[Начальная страница] [Карта сервера/Поиск] [Новости] [Актуальные темы] [Самоуправление и федерализм]
Международный Республиканский Институт
Санкт-Петербургский Гуманитарно-политологический Центр "Стратегия"
М.Б.Горный, В.Н.Иванова, А.Т.Ошурков, Н.И.Скрябина
Изд-во "Весь мир", 2000 год

Основы муниципальной экономики



Глава 2. Законодательное регулирование экономической деятельности МСУ(скачать главу в Скачать DOC-версию)

В данной главе рассмотрены нормативно-правовые акты органов государственной власти различного уровня и органов МСУ, определяющие организацию, содержание и порядок деятельности органов МСУ. Основное внимание уделено законам, регулирующим экономическую и хозяйственную деятельность МСУ, причем особо выделены вопросы муниципальной собственности, бюджета и налогов. В качестве иллюстрации в последнем разделе главы рассматриваются отдельные законодательные акты Санкт-Петербурга и Москвы, определяющие бюджетные правоотношения в этих субъектах федерации.

В приложении №1 приведен перечень таких нормативно-правовых актов федерального уровня.

2.1. Правовые акты, регулирующие экономику МО.

В настоящее время в России проблеме законодательного регулирования организации и деятельности системы МСУ уделяется большое внимание: более 200 федеральных законов по этому вопросу приняты и действуют на сегодняшний день, к ним необходимо добавить другие федеральные нормативные правовые акты (Указы Президента, постановления Правительства, решения Конституционного суда и пр.), нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов МСУ, так что общее число наверняка перевалит за 100000 (в России 89 субъектов федерации и около 14000 МО).

Серьезной проблемой, не решенной до сих пор, является соответствие правовых актов друг другу. К сожалению, сплошь и рядом законодательство по МСУ субъектов Российской Федерации не соответствует, а иногда и противоречит федеральному законодательству (примеры с Удмуртией, Краснодарским краем и пр.). Причина здесь состоит в том, что МСУ отнесено Конституцией к сфере совместной компетенции федерального центра и субъектов федерации, но до сих пор отсутствуют федеральные законы, разграничивающие полномочия центра и субъектов (принятый в 1999г. закон об органах государственной власти в субъектах федерации не решает проблемы). Все это порождает правовой беспредел со стороны субъектов федерации, причем страдают от него большей частью органы МСУ (при осуществлении экономической и хозяйственной деятельности на подведомственной территории).

На сегодняшний день практически завершено формирование правовой базы, обеспечивающей организацию системы МСУ, порядок работы органов МСУ, статус депутатов, должностных лиц и муниципальных служащих. Поскольку данная тема выходит за рамки этой книги, просто перечислим здесь важнейшие правовые акты по этому вопросу.

На федеральном уровне к ним относятся:

    • Конституция Российской Федерации (1993);
    • Закон «Об общих принципах» (1995);
    • Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1997).

На уровне субъектов Российской Федерации к ним относятся:

    • Закон о МСУ в данном субъекте Российской Федерации;
    • Закон о территориальном общественном самоуправлении в данном субъекте Российской Федерации;
    • Закон о выборах депутатов представительных органов МСУ;
    • Закон о выборах главы МСУ;
    • Закон о местном референдуме;
    • Закон о статусе депутата представительных органов МСУ;
    • Закон о статусе главы МСУ;
    • Закон о муниципальной службе в данном субъекте Российской Федерации.

Наконец, на уровне органов МСУ, важнейшим нормативно-правовым актом, является устав МО.

Перейдем к рассмотрению законодательства, регулирующего экономическую и хозяйственную деятельность МО.

2.1.1.Федеральное законодательство.

Основными нормативно-правовыми актами по данному вопросу на федеральном уровне, по нашему мнению, являются следующие:

    • Конституция Российской Федерации (1993);
    • Закон «Об общих принципах» (1995);
    • Гражданский кодекс Российской Федерации (1994, 1995);
    • Бюджетный кодекс Российской Федерации (1998);
    • Налоговый кодекс Российской Федерации (1998);
    • Закон «О финансовых основах» (1997);
    • Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1997);
    • Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления (1995);
    • О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность. Постановление Верховного Совета Российской Федерации (1991).

Более полный перечень федеральных нормативно-правовых актов дан в приложении №1.

Федеральные нормативно-правовые акты в первую очередь должны обеспечивать экономическую и хозяйственную самостоятельность МСУ.

Эту задачу частично призван решить Гражданский кодекс Российской Федерации, согласно которому орган МСУ является равноправным субъектом гражданских правовых отношений: имеет право быть собственником, заключать договоры, совершать сделки, образовывать и ликвидировать предприятия и др.

Для обеспечения экономической самостоятельности на федеральном уровне, путем внесения поправок в закон «Об общих принципах» или путем принятия особого закона, необходимо более четко определить компетенцию органов МСУ: предметы ведения, которыми МСУ занимается (в первую очередь это относится к Москве и Санкт-Петербургу, где право определять предметы ведения дано законодателям субъекта федерации, а он - этот законодатель, не разрабатывает и не принимает нужных законов).

Для обеспечения финансовой самостоятельности МСУ необходимо исполнять уже принятый закон «О финансовых основах». Большие надежды на недавно принятые Бюджетный и Налоговый кодексы в отношении МСУ вряд ли оправдаются. В качестве первоочередных задач необходимо обеспечить компенсацию органам МСУ за исполнение ими отдельных полномочий органов государственной власти, для чего законодательно утвердить порядок расчета и компенсации затрат органам МСУ. Важнейшей задачей является доработка и скорейшее принятия закона «О государственных минимальных социальных стандартах», на основании которого можно будет рассчитывать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, что в свою очередь позволит органам МСУ иметь гарантированную минимальную бюджетную обеспеченность в том числе и главным образом при помощи федеральных источников. Особую роль здесь призван играть земельный налог.

Важным шагом в достижении экономической и хозяйственной самостоятельности МСУ является осуществление принятой в 1995г. Федеральной программы государственной поддержки МСУ, обеспечение МСУ материальными ресурсами во исполнение постановления Верховного Совета России в декабре 1991г. При этом самым главным будет передача МО в собственность объектов недвижимости.

Исполнение и усовершенствование законодательства о муниципальной службе призвано повысить квалификацию чиновников, работающих в системе МСУ, привлечь к этой работе новые талантливые кадры, сделать должность муниципального служащего престижной и привлекательной.

2.1.2.Правовые акты субъектов Российской Федерации.

В законе «Об общих принципах» в ст.5 дан исчерпывающий перечень вопросов в сфере МСУ, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации. По этим, и только по этим вопросам органы государственной власти вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. Кроме этого в отдельных статьях этого закона указаны вопросы, по которым субъекты должны принимать не произвольные нормативно-правовые акты, а законы субъекта федерации.

Приведем здесь перечень вопросов, относящихся согласно ст.5 закона «Об общих принципах» к ведению субъектов федерации, и регулирующих финансово-экономическую и хозяйственную деятельность МСУ:

    • Принятие и изменение законов субъектов федерации о МСУ;
    • Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов федерации в муниципальную собственность;
    • Регулирование отношений между бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами;
    • Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
    • Наделение органов МСУ законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их исполнением;
    • Принятие региональных программ развития МСУ;
    • Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности МСУ;
    • Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
    • Компенсация МСУ дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов федерации;
    • Законодательство о муниципальной службе.

Приведем также перечень законов, которые должны принять субъекты федерации, по вопросам финансово-экономической и хозяйственной деятельности МСУ (в скобках указана ссылка на статью закона «Об общих принципах» или иного федерального закона):

    • О МСУ (ст.5 п.1);
    • О порядке наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями (ст.5 п.6);
    • О муниципальной службе в субъекте федерации (ст.5 п.14);
    • О разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации МСУ (ст.6 п.3);
    • Об определении ситуаций, в которых население непосредственно осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности (ст.29 п.2);
    • Об установлении ограничений хозяйственной деятельности, которые вправе вводить органы МСУ (ст.32 п.3);
    • О нормативах отчислений в местный бюджет от налогов субъектов федерации (ст.36 п.1);
    • О минимально необходимых расходах местных бюджетов (ст.37 п.3);
    • О получении МО платы от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории МО (ст.40);
    • О бюджетной системе субъекта федерации (Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и процесса в РСФСР»).

К сожалению, не все в процессе законодательного регулирования зависит от субъектов федерации. Как уже говорилось выше, на федеральном уровне не приняты государственные минимальные социальные стандарты, из за этого нет минимальных нормативов и минимальных местных бюджетов, что в свою очередь не позволяет гарантировать финансовую самостоятельность МСУ. Отсутствие на федеральном уровне методов расчета компенсаций затрат не позволяет компенсировать эти затраты и на региональном уровне.

Отметим также, что помимо объективных факторов неурегулированности федерального законодательства, имеются и субъективные, связанные с нежеланием субъектов Российской Федерации передавать органам МСУ финансовые средства, объекты недвижимости и закреплять эту передачу в своих нормативно-правовых актах.

