500 дней . 10 лет: системные отличия

Программный подход

Уже давно стало хорошим тоном иронизировать над самим названием – перейти к рынку всего за 500 дней?! Отметим, что за данный срок предполагалось заложить лишь самые основы рыночной экономики. Так, программа приватизации должна была осуществляться в течение 15-20 лет (Переход к рынку, М., 1991, с. 73). Но пресловутые «500 дней» имели гораздо более важное значение. Это установление точных временных рамок действий правительства, это важный элемент народного доверия к реформе, своего рода возможность «сверить часы»: какой день говорите, сто первый, что там должно было быть сделано, а что сделано реально и почему. Наконец, это пожалуй уникальный в своем роде документ для той эпохи, настолько подробно прописанный. Как это отличается от действий Гайдара, «стратегия» которого была примерно следующей – «главное ввязаться в бой, а там видно будет». А население должно  было со страхом ждать от такого правительства очередных «приятных» сюрпризов и прочих радикальных действий в духе «все реформы в России должны осуществляться быстро».

Цели реформы

Хотя как единый документ программа Гайдара отсутствовала, мы косвенно можем судить о её целях из многочисленных его выступлений. Слово, которое повторялось как заклинание в тот период – либерализация (не только цен). А вот программа Грефа прямо объявляет своей целью дерегулирование (тоже «всего»). Смысл же остается тот же – происходит подмена цели и средства, цели и инструментов экономической политики (в данном случае мы абстрагируемся от нормативных оценок использования  именно этих инструментов). Подмена только потому, что эти слова уж очень нравятся нашим радикал- либералам. Они вроде как забывают, для чего собственно инструменты экономической политики используются. А вот в Программе «500 дней» (далее – Программа) читаем: «главные цели реформы - экономическая свобода граждан и создание на этой основе эффективной хозяйственной системы, способной обеспечить динамичное развитие народного хозяйства и достойный уровень благосостояния гражданам страны, преодолев отставание от других стран». (с. 22). Вот это – действительно цель экономической политики, наверное, в любой нормальной стране, а средства для её достижения могут использоваться разные. Если же какой-либо инструмент становится целью, а для её достижения можно пожертвовать и благосостоянием граждан, и динамичным развитием народного хозяйства, то чем тогда наши радикал- либералы отличаются от большевиков?

Попытка сохранить Союз

Бездействие союзного руководства, надвигающийся экономический кризис вкупе с пьянящим воздухом свободы грозили ввергнуть страну в хаос. Разработчики «500 дней» прекрасно понимали, к чему может привести один лишь разрыв хозяйственных связей. Поэтому краеугольным камнем Программы стал «Экономический союз суверенных республик» (ч. , гл. 3). Для его создания союзный центр должен был отказаться от тогда уже напрасных иллюзий, а союзные республики проявить чувство здравого смысла и умерить амбиции. Не вышло…

Система компенсационных механизмов

При осуществлении перехода от административно-командной к рыночной экономике хозяйствующие субъекты и население неизбежно должны были столкнуться с трудностями адаптации. Однако правительство Гайдара с большевистским наскоком вводя «рынок», не позаботилось о создании стабилизационных и  компенсационных механизмов. В Программе же, например, такие механизмы предусматривались. Так, уже в первые 100 дней реформы для облегчения приспособления предприятий к новым условиям, получения ими возможности накопить собственные оборотные средства и найти способы повышения эффективности, предусматривалось (сс. 46-47): 

- создание стабилизационных фондов, оказывающих предприятиям временную финансовую помощь в форме прямых дотаций, субсидирования льготных ссуд, гарантий по кредитам, представления возвратных кредитов под низкий процент;

- развитие коммерческого кредита как элемента нового оптового рынка, чтобы снизить ориентацию на банковский кредит;

- стимулирование практики выпуска облигаций для пополнения оборотных средств;

- комплекс мер по стабилизации взаимных поставок: сохранение действующих межреспубликанских связей, восстановление производства на предприятиях, закрытых по экологическим причинам, продукция которых необходима для поддержания выпуска социально значимых товаров, обеспечение производства материально-техническими ресурсами в пределах государственных поставок продукции путем создания Государственной контрактной системы (подробнее см. ниже). 

В отличие от гайдаровского отпуска цен предусматривался комплекс мер по недопущению значительного всплеска инфляции и снятию волны ажиотажного спроса (с. 49):

1) повышение процентных ставок по вкладам населения в Сбербанке (помимо прочего, это не допустило бы обесценения сбережений);

2) реализация части государственного имущества (автомобили, военное имущество гражданского назначения и др.);

3) использование части мощностей, высвобождаемых из производственного строительства, для сооружения жилья за счет средств населения (выкуп новых квартир, продажа в кредит);

4) расширение возможности для индивидуального жилищного строительства и строительства гаражей для владельцев автомобилей;

5) увеличение отвода (и продажи в собственность) загородных земельных участков;

6) развитие страхования населения.

Действительно, экономисты, свободные от вульгарной монетаристской зашоренности, в пресловутом денежном навесе, который нужно ликвидировать (другими словами, изъять «лишние» деньги у населения), увидели и неудовлетворенный спрос.

500 дней . 10 лет: как это было

Либерализация цен

Либерализация цен должна была осуществляться постепенно: цены на потребительские товары и услуги постепенно освобождаются от административного контроля. В месте с тем в целях социальной защиты населения в течение года замораживаются цены примерно на 100-150 конкретных товаров и услуг, образующих основу прожиточного минимума семей (с. 93).

Контроль за розничными ценами должен был сниматься последовательно по товарным группам с учетом конкретной обстановки и ситуации на рынке (с. 93). Однако по товарам первой необходимости, транспортным тарифам и коммунальным услугам контроль предполагалось сохранить.

