В 1998 году возобновился экономический спад. За год (октябрь 1998 г. к октябрю 1997г.) ВВП сократился на 10.9%, промышленное производство упало на 11.1%, инвестиции в основной капитал – на 11.5%. 

Заметим, что возобновление спада – не последствие кризиса 17 августа. Конечно, кризис ускорил спад, особенно по инвестициям. Однако, тенденция к спаду наметилась с весны 1998 года и связана с рядом причин. В их числе внешние – падение цен на основные экспортные товары России, отток капитала из России в связи с мировым финансовым кризисом. Впрочем, ключевой причиной мы считаем отсутствие внутренних стимулов роста в российской экономике. В конце 1996-1997 году это оказалось замаскировано огромной волной внешнего финансирования. 

За год (осень 1996 – осень 1997), по нашим оценкам, Россия получила чистый приток капитала в размере: около 20 млрд. долл. - на финансирование дефицита бюджета, еще 20 млрд. долл. – на российский фондовый рынок (цены акций российских компаний выросли в среднем в 10 раз) и 10-15 млрд. долл. получили российские банки и крупнейшие предприятия в виде кредитов. Запад просто попал в волну ажиотажа – все спешили поверить в российское экономическое чудо, и никто не хотел видеть отсутствие экономического роста, низкую собираемость налогов, завышенный курс рубля и т.д. 

Это огромная, невиданная сумма, превысившая 50 млрд. долл., всего-то и принесла российской экономике сомнительную остановку спада производства (скорее надо отдать дань ухищрениям статистики). С осени 1997 эти деньги стали постепенно уходить из российской экономики. За год – до 17 августа 1998 года из России ушла, по оценкам, примерно половина этой суммы. Оставшуюся половину Россия заморозила (более 10 млрд. долл. в ГКО/ОФЗ и 10-12 млрд. долл. – дефолт по частным долгам, окончившийся в ноябре 1998 года).

Растрата валютных резервов вследствие авантюрной политики Центрального Банка России привела к неконтролируемому падению курса рубля. В результате цены резко выросли: за август-октябрь 1998 года - в 1.5 раза. 

В результате в сентябре почти вдвое упал импорт. Особенно сократился импорт медикаментов (более, чем в 4 раза) и продовольствия (чая - вдвое, масла животного, консервов мясных – в 5 раз, сахара – почти в 50 раз и т.д.). Это внесло свой вклад в ухудшение конъюнктурных показателей российского потребительского рынка и рост цен.

Потребительские цены выросли за август-октябрь 1998 года в 1.5 раза. В результате реальная зарплата сократилась в октябре 1998 года на треть (65.1% к октябрю 1997г.), реальные располагаемые доходы упали более, чем на четверть.

Значительно увеличилась реальная безработица, особенно среди квалифицированного среднего персонала. Только по Москве “новая” безработица после 17 августа оценивается в 300-400 тыс. чел. Это люди, которые вчера точно знали себе цену, имели сбережения в банках и ГКО/ОФЗ, устойчивый источник текущих доходов, работу. В одночасье они потеряли почти все из перечисленного.

Но главная проблема - потеря доверия к Правительству России. Правительство объявило дефолт инвесторам, население России объявило дефолт Правительству - все сбережения теперь будут храниться вне банковской системы и в долларах. И решить проблему восстановления доверия населения к Правительству - задача более важная и сложная, чем переговоры с иностранными кредиторами России.

Правительство в этих условиях так и не решилось ни на индексацию доходов населения, ни, даже, на возврат задолженности работникам бюджетных организаций. Зато позволило себе небольшую эмиссию на финансирование бюджетных расходов (20-25 млрд. руб.) и поддержание банковской системы (ок.13 млрд. руб.). А также залезть в “карман” (валютные резервы) Центрального Банка для финансирования выплат по внешнему долгу на 1998 год в полном объеме (до 3 млрд. долл. или более 60 млрд .руб.). Немного необычные приоритеты для Правительства страны. И уж совсем странные для “левого”, коммунистического по составу Правительства.

Ситуация на 1999 год осложнялась целым рядом неопределенностей по важнейшим экономическим параметрам. Размер прогнозируемых спада, инфляции и курса рубля после явного ухудшения ситуации в 1998 году? Размер выплат по внешнему долгу (оригинальный график выплат Россия явно не выдюжит – это до 85% налоговых доходов федерального бюджета)? Отсутствие окончательной урегулированности по графику выплат по замороженным гособлигациям.