В качестве примера рассмотрим нормативные акты Санкт-Петербурга. К настоящему времени приняты и действуют закон Санкт-Петербурга «О МСУ в Санкт-Петербурге», «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», программа государственной поддержки МСУ в Санкт-Петербурге. Находятся на стадии разработки законы города «О порядке наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями», «О пообъектном составе собственности МО», «О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность МО». Вместе с тем проблем, стоящих перед законодателями Санкт-Петербурга, много больше, чем успехов в решении этих проблем, и, в первую очередь, это связано с моделью МСУ, реализуемой в городе. Подробно о положении дел в Санкт-Петербурге сказано в разделе 4 этой главы, здесь же заметим, что программа поддержки МСУ в Санкт-Петербурге критикуется практически всеми МО города, что закон о передаче объектов в муниципальную собственность рассматривается Законодательным Собранием уже более года, но до сих пор не принят.

2.1.3.Нормативно-правовые акты органов МСУ.

Основным нормативно-правовым актом МСУ является Устав МО. Кроме устава МО, регулированию экономической и хозяйственной деятельности могут быть посвящены решения представительного органа МСУ и постановления главы МО.

Приведем здесь перечень нормативных актов, которые необходимо принять органам МСУ (в скобках дана статья Федерального Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», либо название иного закона и номер статьи, предписывающие принятие данного акта):

    • Положение о порядке введения и отмены местных налогов и сборов (ст.8);
    • Положение о налоге на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне (ст.21);
    • Положение о сборе на право торговли (ст.21);
    • Положение о курортном сборе (ст.21);
    • Положение о налоге на рекламу (ст.21);
    • Положение о налоге на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров (ст.21);
    • Положение о сборе с владельцев собак (ст.21);
    • Положение о лицензионном сборе на право торговли вино-водочными изделиями (ст.21);
    • Положение о лицензионном сборе на право проведения местных аукционов и лотерей (ст.21);
    • Положение о сборе на выдачу ордера на квартиру (ст.21);
    • Положение о сборе за парковку автотранспорта (ст.21);
    • Положение о сборе за право использование местной символики (ст.21);
    • Положение о сборе за участие в бегах на ипподромах (ст.21);
    • Положение о сборе за выигрыш на бегах (ст.21);
    • Положение о сборе с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме (ст.21);
    • Положение о сборе со сделок, совершаемых на бирже (ст.21);
    • Положение о сборе за право проведения кино- и телесъемок, совершаемых на биржах (ст.21);
    • Положение о сборе на уборку территорий населенных пунктов (ст.21);
    • Положение о сборе за открытие игорного бизнеса (ст.21);
    • Положение о налоге на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (ст.21);
    • Положение о муниципальной налоговой службе (ст.14, ч.2 Федерального Закона «О финансовых основах»);
    • Положение о муниципальном казначействе (ст.14, ч.5 Федерального Закона «О финансовых основах»);
    • Положение о местном бюджете на соответствующий год (ст.5, ч.1 Федерального Закона «О финансовых основах»);
    • Положение о бюджетном процессе в МО (ст.5, ч.2, ст.11 Федерального Закона «О финансовых основах»);
    • Положение о сдаче в аренду объектов муниципального жилищного фонда и нежилых помещений (ст.29 Федерального Закона «О финансовых основах»);
    • Положение о порядке проведения конкурса на право исполнения функций уполномоченного банка МО (ст.15 Федерального Закона «О финансовых основах»);
    • Положение о муниципальном заказе (ст.33 Закона «Об общих принципах»);
    • Положение о порядке создания, преобразования и управления муниципальным предприятием (ст.30 Закона «Об общих принципах»);
    • Положение о порядке создания, преобразования и управления муниципальным учреждением (ст.30 Закона «Об общих принципах»);
    • Положение о порядке создания, преобразования и управления муниципальной организацией (ст.30 Закона «Об общих принципах»);
    • Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью (ст.29 Закона «Об общих принципах»);
    • Положение о муниципальных землях и иных муниципальных природных ресурсах (ст.30 Закона «Об общих принципах»);
    • Программа развития МО (ст.15, ч.3 Закона «Об общих принципах»);
    • Положение о муниципальных рынках (ст.29 Закона «Об общих принципах»).

Следует отметить, что законодательство о МСУ бурно развивается, и принимаемые в последнее время федеральные законы вносят существенные коррективы в ранее принятые: так новые Налоговый и Бюджетный кодексы по-новому определяют доходную базу МСУ, в них в частности, ничего не говорится о многих из вышеприведенных налогах и сборах, так что возможно, органам МСУ и не придется принимать некоторые из названных нормативно-правовых актов, кроме этого, согласно поправке к Федеральному Закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», принятой 31.07.98г., связанной с введением налога с продаж, 16 местных налогов, предусмотренных ст.21 этого закона, не взимаются (подробнее о местных налогах и сборах см. п.2.3 данной главы и главу 5).

Обратим здесь также внимания и на отсутствие правоприменительной практики для новых нормативно-правовых актов всех уровней. Только такая практика может выявить, какие акты работают, а какие нет, и что необходимо сделать для того, чтобы они заработали.

 

 

2.2. Муниципальная собственность.

В статье 28 федерального закона «Об общих принципах» говорится, что муниципальная собственность составляет экономическую основу МСУ, в этом параграфе мы несколько подробнее рассмотрим данный вопрос.

 

2.2.1.Состав муниципальной собственности

В соответствии с действующим законодательством в состав муниципальной собственности могут входить:

  • средства местного бюджета;
  • муниципальные внебюджетные фонды;
  • имущество органов местного самоуправления;
  • муниципальные унитарные предприятия и муниципальные организации, в том числе муниципальные учреждения (образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п.)
  • муниципальный жилищный фонд;
  • муниципальные нежилые помещения;
  • муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
  • муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
  • другое движимое и недвижимое муниципальное имущество.

 

2.2.2.Приобретение права муниципальной собственности

Приобретение и отчуждение (в том числе приватизация) муниципальным образованием имущества и имущественных прав осуществляется в порядке, установленном органами местного самоуправления. Муниципальное имущество подлежит обязательному учету и пообъектной регистрации в реестре объектов муниципальной собственности.

Право муниципальной собственности может быть приобретено следующими способами:

  • в результате разграничения государственной собственности в РФ согласно Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-1 по процедуре передачи, установленной распоряжением Президента РФ от 18.03.92 № 114-рп.
  • путем изготовления (создания) новой вещи (например, недвижимого имущества)
  • путем получения поступлений (доходов, продукции, плодов) в результате использования уже имеющегося муниципального имущества;
  • на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждения этого имущества;
  • по наследству в соответствии с завещанием или законом;
  • по решению суда (например, в отношении бесхозяйного недвижимого имущества);
  • в установленном порядке (к примеру, как находка или как клад)

 

2.2.3.Управление муниципальной собственностью

Муниципальной собственностью управляют органы МСУ (муниципальный совет, местная администрация, комитет по управлению муниципальным имуществом или иной уполномоченный орган в соответствии с уставом МО), которые от имени МО осуществляют права собственника в отношении муниципального имущества. В отдельных случаях, предусмотренных законодательством и уставами МО права собственника осуществляет население непосредственно.

Органы МСУ в соответствии с законом вправе:

  • передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;
  • сдавать объекты муниципальной собственности в аренду;
  • отчуждать объекты муниципальной собственности;
  • закреплять муниципальное имущество за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
  • совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, например, в рамках договоров мены, дарения, ренты, проката, доверительного управления и т.п.:
  • определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.

Следует помнить, что в соответствии с гражданским законодательством собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имуществом, если иное не предусмотрено законом или договором.

 

2.2.4.Прекращение права муниципальной собственности

Право собственности прекращается при отчуждении органом МСУ муниципального имущества другим лицам, отказе органа МСУ от права собственности, гибели или уничтожении муниципального имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.

 

2.2.5.Защита прав муниципальной собственности

Орган местного самоуправления может требовать устранения всяких нарушений его права, вплоть до истребования муниципального имущества из чужого незаконного владения, при этом он вправе потребовать от незаконного владельца (как добросовестного, так и недобросовестного) возврата или возмещения всех доходов, которые это лицо извлекло или должно было извлечь за время владения.

В случае прекращения права муниципальной собственности в силу закона Российской Федерацией, убытки, причиненные МО, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством.

 

 

2.3. Местные налоги в Российской федерации. Правовые основы.

2.3.1. Введение.

Сущность налога состоит в изъятии государством в пользу общества определенной части стоимости валового внутреннего продукта (далее – ВВП) в виде обязательного платежа. ВВП является всеобщим исходным источником налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей.

