РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ЭКОНОМИКО-МАТЕМАТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
На правах рукописи

Явлинский Григорий Алексеевич

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ И
ПРОБЛЕМА ЕЕ МОДЕРНИЗАЦИИ

ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени доктора экономических наук

Научный консультант:
доктор экономических наук, профессор Клейнер Г.Б.

6.4.2. Реформа естественных монополий

С реализацией административной реформы тесно связана и другая важнейшая задача, непосредственно касающаяся деятельности государственного аппарата, а именно: реформирование управления и области деятельности так называемых естественных монополий – государственных структур, осуществляющих хозяйственную деятельность в областях, где частно-рыночная организация такой деятельности либо невозможна, либо ведет к запредельно высоким издержкам производства.

Это, без всякого преувеличения, одно из важнейших направлений необходимых стране преобразований институтов. В принципе с необходимостью реформирования основных субъектов естественных монополий – Газпрома, РАО «ЕЭС», Министерства путей сообщения – согласны все. Эти гигантские организации, контролирующие значительную часть природного и экономического потенциала страны и огромные активы, унаследованные ими с советского периода, отличаются крайне малой прозрачностью, низкой эффективностью и высокими ценами на производимые ими продукты и услуги.

Действительно, финансы этих гигантских компаний (на самом деле это своего рода гиперкомпании-холдинги, в принципе неспособные реально контролировать хозяйственную деятельность своих низовых подразделений и дочерних структур) остаются крайне непрозрачными не только для внешних наблюдателей, но и для совладельцев-акционеров. Это касается как издержек, так и финансовых потоков, анализ которых затруднен сложной и во многом запутанной системой внутреннего учета, перекрестным субсидированием, большим количеством дочерних и аффилиированных структур, непрофильных активов и т.д. Многое остается неясным и в части мотивов принимаемых инвестиционных решений. Например, при огромных трудностях в привлечении инвестиционных ресурсов в электроэнергетику в рамках РАО «ЕЭС» миллиарды рублей закачиваются в проекты, сроки окупаемости которых уходят за пределы 2030 г.

В то же самое время мы наблюдаем постоянное давление со стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию. Это вызывает ползучий, а в отдельные периоды – и скачкообразный рост агрегатных ценовых индексов, причем в последние годы вклад этого фактора в общую инфляцию не уступает по значимости факторам монетарного характера.

Учитывая, что естественные монополии с их инвестиционными программами так или иначе контролируют финансовые потоки, сопоставимые с достаточно крупными статьями федерального бюджета, вопрос о законности и эффективности использования этих средств имеет далеко не второстепенное значение для экономической политики государства и для экономики в целом.

Основное направление реформирования этих суперкомпаний-монополий в принципе определено – это вычленение из их состава той части, которая, собственно, и заключает в себе элемент естественной монополии (это, главным образом, транспортные артерии), и создание конкурентной среды во всех остальных областях, которые сейчас объединены одной организационной крышей с собственно монопольной сферой.

Однако несмотря на кажущуюся очевидной всем необходимость радикальных мер в этой области, реформы застопорились на стадии обсуждения, и в течение ближайших года-полутора реальных изменений (по крайней мере, в лучшую сторону) ожидать мы не можем. Кроме того, вызывает большую тревогу тот факт, что, несмотря на многолетнее обсуждение планов реформирования естественных монополий, их содержание по-прежнему остается неясным в силу туманности формулировок по многим ключевым вопросам, формулировок, оставляющих нынешнему руководству этих компаний неоправданно большую свободу решений и действий.

Почему это происходит? Во-первых, в силу какой-то совершенно абсурдной логики разработку проектов преобразований естественных монополий фактически поручили руководству самих этих монополий. Реформу газового хозяйства, то есть самого себя, разрабатывает Газпром, железных дорог – Министерство путей сообщения, электроэнергетики – руководство РАО «ЕЭС». Дело даже не в личностях – есть объективный конфликт интересов, который недопустим на государственной службе. Если правила и условия реорганизации государственной компании, распродажи ее активов и т.п. устанавливают ее наемные управляющие, даже при самом жестком контроле со стороны правительства государственные интересы окажутся в числе наименее учитываемых при определении этих условий, а при отсутствии такого контроля наносимый ущерб может принять колоссальные размеры.

Во-вторых, позиция самой государственной власти, которая и должна проводить соответствующие преобразования, что называется, неоднозначна. С одной стороны, в долгосрочном плане она, конечно, заинтересована в повышении эффективности и отдачи от соответствующих сфер, но в краткосрочном плане всегда есть неотложные нужды, удовлетворение которых легко можно профинансировать из непрозрачных бюджетов этих монополий. Да и укоренившаяся в государственном аппарате система «кормлений», которая стала одним из кирпичей фундамента современного российского капитализма, требует для своего существования большого количества именно таких мест, как наши нынешние «естественные монополии». С этой точки зрения, власть в данном вопросе оказывается в совершенно двусмысленном, двойственном положении: с одной стороны, она и хотела бы навести в этой сфере порядок, но, с другой – рискует остаться без столь необходимых ей возможностей платить «нужным» людям реальные, а не символические зарплаты; финансировать свои предвыборные кампании. Поэтому вполне естественно, что начало реформы перманентно откладывается «до лучших времен» даже при понимании того, что реформирование монополий в известном смысле является условием наступления этих самых «лучших времен».