Какие же параметры выбрало Правительство?
 

Федеральный бюджет на 1999 год построен исходя из:

• прогноза экономического спада 3%,
• инфляции (в целом за год) 30%,
• среднегодового курса рубля 21.5 руб./долл.,
• прекращения выплат по основной части внешнего долга СССР (обслуживание только российского долга и части процентных выплат по долгу СССР),
• использования предложенного Минфином плана реструктуризации долга по ГКО/ОФЗ.

• Доходы 473.7 млрд. руб. 11.84% к ВВП, в т.ч. налоговые 399.1 9.98%,
• Расходы 575 14.38%, в т.ч. непроцентные 408.2 10.2%,
• Дефицит 101.4 2.54%, первичный профицит 65.5 1.64%

Спад будет больше, т.к. резкое ухудшение этого показателя произошло именно в конце года, что дает очень плохой старт для следующего года.

Инфляция будет больше 2.2% в месяц. В бюджете предусмотрена эмиссия в размере 32 млрд. руб., однако еще 28 млрд. руб. не обеспечены источником финансирования. Либо на эту сумму гособлигации будут размещены опять в Центральном Банке (=эмиссия), либо на нерыночных условиях будут размещены в государственных банках (прежде всего - Сбербанке), что приведет к ухудшению их финансового положения. Кроме того, нерегулируема сумма эмиссии, которую сделает Центральный Банк на цели реструктуризации банковской системы, а она, без сомнения, будет (соответствующих цифр нет в документах, представленных Центральным Банком в Думу).

Инфляция, при параметрах, заложенных в бюджет составит, по нашим оценкам, в среднем за год 4-5% в месяц (60-80% годовых). И будет неравномерной - ее скачок придется на весну, т.к. с 1 апреля заложена индексация зарплаты работников бюджетной сферы и денежного довольствия военнослужащих в общем почти в 1.5 раза. Кроме того, именно в I квартале в бюджет поступит до 40% предусмотренной на год эмиссии. Кстати, заметим, что последняя индексация была произведена в сентябре 1995 года, цены за 1996 – октябрь 1998 выросли уже в 2.3 раза, к 1 апреля рост их может достигнуть 3 раз. Индексация, запланированная в бюджете, таким образом, отстает вдвое по размеру и катастрофически – по срокам.

Курс рубля уже сегодня почти достиг среднегодового значения на 1999 год. Конечно, при даже 30% инфляции, заложенной в бюджет, он не будет стоять на месте. Обычно в условиях роста инфляции, курс падает опережающим темпом.

К чему приведет такое расхождение?

Очевидно, наиболее сильным будет влияние инфляции, которая при заложенной в бюджет политике, может достигнуть 60-80%. Это приведет к тому, что доходная база бюджета будет существенно перевыполнена и бюджет практически перестанет быть ориентиром для деятельности Правительства. 

Наличие в бюджете статьи 86, согласно которой производится распределение поступающих дополнительных доходов, не изменяет ситуации. Такой механизм может хорошо работать при превышении доходов на 5-10%. Но не на 20-40%. В случае сильных отклонений “поедет” вся структура бюджета. Реально Правительство будет вынуждено (заметим, с радостью вынуждено) самостоятельно перекраивать его.

Бесспорно, в бюджет надо закладывать не “целевые”, а реалистичные для выполнения ориентиры.

Кроме того, множество альтернатив, которые могли бы существенно изменить параметры бюджета-99, уже осталось “за бортом” правительственной политики. 

После августа 1998 года Правительство умудрилось практически не заниматься социальной политикой – даже не выплатило долги работникам бюджетной сферы, не говоря уж об индексации этих выплат. Как будто цены в полтора раза не подскочили. У Правительства все в порядке – инфляция снизилась до 4% в месяц. А у получателей этих денег? По последним сообщениям, 2 учителя умерли от голода… 

Если бы был принят план реструктуризации задолженности по замороженной 17 августа части госдолга, который предлагало ЯБЛОКО (фактически, без потерь для российских и иностранных держателей гособлигаций), - вполне можно было бы закладывать в бюджет значительные доходы от размещения новых госбумаг на свободном рынке. Это позволило бы снизить долговую нагрузку на бюджет, которая составляет в бюджете 1999 года 42% налоговых доходов, и рефинансировать значительную часть этой задолженности. Однако, принят вариант реструктуризации госдолга, ведущий к существенным потерям инвесторов. Это не позволяет рассчитывать на восстановление доверия к государству и успешную эмиссию гособлигаций в 1999-2000 годах. И весьма ограниченное использование этих механизмов в следующие годы.