С либерализацией розничных цен предполагалось увязать либерализацию оптовых и закупочных цен. Государственное регулирование цен сохранялось на топливные ресурсы и транспортные тарифы, продукцию, произведенную по госзаказам и на продукцию монополистов (с. 95). В дальнейшем предполагалось сохранять на ресурсы и тарифы твердые государственные цены (это был бы контроль за инфляцией издержек, развернувшейся у нас с особой силой в 1993-95 гг.), цены на продукцию, произведенную по госзаказам предполагалось устанавливать путем договоров в рамках государственной контрактной системы (подробнее см. ниже). Предусматривался комплекс мер по недопущению их значительного роста, а также по обеспечению доступной информации об изменении договорных цен (с. 96). Особое внимание уделялось контролю за ценами монополистов. Монополист должны были, в случаях, когда они желают повысить цены, предоставлять в государственные или местные органы обоснования этого повышения. Орган затем должен был сообщить о своем согласии или несогласии с повышением  цен (с. 97). Это позволило бы не допустить ситуации резкого взвинчивания цен нашими монополистами, не допустить ситуации, при которой цены на электричество или газ повышались в несколько раз быстрее цен в промышленности.

Наконец, разгосударствление и либерализация должны были осуществляться одновременно, с дополнением в виде мер антимонопольной политики. Ведь отпуск цен в сверхмонополизированной экономике в январе 1992 г. по сути, означал право государственных монополистов  повышать цены как им вздумается.

Приватизация

Наиболее легким, быстрым и эффективным началом разгосударствления является «малая приватизация». Магазины, рестораны, объекты бытового обслуживания невелики по размерам (их легче продать), наиболее приближены к условиям совершенной конкуренции (здесь частная собственность наиболее эффективна), их приватизация позволяет создать средний класс- основу стабильности любого общества. Однако программа приватизации «по Чубайсу» была нацелена на форсированную приватизацию в первую очередь «железок» – крупных заводов и фабрик. То есть тех объектов, которые в принципе могут быть государственными и в рыночной экономике. Но именно на них положила глаз номенклатура. А в этих условиях кто будет думать о  такой мелюзге, как средний класс…

В программе «500 дней» читаем: в качестве объектов первоочередного прямого разгосударствления выделяются строительство и производство стройматериалов, автомобильный транспорт, сфера обслуживания и общепита, торговля, легкая и пищевая промышленность, снабженческо-сбытовые организации (с. 70).

Приватизация этих объектов должна была осуществляться на платной основе: основной формой разгосударствления этих предприятий должна стать продажа их через аукционы в рассрочку частным лицам (с. 70). Вот на что могли бы пойти испарившиеся сбережения населения в Сбербанке.

А теперь вспомним, с какой скоростью была осуществлена наша приватизация. Приватизация «по Чубайсу» прошла быстрее самой быстрой до этого времени – тэтчеровской. Последняя, кстати, проводилась в условиях развитого финансового рынка, инфраструктуры, наконец, деловой культуры.

На подготовку объектов к приватизации Госкомимуществу отводилось несколько недель, а его  территориальным отделениям - несколько дней. Неудивительно, что в данных условиях окрест этого самого ГКИ появилось немало иностранных советников и прочих сынов турецкоподданных, готовых в любую минуту оказать бескорыстную помощь безумно занятым сотрудникам Анатолия Борисовича.

Программа «500 дней» подразумевала несколько иной вариант развития событий. Разгосударствление крупных предприятий наиболее эффективно в форме создания независимых акционерных обществ… В тоже время создание системы современных акционерных обществ требует гораздо больше времени, кадров, более организованной подготовки, т.к. данный процесс должен быть увязан  с процессом перестройки системы (и структуры) сбережений населения, крупными изменениями в кредитно-финансовой системе, с постепенным формированием рынков ценных бумаг, крупными вложениями капитала из-за рубежа. Данная работа предполагает:

- создание групп специалистов по преобразованию конкретных предприятий;

- оценку имущества и основных производственных фондов;

- экономический анализ (нужно ли разделить предприятие на несколько);

- анализ состояния рынка (конкуренты внутри страны, положение поставщиков и потребителей, перспективы рынка сбыта, экспортный потенциал);

- подготовка устава общества, определение капитала;

- определение структуры фирмы, её реорганизация;

- определение структуры внутреннего управления;

- определение структуры собственников;

- согласование с контролирующими органами проведения данного варианта акционирования и приватизации, расчет этапов и времени;

- регистрация потенциальных инвесторов;

- определение рыночной цены акций;

- продажа пакетов акций.

Даже при сжатии сроков всех этапов, быстрое акционирование основной массы промышленных предприятий невозможно (с. 74).  

Поэтому на первом этапе программы предлагалось осуществлять преобразование лишь нескольких десятков предприятий в разных отраслях для приобретения опыта. Этот опыт должен был также выявить особые подходы к приватизации в разных регионах согласно с социально-политической обстановкой, национальными традициями, наличием свободных денежных средств у населения.  Особое внимание на первом этапе уделялось подготовке специалистов, в том числе за рубежом.

В дальнейшем разгосударствление должно было идти путем создания инвестиционных фондов. Фонды должны были формироваться по отраслевому (региональному) признаку, и осуществлять права собственника контрольного пакета акций предприятий. В течение 2-х лет фонды должны были проводить акционирование предприятий, и только затем – продажу (с. 75). Фактически, фонды в будущем могли трансформироваться в крупных институциональных инвесторов, или финансово-промышленные группы. По прогнозным оценкам программы, процесс приватизации промышленности должен был продолжаться в течение 20-ти лет, причем наивысшие темпы достигались со 2-го по 7-й год реформы (с. 73). К концу 20-летнего периода государство контролировало бы не более 20% фондов промышленности.

В процессе сравнения мы уделяли много внимания, казалось, наиболее заметному отличию «той» программы приватизации – её безусловной платности. Помимо разной судьбы, которую уготовили сбережениям населения в Сбербанке сравниваемые программы, конфликт платности – бесплатности имеет ещё одно важное значение. Фактически, это опять конфликт целей реформы. Если цель – это создать быстренько класс олигархов, чтобы в будущем они помогли на президентских выборах (цель, заметим, практически не скрываемая), тогда бесплатная приватизация безусловно лучше. Если цель – создать эффективного собственника – то лучше платная приватизация. Ведь к собственности, полученной за бесценок, отношение соответствующе безответственное.

