Транспорт – важнейшая составная часть производственной инфраструктуры Российской Федерации. Устойчивое и эффективное функционирование транспорта является необходимым условием высоких темпов экономического роста, обеспечения целостности, национальной безопасности и обороноспособности страны, повышения качества жизни населения, рациональной интеграции Российской Федерации в мировую экономику.
По словам министра транспорта Российской Федерации Игоря Левитина, «в силу своих системообразующих и связующих функций транспорт напрямую влияет на эффективность и конкурентоспособность большинства хозяйствующих субъектов, задает и обеспечивает динамику регионального развития, создает базу для ускорения и диверсификации экономического роста и расширения внешнеторговых связей. И от того, в какой мере транспортный сектор сможет удовлетворить растущий спрос на транспортные услуги, зависит решение общенациональной задачи по удвоению ВВП». Министр заявил, что в положениях Транспортной стратегии в качестве основы функционирования рынка транспортных услуг определена конкуренция независимых негосударственных транспортных организаций[1].
По данным ФАС России, доля расходов на транспорт в общих потребительских расходах работающей части населения составляет от 5 до 7%. При этом недовольство ростом транспортных тарифов высказали 77% опрошенных Левада-Центром, то есть недовольство тарифами находится на третьем месте – сразу после товаров первой необходимости и услуг ЖКХ[2].
В то же время, по данным Министерства транспорта России, в последние годы транспорт удовлетворял растущий спрос на перевозки грузов и пассажиров. При этом наблюдалось снижение грузоемкости экономики и рост подвижности населения. В 2005 г. грузооборот всех видов транспорта, кроме трубопроводного, вырос по отношению к 2004 г. на 2,6%, объем перевозок – на 8,1%. К 2010 г. предполагается рост коммерческого грузооборота в 1,3 раза по отношению к 2005 г. (2005 г. – 2 087 млрд тонно-километров), пассажирооборота транспорта общего пользования – в 1,2 раза (2005 г. – 468,4 млрд пассажиро-километров)[3].
Уровень развития транспортной системы в настоящее время нельзя назвать удовлетворительным. Системной проблемой транспортной отрасли является несоответствие между низким уровнем ее развития, эффективностью и качеством функционирования и возрастающим спросом экономики и общества на транспортные услуги. Это проявляется в следующем:
1. Состояние опорной транспортной сети не соответствует существующим и перспективным грузо- и пассажиропотокам. В начале 1990-х гг. с распадом народнохозяйственных связей нарушилась координация и соотношение между пропускной способностью отдельных видов транспорта и развитием производительных сил в Российской Федерации. Это привело к возникновению многочисленных проблемных точек и «узких мест» в опорной транспортной сети: мостовые переходы через крупные естественные преграды (реки и горные массивы), водные пути и судоходные гидротехнические сооружения, подъездная инфраструктура к морским торговым портам и узловым аэропортам. Автомобильные и железнодорожные подъездные пути к крупнейшим морским портам – Новороссийск, Санкт-Петербург, Махачкала – не обеспечивают резко возросший поток грузов, восемь из 10 узловых аэропортов не имеют пассажирского железнодорожного сообщения, включая главные международные «ворота страны» – аэропорт Шереметьево.
2. Транспортные технологии не отвечают современным требованиям эффективного функционирования транспорта в условиях рынка, препятствуют удовлетворению растущего спроса на качественные транспортные услуги, снижению себестоимости перевозок, оптимальному использованию существующей транспортной инфраструктуры. Доля транспортных затрат в себестоимости отечественной продукции составляет 15–20% против 7–8% в странах с развитой рыночной экономикой.
3. Уровень доступности и качество транспортных услуг не отвечают потребностям населения страны. Общественный пассажирский транспорт в городах и пригородных зонах не в состоянии обеспечить спрос на качественные пассажирские перевозки. Значительная часть сельских населенных пунктов страны не обеспечена связью по дорогам с твердым покрытием с опорной транспортной сетью.
Воздушный транспорт, важнейший для Российской Федерации с учетом дальних расстояний пассажирских перевозок, не является доступным для большинства населения страны. Особенно сложная ситуация с обеспечением населения авиауслугами наблюдается в тех частях страны, где воздушные перевозки являются безальтернативными.
4. Наблюдается существенное отставание темпов развития дорожной сети от темпов автомобилизации общества. Сегодня около трети федеральных автомобильных дорог работают в режиме перегрузки, особенно на подходах к крупным городам. Слаборазвитая дорожная сеть стала оказывать негативное влияние на экономику страны, сдерживая мобильность населения и развитие целого ряда богатых природными ресурсами регионов.
5. Основные фонды всех видов транспорта обновляются недостаточными темпами, в результате их износ достиг 55–70% и продолжает нарастать. Это влечет за собой снижение уровня безопасности транспортного процесса, рост транспортных издержек и может стать причиной возникновения дефицита провозных и пропускных возможностей в отдельных элементах транспортной системы. При этом финансово-экономические механизмы, обеспечивающие воспроизводство основных фондов и инновации, недостаточно эффективны и в не в полной мере адаптированы к особенностям транспортной системы.
6. Сохраняется определенная зависимость внешней торговли от иностранных коммуникаций и перевозчиков, не до конца используется транзитный потенциал Российской Федерации. Мощности портовой инфраструктуры не позволяют обеспечивать переработку российских внешнеторговых грузов в портах Российской Федерации. Дефицит перегрузочных мощностей по стратегическим экспортным грузам (нефть, уголь, зерно, минеральные удобрения, химические грузы) препятствует диверсификации и наращиванию объемов внешней торговли.
В соответствии с приоритетами Энергетической стратегии России на период до 2020 г. и прогнозными балансами топливно-энергетических ресурсов требуется развитие системы магистральных трубопроводов согласно современной и перспективной структуре грузопотоков.
Положение отечественных перевозчиков на мировом рынке транспортных услуг не отвечает их реальным возможностям. В совокупной стоимости услуг на российском рынке международных автомобильных перевозок доля российских перевозчиков составляет только 39%. Одной из причин является устаревший подвижной состав, не отвечающий современным требованиям по экологической чистоте, топливопотреблению и другим показателям.
Доля российского флота во внешнеторговых перевозках составляет лишь 4%. Значительная часть флота, контролируемого российскими судовладельцами, зарегистрирована в иностранных судовых реестрах, что обусловлено отсутствием в настоящее время экономической мотивации для регистрации судна и прав собственности на него в Российской Федерации.
7. Показатели безопасности транспортного процесса, в первую очередь дорожного движения, не соответствуют мировому уровню. В дорожно-транспортных происшествиях ежегодно погибают более 36 тыс. человек и получают травмы более 200 тыс. человек. Из-за загрязнения окружающей среды транспортными выхлопами в городах России ежегодно преждевременно умирает не менее 21 тыс. человек. Общий ущерб от таких негативных последствий транспортной деятельности, как аварийность, загрязнение окружающей среды, потери экономики и общества от перегрузки транспортных коммуникаций, ежегодно составляет не менее 7–8% валового внутреннего продукта.
8. Значительно обострились проблемы обеспечения транспортной безопасности и антитеррористической устойчивости транспортной системы.
Таким образом, проблема в целом и отдельные ее аспекты создают угрозу ограничения экономического роста и реализации социальных программ развития страны[4].
Российские железные дороги являются ключевым, а в некоторых случаях единственным способом перевозки грузов и передвижения пассажиров. Реформа железнодорожного транспорта играет важную роль в поддержании социально-экономической стабильности в стране и обеспечении роста эффективности экономики.
Отечественные железные дороги по размерам перевозок занимают третье место в мире (после США и Китая) со значительным отрывом от других стран. Значительная роль железнодорожного транспорта в России определяется рядом постоянных специфических факторов, которые необходимо учитывать при разработке кратко- и долгосрочных прогнозов объемов перевозок, выполняемых железными дорогами.
Системный анализ современного состояния железнодорожного транспорта в России и тенденций его развития показывает, что, несмотря на его стабильную работу, для отрасли в целом характерен ряд серьезных проблем:
1. Уровень эффективности железнодорожного транспорта, ассортимент и качество услуг, предоставляемых пользователям, не в полной мере отвечают требованиям складывающейся экономической ситуации.
2. Система государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта недостаточно эффективна.
3. Высокая степень износа основных фондов отрасли в условиях прогнозируемого роста спроса на перевозки требует больших затрат на их текущее содержание и ремонт, создает опасность потери технологической устойчивости железнодорожного транспорта и определяет значительную потребность в инвестициях. По данным ФАС России, средний возраст универсальных вагонов ОАО «РЖД» на начало 2006 г. достиг 21,5 года, то есть износ составляет 80,9%[5].
В условиях экономического роста ключевыми требованиями для эффективной работы железнодорожного транспорта становятся снижение собственных затрат, повышение мотивации работников отрасли, способность удовлетворять возрастающие требования пользователей к качеству услуг и гибко реагировать на изменения спроса. Решение этих вопросов связано в первую очередь с формированием и развитием конкуренции в сфере перевозок.
Согласно Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. № 384, реформирование железнодорожного транспорта проводится в три этапа:
первый этап – 2001–2002 гг.;
второй этап – 2003–2005 гг.;
третий этап – 2006–2010 гг.
Первый этап реформирования железнодорожного транспорта включал в себя, в частности, развитие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе:
- создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом;
- создание условий для недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, оказываемых на железнодорожном транспорте;
- осуществление мероприятий по обеспечению взаимного доступа организаций федерального железнодорожного транспорта и организаций, владеющих инфраструктурой железнодорожного транспорта, к инфраструктурам железнодорожного транспорта друг друга;
- продолжение приватизации и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ и входящих в потенциально конкурентный сектор.
Второй этап реформирования железнодорожного транспорта предполагал реорганизацию открытого акционерного общества «Российские железные дороги» путем выделения в дочерние акционерные общества самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирские перевозки в дальнем следовании, отдельные специализированные грузовые перевозки, перевозки пассажиров в пригородном сообщении, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей, а также иные виды деятельности, не связанные с перевозками). Также на этом этапе планировалось создать условия для повышения уровня конкуренции в сфере грузовых и пассажирских перевозок и перейти к свободному ценообразованию в конкурентных секторах.
На третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта планируется разделение инфраструктурной и перевозочной деятельности. Это позволит грузоотправителю выбирать не только собственника вагона для перевозки, но и собственника локомотивной тяги. При этом должны быть отработаны возможные организационные, правовые, тарифные предпосылки для этого, в частности выделение локомотивной составляющей в тарифе[6].
Таким образом, можно сделать вывод, что программа предусматривает ряд мер по демонополизации отраслевых рынков.
Реформирование железнодорожного сектора в России проходит в русле реформирования отрасли в ведущих западных странах. Так, в 1991 г. была принята директива Европейского союза «О развитии предприятий железнодорожного транспорта ЕС», определившая необходимость проведения реформы и ее условия. К началу реформы в ЕС уже был опыт функционирования государственных железнодорожных компаний в качестве хозяйствующих субъектов. Вместе с тем отрасль испытывала серьезные финансовые проблемы, такие как большая задолженность, убыточность пассажирских перевозок, потеря значительной доли рынка из-за растущей конкуренции со стороны других видов транспорта. При этом в ЕС отсутствовала проблема перекрестного субсидирования, так как убыточные пассажирские перевозки как общественно значимые услуги субсидировались государством. Еще одной особенностью стал высокий уровень интегрирования отрасли, технического прогресса и качества обслуживания пользователей, а также фактическое отсутствие значения фактора национальной безопасности для данной отрасли[7].
