| 2.2.1.5. Определение
экономической эффективности структуры госрасходов (экономическая
классификация)
Рассмотрим наиболее общую макроэкономическую
классификацию госрасходов, и дадим рекомендации для каждой
из компонент:
- Заработная плата
- Госзакупки товаров и услуг
- Субсидии и другие текущие трансферты
- Трансферты другим уровням бюджетной системы
- Капитальные расходы
- Проценты по госдолгу
К сожалению, только очень небольшая часть
расходов (1/3) федерального бюджета (с учетом всех трансфертов
и процентных расходов, без них - около 2/3) дана в экономической
классификации. Это сильно затрудняет анализ. В данном исследовании
мы предприняли попытку представить все расходы федерального
бюджета в соответствии с экономической классификацией.
Таблица 6.
Структура бюджета РФ по типу расходов
(экономическая классификация) - оценка ГЭА РДП «ЯБЛОКО»
на основе проекта бюджета на 2002 г. в первом чтении
|
Тип расходов
|
Млн. руб.
|
Доля в расходах
|
% ВВП
|
|
Зарплата
|
324069
|
16,6%
|
2,86
|
|
Госзакупки
|
223104
|
11,5%
|
1,97
|
|
субсидии. субвенции и текущие трансферты
|
465909
|
23,9%
|
4,11
|
|
капитальные расходы
|
74266
|
3,8%
|
0,66
|
|
финансовая помощь бюджетам других
уровней
|
274468
|
14,1%
|
2,42
|
|
обслуживание долга
|
294739
|
15,1%
|
2,60
|
|
ВСЕГО
|
|
100,0%
|
14,63
|
|
Кроме того, трансферт в ПФР
|
281230
|
14,4%
|
2,57
|
Таблица 7.
Доля расходов субнациональных бюджетов
в % от совокупных расходов консолидированного бюджета.
| |
Италия
|
Канада
|
Франция
|
ФРГ
|
Япония
|
Англия
|
США
|
|
Расходы на текущее потребление госсектора
|
46,8
|
73,1
|
30,6
|
70,1
|
47,6
|
33,3
|
55,5
|
|
Капитальные расходы
|
11,5
|
8,3
|
11,0
|
12,2
|
30,6
|
3,7
|
8,2
|
|
Всего расходов
|
58,1
|
81,4
|
41,6
|
82,3
|
78,2
|
37,0
|
64,0
|
Таблица 8.
Распределение расходов национального
бюджета по разделам экономической классификации
| |
Текущие расходы
|
Закупки товаров и услуг
|
З/п
|
Процент-ные платежи
|
Субси-дии, текущие транс-ферты
|
Транс-ферты бюджетам других уровней
|
Транс-ферты за границу
|
Капи-таль-ные расходы
|
Выдан-ные кредиты минус платежи
|
|
США
|
96.3
|
32,9
|
10.5
|
15.1
|
54.5
|
9.9
|
1.2
|
4.6
|
0.1
|
|
Канада
|
96.1
|
30,0
|
9.7
|
21.1
|
57.2
|
17.4
|
1.6
|
3.5
|
0.2
|
|
Австралия
|
95.6
|
24.3
|
|
6.1
|
65.2
|
24.1
|
1.1
|
6.4
|
-1.6
|
|
Япония
|
85.5
|
13.6
|
|
16.9
|
52.9
|
45.4
|
0.2
|
17,0
|
2.3
|
|
Новая Зеландия
|
103.6
|
75,0
|
11.2
|
14.7
|
45.8
|
|
|
5.7
|
-6.6
|
|
Австрия
|
89.2
|
38,7
|
9.7
|
9.5
|
55.5
|
6.9
|
0.6
|
10.4
|
2.7
|
|
Бельгия
|
94.5
|
22,8
|
14,0
|
19.7