В IV квартале 1998 года выплачено по внешнему долгу около 2.5 млрд. долл. Для того, что бы осуществить эти выплаты в бюджете денег не нашлось и они были выплачены за счет валютных резервов Центрального Банка. Правительство залезло в чужой карман (впрочем, Россию этим уже не удивишь). И только с 1999 года предпринимаются меры по реструктуризации внешнего долга. Почему? Нужно было делать их немедленно – с 1 октября 1998 года. Деньги потеряны…

Продолжать перечисление упущений экономической политики Правительства в сослагательном наклонении можно еще долго. Но суть дела от этого не изменится – Правительство уже загнало страну в те жесточайшие условия 1999 года, в которых придется исполнять бюджет.

И Правительство предложило налоговую реформу, имеющую целью сокращение налогового бремени на производителя с целью стимулирования экономики.
 

Когда пакет налоговых законопроектов, наконец, был официально внесен в Думу, стало ясно, что широко разрекламированная налоговая реформа является очередным мифом Правительства.

На деле же это – набор разрозненных, недостаточно увязанных между собой мер, при этом большинство ключевых проблем налоговой системы либо решается наполовину, либо не решается вовсе:

• снижение налоговой нагрузки является абсолютно недостаточным, к тому же сопровождается отменой значительного числа льгот;
• снижаются не те налоги, по которым в первую очередь необходимо его провести (оборотные налоги – налог на содержание социальной сферы и налог на пользователей автомобильных дорог; налоги на валовой доход – такие как отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на минеральное сырье);
• налоговый пакет не содержит ни одной меры, направленной на поддержание нефтяной и газовой промышленности, испытывающих серьезные трудности в условиях падения мировых цен (даже несмотря на произошедшую девальвацию рубля);
• в соответствии с налоговым пакетом, налоговое бремя на рядовых граждан возрастает, в то время как на 5% наиболее обеспеченных – снижается, однако недостаточно радикально, чтобы они начали платить на практике скрываемые доходы;
• наконец, налоговый пакет содержит неоправданно большое число новаций, которые ведут к изменению межбюджетных отношений; количество этих новаций таково, что предсказать их результирующую со сколь-нибудь приемлемой точностью становится объективно невозможным.

Некоторое сокращение налоговой нагрузки в среднем на обрабатывающие предприятия компенсируется в доходах бюджета введением экспортных пошлин на нефть, газ и некоторые другие товары. Налоговая нагрузка в целом (с учетом экспортных пошлин, перераспределения доходов из региональных бюджетов и др.) не снижается, а увеличивается: доходы федерального бюджета увеличиваются с 9.8% к ВВП (ожидаемая оценка на 1998 год) до 11.8%.

Весьма странно выглядит блок неналоговых доходов бюджета, переданных с 1999 года в статью финансирования дефицита бюджета.

Доходы от приватизации составляют менее 1 млрд. долл. (вспомним, совсем недавно продали четверть “Связьинвеста” за 1.8 млрд. долл.). Из программы приватизации куда-то исчезли наиболее интересные объекты государственной собственности – очередной пакет “Связьинвеста”, НК “Роснефть” - а вместо них вошли пакты акций компаний “второго эшелона” по интересу для инвестора. Конечно, целью приватизации как массового явления должно быть не получение в бюджет доходов, а обеспечение эффективного управления и привлечение инвестиций на предприятия. В то же время это не мешает некоторые особо интересные для инвесторов объекты продавать по хорошим ценам. Доходы от приватизации можно было бы по крайней мере удвоить (дополнительно 15 млрд. руб.). 

Вполне можно резко сократить закупки драгоценных металлов в госфонд (план – почти 9 млрд. руб.), оставив только закупки особо ценных самородков и камней. Гарантом рынка золота будет выступать все равно не Правительство, а Центральный Банк (именно он гарантирует комбанкам покупку всего предъявляемого ими золота). Правительству целесообразно резко сократить свое присутствие на этом рынке, что высвободило бы 6-8 млрд. руб. Запасы золота в Госфонде можно было бы постепенно сокращать практически до нуля. Золотой запас должен храниться в Центральном Банке.
 

На 1999 год вынужденно планируется консервативная политика заимствований. Это - следствие потери доверия со стороны населения и инвесторов к Правительству России.

На 1999 год планируется рост государственного внутреннего долга на 111.4 млрд. руб. или около 20% (без учета переоформления части внутреннего долга во внешний). 

