1.3.2. Возникновение и рост групп влияния

Решение Хрущева об отмене наиболее эстремальных сторон сталинской практики остается, на наш взгляд, одной из двух тем в истории плановой экономики (второй остаются реформы Горбачева, которые привели в конечном итоге к падению системы), заслуживающих специального анализа историков. Возможно, Хрущев мог бы продолжить то же царство террора, во всяком случае, еще в течение какого-то времени (точно так же как Горбачев, наверное, еще мог бы править в течение многих лет по мере постепенного упадка Советского Союза). Для того чтобы не уходить слишком далеко в сторону от темы нашего главного обсуждения, ограничимся тем, что скажем: и Хрущев и Горбачев первоначально пришли к власти на очень ненадежной основе, и им было необходимо отладить баланс интересов различных мощных групп внутри иерархии, от поддержки которых они зависели. Это могло быть одной из причин, по которой они предпочли более либеральную и терпимую политику, нежели политика их предшественников, правлению которых никто не смел бросить вызов. (Для Горбачева таким предшественником, несомненно, был Брежнев, хотя технически после Брежнева в течение короткого времени правили еще двое кратковременных правителей). Существовали и другие факторы²². Каковы бы ни были причины, Хрущев, а затем Косыгин и Брежнев приступили к далеко идущей трансформации механизма планирования, что, как оказалось позднее, имело самые серьезные последствия для «эффективности» (с тоталитарной точки зрения) и самой жизнеспособности плановой экономики. В этом разделе мы представим краткий очерк событий от начала хрущевских реформ до краха коммунизма и сосредоточимся на изменении схем стимулов, относительного баланса сил между коммунистическим главным владельцем и его субъектами экономики, а также на возникновении групп влияния, интересы которых были отличны от интересов членов высшего эшелона иерархии Коммунистической партии. Функционирование плановой экономики хорошо изложено в работе Хьюэта [220].

Помимо уменьшения террора реформы Хрущева в экономической области сводились к предоставлению ограниченной автономии местному руководству и руководителям государственных предприятий в принятии решений по планированию. В течение лет, предшествовавших приходу Хрущева к власти, система экономического планирования постоянно увеличивала степень детализации при формулировке планов в ответ на увеличение сложности плановой экономики. К 1953 году (году смерти Сталина) раздел в национальном экономическом плане, посвященный распределению произведенной продукции и материалов, содержал вдвое больше конкретных показателей, чем в 1940 году. Эта тенденция была обращена вспять в 1954 году: указом Центрального Комитета Коммунистической партии и Совета Министров СССР упразднялось большое число отделов в министерствах, а число плановых показателей в ежегодном плане сокращалось на 46%. Число производственных показателей, по которым госпредприятиям требовалось отчитываться перед государством и министерствами (эти показатели, хотя и не были формально связаны с планом, но служили средством централизованного контроля за деятельностью предприятий), было сокращено до одной трети от прежнего количества [28, 6:286]. Особенно важным с точки зрения нашего анализа был указ, повышавший роль государственных предприятий в верстке ежегодных планов (там же, с. 287). Нам представляется, что незамеченным остается решение о прекращении централизованного пересмотра норм труда (норм выработки) при сохранении директивного планирования фонда оплаты труда. Противоречие, когда финансовые ресурсы предоставляются по произвольно расчитанным нормам, явилось началом конца системы. Произошло это, кстати говоря, под жестким давлением снизу, от предприятий. Политбюро после первых шагов по либерализации политической жизни не видело возможности сохранить ситуацию. Не помогало более и ежегодное снижение цен, составляющее по существу лишь некоторую долю от принудительного пересмотра норм. В результате отношения между планирующими органами и государственными предприятиями стали гораздо более индивидуализированными, что было одним из факторов, которые в конечном счете привели систему к ее логическому распаду.

Как указывал Берлинер [192, с. 311], изменения были также внесены в систему снабжения, самым значительным из которых, пожалуй, был «указ об отмене закона 1941 года, который вводил уголовное преследование за незаконную продажу товаров и оборудования или обмен ими». Подобная замена уголовного преследования административным, как не преминул заметить Берлинер, «проникла до самых глубоких корней поведения руководителей предприятий». В то же время, как показало дальнейшее развитие событий, Берлинер оценивал внесенные изменения слишком оптимистически²³. Без «жестокого кнута» советские менеджеры быстро заменили цели главного владельца своими собственными.