|
56.4
|
6,0
|
0.7
|
7,0
|
0.5
|
|
Дания
|
96.2
|
27,8
|
11.7
|
14.7
|
61.8
|
33.7
|
4.9
|
4.8
|
0.6
|
|
Финляндия
|
90.2
|
29,5
|
7.2
|
3.0
|
66.8
|
20.9
|
1.7
|
8.2
|
4.3
|
|
Франция
|
94.5
|
33,7
|
16.1
|
5.6
|
64.1
|
6.7
|
4.2
|
7.2
|
0.4
|
|
Германия
|
94.4
|
57,6
|
6.3
|
4.9
|
56.5
|
4.4
|
3.5
|
5.6
|
1.0
|
|
Греция
|
92.2
|
42,1
|
20.7
|
19.7
|
41.1
|
|
0.1
|
13.5
|
|
|
Исландия
|
86.4
|
68,2
|
26.3
|
9.6
|
26.6
|
1.2
|
0.3
|
17.4
|
1.7
|
|
Ирландия
|
93.6
|
23,8
|
13.2
|
19.5
|
55.6
|
16.3
|
2.1
|
8.9
|
-0.3
|
|
Италия
|
91.3
|
18,7
|
11.6
|
22.1
|
53.3
|
|
|
9.6
|
1.1
|
|
Люксембург
|
69.6
|
27,5
|
19.2
|
1.5
|
65,0
|
6.7
|
3.0
|
16.5
|
0.9
|
|
Нидерланды
|
95.7
|
20,0
|
8.4
|
8.9
|
72.6
|
24.4
|
3.0
|
5.2
|
0.2
|
|
Норвегия
|
93.6
|
27,3
|
7.7
|
6.1
|
70.3
|
17.4
|
2.4
|
6.1
|
3.1
|
|
Португалия
|
94.7
|
41,7
|
25.5
|
19.7
|
41.6
|
4.1
|
2.0
|
13.8
|
-2.7
|
|
Испания
|
69.5
|
26,5
|
15.7
|
8.7
|
59.5
|
16.1
|
0.1
|
14.5
|
1.3
|
|
Швеция
|
98.7
|
23,2
|
5.6
|
9.2
|
75,0
|
14.4
|
2.2
|
3.9
|
-1.2
|
|
Швейцария
|
92,0
|
48,2
|
6.2
|
2.1
|
61.6
|
7.7
|
1.6
|
6.7
|
2.2
|
|
Велико-британия
|
96.2
|
49,8
|
13,0
|
7.2
|
57.6
|
22.1
|
3.1
|
10.9
|
-3.6
|
|
РФ
|
94,7
|
11,5
|
16,6
|
15,1
|
23,9
|
14,1
|
0,1
|
3,8
|
-0,4
|
|
Данные для развитых стран относятся
к началу 1990-х годов и взяты из IMF Government financial
statistics
|
2.2.1.6. Выводы
Из табл. 7 видно, что РФ имеет низкую
по сравнению со странами ОЭСР долю трансфертов населению,
капитальных расходов и закупок товаров и услуг. При
этом, относительно высоки расходы на заработную плату
в госсекторе, проценты по долгу.
Хотя размер трансфертов бюджетам другим
уровней соответствует мировой практике, следует учесть,
что сбалансированность федерального бюджета в новых
условиях в значительной степени была обеспечена за счет
бюджетов регионов, доходы которых в новых условиях сократились
по сравнению с 1998 г. на 7% ВВП. И доля субнациональных
(региональных и местных бюджетов) в РФ мировой практике
не соответствует. Это означает потенциальную неустойчивость
бюджетной системы.
2.2.1.7. Предложения
по разделам экономической классификации.
2.2.1.8. Зарплата
госслужащим
Доля зарплаты в государственных расходах
в РФ по сравнению с развитыми странами завышена. Необходимо:
Сократить число занятых в госсекторе -
размер госсектора в сравнении с другими странами остается
крупным.
Оптимизировать расходы на государственное
управление, что может быть достигнуто в результате реформирования
и совершенствования правового обеспечения государственной
службы.
