С.Сосна (Институт государства и права РАН)
М.Субботин (Институт мировой экономики и международных отношений РАН)

ЗА ИНОСТРАННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ 
БЕЗ ИНВЕСТОРА

Расширенная версия статьи, 
опубликованной в “Российской газете” 30 мая 1998 года.

 
До парламентских каникул ожидается внесение в Госдуму на вторые чтения закона “Об иностранных инвестициях”, подготовка над которым идет ни шатко, ни валко: только со времени парламентских слушаний, состоявшихся 13 мая 1997 г. после принятия закона в первом чтении, прошло уже больше года... 
 

Правила поведения заморского гостя

Закон “Об иностранных инвестициях в РСФСР” был принят еще в 1991 г. С тех пор этот сторожил пытается привлечь инвестиции, используя безнадежно устаревший инструментарий советских времен. Он по своему символизирует правовую отсталость и причины нынешнего неброского положения с иностранными инвестициями. Тем не менее уже несколько лет Дума никак не может подготовить современный закон об иностранных инвестициях. 

Любому человеку, политически незашоренному, понятно, что без специального режима для иностранных инвесторов не обойтись: они - гости в чужой стране и два условия непременно должны быть соблюдены. Первое - равные условия - недискриминационный, или так называемый национальный режим для своих и иностранцев, т.е. условия для иностранцев должны быть не хуже. Второе - условия должны быть не хуже, чем в других странах. Иначе капитал уйдет туда. Ну, а уж если в России появится закон об инвестициях, который устроит иностранцев, то значит, наконец, и наши компании окажутся в комфортной правовой среде и будут жить, как “белые люди”. 

Законопроект депутата А.Пузановского, который подготовлен ко вторым чтениям, отражает бытующие представления о том, что иностранный инвестор “никуда не денется!”: придет в Россию в любом случае, на любых условиях. С ним только надо построже. Опыт последних нескольких лет авторов законопроекта, похоже, ничему не научил. Долгожданный закон из-за многочисленных и весьма серьезных изъянов имеет все основания оказаться очередным правовым очковтирательством Государственной Думы РФ, когда закон есть, а инвестиций - нет. 

За ущемление интересов инвестора любая страна платит дорогую цену: меньше инвестиций - всего меньше: рабочих мест, налоговой базы, доходов в бюджет, социальных выплат и т.п. Не случайно, все страны дерутся за внешние инвестиции. А тем временем Россия из года в год привлекает иностранных инвестиций примерно в 10-20 раз меньше чем коммунистический Китай. И те же самые прокоммунистические политики, которые пугают иностранными инвесторами, как правило, именно Китай выбирают в качестве примера “правильного” проведения реформ. С чего бы такая непоследовательность?

Ах, как хочется иметь иностранные инвестиции без иностранного инвестора. В переводе на русский язык это означает: вместо лозунга “приходите и работайте!”, привлекая наших рабочих, используя наши материалы, создавая рабочие места - лозунг “дайте денег!” (до боли знакомый образ незабвенного Паниковского, который бегал за Корейко с идиотским воплем: “Дай миллион!”).

 

Даешь “дедушкину оговорку”!

По сути закон в его нынешнем виде ограничился характеристикой правового статуса инвестора и общих условий инвестиционной деятельности. И все... За кадром осталось то, что можно назвать технологией инвестиционного процесса: основные принципы инвестирования, пользующегося государственной поддержкой, современные и эффективные способы осуществления инвестиций, правовые формы их закрепления. В первую очередь современное качественное правовое регулирование необходимо для масштабных и долгосрочных инвестиций - при проектном финансировании, при осуществлении крупных инвестиционных проектов, при координации с целевым государственным инвестированием. 

Принципиальный вопрос для любого иностранного инвестора - наличие стабилизационной, так называемой “дедушкиной оговорки”, т.е. соблюдение принципа, что коммерческие условия контракта не могут быть ухудшены в период его исполнения. Если обстановка меняется (с налогами, например), то должны вноситься компенсационные изменения и в контракт. Иначе просто невозможно посчитать, когда средства, вложенные в проект окупятся. А без этого кто же рискнет “затеваться”?..

Нет единства взглядов на “дедушкину оговорку” не только в Парламенте, но и в правительстве: до его реорганизации Минэкономики, МВЭС и ГТК были за оговорку, а Минфин и ГНС - против. А ведь речь идет не о налоговой льготе, а об элементарном условии - нельзя менять правила игры во время игры. Без стабильности не будет инвестиций, а как следствие и налогов от неродившихся проектов. Милое дело - по-маниловски считать деньги, которых при таком подходе не будет. 

В законе стабилизационная оговорка куцая. Инвестор идет, чтобы получить прибыль, а ему обещают лишь “окупаемость” - вернуть вложенные деньги. Стабильность должна сохраняться на весь срок действия инвестиций, а инвестору предлагают поторопиться: условия окупаемости сохраняются не более чем на 7 лет (в одном случае окупаемость может наступить через 3 года , в другом - через 15, значит за капиталоемкие проекты браться не стоит!).

Ситуация усугубляется тем, что в законе регулируются лишь инвестиции в капитал, а не в проект. В итоге для освобождения от налогов и т.п. необходима правильная запись в учредительских документах, а не в договоре по реализации того или иного проекта. Вот и отсчет “стабильных” 7 лет начинается “со дня регистрации коммерческой организации”, а не с момента подписания договора, следовательно время “для окупаемости” сокращается, если компания была зарегистрирована раньше, чем ввязалась в проект. И все, на что инвестор имеет право, - это ходатайствовать о приостановке действия нового закона, ухудшающего условия инвестиционной деятельности, но никак не требовать немедленной приостановки (или право оспорить в суде!) действия нового закона.

