РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ЭКОНОМИКО-МАТЕМАТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
На правах рукописи

Явлинский Григорий Алексеевич

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ И
ПРОБЛЕМА ЕЕ МОДЕРНИЗАЦИИ

ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени доктора экономических наук

Научный консультант:
доктор экономических наук, профессор Клейнер Г.Б.

6.4.4. Налоговая реформа

Эффективность российской налоговой системы по меньшей мере оставляет желать лучшего, а по большому счету – требует резкого улучшения. Это положение не вызывает серьезных возражений ни с чьей стороны, включая и нынешнее правительство. Разногласия начинаются скорее с вопроса о причинах низкой эффективности фискальной системы.

Многие считают, что существующий уровень налоговых и прочих изъятий из национального продукта для государственного перераспределения в России сейчас неоправданно велик и настаивают на его снижении, с тем чтобы, во-первых, освободить ресурсы для более эффективного использования их частным сектором; во-вторых, ликвидировать структурные перекосы, связанные с якобы гипертрофированными размерами общественного сектора в российской экономике; а в-третьих, повысить степень собираемости основных налогов (ср. [131]). В принципе этот же тезис составляет основное содержание и правительственного видения налоговой реформы – в качестве средне- и даже долгосрочной стратегии такой реформы предлагается снижение налоговых ставок при сохранении основ существующей налоговой системы в более или менее неизменном виде.

Что не устраивает нас в таком подходе?

Во-первых, на наш взгляд, здесь происходит некорректная подмена причинно-следственной связи – на самом деле высокие налоги являются не столько причиной, сколько отражением перекошенности и неэффективности экономики и государственного аппарата. Слабую эффективность выполнения последним государственных функций приходится компенсировать повышенной величиной затрат на его содержание, а реальный сектор экономики, в свою очередь, настолько слаб, что даже не очень высокое по международным меркам налоговое бремя является для него чрезвычайно высоким.

Во-вторых, абсолютизация показателя общей величины налогового бремени – это признак непонимания сути проблемы. Если размер налоговых изъятий из ВВП не выходит за рамки здравого смысла, а остается в пределах разумного, то гораздо большее значение (чем, например, увеличение или уменьшение его на 2–3 процентных пункта) имеет то, насколько равномерно и справедливо они распределятся, как такое распределение влияет на систему стимулов хозяйственной деятельности и как соотносится с этими стимулами характер использования мобилизуемых через налоговую систему средств.

В-третьих, что касается собственно налоговой системы и ее эффективности, ни в коем случае нельзя сводить проблему только к ставкам обложения. Налоговое администрирование в современных условиях – это сложный механизм, в рамках которого едва ли не большее значение, чем ставки, имеют определение и учет налогооблагаемой базы, система изъятий из нее, соотношение между различными видами и формами налогов, наконец, механизм их уплаты и сбора.

Простое снижение ставок означает только снижение налоговых поступлений – и ничего более. Настоящая же налоговая реформа в наших условиях – это не просто снижение ставок, это система мер, которые обеспечат: 1) переход на максимально прозрачные и неизбегаемые формы обложения с упором на косвенные налоги (прежде всего на потребление) и рентные платежи; 2) создание эффективной системы антистимулов для неплательщиков, вплоть до фактического блокирования их предпринимательской активности; 3) снижение номинального налогового бремени до уровня фактического и затем – некоторое повышение фактического налогообложения до уровня, близкого к среднеевропейскому.

Исходной точкой налоговой реформы должно быть осознание, что нынешнюю налоговую систему (кстати говоря, по существу списанную с некоей «среднеевропейской») в существующих условиях нельзя заставить работать эффективно – ее предпосылкой является наличие высокоразвитого гражданского общества и зрелых рынков, чего в России пока нет. Налоговая система, в которой сегодня нуждается Россия, – это достаточно простая, но вместе с тем тщательно продуманная по структуре система прямых и косвенных налогов, которая бы облагала посильными, но ощутимыми налогами на использование природных ресурсов и потребительские расходы, и в то же время поощряла бы предпринимательскую активность в несырьевых отраслях, а также сбережения и инвестиции. Кроме того, налоговая система должна быть содержательно связана с промышленной политикой и экономической стратегией государства в целом. Налоговая система не может и не должна быть чисто фискальным инструментом – она должна быть также средством макроэкономического регулирования, селективной поддержки тех видов хозяйственного поведения, которые отвечают системе общественных приоритетов. Другими словами, главное отличие нашего подхода от правительственного заключается в том, что мы рассматриваем налоговую систему не просто как средство обложения бизнеса данью, а как важный рыночный институт, который нуждается в комплексном реформировании с учетом всех аспектов его воздействия на экономику. Именно с этой точки зрения мы оцениваем налоговые инициативы правительства, которые не всегда отвечают названным принципам.