Банковская система

В отличие от плановой экономики, где банковская система является лишь «аппаратом учета и всеобщего счетоводства», в рыночной экономике банки играют чрезвычайно важную роль – преобразуют частные сбережения в инвестиции. Однако в России «либеральное» банковское законодательство с 1992 г. привело к созданию 2,5 тыс. банков, в основном небольших по размерам, обслуживающих криминальные, клановые, региональные интересы (тоже своего рода учет и счетоводство) или занимающихся финансовыми спекуляциями. А после финансового кризиса и ликвидации «олигархических» банков наша банковская система вообще повисла в воздухе – в  обстановке всеобщего недоверия основным занятием банковской системы, чьи совокупные активы меньше активов одного среднего американского банка, является размещение средств на корсчетах в Центробанке.

Программа предусматривала создание на месте Госбанка СССР Резервной системы Союза, – вспомним еще раз о сохранении единого экономического пространства.

Особое внимание уделялось в Программе созданию небанковских финансовых институтов – кредитных кооперативов, земельных банков, инвестиционных и пенсионных фондов, брокерских и лизинговых фирм (с. 83).

Наконец, предполагалось создание в каждой республике банков развития (с. 83), специализирующихся на крупных инвестиционных проектах, элемента, отсутствующего у нас до сих пор.

Денежно-кредитная политика

По понятным причинам что-либо подобное такому важному элементу макроэкономического регулирования, как денежно-кредитная политика, в командной экономике не было. При введении её элементов с 1992 г. правительство и Центробанк руководствовались недопонятой ими теорией монетаризма, сосредоточившись на регулировании объема денежной массы. Результатом борьбы монетарными методами с инфляцией, имеющей в основном немонетарную природу (как уже было сказано выше, значительную роль играла инфляция издержек – повышение цен монополистами) стал обвальный спад в экономике. Еще более интересным представляется сам механизм регулирования. С конца 1992 г. Центробанк распределял объем кредитов по фиксированной и чрезвычайно заниженной ставке процента. Другими словами, до 25% национального продукта за бесценок было перераспределено в пользу нескольких десятков коммерческих банков, – мы же создавали олигархов для поддержки правительства!

С середины 90-х гг. денежно-кредитная политика сконцентрировалась на создании финансовых пирамид в государственном масштабе, результатом чего стал крах 17 августа 1998 г., накопление огромного государственного долга. После финансового кризиса Центробанк фактически стал проводить политику «валютного совета», сосредоточившись на поддержании валютного курса и абстрагировавшись от регулирования процентной ставки, рефинансирования банков, от санации банковской системы.

Программа «500 дней» была ориентирована на создание всего арсенала средств денежно-кредитной политики:

- резервных требований;

- нормативов депонирования в центральном банке части прироста кредитования;

- прямых количественных ограничений;

- процентной политики;

- рефинансирования банков в центральном банке (с. 84)

Примечательно, что главная роль в регулировании объемов кредитования отводилась регулированию резервных требований (с. 85). Только в первые 4 месяца, пока не заработает механизм резервных требований (а не 4 года), рестриктивная политика должна была проводиться путем прямых ограничений кредита. Это позволило бы запустить механизм кредитного мультипликатора, банки стали бы играть присущую им роль передаточного звена.

Важнейшую роль должна была играть процентная политика. Административное повышение ставок и ведение их новой структуры через полгода должно было смениться либерализацией ставок. Однако регулирование ставок по крупным вкладам должно было сохраниться. Предусматривалась индексация вкладов населения в Сбербанке. Но важнейшую роль должна была играть ставка рефинансирования – ставка по кредитам Центробанка для коммерческих банков. Деньги ссужаются банкам под процент, установленный исходя из задач денежно-кредитной политики, соответственно, банки вынуждены привязывать свои ставки к ставке ЦБ (с. 85). Итак, вместо грубого регулирования объема денежной массы предполагалось регулирование процента, исходя из задач государственной политики. Такого в новейшей истории России не было никогда. Опять мы имеем конфликт целей программ: интересы экономики, реального сектора против победы над инфляцией любой ценой. Даже нет – против создания класса олигархов любой ценой.

Уже тогда, в 1990 г., насущной проблемой стало наличие значительных валютных сбережений «в чулках», всеобщее недоверие к рублю. Поэтому программа предусматривала меры по сохранению единого рублевого пространства на территории СССР (с. 85), введение внутренней конвертируемости рубля (это было сделано в 1992-94 гг.), открытие специальных валютных счетов (с. 86).

Налогово-бюджетная политика

В области бюджетной политики Программа была направлена в первую очередь на придание союзному бюджету сбалансированности – ведь к началу 90-х гг. размер дефицита начал принимать просто угрожающие размеры – до 30% ВНП. Для его покрытия союзное руководство предпринимало судорожные заимствования за рубежом, в результате чего внешний долг СССР вырос с $5 млрд. в  1985 г. до почти $100 млрд. в 1991 г. При использовании предложенной Программой сокращении расходов с середины 1990 г. этот размер мог бы быть хотя бы чуточку меньше. Программа выделяла следующие резервы для сокращения:

- производственные капитальные вложения (на 20-30%);

- расходы Минобороны и КГБ (на 20%);

- помощь другим странам (на 70-80%);

- на содержание органов власти и управления (на 5-10%);

- дотации убыточным предприятиям (на 30-50%);

- проверка бюджетных организаций на предмет неэффективных расходов (с. 87).

Конечной целью было сокращение, а затем ликвидация бюджетного дефицита: к 1 марта 1991 г. планируется полностью ликвидировать дефицит союзного бюджета (с. 87).  Действуя в совершенно патовой ситуации, правительство Гайдара пошло на сокращение расходов по всем вышеперечисленным статьям (только гораздо более радикальное), и к маю 1992 г. дефицит был практически ликвидирован, однако уже с лета 1992 г. под давлением  различного рода лоббистов правительство пошло на рост расходов и соответственно дефицита.

Программа предусматривала также реформу бюджетного устройства СССР: разделение бюджетов, передача основной массы социально-культурных расходов на республиканский и региональный уровень (с. 87). Вводился новый  порядок принятия бюджета, превращение его в главный программный документ экономической политики, меры по повышению его прозрачности (с. 88).