Повысить контроль и увязать бюджетные реформы
с кадровыми изменениями - использовав систему отчетов, увязку
зарплаты с достижениями, ввести систему оценки качества,
создать специальную структуру по работе с персоналом для
всех министерств и ведомств.
2.2.1.9. Госзакупки
товаров и услуг
Доля государственных закупок товаров
и услуг в расходах федерального бюджета в РФ занижена по
сравнению с развитыми странами. Необходимо:
Расширить сферу закупок за счет услуг
сложного содержания со значительным научным компонентом
(юридические, аудит, консалтинговые услуги различного
профиля).
Развивать контрактные отношения внутри
госсектора (одни учреждения обращаются к услугам других,
рассчитывая сэкономить на расходах или выиграть на качестве).
Создать федеральную интернет-сеть по
госзакупкам, обеспечить к ней свободный доступ региональных
структур.
Устранить избыточные ограничения, применяющиеся
ко многим государственным торгам (включая ограничения
в отношении иностранных участников; на региональном
и местном уровнях - ограничения в отношении участников,
расположенных вне региона); изъяны законодательства,
в частности подзаконных актов и инструкций.
2.2.1.10. Трансферты
бюджетам других уровней
Необходимо:
1) Увеличить долю региональных и местных
бюджетов, так как государства с более высокой долей субнациональных
бюджетов имеют меньшую долю госрасходов в ВВП, что означает
большую эффективность госсектора (Масгрейв 1991), налогово-бюджетная
децентрализация способствует повышению темпов роста, повышению
эффективности госсектора и демократизации (Шах 1994).
2) Закрепить на постоянной основе доли
федеральных налогов. за регионами и МСУ (разделить федеральные
налоги на 3 самостоятельных налога). Утверждать размер трансферта
региону из ФФПР в фиксированной сумме в течение 3-5 лет.
Так как централизация доходов при децентрализации расходов
ведет к снижению расходной дисциплины, увеличивая вертикальную
несбалансированность бюджетной системы. Одной из главных
причин, не позволяющих достигнуть существенной экономии,
является отсутствие стимулов для регионов и субъектов местного
самоуправления к более полному использованию собственных
доходных источников и достижению финансовой самодостаточности.
Это обусловлено ежегодным пересмотром объемов финансовой
поддержки и коррекцией доходных источников соответствующих
бюджетов в зависимости от результатов их функционирования
в предыдущем году.
3) Создать условия для реализации гипотезы
Тибу (1956 - голосование ногами, приводящее к конкуренции
между общинами) в России. Необходимо повысить долю собственных
налогов в доходах местных бюджетов и дать возможность манипулировать
госрасходами в зависимости от потребностей (волеизъявления)
жителей муниципальных образований.
2.2.1.11. Субсидии
и другие текущие трансферты
Доля субсидий в расходах федерального бюджета
в РФ занижена по сравнению с развитыми странами. Необходимо:
1) Сократить прямые и косвенные субсидии,
дотации и другие методы поддержки государственным бюджетом
отдельных отраслей экономики или секторов. Сокращение объемов
прямого финансирования из федерального бюджета необходимо
сменить поддержкой реального сектора через банки и специализированные
агентства, а также субсидированием процентных ставок по
кредитам.
2) Не допустить такого пересмотра системы
социальных льгот и выплат, который сопровождается падением
числа имеющих право на их получение в общей численности
населения.
Как показано в табл. 9, в ЕС 73% населения
получают денежные трансферты из бюджета. Корреляция доли
получающих социальные трансферты в общей численности населения
с объемом ВВП на душу населения +0,50, корреляция получающих
другие выплаты кроме пенсий с душевым ВВП +0,55.
Таблица 9.
