3.4. Разрыв между налогоплательщиками и
потребителями налогов.
Применимость модели Г. Беккера к российским условиям

Организация постпланового переходного российского общества в общенациональном масштабе в виде разделения контроля над ресурсами и государственными бюджетными средствами между несколькими главными олигархическими группами влияния имеет существенное значение для выбора теоретической основы для анализа зарождающейся российской демократии и ее взаимодействия с процессом экономического реформирования. Независимых демократических социальных институтов, независимого правительства пока еще просто не существует. Поэтому любимые темы традиционного подхода к переходу, такие как предполагаемые различия в «политике реформ» и борьба между «реформаторами» и «консерваторами» в значительной степени теряют смысл. Напротив, такая ситуация делает прямо применимыми основанные на принципе «черного ящика» политико-экономические модели конкуренции между группами влияния, введенные в научный оборот Г. Беккером. Беккеровский (Чикагский) принцип моделирования политического процесса как лишь слегка закамуфлированной борьбы между группами влияния за рентные доходы вне всякого сомнения полностью применим в том, что касается политики Москвы, а недостаточное внимание, уделяемое политическим институтам, что часто расценивается как слабое место в таких моделях (см., например, [271, с. 1406; 242, с. 536]), в российском случае, в особенности, практически не имеет значения (см., однако, главу 8).

Суть подхода, изложенного в классической модели Г. Беккера, в наших целях можно изложить в упрощенном виде следующим образом (мы следуем здесь Г. Беккеру [186]). Предположим, что общество разделено на две непересекающиеся группы, объединенные по интересам, одну из которых облагают налогами, а вторую субсидируют. Это разделение фиксировано, и нас в данном случае не интересует, что было первопричиной возникновения этих групп (в нашем случае это, безусловно, было наследием коммунистической системы). Без потери общности можно считать, что суммы, собираемые в виде налогов (T) и суммы, выдаваемые в виде субсидий (S), равны между собой (политическое бюджетное ограничение): если субсидии выдаются за счет печатания новых денег, это все равно означает, что налогоплательщики платят налог в виде инфляции. Обозначим количество людей в субсидируемой группе n_s, а количество людей в налогооблагаемой группе n_t. Символы и будут обозначать величину субсидий на одного человека в группе s (за вычетом любых налогов, уплачиваемых s) и величину налогов, собираемых на одного человека в группе t (за вычетом любых субсидий, предоставляемых t). В этих обзозначениях политическое бюджетное ограничение может быть записано в следующем виде:

(3.1)

Налоги и субсидии зависят от политического влияния, оказываемого различными группами, что можно представить в следующем виде:

(3.2)

где I является «функцией влияния», а p_s и p_t отражают давление, оказываемое получателями и плательщиками налогов, которое для каждой группы определяется в виде произведения количества людей в группе на сумму, затраченную на одного человека. Мы не оговариваем здесь зависимость функции влияния от количества человек в каждой группе, так как это не является предметом нашего рассмотрения (см. Г. Беккер [186] для ознакомления с общей моделью).

Функция полезности каждого индивида в экономике зависит от выплачиваемых налогов или получаемых субсидий, и от его затрат на оказание политического влияния.

,

, (3.3)

Здесь a_s и a_t обозначают затраты на оказание политического влияния на душу члена группы, соответственно, в субсидируемой или налогооблагаемой группе. Применяя понятие равновесия Нэша-Курно для некооперативных игр (в котором каждая сторона действует с целью максимизации полезности для своих членов, принимая действия другой стороны как нечто, на что она не может оказать непосредственного влияния), мы получаем:

,

,

или

,

. (3.4)

Приведенные уравнения определяют оптимальные затраты на оказание влияния, и, соответственно, оптимальные уровни самого влияния. Равновесный уровень взимания налогов и предоставления субсидий при этом находится с помощью функции влияния, показанной в уравнении (3.2).