Поскольку налоговая система отдавалась в ведение республик, программа задаёт только общие принципы налоговой реформы. Предлагалось, однако, 3 основных союзных налога: налог на прибыль, на доходы граждан и налог с оборота (с. 89).

Налог с оборота, служивший с 30-х гг. основным источником поступлений в союзный бюджет, предлагалось разделить на собственно налог с оборота и акцизы с ограниченного круга товаров (алкоголь, табак и т.д.). У нас же в 1992 г. налог с оборота был вовсе отменен, и заменен налогом на добавленную стоимость. В принципе, переход на более распространенный в мире НДС можно было бы приветствовать, если бы оно не было осуществлено в первый же год реформы. С точки зрения стратегии реформы действие второстепенное, однако оно привело к неминуемому (переналадка отчетности, новизна и т.д.) падению поступлений в самый трудный для реформы год.

Налог на прибыль предлагалось унифицировать, отменить особый статус для банков (этого не сделано до сих пор), потребительских обществ, предприятий общественных организаций, а также прогрессивное обложение прибыли в зависимости от рентабельности (с.89). А также – сокращение налоговых льгот, разрешение акционерным обществам уменьшать налогооблагаемую прибыль на сумму отчислений в резервный фонд.

По подоходному налогу – корректировка ставок в сторону понижения, более плавная прогрессия, повышение необлагаемого минимума (с. 90). Этого не было у нас вплоть до сегодняшнего дня, до принятия II части Налогового кодекса.

Наконец, предусматривалось введение налога на пользование невозобновляемыми природными ресурсами, незавершенное строительство.

Создание финансового рынка

В середине 90-х гг. нам вдруг захотелось заиметь финансовый рынок. Ну якобы никак без него рыночным реформам не обойтись. И в рекордные сроки он был создан. Крупнейшим его сегментом стал рынок ГКО – финансовая пирамида в государственном масштабе, откачивающая из реального сектора и без того немногочисленные свободные ресурсы. После открытия рынка иностранным инвесторам они смогли гарантированно получать десятки процентов годовых в валюте. Но десятки миллиардов долларов за рубеж переводили не только они. Результатом создания этого рынка-уродца стало ежегодное обескровливание бюджета – к началу 1998 г. до половины доходной части уходило на выплату процентов по ГКО, - и крах в августе 1998 г.

Видимо, «крестный отец» нашего финансового рынка А. Чубайс упустил из виду, что во всем мире становление этого самого рынка – процесс чрезвычайно длительный и сложный, требующий создания соответствующей инфраструктуры, возникновения важнейших институтов. И возникает он исходя из потребностей реального сектора, а не во вред ему. Наконец, к либерализации рынка даже самые развитые страны подходят с определенной осторожностью. ТАК, в Великобритании финансовый рынок был окончательно либерализован лишь в 1979 г., а во Франции и ФРГ – только в 1987 г.

Программа придавала определенное значение созданию финансового рынка: рынок должен был служить нормализации структуры процентных ставок, привлечения средств населения и предприятий (с. 92). Основой финансового рынка должен был стать кредитный рынок, включая отношения между банками, предприятиями и населением, а также межбанковский и коммерческий кредит (с. 92). Очевидно, что в таком случае рынок играл бы присущую ему роль: привлечение финансовых средств в экономику, т.е. обслуживал бы интересы реального сектора и населения, а не кучки олигархов.

Программа подчеркивает производный характер финансового рынка, не превращает его создание в самоцель. Рынок ценных бумаг будет развиваться медленнее (межбанковского рынка) в зависимости от успеха приватизации (с. 92).

Государству отводилась важная роль лишь в принятии соответствующих юридических актов и формировании системы регулирования рынка (создание органов надзора и Агентства по ценным бумагам). Подчеркивалось также необходимость свободы перелива финансовых ресурсов и торговли ценными бумагами между республиками.

Внешнеэкономическая и валютная политика

Либерализация внешнеэкономических связей в начале 90-х гг. принесла свободу предприятиям при выходе на внешний рынок, был введен свободный валютный рынок. Однако отсутствие четкой государственной стратегии в внешнеэкономической сфере привело ко все возрастающей утечке капитала за рубеж, колоссальной долларизации экономики, углублению сырьевой ориентации российского экспорта. Интеграция в мировую экономику и международные экономические институты сопровождалась потерей традиционных торговых партнеров; в то же время, дискриминация российских товаров на Западе и неравноправные условия торговли по-прежнему стоят на повестке дня. Россия принята в Парижский клуб кредиторов, однако получение хотя бы части задолженности стран третьего мира перед СССР сомнительно. В то же время, к 100-миллиардному советскому долгу накоплено свыше $50 млрд. российского. Вызывает серьезные вопросы режим валютного курса в середине 90-х гг.: стратегией Центробанка стало поддерживание в течение долгого времени более низких темпов падения курса рубля по сравнению с темпами инфляции за счет валютных интервенций. Другими словами, Центробанк обменивал коммерческим банкам государственные валютные резервы на обесценивающиеся «деревянные», да ещё и доплачивал за это.

Программа также предусматривала переход внешнеторговой деятельности на уровень предприятий, предоставление банкам права валютных операций, введение свободного валютного рынка, привлечение иностранных инвестиций в различных формах  (сс. 126-130). Однако дьявол, как известно, кроется в деталях.

Во-первых, сохранение единого экономического пространства Союза ССР подразумевало сохранение единой территории СССР для целей таможенного и валютного контроля (с. 124).

Во-вторых, принятие основных нормативных актов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность (об иностранных инвестициях, валютном регулировании и валютном контроле, лицензировании внешней торговли, таможенной системе), предполагалось осуществить перед либерализацией, и в чрезвычайно короткие сроки - первые 4 месяца реформы (с. 125). У нас же принятие этих законов растянулось на несколько лет, и было осуществлено, естественно, после либерализации. Надо ли говорить, сколько лазеек открывали эти временные дыры в законодательстве. Одно отсутствие в течение 2-х лет экспортного тарифа чего стоит.

В-третьих, на переходный период предполагалось сохранить госмонополию на жизненно важные статьи экспорта (нефть, газ, золото, алмазы – с. 127).  Это послужило бы серьезным подспорьем государственному бюджету в самый трудный начальный этап перехода.