Социально-экономическая сущность налогов проявляется в двух основных функциях: фискальной и экономической.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ (далее – НК РФ):

под налогом понимается обязательный индивидуальный безвозмездный платеж организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им денежных средств, необходимых для финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований;

под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщика государственными органами, органами МСУ, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

За счет налоговых платежей и сборов формируются финансовые ресурсы государства и МО, обеспечивается формирование доходов бюджетной системы, которые используются органами государственной власти и МСУ для финансирования необходимых расходов. Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. Налоги имеют решающее значение в доходах бюджетов всех уровней, но при этом следует различать местное налогообложение и государственное. Если государственному налогообложению присущ упор на фискальную функцию, то местное налогообложение во главу угла ставит функцию регулирования развития местного сообщества.

Совокупность организационно-правовых норм и методов управления местным налогообложением называется муниципальным налоговым механизмом в рамках налоговой системы РФ.

Налоговая система РФ включает:

    • законодательно установленную совокупность налогов и сборов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами и гражданами;
    • совокупность органов государственного управления, призванных обеспечить контроль за налоговыми поступлениями в бюджетную систему.

Объектами налогообложения являются:

    • прибыль (доход);
    • стоимость реализованных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;
    • пользование природными ресурсами;
    • имущество юридических и физических лиц;
    • передача имущества ( дарение, наследование);
    • операции с ценными бумагами;
    • отдельные виды деятельности;
    • другие объекты, установленные законом.

Налоги имеют решающее значение в доходах бюджета, при этом следует различать местное налогообложение и государственное. Если государственному налогообложению присущ упор на фискальную функцию, то местное налогообложение во главу угла ставит функцию регулирования развития местного сообщества.

Совокупность организационно-правовых норм и методов управления местным налогообложением называется муниципальным налоговым механизмом.

Следует отметить, что согласно статье 132 Конституции РФ «…органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Важно, что к вопросам местного значения в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в частности, отнесены «… местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов».

2.3.2. Классификация налогов

Вся совокупность налогов и сборов в РФ разными авторами классифицируется на группы по-разному, в зависимости выбранных классификационных признаков.

Федеративная форма государственного устройства РФ предопределяет иерархическую структуру законодательно установленных групп налогов (называемую «статусной классификацией»):

    • федеральных;
    • региональных (субъектов РФ);
    • местных.

Необходимо отметить, что с экономической точки зрения не столько важна статусная принадлежность налога, сколько необходимо знать, за счет чего будут произведены соответствующие платежи, поэтому налоги также подразделяют следующим образом:

    • налоги, включаемые в себестоимость;
    • налоги, включаемые в продажную цену продукции (работ, услуг);
    • налоги, относимые на финансовые результаты (до налогообложения прибыли);
    • налоги на прибыль и за счет прибыли, остающейся в распоряжении плательщика.

Исходя из степени переложения налогового бремени на потребителя товаров и услуг налоги классифицируются на прямые и косвенные.

Прямые налоги взимаются непосредственно с доходов налогоплательщика (заработная плата, прибыль, процент и др.) или со стоимости его имущества (земля, дома, оборудование и т.п.). К прямым налогам относятся: налог на прибыль (доходы) предприятий и организаций, земельный налог, подоходный налог с физических лиц, налоги на имущество.

Косвенные налоги вытекают из хозяйственных актов и оборотов, финансовых операций (НДС, акцизы, таможенные пошлины и др.). В России на долю косвенных налогов приходится более 70% (для сравнения: в США – менее 10%, в Англии – менее 50%, в Японии – менее 30%, в ФРГ – менее 60%). При этом не лишним будет отметить, что прямое налогообложение, как правило, имеет прогрессивный характер и изымает часть достояния налогоплательщика. Косвенное налогообложение не подразумевает прямого изъятия достояния налогоплательщика, оно затрагивает его нужды. По этой причине все косвенные налоги воспринимаются как «несправедливые». Тем не менее, косвенные налоги легче собирать, чем прямые, особенно в условиях инфляции, поэтому их доля в бюджетной системе РФ так велика.

Налоги, как источники доходной части бюджетной системы, классифицируются также в соответствии с требованиями Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации».

Классификация доходов бюджетов РФ является их группировкой, которая основывается на федеральных законодательных актах, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней.

Бюджетная классификация доходов подразделяется на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.

Классификация доходов предусматривает следующие группы, которые состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения:

    • налоговые доходы (код 1000000);
    • неналоговые доходы (код 2000000);
    • безвозмездные перечисления (код 3000000);
    • доходы целевых бюджетных фондов (код 4000000).

В группу "Налоговые доходы" включаются следующие подгруппы:

    • налоги на прибыль (доход), прирост капитала;
    • налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;
    • налоги на совокупный доход;
    • налоги на имущество;
    • платежи за пользование природными ресурсами;
    • налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции;
    • прочие налоги, пошлины и сборы.

Примечание. Местные налоги и сборы, предусмотренные статьей 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», в качестве статей и подстатей включаются в последнюю подгруппу.

2.3.3. Налоги в системе действующего законодательства РФ

В соответствии с Законом РФ от 27.12.91 №2118-1 (с последующими изменениями и дополнениями) «Об основах налоговой системы в РФ» предусмотрено свыше 50 налогов и сборов, в том числе: федеральных – 23, региональных – 5, к местных – 23.

Федеральные налоги (в том числе размеры их ставок, объекты налогообложения, плательщики налогов) и порядок зачисления их в бюджет или во внебюджетный фонд устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее территории.

Большинство федеральных налогов зачисляются непосредственно в федеральный бюджет.

Подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и подоходный налог с физических лиц являются федеральными регулирующими доходными источниками, а суммы отчислений по ним, зачисляемые непосредственно бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, определяются при утверждении бюджетов субъектов РФ.

Такие федеральные налоги, как:

    • налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте;
    • налог на игорный бизнес;
    • плата за пользование водными объектами;
    • сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции

зачисляются в соответствующие бюджеты (федеральный, региональные и местные) в порядке, определяемом законодательными актами Российской Федерации об этих налогах.

Некоторые федеральные налоги (гербовый сбор, государственная пошлина, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения) подлежат зачислению в местный бюджет в порядке, определяемом при утверждении соответствующих бюджетов, если иное не установлено законом.#G1

Такие региональные (налоги субъектов РФ) налоги, как налог на имущество предприятий и лесной доход устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей территории Российской Федерации. При этом конкретные ставки этих налогов определяются законами субъектов РФ.

Сумма платежей по налогу на имущество предприятий равными долями зачисляется в региональные бюджеты и местные бюджеты по месту нахождения плательщика;

Налог с продаж устанавливается и вводится в действие законами субъектов Российской Федерации и обязателен к уплате на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. 60% налога с продаж подлежит зачислению в местные бюджеты.

В соответствии со статьей 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» к местным налогам относятся следующие:

а) налог на имущество физических лиц;

б) земельный налог;

в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

г) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;

д) курортный сбор;

е) сбор за право торговли;

ж) целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели;

з) налог на рекламу;

и) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров;

к) сбор с владельцев собак;

л) лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями;

м) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей;

н) сбор за выдачу ордера на квартиру;

о) сбор за парковку автотранспорта;

п) сбор за право использования местной символики;

р) сбор за участие в бегах на ипподромах;

с) сбор за выигрыш на бегах;

т) сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме;

у) сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами;

ф) сбор за право проведения кино- и телесъемок;

х) сбор за уборку территорий населенных пунктов;

ц) сбор за открытие игорного бизнеса (установка игровых автоматов и другого оборудования с вещевым или денежным выигрышем, карточных столов, рулетки и иных средств для игры);

ч) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

В соответствии законодательством налоги, указанные в подпунктах "аа" - "вв", устанавливаются законодательными актами РФ и взимаются на всей ее территории. При этом конкретные ставки этих налогов определяются законодательными актами субъектов РФ.

Налоги, указанные в подпунктах "гг" и "дд", могут вводиться представительными органами МСУ, на территории которых находится курортная местность. Суммы налоговых платежей зачисляются в местные бюджеты.

Налоги и сборы, предусмотренные в подпунктах "зз" - "чч", устанавливаются представительными органами местного самоуправления. Суммы платежей по этим налогам и сборам зачисляются в местные бюджеты.

С введением в действие представительными органами власти субъектов Российской Федерации налога с продаж на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации налоги, предусмотренные подпунктами "гг", "ее", "и", "к", "л", "м", "н", "о", "п", "р", "с", "т", "у", "ф", "х", "ц", не взимаются.

Расходы предприятий и организаций по уплате налогов и сборов, указанных в подпунктах "жж", "зз", "оо", "фф", "хх" и "чч", относятся на финансовые результаты деятельности предприятий, земельного налога - на себестоимость продукции (работ, услуг), остальные местные налоги и сборы уплачиваются предприятиями и организациями за счет части прибыли, остающейся после уплаты налога на прибыль (доход).

2.3.4. Особенности налогового законодательства в связи с введением

в действие части первой Налогового кодекса РФ

Федеральным законом от 31.07.99 №147-ФЗ с 01.01.99 введена в действие часть первая Налогового кодекса РФ (НК РФ), за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения в действие. Согласно части первой НК РФ установлен закрытый перечень налогов и сборов, который включает 16 федеральных, 7 региональных , 5 местных налогов и сборов.