Государства ЕС демонстрировали свою готовность к оказанию необходимой поддержки: погашение задолженности, продолжение субсидирования убыточных видов перевозок, вложение инвестиций в инфраструктуру – и в ряде случаев, как, например, в Германии, к решению социальных проблем работников отрасли.
В Великобритании в 1994 г. было проведено юридическое разделение компаний по управлению инфраструктурой, по обслуживанию инфраструктуры, компаний, владеющих подвижным составом, и компаний, осуществляющих пассажирские и грузовые перевозки. Таким образом, Великобритания пошла по пути разделения железнодорожной инфраструктуры и перевозок на отдельные составляющие. С 1996 г. все эти компании, включая инфраструктурную компанию, находятся в частной собственности.
Передача сети железных дорог частной компании Railtrack в настоящее время подвергается критике, поскольку компания не проводила необходимых инвестиционных мероприятий по модернизации и расширению сети железных дорог и не смогла добиться устойчивой рентабельности. Более того, в апреле 2001 г. Railtrack потребовала предоставления ей государственных дотаций в размере 1,5 млрд долларов, после чего государство объявило о введении в органы управления этой компании своих представителей с целью установления контроля над этой компанией.
В Германии разработка концепции структурной реформы государственных железных дорог началась еще в 1989 г. Соответствующие законодательные нормы, включая изменения в Конституцию, вступили в силу в 1994 г. В результате этих преобразований была создана единая вертикально интегрированная компания – холдинг Deutsche Bahn AG. Основной ее задачей является управление концерном и выполнение функции единственного акционера в пяти акционерных обществах, в которые были выделены отдельные направления деятельности железнодорожного хозяйства:
– дальние перевозки;
– пригородное сообщение;
– грузоперевозки;
– сеть железных дорог;
– пассажирские вокзалы.
По Конституции при продаже акций отдельных компаний и (или) самой холдинговой компании на фондовых биржах большинство акций компании, владеющей инфраструктурой, должно оставаться в собственности государства. Несмотря на противодействие руководства холдинга, Министерство транспорта Германии и компетентная независимая консультационная комиссия настаивали на том, что монополия холдинговой компании на инфраструктуру должна быть прекращена. При этом инфраструктура не подлежала приватизации и должна была оставаться в собственности государства.
Во Франции в 1997 г. из единой государственной компании «Французские железные дороги» была выделена и преобразована в акционерное общество компания по управлению инфраструктурой «Французская железнодорожная сеть» с сохранением 100% акций в руках государства. «Французские железные дороги» остались единым оператором, обеспечивающим весь объем транспортной деятельности, а также весь комплекс работ по обслуживанию и эксплуатации железных дорог.
В США до реформы железные дороги представляли собой несколько вертикально интегрированных компаний, осуществляющих деятельность с использованием своих инфраструктур. При проведении реформ обозначились следующие проблемы: конкуренция со стороны других видов транспорта, излишняя зарегулированность, наличие обязательного перекрестного субсидирования. Снижение доли железнодорожных перевозок и близость к банкротству в 1970 г. подтолкнули к разделению структуры железнодорожного транспорта. Междугородные пассажирские перевозки были выделены в государственную компанию Amtrak. Многие пригородные перевозки были переданы на местный уровень.
Amtrak, осуществляя междугородные пассажирские перевозки, платит за пользование чужой инфраструктурой. Компании, не имеющие своих вагонов, используют вагоны других компаний на возмездной основе. Допускается множество видов контрактных соглашений по доступу (совместному использованию, владению) к частям инфраструктуры, однако заключение таких соглашений является добровольным. Государство разрешило закрывать убыточные линии, сняло часть антимонопольных ограничений; кроме того, были легализованы контрактные тарифные соглашения. Орган, регулирующий железнодорожный транспорт, независим от правительства. В его ведении находятся допуск новых компаний на рынок и разрешение конфликтных ситуаций. Общим результатом проводимых реформ стало общее повышение объемов перевозок, качества предоставляемых услуг и ориентированности на потребителя.
Процесс преобразований в Европе и США эволюционирует в сторону децентрализации управления отдельными видами деятельности. Так, вертикально интегрированные единые компании со временем акционируются, преобразуются в холдинги; естественно-монопольный (инфраструктура) и потенциально конкурентный (перевозки) секторы юридически разделяются с последующей приватизацией последнего. Но инфраструктура, как правило, остается под контролем государства. Кроме того, делается общий вывод о нецелесообразности горизонтального разделения инфраструктуры, которое ведет к фактическому созданию региональных монополий.
Как успешный следует оценивать опыт регионального разделения перевозочной деятельности (Германия, Франция) с передачей региональным властям соответствующей части бюджетных средств для компенсации компаниям-перевозчикам убытков от местных и региональных пассажирских перевозок.
Железные дороги в России обеспечивают львиную долю грузоперевозок в стране. Поступления от перевозки грузов равны примерно 80% всех доходов компании и обеспечивают функционирование и развитие железнодорожного транспорта. При этом грузовые перевозки являются источником поддержания нерентабельных, но социально значимых сфер транспортного производства. ФАС России провела анализ данного рынка с целью выяснения состояния конкуренции на нем и определения перспектив его развития.
По данным ФАС России, объем (грузооборот) российского рынка железнодорожных перевозок в 2005 г. был равен 1,858 млрд тонно-километров, демонстрируя прирост на 13,4% за период с 2003 г. Основными его секторами являются:
- уголь – 30,2%;
- нефть и нефтепродукты – 16,8%;
- черные металлы и руды – 16,2%;
- минерально-строительные грузы – 10,2%.
Являясь практически единственным железнодорожным перевозчиком в стране, ОАО «РЖД» предоставляет услуги перевозки значительному числу клиентов. Так, в 2005 г. общее число клиентов составило около 50 тыс. Необходимо отметить, что 20 крупнейших клиентов обеспечивают 30% выручки и 24% объема перевозок[8].
В ФАС России отмечают, что в условиях формирующегося рынка услуг на железнодорожном транспорте и продолжающейся структурной реформы отрасли основной тенденцией на рынке является сокращение доли перевозок в вагонах ОАО «РЖД» в связи с активной конкурентной деятельностью независимых операторов. Темпы роста грузооборота в вагонах независимых операторов превышают аналогичные показатели у ОАО «РЖД». Перераспределение объемов перевозок происходит неравномерно по всем грузам: доля независимых операторов в высокодоходных перевозках (нефти и нефтепродуктов, черных металлов, химикатов и удобрений, лесных грузов) растет быстрее.
По данным антимонопольного органа, несмотря на существенное падение доли перевозок в вагонах ОАО «РЖД», компания остается крупнейшим игроком на рынке: доля в грузообороте в 2005 г. составила 68,9%[9]. Падение доли рынка железнодорожных перевозок в вагонах ОАО «РЖД» произошло в основном за счет того, что прирост нового грузооборота пришелся на вагоны независимых операторов.
Сильно развита конкуренция в перевозках нефтяного мазута, битума и гудрона, пива, бензина, железной и неметаллической руды, стальных заготовок, азотных удобрений, керосина – в данных сегментах доля ОАО «РЖД» не превышает 50%.
Анализ ФАС России грузооборота по родам подвижного состава также показывает наличие развитой конкуренции, в особенности в сфере предоставления вагонного парка при перевозках в рефрижераторном подвижном составе, на платформах, в цистернах, думпкарах и окатышевозах.
Первый вице-премьер Сергей Иванов, курирующий отрасль, заявил, что в осуществлении транзитных перевозок Россия должна выйти на международные стандарты по таким показателям, как скорость доставки и сохранность грузов, комфортность пассажирских перевозок, безопасность движения и экономическая эффективность[10].
В результате проведенного анализа грузоперевозок железнодорожным транспортом ФАС России установила:
1. Развитие конкуренции на рассматриваемом рынке услуг по перевозке грузов на железнодорожном транспорте осуществляется главным образом за счет инвестиций в вагонный парк промышленных предприятий, компаний-операторов, не относящихся к железнодорожному транспорту общего пользования.
2. Выделение из состава ОАО «РЖД» дочерних обществ (ОАО «Рефсервис», ОАО «ТрансКонтейнер») сопровождается повышением стоимости перевозок грузов на 20–25%.
3. Реформирование железнодорожного транспорта проводится в условиях отставания принятия нормативных правовых актов от административного регулирования процесса[11].
По мнению руководителя ФАС России Игоря Артемьева, реформа железнодорожной отрасли привела к тому, что в нашей стране появились частные перевозчики. «Более 40% вагонов под перевозки грузов принадлежат частным компаниям, но пока они не могут стать полноценными частными операторами из-за проявления монополизма ОАО “РЖД”», – заявил он[12].
Министр транспорта Российской Федерации И. Левитин оценил процесс реформы на РЖД как положительное явление и отметил, что «ее результат уже заметен, пошли частные инвестиции в подвижной состав». По данным министра, в России насчитывается 2 450 владельцев подвижного состава, в том числе 52 компании, имеющие в своем распоряжении более тысячи вагонов и цистерн. В 2003 г. независимые операторы приобрели 23,0 тыс. вагонов, а ОАО «РЖД» – 3,5 тыс. В первом полугодии 2004 г. операторы приобрели 15 тыс. вагонов против 2 тыс. вагонов ОАО «РЖД». Всего же с 2001 г. частными компаниями проинвестировано в вагоны более 1,0 млрд долларов[13].
Вице-премьер Правительства России С. Иванов полагает, что «очень важно, чтобы формируемая нами модель обеспечивала равные условия конкуренции для всех участников рынка»[14]. По словам заместителя руководителя ФАС России Анатолия Голомолзина, в качестве основных направлений развития рынка транспортных услуг российское антимонопольное ведомство рассматривает сокращение монопольного сектора на рынке, разделение потенциально конкурентных и монопольных сфер транспортной деятельности, обеспечение равноправного доступа потребителей транспортных услуг к инфраструктуре отрасли, устранение неоправданных административных и экономических барьеров, а также целый ряд других[15].
Как и многие другие естественные монополии, ОАО «РЖД» в России является постоянным нарушителем антимонопольного законодательства. Антимонопольное ведомство неоднократно признавало ОАО «РЖД» нарушившим антимонопольное законодательство. По данным ФАС России, более 65% нарушений антимонопольного законодательства, устраненных в 2004 г., приходилось на предприятия ТЭК, транспорта и связи. При этом нарушения в области железнодорожного транспорта составили 7%[16]. В 2006 г. центральный аппарат ФАС России возбудил 10 дел по признакам нарушений антимонопольного законодательства в железнодорожной сфере.