В-четвертых, предусматривалось создание системы страхования предприятий от коммерческих валютных рисков, страхование экспортных кредитов (с. 128). Это обычная практика любого нормального государства, но Россия в 90-х гг. её не использовала.

Помимо прочего, Программа предполагала воздействие средствами внешнеторговой и таможенной политики для изменения структуры внешней торговли: развитие трудоемких экспортоориентированных производств и увеличение в импорте, помимо потребительских товаров (это произошло у нас естественным образом), продукции производственного назначения для малых предприятий, оборудования для перевооружения машиностроения (сс. 127-128).

Что касается ведения внутренней конвертируемости рубля, то программа ставила целью ликвидации системы множественных курсов и введение единого курса в 2 руб. за 1 долл. (рыночный курс к тому времени составлял 20-25 руб.). Стабилизация и либерализация валютного рынка, снятие ажиотажа и меры, направленные на уменьшение долларизации экономики должны были привести к постепенному сближению рыночного и официального курса. Фактически, вводилась система фиксированного валютного курса. Это означает использование т.н. «валютного якоря» в финансовой стабилизации и борьбе с инфляцией. Кроме того, в подобной ситуации невозможна была бы описанная выше растрата валютных резервов.

Вводилась и обязательная продажа валютной выручки по единому (официальному) курсу (с. 129). Однако оставшуюся часть валюты предприятие могло продать на свободном рынке по рыночному курсу. В любом случае, если экспортер, как и любое предприятие, хочет что-либо импортировать, он должен получить лицензию на импорт и купить валюту (с. 129). Такой механизм позволил бы избежать утечки капитала в виде невозврата части экспортной выручки в страну.

Предусматривались и меры, направленные на уменьшение долларизации экономики – открытие валютных счетов для граждан и запрещение использовать валюту во всех внутренних расчетах (закрытие валютных магазинов – сс. 129, 130). Может быть, сейчас эти меры и не кажутся достаточными, однако в тот период они были наиболее актуальны.

Программа предполагала масштабное привлечение иностранных инвестиций. Основной упор должен был быть сделан на законодательное обеспечение, снятие ограничений на размеры иностранного участия, запретов со многих видов предпринимательской деятельности, создание органов, занимающихся вопросами привлечения инвестиций, закрепление принципа равенства советских предприятий и иностранных инвесторов, разрешение для иностранных инвесторов операций в рублях внутри страны без права вывоза  (с. 130, 131).

Предполагался дифференцированный отраслевой подход по предоставлению налоговых и других льгот инвесторам (выделялись такие отрасли, как АПК, деревообрабатывающая промышленность, информатика и связь, сфера обращения- с. 131). Однако налоговыми льготами не ограничивались. Необходимо создать комплексную систему привлечения иностранного капитала на основе четких политических гарантий, подготовки кадров и инфраструктуры, обеспечения, системы коммуникаций (с. 131).

Программа уделяла большое внимание проблеме государственного долга. Сползание страны в долговую яму должно было быть преодолено новой курсовой политикой (с. 133). Дальнейшее регулирование внешних заимствований должно было осуществляться в зависимости от состояния платежного баланса страны (с. 133). Вводилась практика ежегодного установления пределов роста внешнего долга. Должны были осуществлены меры для получения валютных средств в погашение предоставленных СССР кредитов (с. 134).  

Система социальных гарантий

О «социальной» составляющей проводившихся в последние 10 лет реформ нет нужду говорит много – население просто было брошено на произвол «эпохи первоначального накопления». Доходы упали почти в 2 раза при многократном возрастании неравенства в их распределении. Пенсии не едва перешагнули за половину прожиточного минимума пенсионера. На грани развала одно из немногих достижений «реального социализма» – система бесплатного здравоохранения и образования.

Программа предполагала падение уровня жизни населения в переходный период. Однако при этом подчеркивалось, что задача государства- не самоустранение из социальной сферы, а формирование социально ориентированной рыночной экономики (с. 98), активная социальная политика.

Социально ориентированный рынок в данной программе:

- это свобода экономической деятельности, плюс ответственность, плюс развитая система социальных гарантий;

- это социальное партнерство между гражданином и государством, потребителем и производителем, работником и работодателем (с. 100).

Важными амортизаторами нежелательных явлений в снижении уровня жизни должны были  стать приватизация, переориентация использования ресурсов из оборонного сектора в гражданский, иностранная помощь. В какой-то степени эти элементы (за исключением приватизации) были задействованы в 90-е гг. –без них падение могло быть ещё больше. Однако этим не ограничивалось: Программа предполагает не только сохранение действующих в советское время социальных гарантий, но и наполнение их новым содержанием, укрепление их финансовой базы, и, что особенно важно, дополнение их числа рядом принципиально новых (с. 101).

В качестве важнейшей социальной гарантии Программа предусматривала разработку минимального потребительского бюджета (с. 101). Минимальный потребительский бюджет должен гарантировать не только удовлетворение первоочередных потребностей в пище и одежде с учетом либерализации розничных цен, но и возможность иметь жилище, пользоваться услугами медицины и образования, содержать нетрудоспособного (с. 102). К концу переходного периода (500 дней) социальная политика должна была гарантировать всем гражданам минимальный потребительский бюджет.

На момент же перехода важнейшим элементом поддержания уровня жизни должна была стать индексация доходов населения (с. 106). Установить, что выплаты из общественных фондов потребления (пенсии, стипендии, пособия), а также фиксированные доходы в отраслях непроизводственной сферы индексируются в соответствии с индексом потребительских цен за счет бюджета (с. 106). Важно, что индексация должна была проводиться в соответствии с инфляцией (индексом потребительских цен), а не административным путем с колоссальным от нее (инфляции) отставанием. Предполагалось также индексация за счет бюджета работникам убыточных предприятий промышленности (с. 107).