В частности, к местным налогам и сборам отнесены (статья 15 НК РФ):

    • земельный налог;
    • налог на имущество физических лиц;
    • налог на рекламу;
    • налог на наследование или дарение;
    • местные лицензионные сборы.

Правда, следует отметить, что введение в действие этого закрытого перечня «привязано» к дате вступления в силу не принятой пока части второй НК РФ. Если с четырьмя налогами «все относительно понятно», поскольку органы местного самоуправления уже накопили многолетний опыт по работе с ними, то что такое «местные лицензионные сборы» понятно мало.

«Статусное деление» налогов и сборов не означает, что все федеральные налоги в качестве доходных источников полностью закреплены за федеральным бюджетом. Многие из них в качестве регулирующих могут быть закреплены за бюджетами нижестоящих уровней полностью или частично (по нормативам либо путем расщепления ставки).

В соответствии с частью первой НК РФ местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательны к уплате на территории соответствующих муниципальных образований, но при этом необходимо учесть, что в соответствии с п.4 статьи 12 части первой НК РФ для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга сделано исключение, а именно: со дня введения в действие части второй Налогового кодекса РФ все местные налоги и сборы в этих городах могут устанавливаться и вводиться в действие только законами указанных субъектов РФ.

2.3.5. Налоги и сборы как источник доходов местных бюджетов

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах» доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Доходная часть бюджетов также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

а) местные налоги и сборы;

б) другие собственные доходы местных бюджетов;

в) доли федеральных налогов;

г) доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

а) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

б) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

в) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

г) платежи за пользование недрами и природными ресурсами;

д) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

е) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

ж) государственная пошлина;

з) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

и) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельности без образования юридического лица.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе:

а) часть подоходного налога с физических лиц (в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ);

б) часть налога на прибыль организаций (в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ);

в) часть налога на добавленную стоимость (НДС) по товарам отечественного производства (в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ);

г) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия (в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ);

д) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ).

Необходимо учитывать, что размер минимальных долей (в %) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяется законодательными актами субъектов РФ, при этом некоторые муниципальные образования (так называемые «доноры») получают меньшую долю закрепленных налогов, а «бедные» муниципалитеты сохраняют налоговые поступления иногда в полном объеме.

Субъект РФ помимо этих долей может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). В ряде субъектов РФ сочли, что «может» означает, что часть регулирующих налогов можно и не отчислять. Такая ситуация требует вмешательства высшего законодательного органа России, поскольку скорее всего только поправка к закону заставит региональные власти устанавливать отчисления по регулирующим налогам.#G0

 

 

2.4. Закон Санкт-Петербург о бюджете и его муниципальная составляющая. Сравнение с бюджетом Москвы.

Наличие местного бюджета является обязательным условием самостоятельности МО и осуществления реального самоуправления в нем.

Муниципальный бюджет является ведущим звеном местных финансов. Слово «бюджет» происходит от английского и переводится как «сумка с содержимым», «запас», «финансовая смета». С политической точки зрения бюджет представляет собой одно из средств перераспределения созданного на территории местного сообщества чистого продукта (национального дохода). Он выполняет три функции. Во-первых, отражает политические приоритеты местного большинства. Во-вторых, является демократическим средством регулирования политических планов и решений представительного органа, поскольку требует представления их в виде хозяйственной программы для исполнительных органов. В-третьих, сравнивая доходы и расходы, бюджет обеспечивает контроль финансового состояния местного сообщества и муниципальных предприятий, даёт представление о тенденциях развития муниципального хозяйства.

В этом разделе подробно рассмотрено законодательное регулирование бюджетных отношений на примере двух городов федерального значения: Санкт-Петербурга и Москвы.

2.4.1. Петербургская модель МСУ

Со вступлением в августе 1995 года в силу Федерального закона «Об общих принципах» обострилась дискуссия относительно петербургской модели МСУ, при этом камнем преткновения явилась проблема соблюдения «принципа единства городского хозяйства» в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге.

С целью преодоления возникшего затруднения весной 1997 года в Федеральный закон была внесена поправка, согласно которой предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов муниципальных образований в городах федерального значения определяются городскими законами. В результате - для многих неожиданно - было решено отказаться от привычной (районной) схемы муниципального управления, но с сохранением в районах территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга.

В июне 1997 году Законодательное собрание Санкт-Петербурга приняло законы «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» и «О МСУ в Санкт-Петербурге», в соответствии с которыми в Петербурге образовано 111 территориальных единиц - муниципальных образований: 82 муниципальных округа; 8 городов; 21 поселок.

Представительные органы местного самоуправления во всех 111-ти МО сформированы в два этапа: осенью 1997 года были избраны 32 муниципальных совета, а в феврале 1998 года (при повторных выборах) – остальные 79 муниципальных советов.

Все муниципальные образования разнородны как по численности населения (от 106 жителей в поселке Серово до 142000 в городе Колпино), так и по социально-экономическим показателям. В границах одного административного района оказалось от одного (Ломоносовский и Кронштадтский районы) до 11 МО (Курортный район). Особенностью петербургских МО является то, что вновь сформированные органы МСУ не являются чьими-либо правопреемниками и начинают свою жизнь «с чистого листа».

Таким образом, в настоящее время в Санкт-Петербурге происходит накопление принципиально нового опыта управления крупным городом. Двадцать административных районов города, финансируются по сметам из бюджета Санкт-Петербурга. Компетенция органов управления районами – территориальных управлений – определяется Законом Санкт-Петербурга «О структуре Администрации Санкт-Петербурга», распоряжениями и приказами губернатора. Удельный вес бюджетных расходов районов в бюджете Санкт-Петербурга составляет 18,4%, при этом средняя бюджетная обеспеченность по районам составляет 980 рублей на одного жителя. Районы ограничены не только в своих бюджетных правах, но и в возможностях по привлечению средств из внебюджетных источников. Они не самостоятельны также в использовании и развитии ресурсного потенциала подведомственной территории. При этом наибольшая часть финансовых ресурсов (более 80% от бюджета Петербурга) находится в распоряжении отраслевых органов Администрации города.

МО, территориально располагаясь внутри границ соответствующего района, «де-юре» самостоятельны и казалось бы не зависимы от государственной власти. Они имеют хоть и небольшой, но свой «муниципальный кошелек» – местный бюджет. Имеют они право и на муниципальную собственность как экономическую основу МСУ.

Однако, предметы ведения МО, определенные законом Санкт-Петербурга, не способствуют вовлечению органов МСУ в процесс реального управления Санкт-Петербургом. Сам перечень предметов ведения по воле петербургских законодателей оказался «исчерпывающим» и подлежащим расширению только законами Санкт-Петербурга. Принципы разграничения предметов ведения и соответствующей ответственности между Петербургом и МО до настоящего времени не сформулированы. Структура органов МСУ, фиксируемая в уставах МО, как правило, не учитывает их функциональных особенностей как участников бюджетного процесса. Процесс создания новых объектов муниципальной собственности затруднен в силу скудности стартовых финансовых ресурсов муниципалитетов, а механизм передачи (разграничения) объектов из собственности Петербурга в муниципальную собственность пока не разработан. Практически весь 1998 год (и даже часть 1999 года) был использован муниципалитетами на разработку, регистрацию и опубликование уставов МО, формирование органов МСУ, освоение бюджетных процедур, осознание своего значения и места во властных структурах Петербурга.

Первые итоги начального этапа становления новой системы МСУ в Санкт-Петербурге можно попытаться рассмотреть через призму «муниципальной составляющей» законов о бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год – той их части, которая регулирует отношения между бюджетом Санкт-Петербурга и местными бюджетами, определяет функциональное распределение финансовых прав и ответственности. Следует заметить, что бюджетное законодательство Российской Федерации устанавливает компетенцию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов МСУ в области регулирования бюджетных правоотношений на всех трех уровнях бюджетной системы РФ и состоит из:

  • федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год;
  • законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год;
  • нормативных правовых актов представительных органов МСУ о местных бюджетах на соответствующий год;
  • иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (федеральные законы, включая Бюджетный кодекс РФ, принятый 17.07.98, и введенный в действие 01.01.2000г., а также указы Президента РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты представительных органов МСУ).

В соответствии с действующим законодательством органами государственной власти субъекта Российской Федерации в составе бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год утверждаются следующие показатели:

- численные значения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

- сумма минимально необходимых расходов местных бюджетов;

- сумма средств финансовой поддержки для обеспечения сбалансированности минимальных местных бюджетов;

- источники доходов для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Представительные органы МСУ самостоятельно определяют направления использования средств местных бюджетов.

2.4.2. Закон «О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год»

Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год» вступил в силу еще в 1997 году, то есть до того, как было сформировано большинство муниципальных советов. В этом законе были заложены основные принципы взаимоотношений бюджета Санкт-Петербурга и местных бюджетов.