Доля получающих социальные трансферты
в странах ЕС от общей численности населения.
| |
Пенсии (%)
|
Другие социальные выплаты (%)
|
Всего получающих выплаты (%)
|
|
Италия
|
40
|
18
|
51
|
|
Австрия
|
34
|
69
|
86
|
|
Бельгия
|
28
|
69
|
89
|
|
Дания
|
19
|
75
|
85
|
|
Франция
|
25
|
62
|
79
|
|
ФРГ
|
29
|
57
|
78
|
|
Греция
|
39
|
19
|
50
|
|
Ирландия
|
21
|
82
|
90
|
|
Люксембург
|
29
|
66
|
86
|
|
Нидерланды
|
19
|
66
|
81
|
|
Португалия
|
36
|
68
|
89
|
|
Испания
|
34
|
33
|
58
|
|
Великобритания
|
28
|
71
|
85
|
|
ЕС, всего
|
30
|
52
|
73
|
На этом фоне явным анахронизмом выглядит
прямая политика Правительства и косвенные заявления о необходимости
резкого сокращения числа получателей социальных выплат (жилищные
субсидии “должны” были получать 12% самых малообеспеченных
и т.д.).
2.2.1.12. Государственные
инвестиции
Доля государственных инвестиций в расходах
федерального бюджета занижена по сравнению с развитыми странами.
Необходимо:
1) Перераспределить государственные
инвестиции от региональных бюджетов в пользу федерального.
(На капитальные расходы расширенного бюджета в России приходится
около 4% ВВП, что в принципе, соответствует параметрам развитых
стран, однако если там они распределены между федеральным
и субнациональными бюджетами в пропорции 3:1, то у нас это
1:4, что обуславливает их низкую отраслевую (они распылены
между различными программами) и региональную эффективность
(концентрируются в наиболее благополучных регионах - 10
самых богатых регионов получают почти 2/3).
2) Уменьшить в общих инвестиционных
расходах долю дорожных расходов (она выросла в них с 13%
до 40%); и увеличить долю на капремонт (сократилась с 17%
до 8%.). Ускоренным темпом завершать незавершенное строительство,
в случае “коррупционности” незавершенки - отказываться от
проектов.
3) Кардинально пересмотреть ФАИП, в
которой средства распыляются на тысячи мелких проектов,
а отдельные программы иногда получают "дублирующее" финансирование.
Средства следует сконцентрировать на 2-5 приоритетных направлениях,
консолидировать ряд программ и каналов финансирования. Поставить
приоритетной задачей поддержку объектов инфраструктуры стратегического
национального значения, что способствовало бы экономической
стабильности, инновациям, прорывам в технологической сфере
и экологической безопасности.
4) Развивать систему софинансирования
инвестиций частным сектором, федеральным и региональными
бюджетами. Разработать казначейские процедуры перечисления
средств для софинансируемых инвестиционных проектов, что
потребует внесения поправок в Бюджетный кодекс.
5) Централизовать стратегию инвестиций,
создать единую систему учета, контроля и мониторинга (на
базе Минфина и Минэкономразвития) - в перспективе единого
генерального подрядчика. Составить подробный перечень всех
инвестиционных проектов в разрезе крупных инвестиционных
программ, затрат на единицу получаемой инвестиционной продукции,
по различным видам инвестиционных расходов, показателям
результатов реализации, выполнении контрольных показателей,
критериям включения проектов в бюджет, графикам потоков
платежей.
6) Сейчас около 13% инвестиций имеет
коммерческий характер, то есть от них можно отказаться (передать
в частный сектор). Следует также отказаться от проектов,
которые не могут быть полностью профинансированы.
2.2.1.13. Сравнение
позиции Правительства и «ЯБЛОКА» по госрасходам
|
Позиция
|
Наши предложения
|
Правительство РФ (3)
|
|
Доля госрасходов в ВВП
|
В первую очередь необходимо изменение
структуры госраходов, а не их объема. В долгосрочной
перспективе возможно увеличение доли госрасходов в
ВВП.
|
Подлежат сокращению в кратко- и среднесрочной
перспективе - до 20-22% ВВП.
|
|
Влияние госрасходов на экономи-ческий
рост
|
Влияние роста непроцентных расходов
на замедление экономического роста не обнаружено.