Движение в сторону расширения автономии предприятий было временно приостановлено, когда в 1957 году Хрущев приступил к совершенно иной реформе. В том году был издан указ, согласно которому упразднялись центральные министерства, а их полномочия передавались региональным Экономическим Советам (Совнархозам). Хотя существовало широко распространенное мнение, что «в такой схеме отсутствовала экономическая логика» [232, с. 62], реформа привела к очень важному, хотя, возможно, и неожиданному результату.

При Сталине местные власти практически не имели никакого самостоятельного влияния и были полностью подчинены центральному аппарату. Несмотря на позднейшую отмену, хрущевская децентрализация изменила такое положение к лучшему. Первоначально насчитывался 101 региональный совет. Позднее их число было снижено до 41 путем слияния. Возникла масса чрезвычайно могущественных групп влияния, разделенных по территориальному признаку, что нанесло первый реальный удар по ранее монопольной структуре контроля сверху вниз со стороны главного коммунистического владельца. Неудивительно, что эти местные группы влияния сохранили свои позиции в качестве основных игроков в последующем развитии и окончательном крушении плановой экономики.

Спустя несколько лет стали возникать новые группы влияния, после того как Брежнев и Косыгин сместили Хрущева, и принялись за новый этап послесталинских реформ. Основными элементами того, что получило название реформы 1965 года, помимо упразднения совнархозов и возврата к системе промышленных министерств, были полный пересмотр системы стимулов предприятий и реформа цен. Среди других изменений, которые представляются важными с точки зрения нашего анализа, было введение нового понятия «планирования от достигнутого» (см., например, [232]). Эти шаги привели к созданию прочных и законных горизонтальных связей между предприятиями, связей, которые едва-едва допускались при сталинском механизме компенсации. В значительной степени плановая экономика стала следовать своей логике развития именно с этого времени. Не случайно, что именно с этого времени (с разрывом в несколько лет) обрисовалась тенденция недовыполнения не только пятилетних, но и ежегодных планов, и что сами планы стали в значительной степени следовать реальному производству вместо того, чтобы пытаться сохранить высокий уровень экономического роста [220, с. 50–78].

Первоначально было создано только 23 промышленных министерства (меньше, чем в 1955 году), но все видели, что они обладали удивительной способностью расти численно, и в последние годы Брежнева их количество возросло почти до 100. Более важным, чем количественный рост, стало изменение их функциональной роли. Они уже не являлись просто средством передачи приказов сверху вниз до уровня предприятий и средством осуществления контроля за работой руководителей предприятий, но становились во все возрастающей степени инструментом лоббирования интересов своих отраслей промышленности в высших эшелонах власти. В этом своем качестве промышленные министерства вместе с подчиненными им промышленными предприятиями превращались в мощные промышленные группы влияния, то есть в еще одну движущую силу в распаде и крахе коммунистической системы.

Последующие попытки реформ заслуживают только краткого упоминания. Независимо от намерений тех, кто разрабатывал и проводил в жизнь эти реформы, все они перехватывались группами влияния, рассматривавшими их как новую возможность увеличить свою независимость и влияние. Так, в 1973 году промышленная реорганизация началась с попытки «уменьшения размеров административной иерархии в промышленности и повышения эффективности управления промышленными предприятиями из центра» [220, с. 245]. На самом деле, вновь созданные всесоюзные промышленные объединения (ВПО), в подчинении которых находились предприятия одинакового профиля по всей стране, не заменили министерств, которые продолжали процветать и плодиться. Скорее, создание ВПО привело к созданию еще одного институционального уровня между министерствами и предприятиями, и они стали в своей основе еще одним инструментом промышленного лоббирования. К началу 1980-х годов количество ВПО стабилизировалось и остановилось на уровне примерно 4 200 промышленных и научно-промышленных объединений, которые выпускали примерно половину всей промышленной продукции в стране.