Законом были установлены нормативы минимальной бюджетной обеспеченности по некоторым видам расходов местных бюджетов (на содержание органов МСУ, а также на содержание объектов, предназначенных к передаче в муниципальную собственность из собственности Санкт-Петербурга). Нормативы расходов на содержание органов управления были утверждены, исходя из численности населения МО. На основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности были рассчитаны минимально необходимые расходы местных бюджетов по всем 111-ти МО. Эти расходы составили в сумме 218 млн.руб. Для покрытия минимально необходимых расходов был рассчитан, сформирован и утвержден перечень из 9-ти источников доходов местных бюджетов.

Законом было установлено, что финансовая помощь МО из бюджета Санкт-Петербурга оказывается в двух формах:

- из фонда финансовой поддержки в размере разницы между утвержденными Законом минимально необходимыми расходами местных бюджетов и полученными за отчетный период собственными доходами;

- путем предоставления органам местного самоуправления беспроцентных бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов по местным бюджетам.

В перечень передаваемых муниципалитетам объектов собственности по предложению Администрации Петербурга было включено несколько сот объектов (ДДУ, школы, ДК, библиотеки, подростковые клубы, бани). Нормативы финансовых затрат на содержание этих объектов были утверждены в тех же размерах, что и для аналогичных объектов, оставляемых в бюджетной сети города.

Еще на стадии подготовки проекта закона Администрация Санкт-Петербурга предложила механизм так называемой «лотовой» («порционной») передачи объектов в муниципальную собственность. Соответствующие законопроекты о пообъектном составе собственности МО были приняты Законодательным собранием «за основу». Однако в дальнейшем, уже в процессе исполнения бюджета, Законодательное собрание отклонило ранее одобренные законопроекты, вследствие чего возникла необходимость приведения доходной части бюджета Петербурга в соответствие с фактически производимыми расходами по содержанию указанных объектов.

С этой целью в июне 1998 года в закон о бюджете были внесены изменения и дополнения. Было решено не корректировать источники доходов местных бюджетов, но ввести механизм бюджетных компенсаций на основе принимаемых органами местного самоуправления добровольных решений об оказании финансовой помощи бюджету Петербурга из местных бюджетов в размере, соответствующем расчетному размеру расходов по содержанию объектов. Большинство муниципальных советов с пониманием отнеслись к возникшему недоразумению и приняли необходимые решения, в результате чего в доходы бюджета Санкт-Петербурга было перечислено 106 млн.руб. (при плане в 111 млн.руб). Это составило 53% всех суммарных расходов местных бюджетов в 1998 году.

Примечание. Суммарное исполнение всех местных бюджетов в 1998 году по утвержденным источникам доходов составило (в млн.руб): лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом – 50,2;сбор за право торговли – 64,7;единый налог на совокупный доход для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица – 2,0;налог на имущество физических лиц – 24,0;налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения – 5,0;земельный налог – 36,9;доходы от продажи земли и нематериальных активов – 40,1;поступления от приватизации организаций – 47,8;штрафные санкции за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин – 7,5.

Всего в 1998 году в местные бюджеты поступило доходов в сумме 287 млн.руб. (в итоговой сумме учтены иные поступления: банковские проценты за пользование временно свободными средствами, финансовая помощь из бюджета Санкт-Петербурга и другие поступления). По полученным доходам МО распределены крайне неравномерно. Минимальная сумма доходов поступила в бюджет поселка Серово (0,003 млн.руб), максимальная – в бюджет МО «Московская застава» (9,8 млн.руб.). Средневзвешенная бюджетная обеспеченность в 1998 году на одного жителя МО составила 60 рублей.

В первоначальном бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год были предусмотрены средства фонда финансовой поддержки в сумме 92 млн.руб. (в июне эта сумма была уменьшена до 14,5 млн.руб.). Фактически финансовую помощь получили четыре местных бюджета на сумму 0,4 млн.руб. Бюджетные ссуды получило 16 МО в сумме 0,9 млн.руб.

По отчетным данным расходная часть местных бюджетов исполнена в сумме 199 млн.руб, из них 42 млн.руб (21%) израсходовано на содержание самих органов МСУ, 15 млн.руб (8%) – на муниципальную поддержку государственной системы образования, 13 млн.руб.(7%) – на муниципальную поддержку жилищно-коммунального хозяйства, 7 млн.руб (4%) – на муниципальную поддержку здравоохранения, 5 млн.руб.(3%) – на социальную политику. Часть средств МО потрачена на иные цели.

Показательно, что многие МО вступили в новый финансовый год со значительными остатками средств на счетах в банках (до 6,6 млн.руб. в одном из муниципальных округов Центрального района), в сумме – 87 млн.руб.

2.4.3. Закон «О бюджете Санкт-Петербурга на 1999 год»

Проект Закона «О бюджете Санкт-Петербурга на 1999 год» имел несколько версий: «августовскую» (отвергнутую Законодательным собранием в ходе первого чтении); «октябрьскую» (принятую за основу); «ноябрьскую» (предложенную для голосования в целом после принятия поправок).

«Августовская» версия проекта закона практически повторяла «муниципальный вариант» 1998 года за исключением того, что отдельным приложением предлагался для утверждения перечень объектов (в виде разрозненных ДДУ и подростковых клубов), передаваемых МО теперь уже не в собственность, а для текущего содержания в рамках исполнения отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга. При этом за местными бюджетами закреплялся только один источник доходов (налог на имущество физических лиц), остальные источники доходов (те же, что и в 1998 году) закреплялись исключительно для финансирования исполнения отдельных государственных полномочий. Какого-либо выравнивания бюджетной обеспеченности МО не планировалось. Последующей передачи объектов в муниципальную собственность закон не гарантировал.

Такая постановка вопроса вызвала естественные вопросы и протесты у многих МО, особенно у тех, которые не имели достаточной доходной базы. Можно было понять их нежелание испрашивать финансовую помощь на содержание «чужих» объектов, когда «свои» предметы ведения не обеспечены финансовым минимумом. Важным аргументом противников этой версии проекта было то, что наделение органов МСУ отдельными госполномочиями, по их мнению, должно осуществляться на основе специального закона Санкт-Петербурга, которого в то время принято не было (не принято этого закона и к настоящему времени). В результате споров в последней версии проекта закона идея госполномочий была исключена.

В «октябрьской» версии проекта сделана первая попытка «муниципального зонирования» территории Санкт-Петербурга, т.е. группирования МО по численности их населения и статусу населенных пунктов. Было образовано семь групп. «Пригородные» группы (5, 6 и 7) были выделены по сходству в совокупном воздействии факторов, определяющих условия жизни населения поселков и городов. Каждой группе соответствовал «групповой» норматив минимальной бюджетной обеспеченности расходов по предметам ведения МО согласно статье 8 Закона «О МСУ в Санкт-Петербурге», как показано в приложении 2.

Предметы ведения МО по отношению к минимально необходимым расходам были разделены на три группы в зависимости от выбранной схемы финансирования. Было принято решение, что финансирование значительной части предметов ведения будет гарантировано бюджетом Санкт-Петербурга, но в то же время некоторые предметы ведения (в основном, связанные с отношениями собственности) получат финансовую поддержку из бюджета Санкт-Петербурга при условии фактической передачи объектов в муниципальную собственность, а иные предметы ведения могут быть профинансированы из профицитов местных бюджетов либо за счет внебюджетных источников.

В связи с введением в 1999 году налога с продаж и сокращением объема расходов местных бюджетов (вследствие отказа от идеи госполномочий) был изменен перечень источников доходов местных бюджетов. Некоторые источники доходов (доходы от продажи земли, поступления от приватизации, штрафы за нарушение правил применения ККМ) были исключены, зато введены новые источники: налог с продаж, административные штрафы за нарушение правил благоустройства и правил торговли. Сумма средств финансовой поддержки местных бюджетов утверждена в размере 40 млн.руб. Так же, как в прошлом году, в бюджете Санкт-Петербурга предусмотрены средства для выдачи беспроцентных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов по местным бюджетам. Тридцать восемь местных бюджетов получают эксклюзивную финансовую помощь в сумме 32 млн.руб. согласно так называемой «коллективной депутатской поправке».

Примечание. В 1 квартале 1999 года местные бюджеты исполнены по доходам в сумме 27,6 млн.руб (из них 14 млн.руб – поступления от налога с продаж), по расходам – в сумме 33,4 млн.руб (из них 14,1 млн.руб – расходы на содержание органов самоуправления). Дефицит бюджетов и кассовые разрывы покрывались за счет переходящих остатков, а также бюджетных ссуд. Усилилась дифференциация местных бюджетов по поступлению доходов. Почти половина местных бюджетов исполняется с дефицитом.

В 1999 году по-прежнему проблемными остаются вопросы передачи органам местного самоуправления тех расходных полномочий, которые ранее осуществляла Администрация Санкт-Петербурга (например, опека и попечительство, благоустройство и озеленение территорий, содержание объектов социальной сферы, содержание объектов собственности), вследствие чего интересы участников межбюджетных отношений в Петербурге остаются неурегулированными.