Некоторые группы населения должны были стать объектом специальных социальных программ - старики, инвалиды, дети-сироты, многодетные семьи (с. 107). В частности, для пенсионеров и инвалидов предусматривались следующие виды социальной помощи:

- организация бесплатного питания (раз в неделю, через местные собесы);

- ремонт жилья (1 раз в 2 года за счет средств предприятий, организаций и благотворительных фондов);

- скидки к ценам на лекарство;

- организация ярмарок-распродаж уцененных вещей (по сезонам, через отделы торговли местных Советов). С. 108-109, таблица.

Для точной оценки уровня жизни населения, объема необходимых средств для целей социальной политики Программа уделяла особое внимание разработке системы социальных индикаторов (с. 110). Поэтому соответствующим образом должны были реформированы статистические органы, а правительственные – четко отслеживать отклонения и использовать оперативные механизмы для устранения негативных тенденций в социальной сфере.

Создание рынка труда

В последнее десятилетие в структуре рабочей силы в нашей стране произошли существенные изменения: резко уменьшилась занятость в промышленности, науке и культуре, возросла занятость в сельском хозяйстве, госуправлении и торговле. Пожалуй, только рост занятых в торговле за счет промышленности можно объяснить объективными причинами и перекосами в советской экономике. Но вот увеличение и без того раздутого при социализме чиновничьего аппарата рациональному объяснению не поддается. Наиболее острой проблемой является колоссальный рост теневой занятости и скрытой безработицы. Низкая зарплата толкает людей на поиск дополнительных заработков, а высокие налоги не способствуют его легализации. Особенно опасно то, что теневой сектор поглощает все больше молодежи, только выходящей на рынок труда. Не способствуют развитию рынка труда сохранение института прописки и регистрации, высокая стоимость жилья и транспорта по отношению к зарплате. Государство же, как в случае и с социальной политикой, фактически самоустранилось от создания полноценного рынка труда.

Программа уделяла развитию рынка труда большое значение. Вспомним, что главной целью Программы было создание новой, эффективной хозяйственной системы. А это подразумевает структурную перестройку экономики (подробнее см. ниже). Вот почему уровень безработицы к концу 500-дневного периода должен был возрасти с 5,5% до 10-12%, причем уровень постоянной безработицы остался бы практически неизменным, а вот фрикционной (связанной со сменой места работы)– вырос бы до 7% (с. 113). Поэтому предполагалась активная политика по созданию рынка труда, включающая:

- широкодоступную систему профориентации, обучения и переподготовки;

-  разветвленную сеть центров службы трудоустройства;

- общенациональные и местные банки данных о спросе и предложении на рабочую силу;

- специальные программы стимулирования роста занятости в трудоизбыточных районах;

- содействие трудоустройству отдельных групп населения (молодежь, инвалиды, женщины, имеющие детей, лица отбывшие срок заключения);

- систему изучения и прогнозирования состояния общенационального и региональных рынков труда;

- действующий на демократической основе механизм выработки общей стратегии и программ регулирования занятости (с. 114).

Важное место отводилось службам занятости. Помимо прочего, в их структуре особую роль должны были играть центры по сбору информации о местном рынке труда. Кроме того, подразумевалось, что все акты приема на работу будут регистрироваться в службах занятости, в т.ч. людей, устроившихся самостоятельно (с. 116). Регистрацию в службах занятости должны были проходить и все выпускники учебных заведений, ранее не работавшие, уволенные в запас военнослужащие и т.д. Может быть, с такими службами занятости не было бы победных рапортов об однопроцентной безработице по всей стране.

Предусматривалось введение солидного выходного пособия при увольнении и право досрочного выхода на пенсию для лиц предпенсионного возраста, действующие сейчас (с. 118). Также действует сейчас система дополнительных гарантий определенным категориям, описанная в Программе: расширение перечня работ, на  которых запрещено использовать труд женщин, квоты для приема на работу инвалидов и выпускников. 

А вот чего у нас сейчас практически не действует, так это механизм общественных работ. Программа предусматривала значительное их развертывание (по договору с коммунальными службами местных Советов), причем предлагалось не ограничиваться ремонтом дорог и зданий, а распространить его на все муниципальные предприятия (с. 119). К финансированию общественных работ должна была подключаться не только служба занятости (что и является сейчас основным препятствием), но и местная администрация.

Предполагалось и предоставление льготных кредитов для высвобожденных из общественного сектора людей, желающих открыть свой бизнес (с. 119). Мобильности зарождающегося рынка труда способствовала бы и отмена прописки (с. 35). Также вводились налоговые льготы для предприятий, организующих массовое переобучение работников (с. 119).

Должна была преобразиться, согласно Программе, и роль профсоюзов. Предполагалось поощрение создания независимых профсоюзов, разделение их функций защитников интересов трудящихся и распределителей социальных льгот (сс. 120, 123). Предполагалось развитие системы участия профсоюзов в управлении производством, что помогло бы работнику преодолеть отчуждение от средств производства (с. 121). Важнейшим элементом социального партнерства должен был являться диалог профсоюзов с государственной властью, их участие в разработке трудового законодательства, в заключении коллективных договоров (с. 121).  

500 дней . 10 лет: чего вообще не было сделано

Государственная контрактная система

Программа вводила важнейший инструмент государственного регулирования экономики – государственную контрактную систему – ГКС (впервые введена президентом Ф. Д. Рузвельтом для американской экономики). Смысл системы заключается в создании рынка государственных закупок товаров и услуг посредством конкурсных госзаказов. Для создания этой системы  госзаказу возвращается изначальный смысл: он становится договорным. Договоры на исполнение госзаказов начиная с 1991 г. заключаются органами Государственной контрактной системы и предприятиями-изготовителями как генеральные договоры по отношению к договорам, заключаемым между производителями и потребителями продукции. В генеральных договорах определяются укрупненная номенклатура и объем поставок, их получатели, взаимные обязательства сторон и санкции за их неисполнение, а также договорные цены и условия их корректировки в ходе выполнения договора. (с. 57).

При сохранении на переходный период обязательности госзаказа и санкций за отказ заключения договоров на поставку  вводилась льгота по налогу на прибыль - 1,5-2% от стоимости (с. 58).

На союзном уровне должны были определяться объем и состав госзаказов на оборонную продукцию, спецпотребителей, экспортные поставки по межправительственным соглашениям, на пополнение товарных резервов, а также многосторонние договоры о взаимных поставках топлива, сырья и материалов (с. 58).