КСТАТИ
Дела по признакам нарушений антимонопольного законодательства в отношении ОАО «РЖД» не редкость в производстве ФАС России
Так, в декабре 2006 г. антимонопольное ведомство выиграло кассационную инстанцию по делу о препятствии деятельности ОАО «Золотое звено» со стороны ОАО «РЖД». Железные дороги препятствовали доступу ОАО «Золотое звено» на рынок грузовых железнодорожных перевозок в прямом международном сообщении через российско-китайскую границу – международный пограничный переход Камышовая – Хуньчунь, принадлежащий ОАО «Золотое звено».
В апреле 2006 г. ФАС России выиграла апелляционную инстанцию суда по делу Подольского ППЖТ. В результате ОАО «РЖД» направило письмо в Федеральное агентство железнодорожного транспорта (ФАЖТ), которое издало приказ об открытии железнодорожной станции Силикатная Московской железной дороги – филиала ОАО «РЖД» по §8н (прием и выдача грузов в универсальных контейнерах массой брутто 20 и 24 тонны на подъездных путях) и по §10н (прием и выдача грузов в универсальных контейнерах массой брутто 24 (30) и 30 тонн на подъездных путях) Тарифного руководства № 4 для работы на железнодорожных путях необщего пользования, принадлежащих ОАО «Подольский ППЖТ». Это позволило контейнерному терминалу на подъездных путях ОАО «Подольское ППЖТ» принимать и отправлять грузы в 20- и 40-футовых контейнерах.
В декабре 2005 г. после вмешательства ФАС России монополия заключила договор на оказание услуг на подъездных путях с ОАО «Тольяттиазот». «Северо-Кавказская железная дорога» (филиал ОАО «РЖД») стала принимать грузы назначением на станцию Вышестеблиевскую, предназначенные для «Тольяттиазота».
В июне 2006 г. благодаря усилиям ФАС России была прекращена практика навязывания грузоотправителям, экспедиторским организациям договоров на организацию филиалом ОАО «РЖД» «ТрансКонтейнер» отправления грузов в ускоренных контейнерных поездах. При этом дополнительно взимаемые ОАО «РЖД» платежи увеличивали расходы грузоотправителя на перевозку и являлись повышением ставок действующего прейскуранта.
ФАС России также обязала филиал ОАО «РЖД» «Московская железная дорога» заключить договор на организацию расчетов за перевозку грузов с ЗАО «РК “Паритет”», которое осуществляет перевозки грузов собственным изотермическим подвижным составом в интересах Минобороны России. Действия ОАО «РЖД» нарушали не только антимонопольное законодательство, но и ст. 7 Устава железнодорожного транспорта, в которой указывается, что воинские перевозки должны осуществляться в приоритетном порядке.
В июне 2007 г. Арбитражный суд г. Москвы признал правомерными решение и предписание ФАС России в отношении ОАО «РЖД» по делу ОАО «Азот». Нарушение выразилось в том, что ОАО «РЖД» не принимало к перевозке аммиачную селитру в мягких контейнерах в полувагонах без заключения договора перевозки на особых условиях. От грузоотправителя требовалось заключение договора на особых условиях, что влекло за собой значительное удорожание перевозки.
По итогам рассмотрения дела ФАС России предписала ОАО «РЖД» принимать к перевозке селитру аммиачную в мягких контейнерах в полувагонах парка ОАО «РЖД» в порядке, предусмотренном ст. 10, 11 Устава железнодорожного транспорта.
ФАС России применила первые «оборотные» штрафы в отношении ОАО «РЖД»
8 октября 2007 г. Федеральная антимонопольная служба оштрафовала ОАО «РЖД» на 22 780 тыс. рублей. Ранее ФАС России установила в действиях ОАО «РЖД» нарушение п. 5 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», однако дело было прекращено в связи с добровольным устранением ОАО «РЖД» нарушения антимонопольного законодательства в ходе рассмотрения дела.
Дело в отношении ОАО «РЖД» было возбуждено по обращению ОАО «Пивоваренная компания “Балтика”», ООО «Пивоварня Хейнекен» с привлечением к рассмотрению данного дела Союза российских производителей пиво-безалкогольной продукции. Нарушение выразилось в том, что ОАО «РЖД», занимающее доминирующее положение на рынке железнодорожных перевозок грузов по железнодорожным путям общего пользования, необоснованно отказало ОАО «Пивоваренная компания “Балтика”», ООО «Пивоварня Хейнекен» в заключении договора на перевозку пива пастеризованного в собственных, арендованных крытых вагонах в летний и переходные периоды.
ОАО «РЖД» устранило нарушение антимонопольного законодательства, разослав телеграмму об установлении особых условий перевозки в универсальных крытых вагонах, дооборудованных теплоизоляцией по технологии ГУП ВНИАС МПС России консервов, соков (стерилизованных, сульфитированных), сиропов, нектаров овощных и плодово-ягодных, напитков безалкогольных и слабоалкогольных, пива пастеризованного, минеральной воды, вин (кроме шампанского, игристого и газированного), кетчупов, томатной пасты, концентрированных пюре томатного, овощного и плодово-ягодного, компотов, джемов, варенья, конфитюров, повидла.
Однако по итогам рассмотрения дела ФАС России установила, что ОАО «РЖД» совершило действия, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением. Ранее по аналогичному делу ОАО «РЖД», не согласившись с решением антимонопольного органа, обжаловало его в судебном порядке. Суды трех инстанций подтвердили правомерность решения ФАС России. Руководствуясь ст. 23.48, ч. 1 ст. 29.9, а также ст. 14.31 КоАП, ФАС России постановила наложить на ОАО «РЖД» штраф в размере 22 780 тыс. рублей.
Как отметил заместитель руководителя ФАС России А. Голомолзин, «закон о внесении изменений в КоАП предполагает смягчение наказания для тех компаний, которые добровольно устранили нарушения либо содействовали антимонопольной службе в проведении расследований. Это мы и можем видеть на примере ОАО “РЖД”. В случае если бы ОАО “РЖД” добровольно не устранило нарушение антимонопольного законодательства, в отношении него были бы применены более жесткие штрафы – порядка 100 млн рублей.
По данным Министерства транспорта Российской Федерации, в России в 2004 г. наблюдался устойчивый рост пассажирских перевозок на всех видах транспорта. Наибольший рост был отмечен на воздушном транспорте – 23,3%, в то время как в среднем по стране – 4,7%. При этом индексы тарифов на пассажирские и грузовые перевозки не превышали индекса потребительских цен и не являлись стимулирующим фактором инфляции. При этом в гражданской авиации ухудшилась аэродромная инфраструктура. Системы безопасности в большинстве аэропортов нуждаются в модернизации. Примерно 50% из них плохо обеспечены досмотровым оборудованием.
В Минтрансе России считают, что воздушный транспорт призван сыграть особую роль в международных перевозках. Россия объективно должна играть роль «моста» между странами Европы и государствами Южной, Центральной и Юго-Восточной Азии. По территории России проходят три из девяти общеевропейских транспортных коридоров, а также евроазиатские коридоры «Запад – Восток» и «Север – Юг».
ФАС России заинтересовалась состоянием конкуренции в секторе авиационных перевозок. Усилия антимонопольного органа направлены на защиту интересов граждан, повышение качества услуг в данной сфере за счет развития конкурентных отношений.
Так, антимонопольное ведомство принимало участие в подготовке постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. № 397 «О лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров и перевозок воздушным транспортом грузов, а также о совершенствовании государственного регулирования деятельности перевозчиков в сфере воздушных перевозок». При принятии решений была учтена позиция ФАС России о неправомерности лицензирования конкретных авиамаршрутов, что может ограничить сферу перевозок авиакомпаний и противоречит ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в соответствии с которой лицензированию подлежит вид деятельности, а лицензия действует на всей территории Российской Федерации, а также положениям ч. 1 ст. 15 закона «О защите конкуренции», согласно которой запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
ФАС России провела анализ услуг воздушного транспорта и пришла к выводу, что воздушный транспорт в объеме перевозок магистральными видами транспорта занимает более трети всего пассажирооборота и существенную часть грузоперевозок. К кризисным явлениям в гражданской авиации относятся:
- прогрессирующий физический и моральный износ парка воздушных судов;
- низкий уровень инвестиций в гражданское авиастроение и авиацию при высокой капиталоемкости и длительных сроках окупаемости;
- недостаточное использование результатов инновационной деятельности ввиду резкого сокращения финансирования разработки и закупки новой техники, отраслевой науки за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников[17].
По данным антимонопольного ведомства, специфической проблемой рынка воздушных перевозок является наличие псевдоконкуренции, не дающей эффективного результата. Ее существование обусловлено наличием множества мелких перевозчиков, не способных конкурировать из-за малого объема перевозок (убыточность). Рациональная экономическая концентрация в отрасли является настоятельной потребностью. При этом нельзя допустить раздела рынка между авиаперевозчиками по территориальному (маршрутному) или иным признакам, полагают в ФАС России[18].
В антимонопольном органе отмечают, что процессы активной концентрации рынка пассажирских перевозок крупнейшими авиаперевозчиками начались в 1998–1999 гг. Почти 90% общего объема данного вида услуг обеспечивают 30 авиакомпаний. При этом на пять из них («Аэрофлот», «Трансаэро» «Пулково», «Красноярские авиалинии» и «Сибирь») приходится более половины пассажирских перевозок в стране.
Комплексным планом по развитию авиационной деятельности в области гражданской авиации, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации, предусмотрено совершенствование конкурентных отношений в данном секторе экономики. Важными направлениями улучшения состояния рынка авиаперевозок являются выделение аэропортов из состава авиапредприятий и правовое обеспечение развития неавиационной деятельности.
В условиях рыночных преобразований в гражданской авиации изменилась структура собственности предприятий воздушного транспорта. На смену действовавшим ранее авиапредприятиям, объединявшим в своей структуре авиакомпанию и аэропорт, пришло значительное число хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и форм собственности. Большинство объединенных предприятий разделились на авиаперевозочные компании и аэропорты. Часть продолжает функционировать, сохраняя прежнюю структуру.
Постепенно формируются конкурентные секторы услуг по наземному обслуживанию воздушных судов в аэропортах (топливозаправка, обслуживание пассажиров, производство бортового питания и др.), а также услуг по авиаперевозкам.
Авиаперевозчики конкурируют на конкретных маршрутах. Кроме того, на определенных направлениях при сопоставимых параметрах перевозки (время нахождения в пути, величина тарифа, качество предлагаемых услуг и пр.) имеет место конкуренция с предприятиями железнодорожного транспорта.
На рынке авиаперевозок имеется около 300 авиапредприятий, из которых около 180 осуществляют собственно перевозочную деятельность, а остальные выполняют авиационные работы для нужд различных отраслей народного хозяйства. С 1991 г. наблюдается снижение объемов перевозок, которое носит устойчивый характер и происходит в основном за счет сокращения объема пассажирских авиаперевозок на внутренних авиалиниях. Основная причина этого – падение спроса на услуги авиаперевозчиков в результате роста авиатарифов, связанного преимущественно с ростом цен на потребляемые предприятиями гражданской авиации материально-технические ресурсы, прежде всего авиатопливо. На международных авиалиниях в настоящее время объемы пассажирских перевозок при определенном их снижении в 1999 г. имеют тенденцию к незначительному, но стабильному росту. За 1998–2000 гг. отмечались положительные тенденции в развитии грузовых авиаперевозок.