Органы МСУ в 1999 году продолжают исполнять свои функции не как полномочные субъекты управления, а, как правило, в форме финансовой поддержки госучреждений Петербурга, т.е. в дополнение к тем функциям, которые осуществляет Администрация города.

Отдельные бюджетные показатели МО Санкт-Петербурга представлены в приложениях 2,3,4.

 

2.4.4. Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» (муниципальная составляющая).

Работа над проектом Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» началась в соответствии с распоряжением губернатора от 02.03.99 №222-р «О порядке разработке и рассмотрения проекта бюджета Санкт-Петербурга на 2000 год».

Финансовый план-прогноз Санкт-Петербурга на 2000-2003 годы и проектируемые расходы бюджета Санкт-Петербурга по основным целевым статьям на тот же период были утверждены распоряжением губернатора от 31.05.99 №541-р. Согласно этому документу при планируемых общих расходах бюджета Санкт-Петербурга на 2000 год в сумме 31311000 тыс.руб. расходы местных бюджетов на 2000 г. планировались в сумме 126876 тыс.руб. (с ростом к 2003 г. до 215419 тыс.руб.).

Примечание. В июне 1999 г. основные принципы формирования муниципальной составляющей «бюджета-2000» Комитет финансов согласовал с представителями рабочей группы Законодательного Собрания. Было решено принять за основу для дальнейшей работы вариант «бюджета – 99».

В сентябре 1999 г. проект закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» был одобрен на заседании Правительства Санкт-Петербурга (постановление от 09.09.99 № 43) и (после доработки) 30.09.99 проект, включающий в себя текстовую часть Закона (29 статей) и 15 приложений, был официально внесен в Законодательное Собрание. Прообразом проекта явились бюджеты Санкт-Петербурга 1998-99 г.г. Проект «бюджета –2000», как и бюджеты двух последних лет, отличала прозрачность, подробная детализация расходов, объемная справочная информация.

Проект «бюджета – 2000» был сформирован в соответствии с вводимым в действие с 01.01.2000 Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Доходная часть проекта «бюджета –2000» была равна расходной и составляла 33,7 млрд. руб.

Следует отметить, что в последнем варианте проекта были в основном учтены многочисленные предложения муниципальных образований, сформированные в ходе деятельности совместной рабочей группы Комитета финансов и органов местного самоуправления в течение августа-сентября 1999г. 26.10.99 состоялись депутатские слушания по муниципальной составляющей проекта с участием многочисленных представителей муниципальных образований. 15.11.99 губернатор представил проект на заседании Законодательного Собрания, а 17.11.99 Собрание приняло его за основу. Примечательно, что впервые в новейшей истории Санкт-Петербурга голосование по бюджету было тайным (бюллетенями). На заседании 08.12.99 состоялось второе чтение проекта Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» (голосование поправок), которое было продолжено 15.12.99. Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» был принят в целом на заседании 22.12.99. В окончательном варианте «бюджета-2000» доходы и расходы бюджета Санкт-Петербурга утверждены в сумме 34142,3 миллиона рублей.

Муниципальная составляющая Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» - это та его часть, в которой содержатся нормы, регулирующие правоотношения, связанные с составлением и исполнением местных бюджетов, а также межбюджетные отношения в Санкт-Петербурге.

Примечание. Если под термином «бюджет» понимать именно то, что определено в Бюджетном кодексе РФ как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и органов МСУ», то, следовательно, функциональная структура расходов местных бюджетов должна строго соответствовать структуре функций органов МСУ. Сами функции (расходные полномочия) должны соответствовать предметам ведения органов МСУ и быть разграничены с органами государственной власти. Однако в силу специфики петербургской модели МСУ такое разграничение до настоящего времени не осуществлено. Поэтому проблематичным является определение понятия «объект бюджетного финансирования из местного бюджета» (далее – объект).

В Петербурге сложился стереотип, что указанные «объекты» могут появиться у органов МСУ только в результате процедуры их передачи (в порядке разграничения объектов собственности) от органов государственной власти. При этом не учитывается то обстоятельство, что многие органы МСУ имеют право и материальные возможности самостоятельно создавать объекты бюджетного финансирования и, тем самым, формировать свою – муниципальную – бюджетную сеть.

На практике так и происходит: органы МСУ создают МУ, МУП, выступают учредителями некоммерческих организаций. Этот процесс идет стихийно, централизованный учет создаваемых объектов и анализ их финансово-хозяйственной деятельности фактически отсутствует. Целесообразность многих из созданных объектов весьма сомнительна, дополнительная бюджетная нагрузка (по текущему содержанию объектов) существенна, а возможности самих бюджетов не учитываются. Видимо, настал период, когда указанный стихийный процесс необходимо упорядочить путем разработки единой методики для всех муниципалитетов (может быть, даже в форме совместных – КУГИ и Комитета финансов – рекомендаций).

Закон Санкт-Петербурга о бюджете на очередной финансовый год определяет минимально необходимые расходы местных бюджетов, которые рассчитываются на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Минимально необходимые расходы определяются в проекте как минимальный уровень гарантированного бюджетом Санкт-Петербурга расчетного объема расходов местных бюджетов, связанного с финансированием решения вопросов местного значения, установленных подпунктами 1, 3, 4, 5, 8-18, 22, 24 пункта 2 статьи 8 Закона «О МСУ в Санкт-Петербурге».

В сумму минимально необходимых расходов также включаются расходы на содержание объектов, принятых МО в собственность во исполнение статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

Законом о бюджете предусматривается (статья 9), что расходы местных бюджетов, связанные с реализацией предметов ведения, предусмотренных подпунктами 2, 6, 7, 8 пункта 2 статьи 8 Закона «О МСУ в Санкт-Петербурге», могут быть отнесены к минимально необходимым расходам местных бюджетов с внесением соответствующих изменений в Закон о бюджете после передачи в собственность МО объектов, ранее находившихся в государственной собственности Санкт-Петербурга.

Примечание. Норма статьи 9 игнорирует факт наличия в муниципалитетах созданной ими бюджетной сети.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов (приложение 10) рассчитываются по каждому МО как сумма произведений соответствующего норматива на контингент по данному виду расходов.

Примечание. Контингент в большинстве случаев – это численность населения.

Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов приведены в приложении 9 Закона.

Всего утверждено 10 нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Указанные ниже нормативы приведены в том же порядке, в котором они приведены в приложении 9 Закона:

1. Финансирование решения вопросов местного значения, установленных подпунктами 1, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 22 пункта 2 статьи 8 Закона «О МСУ в Санкт-Петербурге».

Таблица 1. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности разбитые по группам МО (аналогично «бюджету – 99»):

Группа МО

(по численности

населения)

Наименование муниципального округа

Норматив,

(тыс. руб.)

1

Светлановское, Шувалово-Озерки, Академический, 21, 26, 27, 35, 67, 68, 72, 74, 76,

Смольнинское

871

2

Сосновское, 15, 16, Гражданка, 20, Прометей, 25, 28, 32, 33, 34, 36, 37, Урицк,

Московская застава, Гагаринское, Новоизмайловское, 47, Звездное, 53, 54, 55,

Оккервиль, 57, 65, 66, Юнтолово, 71, Купчино, Литейный, Владимирский

823

3

Коломна, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, Морской, 11, Сампсониевское, Пискаревка, Северный,

29, 30, 38, 39, 41, 49, 50, Обуховский, 52, 75

677

4

2, 31, 42, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 70, Дворцовый, 78, Лиговка-Ямская

581

5

Города: Колпино, Красное Село, Кронштадт, Ломоносов, Петергоф, Пушкин,

Сестрорецк

1016

6

Города: Зеленогорск, Павловск

Поселки: Металлострой, Парголово, Понтонный, Песочный, Стрельна, Шушары

775

7

Лахта-Ольгино

поселки: Александровская, Белоостров, Комарово, Молодежное, Левашово,

Лисий Нос, Петро-Славянка, Репино, Саперный, Серово, Смолячково, Солнечное, Тярлево, Усть-Ижора, Ушково

387

 

2. Финансирование текущего содержания и ремонта зеленых насаждений придомовых и внутридворовых территорий

Норматив – 12 руб. на 1 жителя;

3. Финансирование текущего ремонта внутридворовых асфальтовых покрытий

Норматив – 20,45 руб. на 1 жителя;

4. Финансирование расходов по обеспечению санитарно - эпидемиологического благополучия и охраны окружающей среды МО (ручная уборка территорий, не имеющих ведомственной принадлежности, тупики и проезды, не включенные в адресную программу территориальных управлений районов, ликвидация несанкционированных свалок мусора)

Норматив – 5 руб. на 1 жителя;

5. Финансирование расходов на выплату денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря на детей, находящихся под опекой (попечительством)

Норматив – 1000 руб. на 1 опекаемого в месяц;

6. Финансирование расходов на приобретение школьной формы многодетным семьям

Норматив – 5 МРОТ (417, 45 руб.) в год на 1 ребенка школьного возраста из многодетной семьи;

7. Финансирование расходов по исполнению статей 3 и 5 Закона СПб «О дополнительных мерах социальной защиты ветеранов войны»

Норматив – 3,93 руб. на 1 жителя;

Примечание. В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 22.06.99 №130-55 «О дополнительных мерах социальной защиты ветеранов войны» для некоторых категорий лиц из числа ветеранов установлены дополнительные права и льготы (по статье 3 – 15 видов льгот, по статье 5 – 17 видов льгот). Следует отметить, что указанные права и льготы должны предоставляться за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, а порядок их предоставления в соответствии со статьей 6 того же Закона должен устанавливаться Администрацией Санкт-Петербурга.

