РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ЭКОНОМИКО-МАТЕМАТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
На правах рукописи

Явлинский Григорий Алексеевич

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ И
ПРОБЛЕМА ЕЕ МОДЕРНИЗАЦИИ

ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени доктора экономических наук

Научный консультант:
доктор экономических наук, профессор Клейнер Г.Б.

10.2. Новая федеральная схема раздела полномочий

Поддержка развитию политической и экономической демократии в России должна решающим образом основываться на отходе от централизованной модели, которая характерна для политической структуры страны еще со времен царизма. Как мы уже говорили ранее, будучи неэффективной в проведении содержательных реформ сверху, такая структура мешает развитию частной инициативы снизу и является в настоящее время одним из главных препятствий в процессе преобразований.

Одной из очевидных причин необходимости передачи значительного объема экономической власти из Кремля региональным и местным властям является чисто географическая причина. Азиатский регион Российской Федерации настолько удален от европейской части, что одни только гигантские транспортные издержки являются серьезным препятствием для эффективного управления из Москвы. Процесс географического сближения управляющих центров, производственных мощностей и рынков уже быстро идет снизу во многих регионах.

Однако существует и иная, гораздо более важная причина для такой реформы. Эта причина основывается на приведенных нами главных доводах в пользу создания стимулов. Передача полномочий от центральной и региональной бюрократии на места в сочетании с частыми местными выборами и общественным контролем, которому местные власти подвержены в значительно большей степени, нежели президент и центральное правительство, даст мощный толчок созданию конкурентной среды и послужит противодействующей силой существующему сегодня сосредоточению собственности и власти в руках общероссийских и региональных олигархий. Новая схема разделения полномочий таким образом даст гораздо более сильные стимулы для создания обстановки чисто экономической конкуренции по сравнению с конкуренцией в извлечении рентных доходов, характерной для существующего разделения полномочий, при котором большую роль играют группы влияния.

Немедленным практическим шагом к децентрализации процесса принятия бюджетных и экономических решений, который соответствовал бы нашему принципу «не навреди», могло бы стать изменение существующего порядка перевода денежных средств из федерального в региональные бюджеты и дальнейшего перевода средств из региональных в местные бюджеты. В настоящее время эти вопросы решаются соответственно федеральным и региональными правительствами. Переговоры протекают за закрытыми дверями со всеми вытекающими отрицательными последствиями в виде погони за рентными доходами, «особых отношений» и давления вышестоящих властей на нижестоящие. Величина трансфертов, получаемых каждым регионом из федерального бюджета, существенно колебалась в течение прошедших четырех лет без всяких видимых экономических причин. То же самое происходило с региональными трансфертами в местные бюджеты. Гораздо более приемлемым решением было бы решение правительства о том, что регионам будет выделяться определенное количество денег (скажем десять процентов от общих расходов бюджета, что в общем соответствует средней сумме всех трансфертов в последние годы), которое будет распределяться не по решению Министерства финансов, а по коллективному решению Совета Федерации (верхней палаты парламента, куда входят представители от всех регионов). Аналогичную систему можно было бы ввести в каждом регионе, где выделяемые деньги распределялись бы по решению собраний представителей местных органов власти.

На региональном уровне следует ввести новую систему расчетов и взаимной помощи для содействия развитию конкуренции в целях осуществления инвестиций и реструктуризации долгов. В частности, каждому региону следует разрешить создание резервной системы, привязанной к вновь создаваемому Банку межрегиональных взаимных расчетов (БМВР). Регионы будут вкладывать в БМВР часть сумм, ежегодно получаемых из федерального бюджета, и эти деньги составят основу средств, которые они смогут изымать из банка. Центральный банк также сможет вкладывать деньги в БМВР, в результате чего ЦБ получит долю во всей системе. БМВР может служить орудием взаимных расчетов не только между региональными правительствами, но и между предприятиями, что в значительной степени увеличит их доступ к более крупным рынкам.