 

Не мешайте подобрать “ключи” к инвестору!

Кому нужен такой закон об иностранных инвестициях, который почти не содержит специфики деятельности иностранного инвестора (льгот, ограничений, запретов): при партнерстве с российской компанией, функционировании в стратегических отраслях экономики, по ведению бухгалтерии в соответствии с международными стандартами, по репатриации прибылей, при вложении капитала в капиталоемкие, социально значимые, экологические проекты и т.п. 

Набор инструментов регулирования инвестиций предельно скуден: нет ни налоговых каникул (временных льгот), ни льгот для капитала (в отрасли с длительным сроком окупаемости, для решения социальных задач, для роста занятости в регионах с большой безработицей т .п.), ни ускоренной амортизации, ни государственных кредитов, гарантий и страхования таких кредитов и т.п. Дело вовсе не в том, что все эти льготы должны предоставляться автоматически. Конечно, нет. Однако, также как у механика для качественного ремонта должен быть полный набор инструментов, так и правительство должно иметь свободу выбора мер регулирования - и прятать от него “гаечные ключи”, мягко говоря, неразумно.

Из льгот в законопроекте предусмотрено только освобождение от импортных пошлин и НДС. Да к тому же освобождение может вводиться для товаров, которые опять-таки ввозятся “в порядке и сроки, установленные учредительскими документами...” Как можно определить товары, необходимые для реализации конкретного контракта, не проектной документацией, а учредительскими документами? И уж совсем забавно выглядит статья 8 под громким названием “налоговый режим”, в которой говорится только об одном (!) налоге (о НДС). 

В законе делается упор на иностранные инвестиции в обрабатывающую промышленность. Однако в преференциях в не меньшей степени нуждаются отрасли инфраструктуры (коммуникации, городское хозяйство, коммунальный транспорт и т.п.), а также сфера услуг, сельское хозяйство, строительство и десятки других отраслей. Остался и такой реликт административно-командной системы, как обязательная продажа части валютной выручки; не учитывается даже возможность признания за иностранцами права собственности на землю.

Вообще почему-то фактически признаны (и всюду фигурируют) только два вида иностранных инвесторов - организации с иностранными инвестициями и филиалы иностранных компаний. Но ведь могут быть и другие. Например, объединение компаний - консорциумы... Или те же физические лица... Кстати, для получения ими льгот “пороговая” цифра установлена в 500 тыс. руб. (около 80 тыс. долл.). Тем самым мелкий вкладчик попросту отсекается. Его деньги России не нужны?

Полностью отсутствуют и инструменты правового регулирования взаимоотношений федеральной власти с региональной по поводу иностранных инвестиций. А хотелось бы знать, что могут и чего не могут субъекты РФ? В законе задача о соотношении инвестиционного законодательства РФ и субъектов РФ не решена. Как следствие, не разграничена и ответственность: кто, например, компенсирует ущерб инвестору, возникший вследствие ошибок чиновников или из-за экспроприации собственности региональными или муниципальными властями? А ведь желающих отвечать по традиции немного: возникает масса вариантов неувязок, противоречий, тупиковых ситуаций.

 

Конфликты с правовыми “соседями”

Хотелось бы гармонии закона об иностранных инвестициях с российской Конституцией, международным правом, гражданским законодательством... Не тут-то было.

Цели государственной инвестиционной политики вырабатываются Правительством и могут меняться “по ситуации”. Поэтому особую опасность представляют собой неудачные попытки представительной власти нарушать конституционный принцип разделения властей - “поделить” функции с властью исполнительной (определять приоритетные инвестиционные проекты, а также участвовать в управлении бюджетом развития, Консультационным советом т.п.). 

Слабо воплощено международное частное право - непременный источник правового регулирования отношений с участием “иностранного элемента”. Ничего не сказано ни о возможности применения иностранного или международного права, ни о коллизионных оговорках, ни о третейских процедурах. В данном случае было бы уместно “позаимствовать” соответствующие понятия и терминологию из международных договоров России о защите и взаимном поощрении инвестиций. Наконец, в законопроекте нет даже упоминания о возможности отказа Российского государства от своих иммунитетов в судебно-процессуальной сфере. 

Должна была бы быть предусмотрена ответственность государства за убытки, причиненные инвестору гражданскими беспорядками и военными действиями. Но такой записи нет, как нет. А в современных российских условиях это положение очень актуально. Шахтерские беспорядки могут разорить кого угодно. Зачем тогда идти в Россию? Не говорится о праве инвестора на упущенную выгоду в случае национализации собственности или ущерба от действий государственных органов.

Вместе с тем в законе упущена легальная возможность защиты российского инвестора на “условиях взаимности”: должно быть включено положение, согласно которому РФ, без ущерба общему принципу наибольшего благоприятствования, сохраняет за собой право применять ответные меры (реторсии) к инвесторам той страны, которая практикует дискриминационный подход к российским инвесторам.

И уж очевидно избыточным для данного закона представляется и вмешательство в существующее, в том числе гражданское законодательство (вопросы учредительства, оценки вклада, ликвидации, антимонопольного законодательства, законодательства о труде и т.п.). В частности, почему-то именно закон об иностранных инвестициях на полном серьезе взялся определить понятие “недобросовестная конкуренция”, отделить “монопольное” от “доминирующего”...

Одним словом, недостатков у закона об иностранных инвестициях сверх всякой меры и он нуждается в серьезной переработке... 

...Первая иностранная компания “Немецкое континентальное газовое общество” появилась в России в 1855 г. Как видим, с тех пор прошло немало времени, но нормальных правил игры для иностранных компаний так и не создано. 


 
[Начальная страница] [Карта сервера] [Форумы] [Книга гостей]