8. Финансирование расходов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Норматив – 3 руб. на 1 жителя;

9. Финансирование расходов по содержанию дворцов и домов культуры, принятых в собственность МО во исполнение статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»

Норматив– 675 тыс.руб. на 1 учреждение;

10. Финансирование расходов по содержанию спортивных объектов, принятых в собственность МО во исполнение статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»

Норматив (спортивные объекты) – 1, 670 тыс.руб. на одного посещающего.

Примечание. Сумма минимально необходимых расходов по всем 111 МО составляет 392342 тыс.руб. (см. приложение 2 настоящей работе): от 498 тыс.руб. по п.Ушково до 10851 тыс.руб. по г.Колпино (в среднем – 3535 тыс.руб. на одно МО).

В статье 10 Закона содержится норма, что из части централизуемых бюджетных средств, источники которых указаны в приложении 11 (налог на рекламу и госпошлина), финансируются отдельные предметы ведения МО, а именно:

  • программы развития МО;
  • выборы в представительные органы МСУ.

Примечание. Механизм реализации этой нормы ни в Законе, ни в пояснительной записке к проекту Закона, не раскрыт. Какие именно «программы» имеются в виду: те, которые принимают и реализуют сами органы МСУ, или те, которые обеспечивают «государственную поддержку МСУ в Санкт-Петербурге»? Непонятно также, каким образом будут финансироваться расходы, связанные с подготовкой и проведением в 2000 г. муниципальных выборов: из соответствующих местных бюджетов или через горизбирком?

Впрочем, и по другим расходам не указаны организационно-финансовые механизмы их осуществления. По-видимому, разработку таких механизмов предполагается отдать «на откуп» самим муниципалитетам, что представляется странным в условиях, когда Администрация Санкт-Петербурга усиленно напоминает про необходимость соблюдения «принципа единства городского хозяйства».

К примеру, каким образом будет осуществляться выплата пособий опекунам? Можно ли вместо пособий (на ту же сумму) оказывать опекунам и их подопечным социальную помощь в другой форме? Как будут осуществляться расходы на приобретение школьной формы многодетным семьям – в виде трансфертов или как «приобретение»? Что вообще понимается под «школьной формой»? Как правильно отражать все эти расходы в бухгалтерской и бюджетной отчетности? Можно ли осуществлять эти расходы через специально создаваемые межмуниципальные структуры? Если можно, то каким образом? Как правильно оформить и исполнить межмуниципальный договор?

К сожалению, на большинство этих и подобных вопросов ответов нет.

В связи с тем, что у муниципалитетов пока нет развитой бюджетной сети, а избиратели требуют от них «конкретной работы», из местных бюджетов финансируются объекты, находящиеся в ведении городской Администрации (школы, поликлиники, жилые дома, отделения милиции и др.). Эти расходы отражаются в местных бюджетах по разделу «прочие расходы» как «муниципальная финансовая поддержка» соответствующих учреждений. Причем, в некоторых органах МСУ эти расходы являются основными, но в этом случае местные бюджеты фактически превращаются в благотворительные фонды, а депутаты – в попечителей этих фондов. В результате «муниципальными деньгами» затыкаются городские «дыры», искажается бюджетная отчетность. Признать такую ситуацию нормальной нельзя, но она не получает своего разрешения и в 2000 г.

Уязвимостью Закона является также то, что в нем не содержится императивной нормы, устанавливающей, какие конкретно бюджетные расходы должны осуществляться из местных бюджетов. Некоторые муниципалитеты полагают, что наличие нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по некоторым видам расходов еще не обязывает их осуществлять указанные расходы.

Доходы местного бюджета. В приложении 8 Закона о бюджете содержится перечень источников доходов местных бюджетов из 22 наименований, разбитых согласно бюджетной классификации по группам (налоговые, неналоговые, безвозмездные перечисления). Эти доходные источники предлагается именовать закрепленными сроком на три года.

В нижеследующей таблице приведена оценка суммарных поступлений в местные бюджеты доходов от этих источников в 2000 г. (по данным Комитета финансов).

Таблица 2. Оценка суммарных поступлений в местные бюджеты.

п/п

Наименование

доходного источника

Сумма

Примечания и комментарии

   

тыс.руб.

%

 

1

2

3

4

5

1. Налоговые доходы

1.1

Налоги на имущество физических лиц

 

 

78519

 

 

 

 

 

 

 

 

 

71%

 

Данные источники не разделены в отчетности

в силу особенностей применяемой Минфином

бюджетной классификации. Эти источники

входили в перечень источников доходов местных

бюджетов и в 1998 г., и в 1999 г.

1.2.

Налог с имущества, переходящего в

порядке наследования или дарения

     

1.3.

Налог с продаж ( по ставке 0,4%)

303089

 

Источник входил в перечень источников доходов

местных бюджетов в 1999 г., но по ставке

0,15%.

В соответствии с одним из вариантов проекта

предполагалось сделать этот источник

регулирующим (дифференцированным по

группам МО), но впоследствии от этой идеи

отказались.

1.4.

Единый налог на совокупный доход для

предпринимателей – физических лиц

13024

 

Источник входил в перечень источников доходов

местных бюджетов и в 1998 г., и в 1999 г.

1.5.

Земельный налог:

  • по ставке 50% для МО, относящихся к

группам 1-4;

  • по ставке 70% для МО, относящихся

к группам 5-7.

119640

 

Источник входил в перечень источников доходов

местных бюджетов и в 1998 г., и в 1999 г., но

в первоначальном проекте отсутствовал.

Для пригородных муниципалитетов передается

средств больше, чем предусмотрено

федеральным законом.

2. Неналоговые доходы

2.1

Административные штрафы за

нарушение:

- правил торговли;

- правил благоустройства.

7399

 

 

 

 

 

 

 

4%

Источник входил в перечень источников доходов

местных бюджетов в 1999 г.

2.2.

Штрафы, взыскиваемые налоговыми

органами в соответствии с Федеральным

законом «О применении контрольно-

кассовых машин при осуществлении

денежных расчетов с населением»

12700

 

Источник входил в перечень источников доходов

местных бюджетов в 1998 г. и был по

недоразумению исключен в 1999 г.

2.3.

Штрафы за нарушение действующего

санитарно - эпидимиологического

законодательства

3518

Новый источник доходов местных бюджетов,

появившийся в связи с упразднением с 01.01.2000

Целевого внебюджетного фонда санитарно - эпидимиологического благополучия Санкт-

Петербурга.

В 1998 г. указанный фонд исполнен по доходам в

сумме 2474,3 тыс.руб., по расходам – в сумме

1639,8 тыс.руб., переходящий остаток на

01.01.99 – 834,5 тыс.руб. Средства в основном

расходовались на укрепление базы

Госсанэпиднадзора

2.4.

Доходы от использования имущества,

находящегося в муниципальной

собственности.

Нет

расчетов

 

 

 

Источники по п.п. 2.4-2.12 являются новыми.

Их введение в 2000 г. обусловлено требованиями

Бюджетного кодекса РФ.

Представляется, что работа с этими

источниками будет способствовать развитию

муниципального сектора экономики, а также

стимулировать предприимчивость и инициативу

муниципалитетов. Следует отметить, что

сумма возможных поступлений в местные

бюджеты от этих источников не учитывается

при расчете суммы средств Фонда финансовой

поддержки.

2.5.

Доходы от платных услуг, оказываемых

органами МСУ и муниципальными

учреждениями

     

2.6.

Доходы от продажи имущества,

находящегося в муниципальной

собственности

     

2.7.

Часть прибыли муниципальных

унитарных предприятий

     

2.8.

Средства, получаемые в виде процентов

по остаткам на счетах в банках

     

2.9.

Средства от возврата бюджетных

кредитов и бюджетных ссуд

     

2.10.

Плата за пользование средствами

местного бюджета, предоставленными

другим бюджетам на возвратной и

платной основах

     

2.11.

Доходы от прибыли, приходящейся на

доли в уставных капиталах хозяйственных

товариществ и обществ, или дивиденды

по акциям, принадлежащих МО.

     

2.12.

Средства, полученные в возмещение

вреда, причиненного МО.

     

2.13.