Затем региональные правительства получили бы право выпускать региональные ценные бумаги, обеспеченные их вкладами в БМВР. Некоторые из этих ценных бумаг могли бы быть гарантированы и центральным правительством на взаимно согласованных условиях. Следует создать и другой банк, Межрегиональный банк содействия развитию (МБСР) для направления средств на содействие развитию, которые один регион переводит другому, и для частных инвестиций в местные проекты.

Новая схема разделения полномочий должна включать в качестве одного из важнейших компонентов значительную степень свободы региональных властей в регулировании экономической деятельности на своей территории. Федеральному правительству следует ограничить прямое вмешательство в эти вопросы выработкой стратегической промышленной политики и политики в области разработки полезных ископаемых в рамках соглашений о разделе продукции. В частности, при необходимости сохранения потолка налогообложения и регулирования деловой активности, единых на всей территории России, региональным правительствам могли бы быть предоставлены полномочия самостоятельно вводить налоговые льготы, а также принимать другие меры для улучшения инвестиционного климата на их территориях для всех или для приоритетных отраслей промышленности при условии понимания с их стороны, что в случае возникновения бюджетного дефицита в результате их политики покрывать этот дефицит они также будут самостоятельно. Решение некоторых противоречивых вопросов внутренней экономической политики также могло бы быть передано на региональный уровень, например, противоречивый кодекс законов о земле. Региональные власти могли бы испробовать различные варианты решения земельного вопроса, которые они считают наиболее оптимальными в их условиях, а конкуренция среди инвесторов вскоре показала бы, какой из вариантов оказался наилучшим.

В целом, ожидаемые результаты предоставления больших полномочий региональным властям в принятии экономических решений можно вкратце сформулировать следующим образом. Как только региональные правительства получат полномочия в значительной степени самостоятельно определять инвестиционный климат, инвесторы (российские и иностранные), естественно, заберут свои деньги из регионов, где инвестиционный климат менее благоприятен, и станут вкладывать их в предприятия в тех регионах, где инвестиционный климат лучше. БМВР и МБСР, в частности, создадут инфраструктуру, необходимую для беспрепятственного перевода инвестиционных средств (как государственных, так и частных) из одного региона в другой. Решить жарко обсуждаемые вопросы экономической политики чисто академическим путем почти невозможно, конкуренция среди инвесторов очень быстро покажет, какая политика (или набор политических мер) является наилучшей65. Таким образом, успех или неудача региональных и местных правительств в конкуренции за инвестиционные средства будет оказывать прямое воздействие на благосостояние граждан, проживающих на соответствующей территории, и при демократической системе местных выборов даст мощный толчок к проведению разумной политики и к ограничению влияния мафиозных кланов.

Возможность привлечения лучших экспертов на частной основе вместо того, чтобы просить центральные власти об оказании технической помощи, окажет сильное конкурентное влияние на само центральное правительство, которое будет поставлено перед необходимостью резкого улучшения качества своих услуг. В свою очередь центральное правительство будет иметь возможность приглашать органы местного самоуправления и промышленников для участия в тендерах на размещение новых инвестиционных проектов (новых заводов и т.п.), тем самым получая дополнительные доходы. Такая взаимно стимулирующая конкуренция между самими регионами и между региональными проектами и проектами, спонсируемыми центральным правительством, может значительно улучшить функционирование российской экономики в целом.

Возражением против такой схемы может быть то, что российские регионы слишком неравномерно наделены природными ресурсами, составляющими сегодня основу их благосостояния. В то же время мы уже говорили, что природные ресурсы являются крайне ненадежной базой экономического процветания и что те страны, у которых нет больших запасов минеральных ресурсов, достигли наибольшего экономического прогресса. В российском случае, в частности, регионы, не имеющие особых природных ресурсов, имеют значительную емкость капитала и ресурсы рабочей силы. Положение, в котором они находятся сейчас, – продолжительная стагнация и попытки удовлетворения насущных потребностей жителей этих регионов за счет дотационных вливаний, полученных от экспорта природных ресурсов другими регионами, – не открывает перед ними никакой долгосрочной перспективы. Когда эти промышленные регионы освободятся от чрезмерного централизованного контроля и окажутся в ситуации конкуренции, они быстро научатся тому, как наилучшим образом использовать свои человеческие резервы и капитальные ресурсы. Некоторые из регионов, которые не привлекательны для инвесторов ни в каком смысле, могут выжить, став своего рода «налоговым раем» для компаний, действующих в других частях России.