Существуют достаточно высокие барьеры для входа на рынок авиаперевозок. Экономические барьеры: высокая капиталоемкость отрасли, низкая платежеспособность потребителей пассажирских авиауслуг.
При этом доминирующим элементом в структуре расходов авиакомпании и, следовательно, в структуре тарифа (в среднем до 40% при мировом уровне 9–12%) является стоимость авиатоплива.
В антимонопольном органе отмечают, что рост числа авиакомпаний не означает развития эффективной конкуренции между ними, так как действуют они на разных рынках (маршрутах) и уровень концентрации авиаперевозчиков на воздушных линиях различен[19].
Наименьшая концентрация рынка авиаперевозок имеется на линиях, соединяющих Москву с административными центрами субъектов Российской Федерации и промышленно развитых регионов, такими как Санкт-Петербург, Самара, Екатеринбург, Новосибирск, Хабаровск и др. На таких маршрутах работают не менее двух авиаперевозчиков. Однако в объеме эксплуатируемых воздушных линий указанные направления составляют не более трети.
Одна из главных причин отсутствия конкуренции на других направлениях (маршрутах) – убыточность авиаперевозок ввиду неплатежеспособности населения, основного покупателя данного вида услуг. Таким образом, рынок авиаперевозок во многих случаях является высококонцентрированным. Отсутствие маршрутной конкуренции обеспечивает авиакомпаниям возможность удерживать высокие цены, и наоборот, в условиях конкуренции (как правило, с зарубежными авиакомпаниями на международных авиарейсах) компании вынуждены снижать тарифы, вводить системы льгот и скидок.
Новым явлением для российской гражданской авиации является формирование альянсов отечественных авиаперевозчиков, а также попытки участия российских авиакомпаний в международных альянсах. Следуя мировой практике формирования альянсов, реализующихся через договоры о взаимном (многостороннем) сотрудничестве, осуществлении рейсов под совместными кодами, разработке и участии в программах по стимулированию часто летающих пассажиров, использовании парка воздушных судов и др., российские авиаперевозчики разрабатывают свои проекты создания альянсов. Так, разрабатывается проект альянса с участием авиакомпаний «Челябинское авиапредприятие», «Красноярские авиалинии», «Внуковские авиалинии». Компания «Аэрофлот – Российские международные авиалинии» работает над проектом своего участия в международном альянсе с авиакомпаниями Delta Airlines и Air France.
Цель подобных альянсов заключается в освоении новых рынков, минимизации издержек, а также отвечает стремлению перевозчиков обеспечить свою конкурентоспособность на рынке. Вместе с тем деятельность любого альянса, объединения хозяйствующих субъектов на рынке не лишена проблем. К ним относятся: обеспечение равного доступа авиаперевозчиков, не входящих в альянс, к сети маршрутов; недопущение согласования тарифной политики, раздела рынка перевозок. Таким образом, деятельность альянсов должна находиться под контролем антимонопольных органов.
В последние годы на рынке авиаперевозок наблюдаются процессы концентрации, сокращается количество авиакомпаний (с 400 в 1994–1995 гг. до 300 в 2000 г.). Государственными мерами, направленными на реструктуризацию и реформирование гражданской авиации (постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 642), также предусмотрено снижение числа авиакомпаний, в том числе за счет их объединения. Предполагается, что достигаемая таким образом рационализация структуры системы авиаперевозок позволит снизить высокий уровень эксплуатационных расходов в отрасли и уровень социальных издержек, повысить эффективность гражданской авиации. Однако указанные процессы идут медленно.
На рынках услуг по грузоперевозкам так же, как и на рынках услуг по пассажирским авиаперевозкам, наблюдается достаточно высокая концентрация. Так, при общем числе авиаперевозчиков, работающих на рынке грузовых перевозок, равном 71, около 80% грузооборота обеспечивают 20 авиакомпаний, при этом на долю четырех из них («Аэрофлот-РМА», «Ист Лайн Эйр», «Атлант-Союз» и «Волга-Днепр») приходится свыше 50% грузооборота. Статистика по аэропортам показывает, что основные пассажиро- и грузопотоки сосредоточены в 63 аэропортах федерального значения. На их долю приходится 80% пассажирских и более 70% грузовых внутренних авиаперевозок.
В целях снижения себестоимости авиаперевозок за счет снижения такой ее составляющей, как приобретение, хранение авиатоплива, заправка топливом воздушных судов, государство должно содействовать оптимизации участия посредников в системе поставок топлива, совершенствовать регулирование естественно-монопольных сфер, содействовать проведению конкурсных торгов на поставку авиатоплива для обеспечения воздушных перевозок.
В антимонопольном органе полагают, что необходимо создать условия, стимулирующие диверсификацию деятельности аэропортов и хозяйствующих субъектов, осуществляющих его эксплуатацию. Развитие неавиационной деятельности в аэропортах является одним из основных путей снижения стоимости аэропортовых сборов. До сих пор в структуре доходов аэропортов в России доминируют сборы с авиакомпаний.
Следует завершить процесс приватизации и акционирования авиапредприятий, предусмотрев при этом их разделение на авиакомпании и аэропорты в качестве самостоятельных юридических лиц, а в случаях приватизации авиапредприятий, проведенной без выделения аэропорта, следует использовать нормы антимонопольного законодательства, дающие право и возможность разделения предприятия в случае злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке.
Необходимо ужесточить условия лицензирования деятельности на воздушном транспорте в целях обеспечения безопасности полетов, в том числе недопущения перегрузки воздушных судов[20].
Часть рекомендаций ФАС России уже выполнена или выполняется. Так, Минтранс России утвердил Концепцию управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, которая предполагает реструктуризацию аэропортовой сети в соответствии с международным принципом построения авиационных маршрутных сетей hub and spoke network («звездообразная сеть»), а также привлечение частных инвестиций в инфраструктуру аэропортов. Основу национальной аэропортовой сети будут составлять три группы аэропортов: узловые (или опорные), субузловые и местного значения (или вспомогательные).
При этом для обеспечения эффективного развития рынка авиаперевозок на принципах конкуренции предполагается приватизация или сдача в концессию имущественных комплексов гражданской авиации, а также обязательное разделение объединенных авиапредприятий на независимые аэропорты и авиакомпании.
Будет постепенно сокращено государственное регулирование аэропортовых сборов и тарифов в потенциально конкурентных и конкурентных секторах аэропортовой деятельности[21].
Кроме того, ФАС России планирует разработать правила недискриминационного доступа к услугам в аэропортах. В частности, для обеспечения недискриминационного доступа к топливозаправочным компаниям аэропортов предлагается:
- выделение территории для создания альтернативных топливозаправочных компаний;
- обеспечение возможности авиакомпаниям хранить керосин в емкостях топливозаправочных компаний-монополистов;
- организация биржевой торговли авиакеросином.
В настоящее время начали действовать новые правила лицензирования авиаперевозок. Теперь российские авиакомпании будут получать лицензии не на отдельные маршруты, а на перевозки как вид деятельности.
По предложению ФАС России из лицензионных требований проекта положений исключен пункт, ограничивающий сферу перевозок лицензиата конкретными маршрутами, что противоречило ст. 7 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в соответствии с которой лицензированию подлежит вид деятельности, а лицензия действует на всей территории Российской Федерации. Кроме того, указанное требование противоречило гл. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.
Также по инициативе ФАС России был исключен разрешительный порядок на совместное использование кодов перевозчиками и определение органа, непосредственно разрешающего доступ на рейсы перевозчику, заключившему договор о взаимном использовании одного регулярного рейса, в связи с тем, что данный разрешительный порядок мог создать необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и не предусмотрен действующим законодательством.
«Новый порядок лицензирования призван способствовать развитию конкуренции на рынке авиаперевозок», – отметил заместитель главы ФАС России А. Голомолзин. В ФАС России считают, что разработка правил недискриминационного доступа к услугам естественных монополий, в том числе к услугам аэропортов, будет иметь решающее значение для защиты конкуренции[22].
«Раньше лицензии выдавала специальная комиссия при Федеральном агентстве воздушного транспорта, деятельность которой была непрозрачна, – говорит представитель «Аэрофлота» Лев Кошляков, – а новые правила упрощают процедуру получения лицензий»[23]. Новый порядок лицензирования «направлен на создание добросовестной конкуренции на рынке авиаперевозок», полагает представитель S7 Игорь Волков. При согласовании маршрутов на одну инстанцию становится меньше, отмечает аналитик банка «Траст» Евгений Шаго[24].
Важно отметить активную правоприменительную практику ФАС России в сфере воздушного транспорта. Например, в 2000 г. антимонопольные органы возбудили 36 дел по признакам ограничения конкуренции в сфере воздушного транспорта и деятельности аэропортов. Наибольшее количество дел связано с нарушением ст. 5, 17 закона о конкуренции[25].
КСТАТИ
Якутский УФАС обвинил АК «АЛРОСА» в том, что она ущемила интересы авиакомпании «Якутия»
Якутское управление Федеральной антимонопольной службы вынесло решение о признании Мирнинского авиапредприятия ЗАО «АК “АЛРОСА”» нарушившим ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции». В связи с истечением срока действия договора предписание не выдано.
В марте 2007 г. в антимонопольный орган поступило заявление от ОАО «Авиакомпания “Якутия”» об отказе от заключения договора на предоставление аэропортовых услуг, запрете на выполнение регулярных рейсов по маршруту Мирный – Якутск Мирнинским авиапредприятием ЗАО «АК “АЛРОСА”».
20 января 2003 г. между ЗАО «АК “АЛРОСА”» в лице Мирнинского авиапредприятия и ГУП «Авиакомпания “Якутия”» был заключен договор № 49 на аэропортовое и наземное обслуживание воздушных судов ГУП «Авиакомпания “Якутия”» в аэропортах Ленск, Оленек и Саскылах Мирнинского АП, продажу авиаперевозок и взаиморасчеты за оказанные услуги в аэропортах Мирнинского авиапредприятия.
В 2005 г. ОАО «Авиакомпания “Якутия”» получило лицензию на выполнение регулярных рейсов по маршруту Мирный – Якутск. В 2006 г. ОАО «Авиакомпания “Якутия”» направила в адрес Мирнинского АП проект соглашения о внесении изменений и дополнений в договор от 20 января 2003 г. № 49 о введении регулярных рейсов по маршруту Мирный – Якутск. Однако ЗАО «АК “АЛРОСА” Мирнинское АП отказалось подписать дополнительное соглашение к договору, мотивируя тем, что категорически возражает против ввода рейса, а также в связи с тем, что договор № 49 истекает через две недели.
Якутское УФАС России провело анализ рынка обслуживания воздушных судов в аэропортах и установило, что кроме ЗАО «АК “АЛРОСА”» других авиаперевозчиков по маршруту Мирный – Якутск нет, и пришло к выводу, что Мирнинское АП ЗАО «АК “АЛРОСА”» необоснованно отказало ОАО «Авиакомпания “Якутия”» в подписании дополнительного соглашения о внесении изменений и дополнений в договор от 20 января 2003 г. № 49, чем нарушило требование ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции». Таким образом, Мирнинское АП ЗАО «АК “АЛРОСА”» нарушило интересы авиакомпания «Якутия» и ограничило конкуренцию на рынке перевозок пассажиров воздушным транспортом по маршруту Мирный – Якутск.
