Раздел 1. Фальсификации 16 апреля 2000г.

16 апреля 2000г. в 19-м избирательном округе (районы Капотня, Люблино, Марьино) проводились выборы депутата Московской городской Думы вместо выбывшего. Еще в 63-х других районах в этот день проводились дополнительные выборы советников районных Собраний.

На этих выборах впервые удалось не только выявить, но и документально зафиксировать фальсификацию избирательных документов в районах Марьино и Аэропорт. Эта фальсификация является уголовно наказуемым преступлением; соответствующие документы переданы нами в прокуратуру и суд.

У нас есть основания полагать, что аналогичные фальсификации имели место и ранее на выборах в городе Москве, однако до последнего времени организациям, занимавшимся общественным контролем, не удавалось в достаточной степени их документировать. Избирательные комиссии, на которых Законом возложена обязанность организовывать и контролировать ход выборов, либо сами участвовали в фальсификациях, либо не выполняли своих функций по контролю. В отличие от предыдущих выборов, выборы 16-го апреля были локальными, и общественный контроль был проведен более тщательно. С другой стороны, наличие выявленных фальсификаций, возможно, объясняется еще и тем, что их организаторы не ожидали столь пристального внимания к выборам в органы власти данного уровня.

В районе Марьино, где проходили дополнительные выборы депутата Московской городской Думы, были фальсифицированы протоколы по крайней мере 16-ти из 40 участковых избирательных комиссий. По достоверно установленным данным в общей сложности кандидатам было приписано на 4052 голоса больше, чем было подано избирателями.

Фальсификация была обнаружена при сравнении копий протоколов участковых избирательных комиссий, доставленных наблюдателями избирательного объединения "ЯБЛОКО" в избирательный штаб, с официальной сводной таблицей территориальной избирательной комиссии. Упомянутые копии протоколов заверены подписью руководителей участковых избирательных комиссий и печатью и получены в соответствии с п.23 ст.50 Закона города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве".

Объединение "ЯБЛОКО", выдвигавшее своего кандидата на данных выборах, имело своих наблюдателей (или членов участковых комиссий) во всех участковых комиссиях 19-го избирательного округа и в день выборов проводило оперативный анализ официальных данных, поступающих из участковых и территориальных комиссий. Следует заметить, что помимо указанных выше фальсификаций, еще в одном протоколе участковой комиссии (№1565) обнаружена приписка 300 голосов (к сожалению, отсутствует заверенная копия этого протокола). Кроме того, еще в трех протоколах участковых комиссий района Марьино обнаружены менее существенные расхождения.

У нас есть основания предполагать, что протоколы участковых избирательных комиссий были изменены после поступления их в территориальную избирательную комиссию без требуемого в таких случаях пересчета бюллетеней. По-видимому, такой пересчет бюллетеней не производился, по крайней мере, ни один из участников подсчета голосов в участковой комиссии (а среди них были как наблюдатели, так и члены комиссии с правом решающего голоса), доставивших копии протоколов в избирательный штаб, не был приглашен на такой пересчет. Между тем, изменение протокола участковой комиссии требует, в соответствии с п.7 ст.51 упомянутого закона, приглашения всех присутствовавших при первичном составлении протокола.

Цель, которую преследовали лица, фальсифицировавшие протоколы участковых комиссий, заключалась в том, чтобы явка избирателей составила не менее 25% (в случае, если явка избирателей по избирательному округу составляет менее 25%, выборы депутата МГД считаются несостоявшимися). До изменения протоколов явка по району Марьино составляла около 21%, после изменения протоколов - 25,36%. Приписывание голосов кандидатам производилось в некоторых комиссиях равномерно, однако в совокупности по 16-ти комиссиям распределение приписанных голосов было неравномерным: от 360 кандидату Касько О.И. до 1832 кандидату Фомичеву М.Ю.

Учитывая практику работы территориальных избирательных комиссий, можно предположить, что фальсификация протоколов участковых комиссий была осуществлена во время приемки протоколов, причем инициаторами фальсификации были руководитель (сотрудник) организационного отдела районной Управы и председатель (возможно, -секретарь) территориальной избирательной комиссии, которые вынуждали руководителей участковых комиссий противозаконно изменять протоколы.

По данному нарушению региональная партия "ЯБЛОКО" г.Москвы подала иск в Люблинский межмуниципальный суд, а председатель Московского объединения избирателей - заявление об уголовном правонарушении в Люблинскую межрайонную прокуратуру.

В районе Аэропорт 16 апреля 2000г. состоялись дополнительные выборы советников районного Собрания. В трех участковых комиссиях (№№260,262,263) кандидатом в советники Л.Ю.Кудрявцевой были зафиксированы случаи фальсификации результатов голосования путем досрочного голосования за избирателей. Кандидат в советники Л.Ю.Кудрявцева опросила нескольких избирателей, включенных в списки досрочного голосования и установила, что они не принимали участия в досрочном голосовании. При этом 13 избирателей согласились написать об этом факте письменные заявления, а остальные согласились подтвердить этот факт в случае их вызова в правоохранительные органы.