Наконец, в-третьих, есть, конечно, и объективные препятствия. Как и в случае с административной реформой и реформой ЖКХ, о которых ниже, прежде чем получить отдачу от этой реформы, в нее надо вложить немало ресурсов и пойти при этом на крупные политические риски. Тем более что в случае с естественными монополиями социальные издержки даже удачно проведенной реформы могут быть очень велики, а о социальной цене неудачи страшно даже подумать.

Моя точка зрения такова:

1. Реформа естественных монополий – не самоцель. Реформы вообще не могут быть самоцелью: они – лишь средство для достижения каких-то других целей, решения тех или иных задач. Поэтому, прежде чем «грузить» общество кучей цифр и схем, надо четко сказать, для чего мы это делаем, как и что мы в результате этого получим. Пока что предъявляемые нам проекты отделываются на этот счет абстрактными фразами типа «повысить эффективность», «поднять уровень управления», «повысить инвестиционную привлекательность». При этом вопрос о том, кто и что в результате этого получит, а также кто и с кого будет спрашивать, если реформа сведется к повышению цен и приватизации активов, старательно затушевывается.

2. Одна из главных претензий к нынешним естественным монополиям – их финансовая непрозрачность. При этом предполагается, что именно эти непрозрачные структуры в процессе реформирования будут дробиться, приватизироваться, продаваться или служить материальной базой для вновь создаваемых структур. Более того, всем этим будут заниматься их нынешние топ-менеджеры, кстати говоря, сами столь же финансово непрозрачные, как и управляемые ими структуры. Поэтому начинать надо именно с финансового оздоровления нынешних структур, наведения порядка в их финансовой отчетности, отсечения структур, занятых в непрофильной деятельности и т.д. И лишь затем в финансово прозрачной обстановке можно и нужно заняться реструктуризацией РАО «ЕЭС», Газпрома, «Связьинвеста» и т.д. Другими словами, составление и предание гласности полной картины контролируемых нынешними монопольными гигантами профильных и непрофильных активов, а также финансовых потоков, должно быть условием их разукрупнения и частичной приватизации.

3. Разделение сектора, в рамках которого будет сохраняться
государственная монополия, и секторов, в которых будет поощряться частная конкуренция, должно быть проведено на начальном этапе реформ уполномоченным специальным правительственным органом при жестком парламентском контроле. Приватизация активов в этих секторах также должна проводиться на конкурсной основе независимой государственной структурой на базе специальных законов, принимаемых парламентом.

4. Выделение из нынешних суперкомпаний-монополий частей и структур, способных действовать в условиях конкурентного рынка (добыча газа, производство электроэнергии и т.д.), должно обязательно сопровождаться изменением правил игры, прежде всего, правил вхождения на соответствующие рынки, с тем чтобы исключить возможность замены государственной монополии монополией частной.

5. Все структуры, содержащие признаки естественной монополии,
должны управляться назначаемыми государством менеджерами, несущими персональную уголовную ответственность за злоупотребление своим положением. Любая хозяйственная деятельность с использованием основных средств таких структур должна осуществляться только с разрешения и под контролем надзорных органов.

6. Минимальные гарантии для потребителей в части обеспечения их
жизненно важными услугами и гарантии оплаты этого минимума производящим компаниям должны быть предоставлены федеральным правительством на основе специального закона, который должен быть принят Федеральным Собранием.

Вышеприведенные условия являются минимальными, но обязательными условиями, без выполнения которых реструктуризация и реформирование нынешних «естественных монополий» со стопроцентной вероятностью выльется в распихивание «по своим» лучших кусков и циничное ограбление потребителей и сторонних акционеров, что потом с легкостью спишут на «рынок».

читать дальше >>>
Реформа ЖКХ
Здесь можно скачать
диссертацию Г.А. Явлинского
в формате Adobe Acrobat
(.pdf файл размером 1660KB)
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ
ЧАСТЬ I. Генезис российского капитализма в конце ХХ века
Глава 1. Особенности плановой экономики
1.1. Выбор институциональной системы: эффективность или стабильность?
1.2. Основная проблема стимулов
1.3. Некоторые факты об эволюции
советской плановой экономики

1.3.1. Ранний этап: полное господство руководителя государства
1.3.2. Возникновение и рост групп влияния
1.3.3. Перемена власти и системный распад
Глава 2. Институциональная непрерывность и «Вашингтонский консенсус»
2.1. Выбор метода анализа
2.2. Некоторые микроэкономические результаты макроэкономической
стабильности и открытости экономики

2.3. Основные черты параллельной экономики
2.4. Российская приватизация
2.5. Экономическая мотивация инсайдеров и вопрос контроля за менеджментом
2.6. Некоторые предварительные выводы
Глава 3. Формирование групп влияния и олигархической
системы власти в 90-х годах ХХ в.