Девятый арбитражный апелляционный суд подтвердил законность решения и предписания Московского УФАС России в отношении международного аэропорта Шереметьево
16 января 2007 г. Девятый арбитражный апелляционный суд оставил в силе решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве и Московской области в отношении ОАО «Международный аэропорт Шереметьево» (ОАО «МАШ»).
Дело по признакам злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке в отношении аэропорта было возбуждено по заявлению ОАО «Шереметьево-Карго». Нарушение выразилось в ущемлении интересов хозяйствующего субъекта путем навязывания условий договоров, невыгодных контрагенту, услуг, в которых ОАО «Шереметьево-Карго» не было заинтересовано, а также создания дискриминационных условий доступа на рынок обслуживания коммерческой загрузки/выгрузки воздушных судов, в частности:
– обучение водителей спецмашин для работы на аэродроме «Шереметьево» исключительно в учебных центрах ОАО «МАШ», заключение договора на подготовку водителей силами ОАО «МАШ» и незаконное изъятие талонов на право вождения транспорта у сотрудников ОАО «Шереметьево-Карго»;
– заключение агентского соглашения по осуществлению ОАО «МАШ» поиска авиаперевозчиков для ОАО «Шереметьево-Карго»;
– необоснованное ограничение количества транспортных средств и спецтехники на территории аэропорта, а также пропуска авиационного персонала;
– необоснованное направление ОАО «МАШ» авиаперевозчиков на посадку на перрон Шереметьево-1, где осуществляется обслуживание ОАО «МАШ» или ОАО «Шереметьево-Карго», но со значительным увеличением затрат этой компании.
Московское УФАС России установило, что аэропорт, являясь конкурентом ОАО «Шереметьево-Карго» на рынке выполнения работ по погрузке и разгрузке воздушных судов, имеет возможность оказывать влияние на деятельность хозяйствующих субъектов, работающих на территории Шереметьево. Московское УФАС России признало ОАО «Международный аэропорт Шереметьево» нарушившим п. 1 ст. 5 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и предписало до 16 мая 2006 г. устранить нарушение антимонопольного законодательства, прекратить навязывать ОАО «Шереметьево-Карго» условия договоров, не выгодных для него, и услуг, в которых эта компания не заинтересована, а также перестать создавать ОАО «Шереметьево-Карго» дискриминационные условия доступа на рынок обслуживания коммерческой загрузки/выгрузки воздушных судов.
ОАО «Международный аэропорт Шереметьево» обратилось в арбитражный суд. Однако суд не согласился с доводами компании и оставил решение и предписание Московского УФАС России в силе. Девятый арбитражный апелляционный суд также подтвердил обоснованность решения и предписания антимонопольного управления в отношении ОАО «МАШ».
Как отметил заместитель руководителя ФАС России А. Голомолзин, в 2003 г. аналогичное дело рассматривалось в центральном аппарате федерального антимонопольного органа, в результате был признан факт нарушения, выданы решение и предписание, которые не оспаривались в суде. «То, что нарушения повторяются, лишний раз подтверждает необходимость принятия правил недискриминационного доступа к услугам аэропортов, разработка которых обязательна в соответствии с законом “О защите конкуренции” и предусмотрена планом Правительства России», – заявил А. Голомолзин[26].
В феврале 2005 г. ФАС России завершила проверку работы авиакомпаний, которая проводилась в связи с повышением цен на билеты осенью 2004 г. Проведенная работа показала, что действия авиаторов были экономически обоснованными и не привели к увеличению уровня прибыли в индустрии авиаперевозок.
Проверка авиакомпаний была начата в ноябре 2004 г. после появления в прессе публикаций о резком подорожании авиабилетов. ФАС России направила в территориальные органы антимонопольной службы директиву, предписывающую провести комплексный анализ динамики цен на авиабилеты. В проверке участвовали более 30 территориальных управлений. Проверкой были охвачены около 50 наиболее крупных авиакомпаний, в том числе «Аэрофлот – Российские авиалинии», авиакомпания «Сибирь», «Красноярские авиалинии», «Трансаэро», «Домодедовские авиалинии», ГТК «Россия». В ходе проведения проверок не было отмечено фактов нарушения авиакомпаниями антимонопольного законодательства. Итоги, которые были подведены по данным территориальных управлений в феврале 2005 г., сговора авиакомпаний не выявили.
«Мы можем сказать, что авиакомпании не нарушали закона, однако вопрос о причинах подорожания билетов остается открытым, – заявил заместитель руководителя ФАС А. Голомолзин. – Авиаперевозчики в качестве главной причины повышения цен на свои услуги называют подорожание авиационного топлива. Недавно в ФАС поступило также обращение профсоюза транспортников по поводу необоснованного роста цен на авиатопливо. В настоящее время Служба проводит проверку нефтяных компаний. Мы намерены теперь оценить обоснованность их ценовой политики»[27].
В ФАС России отмечают, что цены на топливо в российских аэропортах нередко на 30% выше, чем в зарубежных странах. В частности, цена на топливо в аэропорте Франкфурта на 30% отличается от цены в таких российских аэропортах, как Астрахань и Мурманск. После возбуждения в конце 2005 г. дела Астраханским УФАС цены на авиатопливо в конце марта были снижены на 30%, в 2 раза снизились расходы на услуги топливозаправочных комплексов (ТЗК). В антимонопольном ведомстве отмечают, что, как правило, цены выше там, где у авиакомпаний нет выбора поставщика. В тех аэропортах, где есть несколько ТЗК, различия в цене составляют до 20%[28].
В марте 2006 г. антимонопольный орган направил в ассоциацию «Аэропорт ГА», объединяющую гражданские аэропорты России, письмо, посвященное ситуации, сложившейся на рынке заправки самолетов топливом. По данным ФАС России, работающие в аэропортах топливозаправочные компании навязывают свои услуги авиакомпаниям. Антимонопольной службе стало известно, что топливные компании отказываются принимать на хранение топливо, которое авиаперевозчики закупают у сторонних фирм. Таким образом, они заставляют авиакомпании закупать топливо только у себя – как правило, по более высокой цене. В ФАС России считают, что действия топливозаправочных компаний ограничивают конкуренцию на рынке обеспечения топливом авиакомпаний в аэропортах и ущемляют интересы авиакомпаний. В письме сообщается, что по имеющимся фактам антимонопольным органом проводится проверка деятельности топливозаправочных компаний в аэропортах на соответствие антимонопольному законодательству.
ФАС России рекомендует аэропортам заключать договоры на оказание комплекса услуг по обеспечению воздушных судов авиационным топливом на условиях, не допускающих неравного положения с лицами, принадлежащими к группе лиц аэропорта, а также не допускать компенсации группой лиц аэропорта или ее аффилированными лицами необоснованных затрат за счет третьих лиц. В антимонопольном ведомстве считают, что при наличии технических возможностей аэропорты должны заключать с перевозчиками договоры на хранение топлива независимо от его происхождения[29].
По мнению участников рынка, единственный способ решить проблему – строить в аэропортах альтернативные ТЗК. По словам заместителя генерального директора «Аэрофлота» Льва Кошлякова, Ассоциация эксплуатантов воздушного транспорта выступила с предложением, чтобы в аэропортах с объемом перевозок более миллиона пассажиров было не менее двух ТЗК. С такой позицией соглашается и генеральный директор «Аэрофьюэлз» Владимир Спиридонов: «В аэропорту Иркутска два ТЗК: ВСТК и “Аэрофьюэлз”. В условиях конкуренции цены снижаются». По данным «Аэрофьюэлз», благодаря наличию альтернативного ТЗК за последние четыре года авиакомпании в Иркутске сэкономили более 30 млн долларов[30].
«От уровня конкурентоспособности морского транспорта зависит эффективность интеграции России в мировую транспортную систему и, разумеется, развитие всей российской экономики», – заявил глава государства[31]. Владимир Путин призвал правительство и бизнес повысить конкурентоспособность морского транспорта России, чтобы эффективнее интегрироваться в мировую транспортную систему. «Система морского транспорта сложна и разнородна, каждый элемент играет свою незаменимую роль, поэтому согласованное развитие всех составляющих российского морского транспорта имеет важнейшее значение, в первую очередь, для повышения его конкурентоспособности», – отметил он на заседании президиума Госсовета Российской Федерации и морской коллегии[32].
В морской доктрине до 2020 г. эта задача отнесена к числу приоритетных. Президент отметил, что в мире существуют общепринятые критерии и параметры конкурентоспособности морского транспорта: наличие у государств портов с высокой пропускной способностью и мощного транспортного флота, а также эффективность работы вспомогательных структур, занятых в логистике, экспедировании, таможенном обслуживании, в смежных видах транспорта.
Морской транспорт – наиболее востребованный вид, выполняющий почти 90% всех грузовых международных перевозок. В России с его участием осуществляется около 60% внешнеторгового грузооборота[33].
КСТАТИ
В России у большинства крупнейших промышленных центров отсутствуют морские пути для внутренних сообщений, что совершенно не характерно для многих развитых стран. Например, в США доля внутренних морских перевозок составляет около 10%, в России же – менее 1%.
Эту же тему в бытность свою Председателем Правительства России поднимал Виктор Зубков. «Нужно обеспечить повышение конкурентоспособности наших морских портов, создание соответствующей инфраструктуры и логистики, в том числе там, где это оправдано на основе особых портовых экономических зон», – заявил В. Зубков на своем первом заседании кабинета министров[34].
В развитие темы, поднятой Президентом России, в закон «О морских портах» были внесены соответствующие поправки. ФАС России принимала участие в подготовке поправок к проекту федерального закона «О морских портах», позволяющих рыбным и специализированным портам осуществлять перевалку других грузов. По мнению ФАС России, это значительно усилит конкуренцию в сфере морских транспортных перевозок.
Отметим, что в законе «О морских портах» прописано практически все: от наличия необходимой инфраструктуры до возможностей государственного регулирования тарифов. Первоначально порты предлагалось поделить по специализации (рыбные, контейнерные, лесные и прочие), но в итоге пришли к выводу, что это только плодит чиновников. Поэтому в законе будет лишь «морской торговый порт».
Мнение ФАС России, опирающееся на результаты проведенного ведомством анализа рынков, учитывается другими министерствами и ведомствами при принятии решений по регулированию транспортной отрасли. Так, в мае 2007 г. ФАС России совместно с Ассоциацией портов и судовладельцев речного транспорта провела анализ рынка погрузочно-разгрузочных работ на внутреннем водном транспорте[35]. Специалисты антимонопольного ведомства пришли к выводу, что рынки погрузочно-разгрузочных работ на внутреннем водном транспорте являются конкурентными или потенциально конкурентными, а государственное регулирование путем включения в реестр субъектов естественных монополий на транспорте является избыточным и сдерживает развитие конкуренции. В случае доминирующего положения (доля более 50%) хозяйствующих субъектов в речном бассейне достаточно антимонопольного контроля за динамикой показателей концентрации на рынке погрузочно-разгрузочных работ на внутреннем водном транспорте путем включения таких хозяйствующих субъектов (группы лиц) в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке соответствующего товара более 35%.