По данному нарушению кандидат в советники Л.Ю.Кудрявцева подала иск в межрайонный суд.

Раздел 2. Использование административного ресурса на выборах в Москве

Крупные фальсификации избирательных документов, подобные описанным выше, по-видимому, являются нетипичными для выборов в городе Москве. Такие фальсификации не зафиксированы (по крайней мере в массовых масштабах) на выборах более высокого уровня - Президента и депутатов Государственной Думы. Логично предположить, что из-за наличия большого количества политических организаций и общественных наблюдателей в г.Москве такие фальсификации будут встречаться тем реже, чем выше уровень выборов.

За последние несколько лет технологии влияния на результаты выборов со стороны исполнительной власти переместились из сферы прямых фальсификаций в сферу более тонких изоирательных технологий, заключающихся в использовании различного вида административных ресурсов.

Использование административных ресурсов в избирательной кампании имеет сугубо негативные последствия для развития представительной демократии, поскольку влечет за собой сосредоточение власти в руках одной несменяемой политической силы, и далее, как правило, - к тоталитарному обществу. Поэтому избирательное законодательство предусматривает соответствующие запреты на использование административных ресурсов. Однако, в силу несовершенства любого законодательства подобные запреты могут быть обойдены различными способами.

Специфика города Москвы в области использования административных ресурсов в избирательном процессе заключается в следующем:

* московская исполнительная власть имеет жестко централизованную структуру; в Москве не действует в полной мере конституционно установленное самоуправление, в частности, районные Управы фактически являются не органами самоуправления, а структурными подразделениями префектур - незаконных органов Мэрии;

* московская исполнительная власть имеет ярко выраженные политические интересы и тесно интегрирована с политической общественной организацией "Отечество", главой которого является глава исполнительной власти города Москвы. Фактически это политическая организация использует ресурсы исполнительной власти города Москвы;

* законодательная и представительная власть города Москвы слишком слаба и не является независимой. Благодаря использованию административного ресурса на выборах Московской городской Думы (МГД) 1997г., исполнительная власть сформировала удобный для себя законодательный орган, добившись избрания в МГД 27 (из 35) кандидатов, поддержанных ею во время выборов;

* исполнительная власть города Москвы имеет развитую структуру городских и муниципальных (то есть учрежденных органами власти или финансируемых из бюджета) средств массовой информации, распространяемых среди населения массовыми тиражами и бесплатно;

* исполнительная власть контролирует использование практически всех объектов, связанных с большим скоплением людей, в первую очередь наземного городского транспорта и метро.

Начиная с выборов в Московскую городскую Думу в 1997г., затем на дополнительных (1998г.) и общих выборах (1999г.) в Государственную Думу и выборах Мэра (1999г.) московская исполнительная власть с успехом использует следующие технологии влияния на результаты выборов:

интенсивное воздействие на избирателей посредством неявной агитации (в форме информационных материалов, интервью, репортажей, не содержащих призывов к голосованию за кандидата, не оплаченных из избирательных фондов и инициированных не избирательным штабом кандидата, а непосредственно редакцией или третьими лицами) в массово распространяемых печатных изданиях и на телеканалах, подпадающих под действие п.1 ст.39 Закона РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и соответствующих статей других законов РФ и г.Москвы (то есть учрежденных органами власти или местного самоуправления или финансируемых из бюджета и обязанных обеспечивать равные возможности кандидатам).

Структурные подразделения исполнительной власти (соответствующие управления Мэрии и префектур) поддерживают тесные контакты с упомянутыми средствами массовой информации, влияют на их содержание. Эти подразделения и только они обладают всей полнотой информации об этих изданиях, причем не обнародуют эту информацию. (В соответствии с московским законом "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве" городская избирательная комиссия обязана была за 70 дней до дня выборов официально опубликовать список СМИ, учрежденных Правительством Москвы, префектами, районными Управами или финансируемых из соответствующих бюджетов, однако не сделала этого.)

Публикация материалов о поддерживаемых властью кандидатах начинается задолго до публикаций о других кандидатах, а часто - вообще до начала агитационной кампании. Это, а также публикация позитивных материалов, которые напрямую не подпадают под определение агитационных материалов, фактически означает, что упомянутые СМИ противозаконно предоставляют преимущества кандидату, поддерживаемому властью. Можно привести огромное количество примеров; приведем лишь один из самых свежих: в межрайонной газете "На Варшавке", подписанной в печать 28.02.2000, по инициативе редакции (за подписью журналистов газеты) были опубликованы заметки с фотографиями о 12-ти гражданах, которые через несколько дней после публикации стали кандидатами в советники районного Собрания. Совершенно очевидно, что речь идет о срежиссированной местной властью акции поддержки "своих" кандидатов и о создании муниципальной газетой преимуществ одним кандидатам перед другими. Данное действие редакции подпадает под ст.4 Федерального закона "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах", однако маловероятно, что районный прокурор, несмотря на поданное заявление, возбудит дело по этому факту. Следует также отметить, что муниципальные газеты, а также многомиллионная (в период выборов) газета "Метро" распространяются бесплатно и пользуются популярностью у населения. Существуют примеры, когда тираж муниципальных и городских изданий увеличивался на период агитационной кампании, а также примеры бесплатных выпусков изданий, которые обычно являются платными ("Тверская, 13"). Следует также отметить определенную зависимость негосударственных СМИ, не обязанных обеспечивать равные возможности кандидатам, от местных властей (упомянем в качестве примера закрытие в период избирательной кампании 1999г. газеты "Коммерсант" московской инспекцией по противопожарной безопасности).