Ключевым моментом в анализе Г. Беккера является представление о том, что налоги и субсидии оказывают серьезное отрицательное влияние на распределение ресурсов. Таким образом, полезная стоимость выплачиваемых налогов в денежном выражении превышает выплачиваемую сумму (F < 1), а денежное выражение субсидий меньше, чем получаемая сумма (G > 1). Это явление можно отчетливо представить в виде следующей записи:

, (3.5)

где d^t является некомпенсированной потерей благосостояния или общественными издержками, которые несут налогоплательщики при сборе налогов, равных и субсидиях, равных , а d^s является предельными общественными издержками, которые несут получатели субсидий, равных при налогах, равных . Подставляя (3.5) в (3.4), мы немедленно получаем результат, что оптимальные затраты налогоплательщиков на оказание политического влияния имеют тенденцию быть выше, когда выше общественные издержки сбора налогов, а оптимальные затраты на оказание влияния получателями субсидий меньше, когда общественные издержки раздачи субсидий (например, расходы на содержание административного аппарата и т.д.) выше, так как влияние субсидий на общественную полезность получателей отрицательно зависит от этих общественных издержек, представляющих собой чистый вычет из номинальной суммы субсидий [186, с. 334]. Из вышеизложенного анализа Г. Беккер делает вывод, что, если нет оснований полагать, что одна группа значительно эффективнее осуществляет политическое влияние, чем другая, то будут применяться более эффективные схемы налогообложения и субсидий, и ни налоги, ни субсидии не будут чрезмерно высокими. «Учитывая, что наличие общественных издержек как при сборе налогов, так и при выдаче субсидий стимулирует оказание влияния со стороны налогоплательщиков, и, наоборот, снижает стимулы со стороны получателей субсидий, налогоплательщикам присуще «внутреннее» преимущество в оказании влияния на политические решения» [185, с. 381]. Из этого следует вывод о том, что в реальности наиболее устойчивым положением является статус-кво того распределения доходов, которое определяется рынком, «так как политический сектор не будет в значительной степени вмешиваться в распределение частных доходов, даже если группы, выигрывающие от вмешательства, лучше организованы политически, нежели группы, страдающие от такого вмешательства, если только преимущество в этой организованности не слишком значительно» (там же, с. 382).

Анализ Г. Беккера, примененный к переходу к рыночной экономике, подразумевает, что самые ущербные формы неэффективного перераспределения, унаследованные от коммунистической системы, должны постепенно исчезнуть по мере того, как новое правительство предоставит возможность налогоплательщикам организоваться политически и эффективно противостоять субсидируемой олигархии. Таким образом, модель Г. Беккера представляет собой сильный довод в поддержку демократического процесса реформирования экономики, которая, как и предшествующие коммунистические, характеризуется неэффективным перераспределением.

Трудно переоценить значение фундаментального вывода, прямо вытекающего из применения модели Г. Беккера, о крайней важности развития демократического процесса для достижения долгосрочных целей экономической эффективности в стране, находящейся в процессе перехода от плановой к рыночной экономике. Тем не менее, автоматизм в этом процессе, к сожалению, не гарантирован. Природу одной из проблем, связанных с этим, можно показать на простом примере. Предположим, что в начале переходного процесса налогооблагаемая группа Г. Беккера t выплачивала в виде налогов 100 денежных единиц, а субсидируемая группа s получала 90 денежных единиц в виде субсидий (разница относится на счет общественных издержек системы сбора налогов и предоставления субсидий). Представим также, что в то же самое время имеет место неэффективный перекрестный процесс, в результате которого группа s также выплачивала 50 денежных единиц в виде налогов, а группа t получала 40 денежных единиц в виде субсидий. Таким образом, чистые налоги, выплачиваемые группой t, составляют 100 – 40 = 60 единиц, а чистые субсидии, получаемые группой s, составляют 40 единиц. Согласно Г. Беккеру, у обеих групп в первую очередь наличествует мотивация к тому, чтобы избавиться от налогов [186, с. 334]. Однако если политическая организация была изначально возможна только для группы s, неэффективный процесс перекрестного субсидирования прекращается путем ликвидации всех налогов, выплачиваемых этой группой. Естественно, прекращается и выплата субсидий группе t, в результате чего в чистом итоге налоговое бремя группы t возрастает с 50 до 100 единиц, а субсидии группе s – с 50 до 90 единиц. Преимущества субсидируемой группы (номенклатуры) значительно увеличились и распределение доходов стало еще более неравным. Чем больше масштаб неэффективного перекрестного перераспределения в начальной ситуации, тем сильнее будет ощущаться указанный эффект.