Доля непроцентных расходов в ВВП в РФ ниже, чем в
подавляющем большинстве развитых стран.
|
Увеличение доля непроцентных расходов
замедляет экономический рост
|
|
Управление совокупным спросом с помощью
госрасходов
|
Необходимо точно рассчитать мультипликатор
госрасходов.
|
Отвергается полностью
|
|
Распреде-ление госрасходов между уровнями
бюджетной системы
|
Доля субнациональных бюджетов должна
быть повышена до 50-60% консолидированного бюджета
- среднеевропейского уровня. Это приведет и к росту
эффективности госрасходов.
|
Доля субнациональных бюджетов должна
быть снижена с 17% до 10% ВВП (что должно составлять
30-35% консолидированного бюджета).
|
|
Изменение функциональной структуры
госрасходов
|
Приоритет должен определяться потребностью
в структурных реформах. Должны учитываться предпочтения
избирателей по поводу производства общественных благ.
Приоритеты: образование, наука, оборона, социальная
сфера. Ввести сборы с потребителей, которые могут
помочь снизить спрос на госуслуги, так как будут рыночным
сигналом о стоимости этих услуг
|
Приоритет должен определяться потребностью
в структурных реформах. Декларируемые приоритеты -
образование, наука, судебная система, оборона. В реальности
также проценты по госдолгу, правоохранительная деятельность.
|
|
Изменение экономи-ческой структуры
расходов
|
Разработать прозрачную и подробную
экономическую классификацию по всем расходам расширенного
бюджета. Увеличить долю госзакупок и трансфертов населению,
уменьшить - процентных выплат и зарплаты в госсекторе.
|
Ни в программе Грефа, ни в среднесрочной
программе правительства тема экономической клас-сификации
не затронута. Реально обеспечивается экономическая
классифи-кация лишь 1/3 рас-ходов федерального бюджета.
|
|
Зарплата
|
Сокращение числа занятых в госсекторе.
Приватизация ГУПов или их преобразование в АО со 100%
участием государства. Оптимизации расходов на госуправление,
реформирование и совершенствование госслужбы - использование
системы отчетов, увязка зарплаты с достижениями.
|
|
|
Госзакупки
|
1) Расширить сферу закупок за счет
услуг сложного содержания. 2) Развивать контрактные
отношения внутри госсектора. 3) Создать интернет-сеть
по госзакупкам. 4) Устранить ограничения по составу
участников, которые применяются ко многим государственным
торгам.
|
«Совершенствование системы государственных
закупок, обеспечивающей реальный конкурентный режим
при размещении заказов на производство товаров и услуг».
|
|
Трансферты населению
|
Доля получающих трансферты в общей
численности населения должна быть на уровне стран
ЕС - 70%. Пенсионная реформа для уменьшения чрезмерной
нагрузки бюджет.
|
замещение неэффективных бюджетных
субсидий адресными социальными расходами перераспределение
социальных расходов в пользу самых уязвимых групп
населения. Субсидиарное государство - необходимо помогать
лишь самым малообеспеченным (12%).
|
|
Капитальные расходы - гос-инвестиции
|
1) Перераспределить государственные
инвестиции от региональных бюджетов в пользу федерального.
2) Уменьшить в общих инвестиционных расходах долю
дорожных расходов и увеличить долю на капремонт 3)
Концентрировать средства ФАИП на 2-5 приоритетных
направлениях - в частности поддержке объектов инфраструктуры
национального значения 4) Развивать систему софинансирования
инвестиций частным сектором, феде-ральным и региональными
бюджетами. 5) Создать единую систему учета, контроля
и мониторинга инвестиционных проектов 6) Отказаться
от инвестиций коммерческого характера (около 13% госинвестиций).
7) Отказаться от проектов, которые не могут быть полностью
профинансированы.
|
сокращение до минимума или ликвидация
низкоэффективных и неэффективных государственных расходов.
|
(3)Стратегия
развития РФ на период до 2010 года (программа Грефа) и Программа
социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002-2004 годы).
|