В анализе ФАС России отмечается, что за последние 10 лет на рынке погрузочно-разгрузочных работ на внутреннем водном транспорте произошло существенное увеличение количества субъектов, выполняющих погрузочно-разгрузочные работы. В целом на внутреннем водном транспорте Российской Федерации погрузочно-разгрузочные работы осуществляют более 600 хозяйствующих субъектов, имеющих лицензии (в том числе судостроительные, судоремонтные заводы, нетранспортные промышленные предприятия и другие организации, имеющие причалы).
Тарифы на погрузочно-разгрузочные работы подавляющего большинства портов вообще не регулируются и являются договорными: в среднем на один хозяйствующий субъект, включенный в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, приходится более 15 нерегулируемых хозяйствующих субъектов, расположенных, как правило, в одной с регулируемыми хозяйствующими субъектами зоне тяготения грузопотоков.
Благодаря открытости рынка и отмене лицензий на погрузочно-разгрузочные работы практически во всех регионах создалась реальная конкуренция между организациями, осуществляющими погрузочно-разгрузочные работы (стивидорами) на территории одного порта или на территориях близлежащих портов, расположенных в одном речном бассейне, имеющих плавучую перегрузочную технику, либо существует потенциальная конкуренция со стороны многочисленных нерегулируемых хозяйствующих субъектов, осуществляющих погрузку и разгрузку только собственных грузов.
В антимонопольном органе отмечают, что речные порты, как правило, существенно недогружены и имеют убытки или невысокую рентабельность по погрузочно-разгрузочным работам. Выживают главным образом за счет оказания непрофильных услуг: перевозок грузов, добычи и продажи песка, гравия, камня, проведения строительных работ и т.д. В состоянии банкротства находится более 10 речных портов, включенных в реестр субъектов естественных монополий на транспорте.
По мнению ФАС России, включение в реестр субъектов естественных монополий на транспорте убыточных речных портов нецелесообразно, так как банкротство и уход с рынка погрузочно-разгрузочных работ отдельных хозяйствующих субъектов уменьшает число конкурирующих хозяйствующих субъектов на данном рынке.
Речные порты, включенные в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, являются крупными транспортными организациями, расположенными в крупных транспортных узлах, с развитыми системами автомобильных и железных дорог, которые оказывают жесткую конкуренцию речным портам в силу своих преимуществ: низкой трудоемкости суммарных погрузочно-разгрузочных работ, круглогодичной работы и высокой мобильности доставки грузов. Железная дорога практически вытеснила речной транспорт с рынка перевозок лесной продукции, автомобильный транспорт – с рынка перевозок строительных материалов, а песок, добываемый со дна рек, замещается карьерным песком, транспортируемым автомобильным и железнодорожным транспортом.
Ни один антимонопольный орган не обнаружил дискриминационного доступа к услугам речных портов и других злоупотреблений стивидорами речных портов доминирующим положением, что свидетельствует о наличии конкуренции и возможности грузоотправителей обращаться в другие близлежащие порты.
В ФАС России полагают, что регулирование тарифов на основные услуги, оказываемые в портах организациями, включенными в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, негативно сказывается на их конкурентоспособности, поскольку ставит такие организации в дискриминационные условия по сравнению с невключенными организациями, оказывающими аналогичные услуги, так как последние могут оперативно реагировать на текущие изменения спроса и предложения путем использования гибкой тарифной политики. Регулирование тарифов затрудняет обновление, техперевооружение и модернизацию производственных мощностей, внедрение прогрессивных технологий, что могло бы в перспективе снизить затраты и соответственно тарифы на погрузочно-разгрузочные работы.
Тарифное регулирование целесообразно заменить антимонопольным контролем над основными акционерами, перекрещивающимися директоратами стивидорных компаний в целях выявления их аффилированности, а также контролем за динамикой показателей концентрации на рынке погрузочно-разгрузочных работ на внутреннем водном транспорте путем включения в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке соответствующего товара более 35%, с целью выявления олигополий и доминирующего положения хозяйствующих субъектов и их демонополизации. В случае систематического осуществления монополистической деятельности следует принудительно разделять доминирующие организации посредством подачи судебных исков согласно ст. 38 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Учитывая изложенное, ФАС России предложила исключить из реестра субъектов естественных монополий на транспорте хозяйствующих субъектов, осуществляющих погрузочно-разгрузочные работы на внутреннем водном транспорте, за исключением работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районах. Антимонопольное ведомство обратилось в Федеральную тарифную службу России с предложением прекратить государственное регулирование всех хозяйствующих субъектов, работающих в единых географических границах рынка погрузочно-разгрузочных работ в портах Дальнего Востока.
Анализ ФАС России рынка морских перевозок в 2004 г. также показал, что этот рынок является конкурентным, так как является неотъемлемой частью мирового рынка[36]. Тарифы на данный вид услуг определяются международным фрахтовым рынком. Высокие налоги и проценты по банковскому кредиту создают неравные условия конкуренции на едином фрахтовом рынке для российских перевозчиков и вынуждают их регистрироваться в странах «удобного флага». Это лишает Россию части налогооблагаемой базы. Необходимо снизить налоги для отечественных перевозчиков до уровня стран «удобного флага».
Одновременно отмечается низкий уровень развития конкуренции на рынке услуг морских портов. Многие услуги относятся к сфере естественных монополий и контролируются государством. Морские торговые и рыбные порты недостаточно активно конкурируют между собой и с портами Украины, Прибалтики, Польши, Германии, Финляндии. Основой развития конкуренции являются инвестиции в портовые сооружения, в том числе причалы и терминалы. Часть инвестиций осуществляется за счет средств портовых сборов: корабельного, якорного, причального, маячного и т.д., которые находятся в распоряжении государственных учреждений Минтранса России (морских администраций портов). Частные стивидорные (погрузочно-разгрузочные), агентские, буксировочные и другие работающие в портах компании являются лишь арендаторами причалов и не имеют достаточной заинтересованности во вложении средств в строительство новых причалов и терминалов.
В настоящее время администрации морских портов совмещают надзорные функции с функциями хозяйствующих субъектов. Поскольку такое совмещение функций противоречит п. 2 ст. 7 закона о конкуренции, Минтранс России проводит их разделение. При этом предлагается централизовать сборы всех морских портов страны в единый фонд федерального государственного унитарного предприятия, что подвергается справедливой критике.
ФАС России планирует разработать проект правил недискриминационного доступа к услугам в морских и речных портах.
Безусловным приоритетом назвал строительство высококачественных федеральных трасс и реконструкцию дорог, формирующих международные транспортные коридоры в европейской части России по направлениям Север – Юг и Центр – Урал, а также по направлениям, обеспечивающим реализацию экономического потенциала Дальнего Востока и Сибири, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г. Президент России В. Путин.
Антимонопольное ведомство хоть и не является ключевым органом в реформировании автомобильного транспорта, но в силу своих возможностей пытается дать точную оценку ситуации на рынке и предложить возможные решения наболевших проблем отрасли. Например, ФАС России принимала участие в подготовке проекта федерального закона «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», принятого в конце 2007 г. Государственной Думой в первом чтении. По предложению ФАС России в законопроект включена статья, устанавливающая требования по обеспечению конкуренции при организации регулярных перевозок. Предусматривается, в частности, что при проведении конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок запрещается включать в один лот маршруты, суммарный объем транспортных услуг на которых превышает 35% объема предложения транспортных услуг на всех маршрутах соответствующего муниципального образования. Кроме того, в целях обеспечения конкуренции на регулярных маршрутах предусматривается поэтапное снижение доли на рынке одного перевозчика или нескольких перевозчиков, образующих группу лиц. Объем транспортных услуг, предлагаемых ими, с 1 января 2011 г. не может превышать 65% общего объема предложения транспортных услуг на муниципальных маршрутах, пролегающих в границах одного муниципального образования, на межмуниципальных, межсубъектных маршрутах в сообщении между двумя муниципальными образованиями, а с 1 января 2013 г. не может превышать 35% указанного общего объема за исключением случаев, когда это требование не может быть выполнено в связи с отсутствием предложения со стороны других перевозчиков.
На рис. 1 показана структура городского транспорта. Видно, что наиболее распространенным в нашей стране является автобусный транспорт.
Большинство российских городов спланировано по радиально-кольцевому принципу; маршруты, как правило, не параллельны и не имеют совпадающих участков, то есть пассажир может добраться до нужного места по единственному маршруту. И вопрос конкуренции сводится к вопросу, имеет ли пассажир возможность выбора других перевозчиков на данном конкретном маршруте. Учитывая, что в последнее время в большинстве городов введено конкурсное распределение перевозчиков по маршрутам, когда каждый маршрут закреплен за конкретным победителем конкурса, пассажир не имеет возможности выбрать других перевозчиков, так как они работают на других радиальных маршрутах. То есть городской рынок оказывается разделенным по территориальному принципу на ряд локальных монопольных рынков-маршрутов.
Таким образом, специфика транспортной инфраструктуры, заключающаяся в том, что конкуренция реально происходит на конкретных маршрутах или параллельных участках нескольких маршрутов, диктует первый вывод, что географическими границами рынка городских пассажирских перевозок является маршрут, который представляет собой локальный рынок.
В анализе ФАС России отмечается, что 60% опрошенных пассажиров могут заменить свой постоянный вид транспорта другим (например, поменять маршрутное такси на автобус, трамвай, троллейбус), первым подошедшим к остановке. Это позволяет сформулировать второй вывод о том, что услуги различных видов городского транспорта можно считать взаимозаменяемыми услугами и включить их в товарные границы рынка.
При определении состава продавцов услуги выяснилось, что помимо государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУП и МУП), акционерных обществ, частных предприятий и индивидуальных предпринимателей на постоянных городских маршрутах действует теневой сектор перевозчиков, не являющихся самостоятельными игроками на рынке перевозок. Чаще всего теневой сектор возникает в результате передела и монополизации городскими администрациями рынка городских пассажирских перевозок.
Выброшенные с рынка малые предприятия и индивидуальные предприниматели вынуждены «крышеваться» у официальных владельцев маршрутов. Существует несколько схем «крышевания»:
1. Владелец маршрута заключает с владельцем автобусов договор о совместной деятельности и продает ему право работы на своем маршруте.
2. Владелец маршрута оформляет договор аренды автобуса у его владельца, а самого владельца оформляет как наемного водителя. Понятно, что аренда автобусов – притворная сделка, фактические финансовые отношения заключаются в том, что водитель из выручки ежедневно платит владельцу маршрута за маршрутный лист.
В результате образовался рынок маршрутов, где каждый маршрут имеет свою цену. При этом рынок перевозок деформирован: правовые формы не отражают реальных отношений и выбираются с целью минимизации налогообложения. Из этого в ФАС России делают третий вывод: ограничение доступа частных предприятий на рынок городских пассажирских перевозок и создание рынков маршрутов явилось главной причиной резкого увеличения стоимости перевозок.