С другой стороны, структура и содержание налоговой системы должны быть адаптированы к ныне существующим в России условиям, так чтобы величина и значимость отдельных видов налогов для фискальной и бюджетной систем соответствовала их реальной собираемости на федеральном и местном уровнях. Для этого, в свою очередь, необходима серьезная предварительная аналитическая работа по определению степени уклонения от тех или иных видов налогов как в отраслевом, так и в территориальном разрезах с привлечением к ней квалифицированных экспертов из частных структур и академической среды. Нынешние манипуляции со ставками основных налогов – это на самом деле игра вслепую, поскольку истинные размеры базы, подлежащей обложению (а значит, и степень реальной собираемости того или иного налога), остаются неизвестными не только для налоговых ведомств, но и для аналитиков.

Параллельно необходимо тщательно продумать систему мер для мотивации выполнения налогового законодательства субъектами хозяйствования. В частности, наряду с мерами репрессивного характера в отношении неплательщиков реальная практика должна предусматривать определенные положительные стимулы в виде обусловливания некоторых хозяйственных прав и привилегий (например, получение государственных и муниципальных заказов, участие в публичных тендерах, возможность легально осуществлять инвестиции за рубежом и др.) определенным уровнем налоговых платежей. Одновременно злостное уклонение от уплаты налогов, в том числе относительно легальными методами (проведение операций через фирмы-«однодневки», использование подставных лиц, оффшорных схем и пр.), должно служить основанием для занесения предпринимателей в «черные списки» лиц, в отношении которых может применяться практика запрета на привлечение их к любым сделкам с участием государственных организаций и предприятий или бюджетных средств.

Для того чтобы система стимулов и наказаний в этой области реально функционировала, необходимо также юридическое урегулирование в той или иной форме вопроса об ответственности за налоговые нарушения, совершенные в прошлом. Учитывая, что фактически те или иные нарушения налогового законодательства имеются в работе большей части хозяйствующих субъектов, а также то, что многие из положений этого законодательства были заведомо невыполнимы в существовавших условиях, без подведения определенной черты под прошлым невозможно реализовать главный стимул к законопослушному поведению – гарантию от уголовного преследования со стороны государства.

Естественно, одним из главных условий и важнейшей предпосылкой налоговой реформы является также повышение эффективности налоговых служб, четкое определение их прав и полномочий, искоренение коррупции в их рядах, без чего расширение полномочий налоговых органов приведет к повышению собираемости не налогов, а взяток. Уточнение и кодификация правил налогообложения в процессе разработки и принятия Налогового кодекса – важный, но недостаточный шаг в этом направлении.

Наконец, в вопросе об оптимизации совокупного налогового бремени необходимо понимание того, что нельзя сводить задачу государственной политики к простому снижению доли налогов в ВВП. Во-первых, как уже было сказано выше, для экономики вопрос о том, кто и как несет это бремя, не менее важен, чем его величина. Даже сравнительно невысокие налоги могут оказывать на экономический рост удушающее воздействие, если они сосредоточены на тех экономических субъектах, на которые приходится большая часть совокупной занятости и инвестиционной активности. В то же время грамотный (как с чисто экономической, так и с социальной точки зрения) выбор точек и относительной тяжести налогообложения может позволить серьезно уменьшить негативное влияние даже очень значительных налоговых сборов на динамику производства инвестиций.

А во-вторых, эффективная налоговая политика – это постоянный поиск баланса между тяготами налогового бремени и эффектом от производимых за его счет общественных благ, в первую очередь общей и хозяйственной инфраструктуры и институциональных условий экономической деятельности (безопасность, поддержание порядка и законности, соблюдения правил игры в сфере отношений между хозяйствующими субъектами и т.п.). С этой точки зрения облегчение налогового бремени за счет урезания государственных расходов на дорожное строительство, обустройство границ и таможенной инфраструктуры, общее образование, поддержку НИОКР в профильных технических областях и т.п. фактически ведут к снижению, а не увеличению темпов роста экономики в средне- и долгосрочной перспективах.

<<< вернуться назад
Реформа ЖКХ
Здесь можно скачать
диссертацию Г.А. Явлинского
в формате Adobe Acrobat
(.pdf файл размером 1660KB)
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ
ЧАСТЬ I. Генезис российского капитализма в конце ХХ века
Глава 1. Особенности плановой экономики
1.1. Выбор институциональной системы: эффективность или стабильность?
1.2. Основная проблема стимулов
1.3. Некоторые факты об эволюции
советской плановой экономики

1.3.1. Ранний этап: полное господство руководителя государства
1.3.2. Возникновение и рост групп влияния
1.3.3. Перемена власти и системный распад
Глава 2. Институциональная непрерывность и «Вашингтонский консенсус»
2.1. Выбор метода анализа
2.2. Некоторые микроэкономические результаты макроэкономической
стабильности и открытости экономики

2.3. Основные черты параллельной экономики
2.4. Российская приватизация
2.5. Экономическая мотивация инсайдеров и вопрос контроля за менеджментом
2.6. Некоторые предварительные выводы
Глава 3. Формирование групп влияния и олигархической
системы власти в 90-х годах ХХ в.