Важным выводом, вытекающим из этого примера, является то, что если принимается во внимание этот отрицательный эффект на распределение доходов, то денежное выражение снижения общественных издержек благодаря отмене перекрестного распределения неправильно измеряет подлинное изменение баланса издержек и полезности с общественной точки зрения. В приведенном примере общественные издержки сбора налогов и распределения субсидий снизились в денежном выражении с 20 до 10 денежных единиц благодаря тому, что перестал быть нужен аппарат, взимавший налоги с номенклатуры и перераспределявший средства налогоплательщикам. В то же время, если предельная полезность дохода для членов группы t (которые, мы можем предположить, имеют более низкий уровень дохода) значительно выше по сравнению с предельной полезностью доходов группы s, общественное благосостояние вполне вероятно снизится при любой разумной функции общественного благосостояния, поскольку денежная выгода от экономии на сборе налогов с номенклатуры не компенсирует резкое снижение благосостояния группы t, происшедшее в результате утраты ими даже той небольшой компенсации, которую они имели от субсидируемой (номенклатурной) группы.

Несмотря на уменьшение налогообложения и вероятных общественных издержек сбора налогов и распределения субсидий, средний реальный уровень доходов российских семей в 1997 году составил чуть ниже 60% от уровня 1991 года. В то же время наши подсчеты показывают, что снижение налоговых доходов в последние годы стало результатом налоговых льгот, предоставлявшихся различным группам влияния. Широко распространено мнение, что ежегодный отток капитала из России составляет 20–25 млрд долларов США, и в нем участвуют все наиболее влиятельные промышленные группы (производители и экспортеры в нефтяной и газовой промышленности, производители редких металлов и стали, военного оборудования, большие коммерческие банки, импортеры алкогольных напитков и автомобилей и т.д.).

Непропорционально большое преимущество в политической организации, которым пользуются группы влияния, стремящиеся к извлечению рентно-дотационных доходов и организованные в рамках прежнего правящего класса номенклатуры, на самом деле создает еще более серьезные проблемы, чем перекос в распределении доходов. Главная проблема с точки зрения эффективной экономики состоит в том, что будучи ограниченными в возможностях политической организации, многие малые предприятия, а также население в целом находят альтернативу в том, чтобы отказаться от официальных институциональных форм экономической деятельности вообще и переключиться на систему параллельной экономики и частного права. А это создает почти безвыходный порочный круг.

Параллельная экономика является сегодня в России вполне реальной альтернативой ведению экономической деятельности согласно официально установленным правилам игры. Несмотря на то, что деятельность в параллельной экономике зачастую влечет за собой необходимость денежных выплат настоящим бандитам, рядовые субъекты экономической деятельности по-прежнему считают ее более прибыльной, чем работу на официальном рынке, где они подвергаются произвольному и несправедливому налогообложению и эксплуатации со стороны небольших, но хорошо организованных групп влияния. Растущий масштаб ухода в параллельную экономику уменьшает доходы правительства, а так как правительство, конечно, не может подвергать налогообложению поддерживающие его группы влияния, в конечном итоге у него недостает ресурсов для поддержания налогового механизма и механизма принудительного исполнения. Даже армии и милиции часто не выплачивалась их скудная зарплата в течение месяцев, что, конечно, никак не могло способствовать честному выполнению служебных обязанностей и разрушало систему общественной безопасности, а также уменьшало угрозу наказания за уклонение от уплаты налогов и за деятельность в параллельной экономике.