3.1. Типология капитализма и «третий путь»
3.2. Группы влияния и переход к демократии
3.3. Группы влияния в России – источники их могущества
3.4. Разрыв между налогоплательщиками и потребителями налогов. Применимость модели Беккера к российским условиям
3.5. Пределы олигархической власти в России: криминализация, социальный нигилизм и уменьшающийся пирог
ЧАСТЬ II. Теоретические основы анализа экономической системы современной России
Глава 4. Хозяйственная и политическая система России: сущность, характеристика и классификация
4.1. Общий обзор итогов реформы 90-х годов
4.1.1. Влияние советской экономической системы
4.1.2. Экономическая политика
4.1.3. Мотивация власти: цели и интересы
4.2. Нынешняя хозяйственная и политическая система России: сущность и характеристика
4.2.1. Неформальные отношения
4.2.2. Роль власти
4.2.3. Особенности права собственности
4.2.4. Системный дефицит доверия и его следствия
4.2.5. Олигархическая структура экономики и сужение сферы действия законов конкуренции
4.2.6. Институционализация коррупции
4.2.7. Попытка определения: периферийный капитализм
Глава 5. Конкурентоспособность современной социально-экономической системы России: возможности и ограничения
5.1. Нынешний российский капитализм как устойчивая самовоспроизводя-щаяся система
5.2. Возможности системы обеспечивать рост – опыт последних лет
5.3. Ограничения системы: темпы экономического роста
5.4. Ограничения системы: социальные проблемы
5.4.1. Занятость и качество рабочей силы
5.4.2. Сохранение низкого уровня жизни основной массы населения и характерная для «периферийного капитализма» социальная структура
5.4.3. Урезание социально значимых расходов (мини-бюджет для мини-государства)
5.5. Условия и перспективы российской экономики
5.5.1. Долгосрочные последствия структурного перекоса
5.5.2. Темпы количественного роста российской экономики с точки зрения масштаба задач
Глава 6. Ограничения макроэкономического регулирования экономики России и институциональный подход
6.1. Макроэкономическая политика и условия ее эффективности
6.2. Современная российская экономика с точки зрения возможностей макроэкономической политики
6.3. Политика стимулирования экономического развития: институциональный подход
6.4. Направления институциональных реформ
6.4.1. Административная реформа и реформа судебной системы
6.4.2. Реформа естественных монополий
6.4.3. Реформа ЖКХ
6.4.4. Налоговая реформа
6.4.5. Реформа системы контроля за внешнеэкономическими связями (таможенная политика, валютное регулирование)
6.4.6. Реформа финансового сектора
6.5. Взаимосвязь институциональных реформ и макроэкономической политики
ЧАСТЬ III. Долгосрочная стратегия модернизации страны как основа экономической политики
Глава 7. Некоторые проблемы модернизации страны
7.1. Необходимость долгосрочной стратегии
7.2. О целевой экономической модели
7.2.1. Экономика и права обственности
7.2.2. Экономика и эффективность
7.2.3. Модернизация как цель экономической стратегии
7.3. Новая экономическая политика
7.3.1. Общие замечания
7.3.2. Институциональные реформы
7.3.3. Определение экономической стратегии и промышленная политика
7.3.4. Макроэкономическое регулирование в контексте долгосрочных целей экономической политики
7.4. Необходимость ключевых политических решений
Глава 8. Общественный договор – основа долгосрочной
экономической стратегии

8.1. Исходная ситуация
8.2. Необходимость нового общественного договора
8.3. Общественный договор в России: прошлое и настоящее
8.4. Противоречивые взгляды на издержки и преимущества демократии
8.5. Права собственности в переходный период и демократия в России
8.6. Роль демократии в России в переходный период
Глава 9. Экономическая политика: институты, конкуренция и экономический рост
9.1. Сложность задачи
9.2. Обеспечение прав частной собственности
9.3. Простая общая модель
9.4. Государственная система принуждения, основанная на стимулах
9.5. Некоторые практические аспекты предложения о создания ФСЗС
9.6. Контроль со стороны инсайдеров и профсоюзы
9.7. Важность экономического роста
9.8. Промышленная политика и частные стимулы
9.9. Система налогообложения и ожидаемые результаты
9.10. Финансирование долгосрочного роста
Глава 10. Долгосрочная стратегия модернизации страны: децентрализация власти и стимулы для исполнителей
10.1 Введение
10.2. Новая федеральная схема раздела полномочий
10.3. Передача полномочий и вновь о ФСЗС
10.4. Органы местного самоуправления и федеральный центр
10.5. Схемы стимулирования исполнителей
ВЫВОДЫ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Москва – 2005