Такого рода госзаказы  могли использоваться для регулирования рынка средств производства, сельскохозяйственной продукции и потребительских товаров, и служить важным стабилизационным механизмом в период реформ.

Органы ГКС должны были образовываться на базе органов Госсснаба, минторга и Агроснаба. ГКС должна была выполнять в течение переходного периода функции государственного посредника и обладать необходимыми для этого полномочиями (с. 61). Взаимоотношения органов ГКС с оптовыми предприятиями должны были строиться на коммерческой основе. Объемы и состав госзаказов должны были определяться республиканскими и союзными органами ГКС (с. 61).

Программой предлагалась следующая схема взаимоотношений предприятий с  государством (посредством ГКС). Предприятия, пользуясь услугами посреднических оптовых предприятий, самостоятельно формируют портфели заказов и планы производства, размещают заказы и заключают хозяйственные договоры. Если в итоге этой работы обнаруживается, что невозможно разместить заказы на какие-либо виды продукции или не удается загрузить мощности, т.е. не срабатывают рыночные отношения, они обращаются в территориальные органы ГКС. Таким образом, ГКС работает по принципу отклонений, не препятствуя развитию рыночных связей (с. 62). 

Предполагалось, что в переходный период договорные цены, по которым реализуется продукция, производимая по госзаказам, будут несколько ниже рыночных. Соответственно, для потребителей эта продукция тоже может быть несколько дешевле, что будет заинтересовывать их в обращении к ГКС. Но она может затем увеличить надбавку к цене за оказываемые услуги вплоть до того, что для потребителя дешевле окажется приобрести необходимые ресурсы на рынке. Таким образом, механизм формирования госзаказов “по отклонениям” плюс политика договорных цен стимулировали бы расширение сферы рыночных отношений и сокращение объема госзаказов до величины закупок, необходимых непосредственно государству и финансируемых из бюджета (с. 63).

Через ГКС предполагалось также осуществлять контроль за производителями-монополистами посредством регулирования цен на их продукцию и принудительного прикрепления потребителей (с. 63).

Таким образом, ГКС, предложенная Программой, представлял собой не только важнейший неотъемлемый элемент развитого государственного стимулирования экономики и антимонопольного регулирования, но и интересный, адаптированный под наши условия механизм «мягкого» вхождения в рынок советских предприятий.  С мягким вхождением не вышло…

И только в последнее время начинает осознаваться важность механизма ГКС: появляются публикации на эту тему, внедряются отдельные элементы (конкурсы при размещении госзаказов). Однако и по прошествии 10 лет до сих пор речь не идет о создании системы целиком.

Структурная политика

Еще один важнейший элемент, совершенно упущенный радикал- реформаторами – это структурная политика для обеспечения перестройки экономики. Как мы помним, если для них рынок был самоцелью, то Программа в качестве основной цели ставила создание более эффективного хозяйственного механизма. О том, какое значение придавалось структурной перестройке в Программе, говорит хотя бы следующее: из 230-ти страниц I тома  Программы 80 посвящено именно ей.

Программа выделяет механизм инвестиционного маневра: резервы по сокращению государственных инвестиций по четко ограниченному ряду направлений направляются на ликвидацию «узких мест» в структуре экономики (с. 147). Другими словами, речь идет о том, чтобы решительно сократить неэффективные направления капитального строительства и одновременно концентрировать ресурсы в тех сферах, которые дают максимальную отдачу (с. 143). Среди резервов – прежде всего рост эффективности в инвестиционной сфере, сокращение военного и незавершенного строительства, сокращение мелиорации и других циклопических проектов, снижение металлоемкости и энергоемкости производства. Среди отраслей, куда необходимо было перенаправить инвестиционные ресурсы (расшивка «узких мест») – производство новых конструкционных и стройматериалов, расширение малоэтажного строительства, производство новых («малых») моделей сельхозтехники, строительство транспортных развязок, дорог, вторых железнодорожных путей и т.д., производство конечной продукции гражданского машиностроения, развитие социальной и производственной инфраструктуры (сс. 143-147). Достаточно посмотреть на статистику структуры спада по отраслям, чтобы понять, что в 90-е гг. мы двигались совсем в ином направлении.

Особое внимание уделялось сохранению потенциала долговременного экономического роста (экспортные производства, научно-технический потенциал ВПК, интеллектуальный потенциал страны, природные богатства и рекреационный потенциал – с. 147).

Среди форм конверсии оборонных предприятий выделялись:

- поиск новых рынков сбыта (в. т.ч. экспорт), особенно в случае применения уникального, дорогостоящего оборудования и технологической жесткости и отсутствии альтернативных источников заказов;

- консервация высвобождаемых мощностей – если для проведения глубокой модернизации нет средств, а предприятия необходимо сохранить;

- передача наличных избыточных запасов материалов и техники;

- освоение гражданских рынков сбыта – для производств средств радио- и телесвязи, электронно-вычислительной техники, авиационной техники и судостроения (с. 149-150).

Программа признавала неудовлетворительные перспективы конверсии в условиях жестких финансовых ограничений (с. 148). Поэтому необходим был дифференцированный подход, и особое внимание к предприятиям «оборонки». Важным было также сохранить и реализовать научно-технический потенциал ВПК.

Создавалась Служба межведомственной экспертизы оборонной промышленности, которая должна была заняться правовой защитой и патентацией изобретений в ВПК для их коммерциализации и использовании в гражданском секторе (с. 151). Предполагалось использование иностранного капитала по ограниченному кругу направлений, международная кооперация в электронной промышленности, гражданском авиастроении (с. 151). Наконец, должны были быть созданы ряд концернов, среди которых:

металлургический, специализирующийся на производстве высококачественных сталей, сплавов (ранее использовавшися в «оборонке»);

несколько концернов в приборостроении;

концерна, специализирующегося на услугах по технологической подготовке производства широкой номенклатуры тяжелого машиностроения (с. 152).

Предусматривались и различные меры косвенного регулирования процесса конверсии – льготное налогообложение прибыли оборонных предприятий, полученной от производства гражданской продукции, ускоренная амортизациия, льготы при долгосрочном кредитовании, льготное обложение доходов коллективов сферы НИР и ОКР оборонного сектора (с. 156).