В таблице 1 мы приводим динамику перераспределения через федеральный бюджет, выраженную в процентах от ВВП, в российской экономике за период с 1992 по 1998 год. К 1998 году сбор налогов федеральным правительством в пересчете на долю ВВП упал примерно наполовину по сравнению с его уровнем в начале реформ. Затраты федерального правительства (включая централизованные кредиты, отмененные в 1995 году, и исключая внебюджетные фонды, данные по которым недоступны в период с 1996 по 1997 год), подсчитанные как доля в ВВП, составили в 1997 году менее 50% от уровня 1992 года. Эти данные дают разительное подтверждение мыслям Г. Беккера: когда организованные группы влияния получили свободу оказывать политическое давление на правительство, они в первую очередь воспользовались этим, чтобы уменьшить свое налоговое бремя и перекрестные субсидии, выдаваемые неорганизованным группам.

Таблица 1. Налоговые поступления и расходы федерального
правительства от российского ВВП, 1992–1998 гг. (в процентах)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Налоговые поступления	15,5	9,6	11,5	10,5	9,7	9,1	8,5
Затраты (А)	20,7	20,6	24,8	16,9	15,8	15,3	–
(А) + расходы из внебюджетных фондов = (В)	27,2	29,7	34,2	25,4	-	-	-
(В) + займы Центрального банка	40,4	33,3	36,1	25,2	-	-	-

Источник: оценки автора на основе данных Министерства финансов РФ.

То, что это не являлось сознательными усилиями по проведению реформ, но скорее результатом неконтролируемого процесса, проявляется в том факте, что бюджетный дефицит в течение 1996–1998 годов увеличивался. В 1996 году примерно 30% всех налогов просто не уплачивались налогоплательщиками, и Государственный комитет по налогам жаловался, что только 16,6% субъектов экономической деятельности вовремя выплачивали все налоги, в то время как 34% не выплачивали ничего (остальные производили некоторые платежи, но не в полном объеме и крайне нерегулярно). С течением времени ситуация еще ухудшилась, особенно с лета 1998 года⁴⁵.

Подсчитано, что почти половина снижения налоговых поступлений в 1990-х годах относится на счет предпочтительного льготного налогообложения различных групп влияния. В последнее время стало широко распространенным явлением, когда правительство отказывается от формальных правил налогообложения, которые все равно не работают, и переходит к индивидуальным переговорам с крупными налогоплательщиками. В то же время, что естественно, зависимость политиков и бюрократов, а также многих сотрудников силовых ведомств от особых интересов, связанных с их личными доходами, возросла еще больше. Существуют утверждения, что даже министерские посты покупаются группами влияния за наличные деньги.

Какова связь между реальностью переходной экономики и теоретическими выводами из модели Г. Беккера, согласно которым неэффективность системы сбора налогов и распределения субсидий ставит естественные преграды перераспределению от менее организованных в пользу более организованных групп? Эта связь устанавливается, если принять во внимание, что анализ Г. Беккера основывается на очень важной, хотя явно и не формулируемой предпосылке о том, что единственным источником власти является конституционное правительство. Возможности различных групп по оказанию влияния на исход политической борьбы в анализе Г. Беккера не выходят за рамки этого «конституционного поля». Однако если степень зависимости конституционного правительства от отдельных олигархических групп становится чрезмерно большой, то реакцией частного сектора вполне может стать создание альтернативных (нелегальных) источников власти. Исключение из анализа подобного «выхода из положения» для потенциальных налогоплательщиков, возможно, оправданно в рамках анализа Г. Беккера, который рассматривал случаи, характерные для стран с хорошо институционализированной рыночной экономикой. В то же время история российского перехода к рыночной экономике показывает, что в иной обстановке эту возможность следует принимать очень серьезно (см., например, Гамбетта [215] для поучительного обсуждения той же проблемы в случае сицилийской мафии, где проводятся выразительные параллели с современной ситуацией в России). Иными словами, предпосылкой действенности теоретической конструкции Г. Беккера является наличие определенной изначальной минимальной степени эффективности политической системы (равенства политических возможностей). В отсутствие такого равенства результатом может стать развал на отдельные фрагменты и одновременный провал как правительства, так и рынков.