Конечно, мы должны учитывать, что при современном состоянии российской экономики некоторые регионы (или, скорее, части некоторых регионов) физически не смогут выжить при предложенной схеме. Те регионы, которые действительно находится в бедственном положении (в результате каких-то экологических катастроф или совершенно безнадежных затрат на переустройство), должны быть обозначены как «регионы экономического бедствия» и получить специальный статус в парламенте. Этот статус позволит таким регионам получать прямые субсидии из федерального бюджета, но он также будет предусматривать строгие ограничения на самоуправление в течение всего периода действия такого статуса. В частности, правительство назначит специальную управленческую группу, состоящую из профессиональных экономистов и менеджеров, у которой будет право отменять решения местного самоуправления. В задачу группы будет входить либо осуществление реалистичной программы переустройства, либо программы переселения.

Еще одной ловушкой на пути передачи власти от федерального правительства региональным может стать возможная угроза усиления власти региональных правительств и мафиозных кланов, которые уже сейчас играют заметную роль. Главным механизмом противостояния этой угрозе является еще большая передача власти органам местного самоуправления в сочетании с принудительным исполнением федеральных законов. В то же время следует заметить, что, если децентрализация будет проводиться в соответствии с нашими предложениями, которые предусматривают многоуровневую конкуренцию между центром и регионами, а также между самими регионами, то эта конкуренция должна служить предотвращению укоренения местных мафиозных кланов. Мы проиллюстрируем эту мысль, соотнеся ее с нашим предложением о создании Федеральной службы защиты собственности (ФСЗС) (см. главу 9).

65 - Набор теоретических и эмпирических работ, посвященных вопросу аналогичных результатов конкуренции между отдельными штатами в США производит большое впечатление. Для ознакомления с ранними исследованиями см. Тибут [264], а для ознакомления с работами последнего времени рекомендуем Хайнс [221], Холмс [225] и Нечиба [246].
<<< вернуться назад
Введение
Здесь можно скачать
диссертацию Г.А. Явлинского
в формате Adobe Acrobat
(.pdf файл размером 1660KB)
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ
ЧАСТЬ I. Генезис российского капитализма в конце ХХ века
Глава 1. Особенности плановой экономики
1.1. Выбор институциональной системы: эффективность или стабильность?
1.2. Основная проблема стимулов
1.3. Некоторые факты об эволюции
советской плановой экономики

1.3.1. Ранний этап: полное господство руководителя государства
1.3.2. Возникновение и рост групп влияния
1.3.3. Перемена власти и системный распад
Глава 2. Институциональная непрерывность и «Вашингтонский консенсус»
2.1. Выбор метода анализа
2.2. Некоторые микроэкономические результаты макроэкономической
стабильности и открытости экономики

2.3. Основные черты параллельной экономики
2.4. Российская приватизация
2.5. Экономическая мотивация инсайдеров и вопрос контроля за менеджментом
2.6. Некоторые предварительные выводы
Глава 3. Формирование групп влияния и олигархической
системы власти в 90-х годах ХХ в.