3.1. Типология капитализма и «третий путь»
3.2. Группы влияния и переход к демократии
3.3. Группы влияния в России – источники их могущества
3.4. Разрыв между налогоплательщиками и потребителями налогов. Применимость модели Беккера к российским условиям
3.5. Пределы олигархической власти в России: криминализация, социальный нигилизм и уменьшающийся пирог
ЧАСТЬ II. Теоретические основы анализа экономической системы современной России
Глава 4. Хозяйственная и политическая система России: сущность, характеристика и классификация
4.1. Общий обзор итогов реформы 90-х годов
4.1.1. Влияние советской экономической системы
4.1.2. Экономическая политика
4.1.3. Мотивация власти: цели и интересы
4.2. Нынешняя хозяйственная и политическая система России: сущность и характеристика
4.2.1. Неформальные отношения
4.2.2. Роль власти
4.2.3. Особенности права собственности
4.2.4. Системный дефицит доверия и его следствия
4.2.5. Олигархическая структура экономики и сужение сферы действия законов конкуренции
4.2.6. Институционализация коррупции
4.2.7. Попытка определения: периферийный капитализм
Глава 5. Конкурентоспособность современной социально-экономической системы России: возможности и ограничения
5.1. Нынешний российский капитализм как устойчивая самовоспроизводя-щаяся система
5.2. Возможности системы обеспечивать рост – опыт последних лет
5.3. Ограничения системы: темпы экономического роста
5.4. Ограничения системы: социальные проблемы
5.4.1. Занятость и качество рабочей силы
5.4.2. Сохранение низкого уровня жизни основной массы населения и характерная для «периферийного капитализма» социальная структура
5.4.3. Урезание социально значимых расходов (мини-бюджет для мини-государства)
5.5. Условия и перспективы российской экономики
5.5.1. Долгосрочные последствия структурного перекоса
5.5.2. Темпы количественного роста российской экономики с точки зрения масштаба задач
Глава 6. Ограничения макроэкономического регулирования экономики России и институциональный подход
6.1. Макроэкономическая политика и условия ее эффективности
6.2. Современная российская экономика с точки зрения возможностей макроэкономической политики
6.3. Политика стимулирования экономического развития: институциональный подход
6.4. Направления институциональных реформ
6.4.1. Административная реформа и реформа судебной системы
6.4.2. Реформа естественных монополий
6.4.3. Реформа ЖКХ
6.4.4. Налоговая реформа
6.4.5. Реформа системы контроля за внешнеэкономическими связями (таможенная политика, валютное регулирование)
6.4.6. Реформа финансового сектора
6.5. Взаимосвязь институциональных реформ и макроэкономической политики
ЧАСТЬ III. Долгосрочная стратегия модернизации страны как основа экономической политики
Глава 7. Некоторые проблемы модернизации страны
7.1. Необходимость долгосрочной стратегии
7.2. О целевой экономической модели
7.2.1. Экономика и права обственности
7.2.2. Экономика и эффективность
7.2.3. Модернизация как цель экономической стратегии
7.3. Новая экономическая политика
7.3.1. Общие замечания
7.3.2. Институциональные реформы
7.3.3. Определение экономической стратегии и промышленная политика
7.3.4. Макроэкономическое регулирование в контексте долгосрочных целей экономической политики
7.4. Необходимость ключевых политических решений
Глава 8. Общественный договор – основа долгосрочной
экономической стратегии

8.1. Исходная ситуация
8.2. Необходимость нового общественного договора
8.3. Общественный договор в России: прошлое и настоящее
8.4. Противоречивые взгляды на издержки и преимущества демократии
8.5. Права собственности в переходный период и демократия в России
8.6. Роль демократии в России в переходный период
Глава 9. Экономическая политика: институты, конкуренция и экономический рост
9.1. Сложность задачи
9.2. Обеспечение прав частной собственности
9.3. Простая общая модель
9.4. Государственная система принуждения, основанная на стимулах
9.5. Некоторые практические аспекты предложения о создания ФСЗС
9.6. Контроль со стороны инсайдеров и профсоюзы
9.7. Важность экономического роста
9.8. Промышленная политика и частные стимулы
9.9. Система налогообложения и ожидаемые результаты
9.10. Финансирование долгосрочного роста
Глава 10. Долгосрочная стратегия модернизации страны: децентрализация власти и стимулы для исполнителей
10.1 Введение
10.2. Новая федеральная схема раздела полномочий
10.3. Передача полномочий и вновь о ФСЗС
10.4. Органы местного самоуправления и федеральный центр
10.5. Схемы стимулирования исполнителей
ВЫВОДЫ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Москва – 2005