Из этой суммы 60.4 млрд. руб. - эмиссия облигаций федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД). На сумму 32 млрд. руб. ОФЗ-ПД будут размещены в Центральном Банке (эмиссия), оставшиеся 28 млрд. руб., скорее всего, также окажутся эмиссионным источником. 

51 млрд. руб. - это государственные гарантии Правительства по инвестиционным проектам и кредитам. Правительство не дает денег, однако, гарантирует их возвратность, в связи с чем вся сумма гарантий относится на государственный внутренний долг.

Внешний долг в 1999 году возрастает очень значительно - на 24 млрд. долл. Однако, объем новых заимствований планируется на уровне намного меньшем, чем получала Россия в последние годы - всего 7.05 млрд. долл. Это очень высокая планка для условий 1999 года, достигнуть ее будет очень трудно. 

Остальная часть прироста внешнего долга - это переоформление части внутреннего долга во внешний, переоформление на госдолг кредитов МВФ Центральному Банку, учет изменения курсов валют и т.д. Особо оговоримся, что переоформление кредита МВФ, полученного ЦБР на госдолг - прямое нарушение бюджета, утвержденного на 1998 год, и стоит внимательно рассмотреть целесообразность этого действия.

Хотелось бы подчеркнуть, что материалы по внешнему долгу традиционно представлены очень плохо, это самый непроработанный раздел бюджета-99.

Принимать чрезвычайные меры по решению долгового кризиса, в котором находится Россия, из бюджета в бюджет на краткосрочной основе далее невозможно. Правительству необходимо сделать 3 ответственных шага:

1. Представление в Государственную Думу полной и ясной картины по составу и профилю выплат по внешнему долгу на 15-20 лет.
2. Представление в Государственную Думу полной и ясной картины о составе и возможностях использования объектов зарубежной государственной собственности.
3. Представление в Государственную Думу четкой программы обслуживания государственного внутреннего и внешнего долгов (с вариантами возможной реструктуризации их) и использования объектов зарубежной госсобственности.

Бюджет составлен в условиях резкого и продолжающегося ухудшения экономической ситуации, высокой неопределенности основных макроэкономических показателей на 1999 год, кризиса доверия к Правительству и Центральному Банку России.

К положительным моментам внесенного проекта бюджета можно отнести обеспечение первичного профицита, впервые с 1995 года включение в проект бюджета предложений по индексации доходов работников бюджетной сферы и военнослужащих, а также высокая техника составления и детализация расходов бюджета.

Обеспечение первичного профицита бюджета, видимо, стратегическая линия на несколько ближайших лет. Рассчитывать на рост внутренних или внешних заимствований после крайне неудачных действий 17 августа 1998 года и весьма низкого уровня доверия населения, внутренних и иностранных инвесторов не приходится. Поэтому сегодня единственный путь выхода из долгового кризиса - обеспечение превышения доходов бюджета над непроцентными расходами. Это жесткая позиция, но иной путь - рефинансирование долгов новыми кредитами - сегодня невозможен, т.к. для этого необходимо восстановление доверия к Правительству России. К сожалению, для этого Правительство практически ничего не делает.

Конечно, подробнейшее представление бюджета, как это сделано в представленном проекте, - необходимость для обеспечения бюджетной дисциплины. Правда, заметим, что открытая часть непроцентных расходов бюджета, которая столь подробно расписана (3 тома росписи по министерствам) составляет на сегодня всего-то 15 млрд.долл. - меньше, чем баланс “Газпрома”.

Но, если бы недостатки бюджета сводились лишь к продолжению его достоинств - бюджет можно было бы в первом чтении принимать и дорабатывать. Однако, есть целый ряд недостатков бюджета, которые невозможно исправлять во втором чтении.

1. Социальная ориентация бюджета совершенно недостаточна. 


Невозможно далее экономить на расходах на образование, здравоохранение и науку. Именно эти расходы закладывают перспективу России, без них страна уже никогда не поднимется с уровня страны “третьего мира”.

2. Необходима реальная налоговая реформа.

3. Разработка и утверждение специальной программы по обслуживанию внутреннего и внешнего долга и зарубежных активов.

4. Обеспечение реалистичного социально-экономического прогноза на 1999 год.

5. Представление в Государственную Думу основных ориентиров по росту денежной массы и использованию инструментов кредитно-денежной политики на 1999 год.

Руководитель фракции: Г. Явлинский