3.1. Типология капитализма и «третий путь»
3.2. Группы влияния и переход к демократии
3.3. Группы влияния в России – источники их могущества
3.4. Разрыв между налогоплательщиками и потребителями налогов. Применимость модели Беккера к российским условиям
3.5. Пределы олигархической власти в России: криминализация, социальный нигилизм и уменьшающийся пирог
ЧАСТЬ II. Теоретические основы анализа экономической системы современной России
Глава 4. Хозяйственная и политическая система России: сущность, характеристика и классификация
4.1. Общий обзор итогов реформы 90-х годов
4.1.1. Влияние советской экономической системы
4.1.2. Экономическая политика
4.1.3. Мотивация власти: цели и интересы
4.2. Нынешняя хозяйственная и политическая система России: сущность и характеристика
4.2.1. Неформальные отношения
4.2.2. Роль власти
4.2.3. Особенности права собственности
4.2.4. Системный дефицит доверия и его следствия
4.2.5. Олигархическая структура экономики и сужение сферы действия законов конкуренции
4.2.6. Институционализация коррупции
4.2.7. Попытка определения: периферийный капитализм
Глава 5. Конкурентоспособность современной социально-экономической системы России: возможности и ограничения
5.1. Нынешний российский капитализм как устойчивая самовоспроизводя-щаяся система
5.2. Возможности системы обеспечивать рост – опыт последних лет
5.3. Ограничения системы: темпы экономического роста
5.4. Ограничения системы: социальные проблемы
5.4.1. Занятость и качество рабочей силы
5.4.2. Сохранение низкого уровня жизни основной массы населения и характерная для «периферийного капитализма» социальная структура
5.4.3. Урезание социально значимых расходов (мини-бюджет для мини-государства)
5.5. Условия и перспективы российской экономики
5.5.1. Долгосрочные последствия структурного перекоса
5.5.2. Темпы количественного роста российской экономики с точки зрения масштаба задач
Глава 6. Ограничения макроэкономического регулирования экономики России и институциональный подход
6.1. Макроэкономическая политика и условия ее эффективности
6.2. Современная российская экономика с точки зрения возможностей макроэкономической политики
6.3. Политика стимулирования экономического развития: институциональный подход
6.4. Направления институциональных реформ
6.4.1. Административная реформа и реформа судебной системы
6.4.2. Реформа естественных монополий
6.4.3. Реформа ЖКХ
6.4.4. Налоговая реформа
6.4.5. Реформа системы контроля за внешнеэкономическими связями (таможенная политика, валютное регулирование)
6.4.6. Реформа финансового сектора
6.5. Взаимосвязь институциональных реформ и макроэкономической политики
ЧАСТЬ III. Долгосрочная стратегия модернизации страны как основа экономической политики
Глава 7. Некоторые проблемы модернизации страны
7.1. Необходимость долгосрочной стратегии
7.2. О целевой экономической модели
7.2.1. Экономика и права обственности
7.2.2. Экономика и эффективность
7.2.3. Модернизация как цель экономической стратегии
7.3. Новая экономическая политика
7.3.1. Общие замечания
7.3.2. Институциональные реформы
7.3.3. Определение экономической стратегии и промышленная политика
7.3.4. Макроэкономическое регулирование в контексте долгосрочных целей экономической политики
7.4. Необходимость ключевых политических решений
Глава 8. Общественный договор – основа долгосрочной
экономической стратегии

8.1. Исходная ситуация
8.2. Необходимость нового общественного договора
8.3. Общественный договор в России: прошлое и настоящее
8.4. Противоречивые взгляды на издержки и преимущества демократии
8.5. Права собственности в переходный период и демократия в России
8.6. Роль демократии в России в переходный период
Глава 9. Экономическая политика: институты, конкуренция и экономический рост
9.1. Сложность задачи
9.2. Обеспечение прав частной собственности
9.3. Простая общая модель
9.4. Государственная система принуждения, основанная на стимулах
9.5. Некоторые практические аспекты предложения о создания ФСЗС
9.6. Контроль со стороны инсайдеров и профсоюзы
9.7. Важность экономического роста
9.8. Промышленная политика и частные стимулы
9.9. Система налогообложения и ожидаемые результаты
9.10. Финансирование долгосрочного роста
Глава 10. Долгосрочная стратегия модернизации страны: децентрализация власти и стимулы для исполнителей
10.1 Введение
10.2. Новая федеральная схема раздела полномочий
10.3. Передача полномочий и вновь о ФСЗС
10.4. Органы местного самоуправления и федеральный центр
10.5. Схемы стимулирования исполнителей
ВЫВОДЫ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Москва – 2005