Как это отличается от политики в сфере ВПК, проводимой радикл-реформаторами: лишение госзаказов, никакой поддержки (никакой политики), разукрупнение и т.д.

Особую роль должен был при переходе к рынку сыграть строительный комплекс. В качестве главного направления развития рыночных отношений в комплексе Программа выделяла децентрализацию источников финансирования – строительство должны были вести за счет бюджетов всех уровней, средств предприятий и населения, иностранного капитала (с. 157). Программа описывает, какие направления должны стать приоритетными для бюджетов каждого уровня.

Вторым направлением должно было стать от административного прикрепления заказчиков и переход к системе «подрядного торга». Государственное регулирование должно было быть сосредоточено на организации подрядных торгов по объектам госзаказа (см. раздел «Государственная контрактная система»), организации государственных и независимых экспертных фирм для экспертизы качества и службы лицензирования строительных организаций, переориентации Госстроев СССР на выработку единых строительных и архитектурных стандартов, приближенных к европейским  (с. 161).

Третьим направлением должна была стать децентрализация управления, развитие многообразных форм собственности, демонополизации в строительстве (с. 162).

Что касается производственной инфраструктуры, то Программа, учитывая важность этого сектора для развития рыночных отношений, предусматривала сохранение инвестиций в эту сферу из союзного бюджета и резкое увеличение  -из региональных: на 20-30% нужно увеличить инвестиции в местные автодороги, на 60-70% - в развитие связи и материально-технической базы торговли (с. 166).

Земельная реформа

Сейчас очевидно, что по разным причинам земельная реформа в 90-х гг. потерпела крах. Колзозы и совхозы сохранились, лишь сменив название. По-прежнему демократы говорят о «введении земли в гражданский оборот», а коммунисты- «недопустимости распродажи Родины».

Программа предполагала земельную реформу, подразумевая, что агропромышленный комплекс -АПК – наиболее подготовлен к введению рыночных отношений (мелкий и средний размер предприятий – с. 166). Однако это не предполагало кавалерийскую атаку на колхозы. Сначала подразумевалось участие государства в формировании рыночных отношений в АПК:

- преодоление монополизма поставщиков (контроль за ценами, разукрупнение организационных монополий, создание параллельных структур);

-  создание рынка подержанной сельхозтехники;

- целевая помощь в виде поставок импортной малогабаритной техники;

- стимулирование строительства небольших цехов непосредственно в хозяйствах;

- создание своеобразных холдингов хозяйствами одного района для выкупа предприятий пищевой промышленности, создание кооперативов по закупке, переработке и реализации продукции сельского хозяйства;

- создание сети сельскохозяйственных бирж, банков данных;

- стимулирование развития торгово-закупочной сети – (сс. 167, 168).

Ведь именно перед этими проблемами встали сельхозпредприятия в 90-е гг.! Монополизм поставщиков и посредников, ножницы цен, высокие издержки переработки и транспортировки задушили как нарождающихся фермеров, так и многие колхозы. Настоящая же Программа, в принципе, не предлагала ничего нового  - это почти по Чаянову.

АПК, наравне с остальными отраслями, должен был принимать участие в поставках по госзаказам в рамках ГКС (с. 168).

Механизм дотирования сельхозпродукции пересматривался, но сами дотации сохранялись. Они должны были производиться не на стадии закупки и переработки, а на стадии потребления, и производиться через местные органы власти, учитывая местные особенности (с. 169). У нас же дотации сельскому хозяйству на федеральном уровне играют сейчас роль социальной помощи отдельным регионам, причем чрезвычайно неэффективной и политически ангажированной.

Затем, в течение первых 6 месяцев реформы должны были быть разработаны правовые и организационные основы земельной реформы. В каждой республике должны были быть приняты свои земельные кодексы (учет региональных особенностей), разработан механизм взимания земельного налога и арендной платы за землю, вводился земельный кадастр, образовывались Комитеты по земельной реформе с местными отделениями (с. 172).

И только после проведения всех вышеперечисленных мероприятий начиналась собственно земельная реформа. Проводилась перерегистрация земли по её фактическому использованию, сельхозпредприятиям земля предоставлялась в аренду, гражданам – в пожизненное  владение и или собственность (с. 172). В собственности граждан, таким образом, сразу оказывались личные подсобные хозяйства и садово-огородные участки. В колхозах и совхозах должна была происходить условная приватизация земли и фондов: оформление пая, акций и т.д. Пожелавшие вести совместное хозяйство образуют кооператив или артель. Закрепляется право выхода из колхоза с переходящим в собственность земельным наделом. Желающим заняться фермерством горожанам земля должна была предоставляться в аренду на 3-х летний испытательный срок из неиспользуемых земель, а по прошествии его – в собственность (с. 172-174).

В середине 90-х гг. использовался похожий механизм реформы (за исключением передачи земли в личную собственность), но реформа споткнулась. И не только из-за отсутствия важнейших предпосылок и подготовительной работы, описанной выше.

На базе отделений Агропромбанка уже в первый год реформы должны были быть созданы Земельные банки, занимающиеся кредитованием села, в т.ч. ипотечным, приобретением земли в собственность, распространением и покупкой акций, паевых взносов в кооперативах и т.д. (с. 175). В отличие от СБС-Агро, Земельные банки должны были действовать в отношении с госорганами строго на коммерческой основе. Наиболее действенным рычагом реформы является платность земли, побуждающая к её ответственному и эффективному использованию. Поэтому Программа предполагала в ходе инвентаризации земельного фонда исчислять стоимость земли для введения земельного налога (с. 175).

Особое внимание уделялось сохранению и развитию социальной инфрастуктуры села. Помощь на государственном и региональном уровне должна была существенно увеличиться за счет средств, высвобождающихся от сокращения централизованных инвестиций в мелиорацию, строительство животноводческих комплексов, крупных заводов и хранилищ, и оказываться в виде целевых программ (с. 176). Помимо этого, целевые инвестиции должны были быть направлены на развитие производства новых видов сельхозтехники и строительство сельских дорог (с. 177).