Участие государственных и муниципальных служащих в предвыборных мероприятиях поддерживаемых властью кандидатов, а также приглашение последних на мероприятия, проводимые органами власти, местного самоуправления и общественных организаций, тесно связанных с властью. Массовым является участие глав Управ и начальников РЭУ в предвыборных мероприятиях в качестве "почетных гостей". В период избирательной кампании учащаются мероприятия, проводимые для жителей Москвы, такие как массовые праздники, открытие новых объектов, сборы ветеранов и многодетных семей и т.д. Информацией обо всех этих мероприятиях обладает один из кандидатов, который "случайно" оказывается на всех этих мероприятиях. Кроме того, районные Управы фактически способствуют проведению избирательной кампании определенных кандидатов и избирательных блоков. Так, перед выборами депутатов ГД в 1999г. избирательный блок "ОВР" получил в каждом районе города Москвы благоустроенные помещения для своих предвыборных штабов. Районные Управы всячески способствовали организации предвыборных встреч поддерживаемого властью кандидата, беспрепятственно предоставляя в его распоряжение общественные помещения и помогая ему приглашать на эти встречи избирателей.

Поддержка со стороны руководителей государственных предприятий или предприятий, тесно связанных с властью.

Наиболее ярким примером является экстренный односторонний разрыв договоров между избирательным штабом "СПС" и четырьмя предприятиями общественного транспорта о размещении агитационных материалов на троллейбусах и трамваях в ноябре 1999г., а также совершенно неожиданное после неоднократных отказов другим избирательным объединениям разрешение московского метрополитена на размещение на станциях метро агитационных материалов блока "ОВР".

Влияние на формирование избирательных комиссий.

Это - важнейшая черта административной избирательной технологии, тесно связанная с перечисленными выше приемами. Контроль за соблюдением избирательного законодательства возложен в первую очередь на избирательные комиссии. Если эти комиссии оказываются некомпетентны или безынициативны, нарушения избирательного законодательства не получают должной оценки. Практика показывает, что в общем и целом избирательные комиссии в городе Москве находятся в сильной зависимости от исполнительной власти и не проявляют достаточной компетентности и инициативы для пресечения нарушений в ходе избирательной кампании. Даже в случае явных нарушений избирательного законодательства избирательные комиссии часто не реагируют на жалобы кандидатов и других заинтересованных лиц. как, например, в случаях фальсификаций, описанных в разделе 1. Важнейшей причиной такого положения дел является увеличивающееся с каждыми выборами внимание московской исполнительной власти к формированию избирательных комиссий. Так, при формировании окружных и территориальных комиссий перед выборами 1999 года, орготделы префектур и районных Управ проводили серьезную работу по включению в комиссии "своих" людей. Основными направлениями этой работы были переговоры с политическими партиями, имеющими фракции в ГД и МГД (и, следовательно, квоты в избирательных комиссиях), а также лоббирование в органах, непосредственно формирующих комиссии - МГД и районных Собраниях.

Следует отметить практически полный успех применения упомянутых административных избирательных технологий в городе Москве. В 1997г. в 27-и из 35-и избирательных округов по выборам в Московскую городскую Думу были избраны кандидаты, поддержанные московской исполнительной властью (при среднем количестве кандидатов в округах - около 10). Практически на тех выборах Мэрией Москвы был сделан решающий шаг в сторону отмены разделения властей в городе Москве. В 1998г. убедительную победу в 197-м избирательном округе по выборам депутата Государственной Думы одержал кандидат, активно поддержанный московской исполнительной властью. В 1999г., несмотря на сильную конкуренцию, в 11-ти из 15-ти московских округов по выборам в Государственную Думу победу одержали кандидаты, поддержанные московской властью. Убедительным и сильно отличающимся от общероссийского был также результат избирательного блока "ОВР", набравшего 42% голосов и оставившего далеко позади остальных конкурентов.

Мы предполагаем, что на следующих общих выборах в городе Москве - выборах депутатов Московской городской Думы в декабре 2001г. - московская власть в полной мере будет использовать описанные выше административные избирательные технологии. Если московские политические организации не смогут воспрепятствовать использованию этих противозаконных технологий, то шансы любой из этих организаций (кроме одной) на присутствие в законодательном и представительном органе государственной власти города Москвы, будут крайне малы, шансы же на значительное представительство в этом органе будут просто равны нулю.