Имеется ряд экономических и административных барьеров входа на рынок городских пассажирских перевозок. Экономические барьеры в целом невысоки и легко преодолимы. Транспортные средства быстро окупаются, так как рынок является высокорентабельным. Наиболее распространенное транспортное средство – микроавтобус – окупается за год, что свидетельствует о закрытости рынка и монопольно высоких тарифах. Даже для электрического транспорта, требующего электрифицированной сети дорог, барьер преодолим, как показал опыт приватизации убыточного муниципального троллейбусного транспорта в Туле, который в руках частника стал приносить прибыль.
Лицензирование также не представляет собой существенного барьера, поскольку осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, которая не подчинена городским администрациям.
Иначе обстоят дела с административными барьерами, отмечают в ФАС России. Основной проблемой для развития конкуренции на рынках городских пассажирских перевозок являются действия городских администраций. Несколько лет назад самым распространенным нарушением антимонопольного законодательства было наделение МУП и ГУП правом формировать рынок городских пассажирских перевозок: утверждать маршрутную сеть, распределять маршруты между частными автотранспортными предприятиями.
Часто в качестве условия допуска на рынок городских перевозок администрациями вводилась плата, например в Омске, или навязывался договор с требованием строительства дорог, например в Туле. Типичным аргументом местных властей при отказе перевозчикам в выходе на маршрут был тот, что «потребность в перевозках удовлетворяют действующие перевозчики» и «по расчетам, большего количества транспортных средств не требуется». А самым прямым объяснением, раскрывающим истинную причину отказов частным перевозчикам в допуске на рынок, является объяснение администраций, что конкуренция со стороны частных перевозчиков снизит доходы действующих перевозчиков, то есть ГУП и МУП. А поскольку ГУП и МУП являются в основном планово-убыточными, то содержатся за счет соответствующих государственных и муниципальных бюджетов.
Перечисленные административные барьеры можно отнести к категории труднопреодолимых, поскольку для их преодоления требуются длительные процедуры во всех судебных инстанциях. В конце концов суды признают необоснованными подобные отказы в доступе на рынок, поскольку в рыночных условиях не администрация, а потребительский спрос должен ответить на вопросы, удовлетворяется ли спрос, каким количеством перевозчиков и транспортных средств, какие маршруты и перевозчики наиболее востребованы, не слишком ли высок тариф на перевозки и т.д.
Обоснованными суды признавали отказы, аргументированные плохим состоянием дорог. Обоснованными суды признавали также доводы о недостаточной ширине проезжей части дорог и возможности пробок. Это спорный аргумент, поскольку зарубежный опыт решения проблем пробок говорит о прямо противоположном. Общественному транспорту всегда оказывается приоритет в случае недостаточной ширины проезжей части дорог. Ограничивают количество грузового и личного транспорта, но не общественного. Часто общественному транспорту вообще выделяется персональная крайняя правая полоса дороги и даже центральная часть города. Так, в Италии полоса для общественного транспорта отгорожена бордюрным камнем. В Лондоне и Стокгольме проблему пробок решили не прямыми административными ограничениями, а введением платы за проезд по центральной части городов.
Особого внимания заслуживает административный барьер в виде тарифного регулирования стоимости проезда. Примерно треть городских администраций не регулируют тарифы или устанавливают верхний предельный тариф, что не мешает ценовой конкуренции, которая обеспечивала низкие тарифы без государственного вмешательства. Специалисты ФАС России пришли к выводу, что введение государственного регулирования часто приводит к ограничению конкуренции, коррупции и лоббированию интересов отдельных хозяйствующих субъектов и повышению тарифов.
Существенным административным барьером для крупных частных перевозчиков являются конкурсы на право работы на городских рынках пассажирских перевозок, получившие в последнее время повсеместное распространение. Для малых предприятий и индивидуальных предпринимателей конкурсы являются непреодолимым барьером, поскольку условием допуска к участию в конкурсах является, как правило, достаточно большое число крупных транспортных средств.
Большинство рынков являются высококонцентрированными, с недостаточно развитой конкуренцией и неравномасштабными долями хозяйствующих субъектов (олигопольными и монопольными), сильно коррумпированными, с высокими административными барьерами в виде согласования маршрутов, расписаний движения, прямого ограничения доступа частных перевозчиков. Доминирующее положение занимают МУП и ГУП.
Анализ ФАС России показал, что наиболее развита конкуренция в крупных городах. В семи крупнейших городах метрополитен конкурирует с наземным транспортом, занимая доминирующее положение в силу объединения разнонаправленных маршрутов. Так, Московский метрополитен осуществляет более 60% всех общегородских перевозок. В Москве существует также конкуренция в наземном транспорте между муниципальным транспортом и частными маршрутными такси, работающими на одних и тех же маршрутах.
По данным Минтранса России, городской пассажирский транспорт находится в критическом положении и требует дотаций: уровень обеспеченности городов подвижным составом составляет 60% от потребности; количество автобусных маршрутов сократилось на четверть, парк автобусов – наполовину, а из оставшихся половина не отвечает требованиям безопасности; наполняемость салонов в часы пик в большинстве городов достигла физического предела и втрое превышает значения, рекомендованные Международным союзом общественного транспорта; средний интервал движения в часы пик превышает 15 минут.
По инициативе ФАС России в Транспортную стратегию Российской Федерации до 2020 г. были включены положения о том, что реформа государственного пассажирского транспорта должна быть направлена на создание экономически эффективной и доступной для большинства слоев населения системы городского и пригородного пассажирского транспорта, создание равных условий для операторов различных форм собственности, развитие конкуренции, переход от покрытия убытков операторов к рыночным отношениям.
В крупнейших городах, где перегрузка улично-дорожной сети автомобилями создает серьезные препятствия для работы общественного транспорта, Транспортная стратегия предусматривает применение административно-правовых и экономических механизмов, разумно ограничивающих использование личных автомобилей, а также архитектурно-планировочных решений для повышения пропускной способности улично-дорожной сети и приоритетные условия для общественного транспорта, в том числе такси и скоростного внеуличного (подземного и эстакадного).
В связи с результатами проведенного анализа специалисты ФАС России озвучили следующие предложения по улучшению ситуации[37]:
1. Внести поправки в проект устава автомобильного транспорта: вместо регулирования «на основании тарифов» следует регулировать «на основании верхнего предельного тарифа».
2. Ускорить приватизацию государственных и муниципальных пассажирских автотранспортных предприятий с выделением в качестве самостоятельных предприятий вспомогательных структурных подразделений: гаражей, ремонтных и обслуживающих подразделений.
3. Рекомендовать Минтрансу России и городским администрациям выделять бюджетные средства не на приобретение подвижного состава, а на развитие транспортной инфраструктуры. При этом привлекать частный капитал и развивать государственно-частное партнерство при строительстве новых платных дорог, скоростного трамвая, эстакадного и подземного транспорта.
ПРИМЕР
Анализ ФАС России ситуации на рынках таксомоторных пассажирских перевозок в г. Москве
Москва сегодня остается, пожалуй, единственным в мире мегаполисом, где отсутствует цивилизованный механизм таксомоторных перевозок, – к такому выводу пришли специалисты антимонопольного органа по результатам анализа рынка таксомоторных перевозок в столице. Многомиллионный город уже много лет живет без узнаваемого «зеленого огонька» такси.
По данным Московского управления транспорта и связи, в городе лицензию на транспортные перевозки имеют 42 организации, все вместе они могут выставить максимум 3,5 тыс. автомобилей. Однако, чтобы полностью удовлетворить спрос, машин должно было порядка 40 тыс. Большинство экспертов из частных компаний и государственных структур сходятся в том, что не менее 90% рынка приходится на долю частных нелегальных извозчиков, или, как их еще называют, «бомбил». При этом лицензированные частные компании с собственным автопарком реально претендуют всего на несколько процентов рынка.
В официальном секторе московского таксомоторного рынка сегодня действуют три вида владельцев. Прежде всего это сохранившиеся еще с советских времен автопарки, на балансе каждого из которых находится около 100 автомобилей. Здесь придерживаются жестких требований к водителям и транспорту. Шоферы проходят обязательный медосмотр до и после рейса, у каждого более трех лет водительского стажа в таксопарке; перед тем как взять на работу, их проверяют на уголовное прошлое. Машина выходит в рейс только после техосмотра, она застрахована. Исходя из всего этого складывается и цена – около 12 рублей за километр.
Параллельно с этими автопарками существуют маленькие таксокомпании, располагающие не более чем десятком машин каждая.
Третий собственник – диспетчерские службы. Они нанимают на работу водителей с личным транспортом, устанавливают в них рации и снабжают заказами, забирая себе 10–20% с каждого рейса. Некоторые службы работают по низким ценам – 7 рублей за километр, но и отношение соответствующее: пассажиры не застрахованы, водителей не проверяют, технический осмотр машины ограничивается наличием талона ТО. Диспетчеры не несут никакой ответственности перед клиентами.
Существует и четвертая категория «извозчиков» – так называемые бомбилы, работающие на своих автомобилях, естественно без лицензий. По экспертным оценкам, их количество составляет порядка 40 тыс. При этом статистика обычно не учитывает тех автолюбителей, которые подвозят пассажиров от случая к случаю, например по дороге домой или на работу. Понятно, что «черные извозчики» не могут гарантировать пассажиру ни необходимое качество обслуживания, ни достаточный уровень безопасности.
Вместе с тем существование нелегального извоза в определенной степени решает проблему таких перевозок. Достаточно подойти к краю тротуара и поднять руку, как около «голосующего» останавливается один, два, а то и три автомобиля. Такая ситуация вполне устраивает москвичей со средним доходом, так как с частником можно договориться на значительно меньший тариф, чем назначат легальные таксисты. В данном случае даже можно говорить о достаточно высоком уровне конкуренции среди нелегалов.
Совсем иная ситуация складывается у железнодорожных вокзалов и аэропортов. Сюда путь «неорганизованному» извозчику, не входящему в число избранных, закрыт. Вопрос допуска к таким точкам решается «крышами» – организованными преступными группами и зачастую отдельными представителями правоохранительных органов. Характерным примером является инцидент у Курского вокзала, когда водителей автомобилей «Нового желтого такси» не пустили на привокзальную стоянку. В инциденте участвовали как частники, «приписанные» к вокзалу, так и сотрудники милиции.
Регулирование рынка таксомоторных перевозок осуществляется в соответствии с постановлением правительства Москвы от 3 июня 2003 г. № 425-ПП «Об основных направлениях развития таксомоторных перевозок в г. Москве», которым утверждены Правила организации легковых таксомоторных перевозок (такси) в г. Москве, Положение о городских стоянках легкового таксомоторного транспорта в г. Москве, Положение о добровольной аккредитации при Управлении транспорта и связи г. Москвы операторов, осуществляющих таксомоторные перевозки и прием предварительных заказов на такси в г. Москве, Положение о межведомственной комиссии по таксомоторным перевозкам.
Чтобы победить «диких» частников, городские власти собираются установить единые правила для всех, занимающихся извозом, и дополнительно к федеральным лицензиям ввести добровольную аккредитацию городских таксомоторных фирм. Обязательной сделать такую аккредитацию нельзя – это незаконно. Потому компаниям, которые согласятся пройти процедуру аккредитации, разрешат пользоваться специальными стоянками для такси. Для начала предполагается оборудовать 150–200 таких точек. Разместят их в самых привлекательных для таксистов местах – на вокзалах, в аэропортах, у крупных торговых и развлекательных центров.
Однако проблема в том, что, по некоторым оценкам, даже если организовать тысячу специальных стоянок, это ничего принципиально не изменит: парковаться на них будет некому, так как количество легальных таксомоторных компаний в Москве весьма незначительно. «Дикий» же частник легализоваться не спешит. И этому есть свои причины. Чтобы получить аккредитацию у московских властей, придется не только купить лицензию, но и установить на машинах дополнительное оборудование (таксометр, радиосвязь и навигационную систему, которые обойдутся в 1 100 долларов на автомобиль), застраховать пассажиров и автомобиль. А это не каждому частнику по карману.
За рубежом используются разные схемы организации таксомоторных услуг: от жестко регулируемого (количество лицензий, допуск к профессии, учитывающий репутацию, финансовое положение и квалификацию) до либерального, почти не регулируемого рынка такси (Амстердам, Дублин), но везде работают по лицензиям, отвечают за жизнь пассажиров и платят налоги. Пойманного на незаконном извозе водителя могут не только лишить машины, но и посадить в тюрьму.
В Лондоне основным видом такси являются черные кэбы с шашечками. Они принадлежат Лондонской таксомоторной компании. Прежде чем выдать лицензию на извоз, водителей проверяют на наличие криминального прошлого. Потом каждый из новичков садится за парту и проходит спецкурс по изучению улиц. Но услуги этой компании очень дороги. Параллельно работают мини-кэбы, принадлежащие частным операторам. Они предлагают довезти пассажиров за меньшие деньги, но их водители не имеют лицензий и машины менее комфортабельны.
В Кельне работают 1 300 машин с шашечками. Более 100 частных автопарков объединены в один кооператив. Водителями являются, как правило, иностранцы, согласные на низкий заработок в 1 500 евро плюс 10% чаевых. Сдают один экзамен в мэрии на знание правил дорожного движения и улиц города, второй – технический – непосредственно в кооперативе на знание автомобилей.
В Нью-Йорке все такси – лицензированные. Можно работать на собственной машине желтого цвета, можно иметь несколько машин и нанимать водителей, можно сдавать машины в аренду. При этом количество автомобилей ограничено.
В Хельсинки работает 1 400 такси – из расчета 2,4 машины на 1 000 жителей. Основные требования к водителям для получения лицензии: водительское удостоверение, возраст не более 70 лет, отсутствие судимостей, медицинская справка, общий стаж работы шофером не менее девяти лет. Необходимо также сдать экзамен в полиции на знание законодательства, различных тарифов и знание местности.
В некоторых европейских странах (Австрия, Германия, Швеция) для доступа к профессии используют общеевропейское законодательство. При этом основными факторами являются репутация, финансовая стабильность и профессиональная компетентность претендента.
В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» перевозки пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом подлежат лицензированию. Лицензия может выдаваться как юридическому лицу, так и физическому (индивидуальному предпринимателю), отвечающим лицензионным требованиям и условиям, установленным Положением о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2002 г. № 402). При этом закон не выделяет таксомоторные перевозки как отдельный вид деятельности. К перевозкам пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом относятся также и перевозки, выполняемые транспортными организациями при обслуживании по договорам различных предприятий и организаций.
По мнению ФАС России, представляется целесообразным осуществлять лицензирование именно таксомоторных перевозок, приняв за основу европейское законодательство в этой области. Необходимо также создание нормативно-правовой базы как на федеральном, так и на региональных уровнях.
Рынки таксомоторных перевозок в основном не являются монополизированными (с учетом наличия «черных таксистов»). Что же касается перевозок от вокзалов, аэропортов, крупных торговых центров, то создание здесь нормальных конкурентных условий напрямую связано с декриминализацией этого бизнеса. При этом необходим жесткий контроль за такими точками со стороны муниципальных властей, возможно в виде неких диспетчерских пунктов, которые обеспечивали бы доступ легальных таксистов к специально созданным в таких местах муниципальным «таксистским» парковкам на недискриминационной основе. Это, в свою очередь, могло бы явиться стимулом для легализации «диких» частников.
Федеральная антимонопольная служба по итогам совместной проверки с Московским управлением Федеральной антимонопольной службы парковок в аэропортах Шереметьево, Домодедово и Внуково возбудила дела в отношении ЗАО «БРК Инвест Лимитед», ЗАО «Домодедово Аэротель» и ОАО «Внуково-Инвест» по признакам нарушения ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» (злоупотребление доминирующим положением). Проверки проводились в связи с жалобами граждан на высокие цены парковок в аэропортах и невозможностью выехать в пределах установленного лимита времени из аэропорта.
В результате анализа материалов, полученных по итогам проверки, и анализа рынка услуг временной парковки автотранспорта в данных аэропортах было установлено, что ЗАО «БРК Инвест Лимитед», ЗАО «Домодедово Аэротель» и ОАО «Внуково-Инвест» оказывают услуги временной парковки на территории указанных аэропортов и занимают доминирующее положение на рынках услуг временной парковки. Признаки нарушения антимонопольного законодательства усматриваются в установлении ЗАО «БРК Инвест Лимитед», ЗАО «Домодедово Аэротель» и ОАО «Внуково-Инвест» почасового тарифа и правил оплаты каждого неполного часа как полного и неполных суток как полных.
По итогам проведенной проверки ФАС России приняла решение возбудить дела в отношении ЗАО «БРК Инвест Лимитед», ЗАО «Домодедово Аэротель» и ОАО «Внуково-Инвест» по признакам нарушения антимонопольного законодательства.
В ответ на эту инициативу ФАС России аэропорт Шереметьево занялся решением проблем с парковками на территории аэровокзала. Как стало известно журналистам РБК daily, компания готовится создать совместное предприятие по строительству многоярусных парковок с «БРК Инвест Лимитед» – владельцем нескольких участков у территории аэропорта. Таким образом, на территории аэропорта появится второй оператор парковочного бизнеса, а администрация аэропорта сможет обосновать затраты пассажиров по аренде парковок[38].
***
Подводя итог сказанному, можно отметить, что в настоящее время наиболее заметно конкуренция развивается в сфере железнодорожного транспорта. Итогом реформирования железнодорожной отрасли стало развитие конкурентных отношений в сфере грузоперевозок, увеличение числа независимых компаний, владеющих подвижным составом. И задача ФАС России в настоящее время – внимательно следить и пресекать злоупотребления доминирующим положением со стороны железнодорожной монополии в инфраструктурном сегменте. Как показывает практика, ФАС России успешно справляется с возложенной на нее функцией и эффективно пресекает нарушения антимонопольного законодательства в этой сфере.
Однако еще больше задач стоит перед ФАС России по созданию благоприятных условий для внедрения более эффективной конкуренции на рынках авиа- и морских перевозок. Особенно важно решить проблему, связанную с обеспечением авиакомпаний топливом в аэропортах.
[1] Доклад министра транспорта Российской Федерации И. Е. Левитина на заседании Правительства Российской Федерации 28 апреля 2005 г. «Транспортная стратегия Российской Федерации» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.mintrans.ru.
[2] Анализ рынка пассажирских маршрутных внутригородских перевозок [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/analyses/transport/a_10500.shtml.
[3] Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 г. [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.mintrans.ru.
[4] Там же.
[5] Анализ рынка услуг в сфере перевозок грузов железнодорожным транспортом [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/competition/goods/analisys/a_8382.shtml.
[6] Артемьев И. Ю. Либерализация и структурные преобразования естественных монополий как фактор экономического развития // Доклад на 6-й ежегодной конференции МКС. – 2007. – 1 июня.
[7] Реформа железнодорожного транспорта за рубежом [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.zeka.ru/railroad/facts/other_countries.
[8] Анализ рынка услуг в сфере перевозок грузов железнодорожным транспортом [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/competition/goods/analisys/a_8382.shtml.
[9] Там же.
[10] Сергей Иванов: Реформа транспорта не должна проводиться за счет пассажиров [Электрон. ресурс]. –2007. – 16 мая. – Режим доступа: www.rosbalt.ru.
[11] Анализ рынка услуг в сфере перевозок грузов железнодорожным транспортом [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/competition/goods/analisys/a_8382.shtml.
[12] Контроль за деятельностью естественных монополий остается одним из важнейших приоритетов в работе ФАС России [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_2909.shtml.
[13] Обсуждение реформы железнодорожного транспорта России [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.locotrans.ru/home/docs/analitics/reforma.html.
[14] Сергей Иванов: Реформа транспорта не должна проводиться за счет пассажиров [Электрон. ресурс]. –2007. – 16 мая. – Режим доступа: www.rosbalt.ru.
[15] Голомолзин: Развитие конкуренции транспортной отрасли является одним из приоритетов Службы [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_1220.shtml.
[16] Анатолий Голомолзин: практика применения антимонопольного законодательства требует изменений [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_2031.shtml
[17] Услуги воздушного транспорта [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/competition/goods/analisys/a_328.shtml.
[18] Там же.
[19] Там же.
[20] Там же.
[21] Артемьев И. Ю. Либерализация и структурные преобразования естественных монополий как фактор экономического развития // Доклад на 6-й ежегодной конференции МКС. – 2007. – 1 июня.
[22] ФАС России согласовала проект постановления «Об утверждении Положений о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров и перевозок воздушным транспортом грузов» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_10345.shtml.
[23] Столяров Г. Маршруты на пятилетку // Ведомости. – 2007. – 2 окт.
[24] Там же.
[25] Услуги воздушного транспорта [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/competition/goods/analisys/a_328.shtml.
[26] Девятый арбитражный апелляционный суд подтвердил законность решения и предписания Московского УФАС России в отношении международного аэропорта Шереметьево [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_10569.shtml.
[27] Антимонопольная служба не обнаружила сговора между авиакомпаниями [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_1564.shtml.
[28] Комарова С. ФАС проверит аэропорты // Гудок. – 2006. – 5 окт.
[29] ФАС предупреждает топливозаправщиков о недопустимости навязывания услуг авиакомпаниям [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_5626.shtml.
[30] Бажина А. Заправщики останутся без топлива // Бизнес. – 2006. – 24 июня.
[31] Вчера на борту ледокола «50 лет Победы» Владимир Путин провел заседание по проблемам развития инфраструктуры морского транспорта России [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2007/05/03/putin-ledokol-anons.html.
[32] Там же.
[33] Там же.
[34] Зубков намерен повысить конкурентоспособность российских портов [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.vesti.ru/doc.html?id=139154&tid=48853.
[35] Анализ рынка погрузочно-разгрузочных работ на внутреннем водном транспорте [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/analyses/transport/a_12834.shtml.
[36] Услуги морского и речного транспорта [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/competition/goods/analisys/a_329.shtml.
[37] Анализ рынка пассажирских маршрутных внутригородских перевозок [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/analyses/transport/a_10500.shtml.
[38] Стариков С. Шереметьево займется парковками // РБК daily. – 2007. – 3 окт.