Остаток средств местных бюджетов на

счетах в банках на конец предыдущего

года

   

Источник является новым. Его введение

обусловлено требованиями Бюджетного кодекса

РФ. Ранее «переходящие остатки» к доходам

бюджета не относились, а использовались как

источник финансирования дефицита бюджета.

3. Безвозмездные перечисления

3.1.

Безвозмездные перечисления от

физических и юридических лиц

Нет

расчетов

 

 

 

 

 

 

 

25%

Источники по п.п. 3.1 –3.4 являются новыми.

Их введение обусловлено требованиями

Бюджетного кодекса РФ.

3.2.

Ассигнования на финансирование

осуществления отдельных

госполномочий, передаваемых органам

МСУ в соответствии с Законами СПб

     

3.3.

Ассигнования на финансирование

реализации органами МСУ Федеральных

законов и законов СПб

     

3.4.

Безвозмездные перечисления по

взаимным расчетам

183000

 

В том числе 74470 тыс.руб. из фонда

финансовой поддержки МО (в соответствии с

прил.12) и 108530 тыс.руб. по «коллективной

депутатской поправке».

 

ИТОГО

 

720889

100

 

Примечание. По прогнозам Комитета финансов среднеарифметические доходы на одно муниципальное образование составляют 6495 тыс.руб. (от 15 тыс.руб. в п.Серово до 24271 тыс.руб. в Литейном округе). Среднедушевые «муниципальные доходы» по Санкт-Петербургу составляют порядка 150 руб./чел., причем, рекордсменом здесь является Дворцовый округ, где среднедушевые доходы составляют 1448 руб./чел.

Комментарий.

1. Как видно из сопоставления суммарных доходов и расходов местных бюджетов, в проект Закона заложен чрезмерный «расчетный профицит» (превышение прогнозируемых доходов над минимальными расходами) в сумме 328647 тыс.руб. (= 720889 – 392242), т.е. 84% от суммы минимально необходимых расходов местных бюджетов. И это – при том, что в бюджете СПб на 2000 г. запланирован Фонд финансовой поддержки «дефицитных» муниципалитетов (а их – 59 единиц) в сумме 74470 тыс.руб.

Следует также отметить, что более 30% от суммы расчетных доходов приходится на налоговые поступления, ожидаемые во втором полугодии, поэтому в 1-м полугодии можно ожидать значительных кассовых разрывов по местным бюджетам.

2. Результаты расчетов доходов местных бюджетов в разрезе каждого отдельного муниципального образования демонстрируют их сильную дифференциацию («у одних – густо, у других – пусто»).

3. В соответствии с так называемой «коллективной поправкой» в 2000 г. депутаты Законодательного Собрания решили дополнительно направить в доходы 58-х местных бюджетов средства финансовой помощи (в форме дотаций и субвенций) на сумму 108530 тыс.руб.

Факт примечательный, поскольку в 2000 г. значительно возросло как число депутатов Законодательного Собрания, направляющих «свои» средства в местные бюджеты, так и общая сумма направляемых средств. Однако следует иметь в виду, что средства, направляемые в местные бюджеты, обезличиваются и фигурируют в бюджетной отчетности как «средства, передаваемые бюджетам других уровней», т.е. отражаются в отчетности об исполнении местных бюджетов точно так же, как плановая финансовая помощь из Фонда финансовой поддержки. Такая ситуация приводит к искажению отчетности, а в будущем может стать источником недоразумений при анализе и планировании расходов.

4. Перечень источников доходов местных бюджетов в 2000 г. значительно расширен (их стало 22) по сравнению как с 1998 г., так и с 1999 г. По каждому новому доходному источнику необходимо определить: порядок исчисления суммы, зачисляемой в местные бюджеты, порядок и сроки уплаты доходов. По большинству неналоговых доходов могут возникнуть значительные трудности, поэтому целесообразно подготовить упреждающие инструкции (рекомендации) для муниципалитетов, предварительно согласовав их в централизованном порядке с налоговыми органами.

5. При составлении проектов местных бюджетов (и последующей отчетности) могут возникнуть трудности в применении бюджетной классификации по п.п. 2.4-2.13. перечня источников доходов. Также необходимо уточнить наименования доходных источников по п.п. 3.2-3.3. Во избежание возможных затруднений необходимо заблаговременно внести дополнения и изменения в «Локальный бюджетный классификатор».

Фонд финансовой поддержки. Если у муниципальных образований имеется «расчетный дефицит», т.е. прогнозируемые (расчетные) суммы поступления доходов в местные бюджеты меньше расчетной суммы минимально необходимых расходов, то МО будут получать в 2000 г. средства из Фонда финансовой поддержки местных бюджетов МО.

Перечисление денежных средств из Фонда финансовой поддержки местных бюджетов МО планируется в 2000 г. производить ежемесячно с 15 по 20 число текущего месяца, исходя из процента каждого МО в Фонде финансовой поддержки, согласно приложению 12 Закона о бюджете и в соответствии с фактическим поступлением доходов в предшествующем месяце в бюджет Санкт-Петербурга за счет ежемесячных отчислений от сумм доходных источников, утвержденных приложением 11 Закона.

Фонд финансовой поддержки местных бюджетов согласно статье 10 Закона формируется за счет 55 процентов от сумм доходных источников, указанных в приложении 11, а именно:

  • налога на рекламу (прогноз поступления – 69800 тыс.руб.);
  • госпошлины (прогноз поступления – 65600 тыс.руб.).

В приложении 12 содержится перечень из 59 МО, имеющих расчетный дефицит местного бюджета, с указанием доли каждого (в %) в Фонде финансовой поддержки.

Расчетный размер Фонда финансовой поддержки - 74470тыс.руб.

Сведения об общем объеме средств Фонда финансовой поддержки местных бюджетов муниципальных образований подлежат ежемесячному доведению до органов МСУ через территориальные финансовые управления (ТФУ).

Комментарий.

В отличие от 1998-99 г.г., когда применялся индивидуально - заявительный порядок оказания финансовой помощи местным бюджетам, в 2000 г. в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» распределение средств Фонда финансовой поддержки МО в Санкт-Петербурге будет осуществляться по фиксированной формуле. Однако в формуле учитывается только «расчетный дефицит» и не в полной мере учитываются факторы, предусмотренные в федеральном законе (в частности, демографические характеристики). В приложении 5 сравниваются некоторые показатели муниципальных составляющих бюджета Санкт-Петербурга 1998, 1999 и 2000 гг.

Регулирование бюджетных правоотношений. В Закон включена новая статья 12 с рекомендацией органам местного самоуправления: в целях увеличения доходов местных бюджетов и сохранения заинтересованности органов, налагающих штрафные санкции за административные правонарушения, в повышении собираемости штрафов, предусмотреть в местных бюджетах направление средств на укрепление материально-технической базы указанных органов.

В отличие от прошлых лет в Закон введена норма (статья 13), устанавливающая, что орган финансового контроля Администрации Санкт-Петербурга (ревизионное управление) или контрольный орган Законодательного Собрания (Контрольно-счетная палата) вправе осуществлять ревизию местного бюджета МО, получающего финансовую помощь из бюджета Санкт-Петербурга, а также осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджета Санкт-Петербурга.

Как и в прошлые годы МО вправе в 2000 г. получать из бюджета Санкт-Петербурга беспроцентные бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения местных бюджетов (статья 14). Бюджетные ссуды предоставляются за счет поступлений в бюджет Санкт-Петербурга от доходных источников, указанных в приложении 11 к Закону.

Примечание. Обращает на себя внимание следующий факт. Если больше половины (59) муниципальных образований имеют «расчетный дефицит» то остальные (52) имеют «расчетный профицит». Механизма, позволяющего выровнять бюджетную обеспеченность, в Закона не предложено. С целью устранения этого недостатка представляется целесообразным незамедлительно приступить к выработке принципов разграничения расходных полномочий между Администрацией Санкт-Петербурга и органами МСУ путем передачи в местные бюджеты дополнительных расходов на сумму «расчетного профицита».

2.4.5. Московская модель местного самоуправления

В соответствии с законами города Москвы территориальными единицами города Москвы являются районы, административные округа и другие части территории города, при этом местным сообществом (т.е. жителями территории, осуществляющими местное самоуправление) на территории Москвы является городское сообщество, а в районах местные сообщества не образуются.

Уставом Москвы (в редакции Закона города Москвы от 24.06.98 № 11) предусмотрено, что система органов местного самоуправления законодательно закрепляется по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок. В настоящее время Московская городская Дума и Московская городская администрация (во главе с Мэром Москвы) имеют двойной статус, одновременно обладая законодательно установленными полномочиями как органов городского (местного) самоуправления, так и полномочиями органов государственной власти субъекта РФ.

Вопросы образования, преобразования и упразднения районов, присвоения им наименований, установления и изменения их границ находятся в компетенции Московской городской Думы (по представлению Мэра). Аналогичные действия в отношении административных округов осуществляет Мэр единолично. В Москве образовано 128 районов. Все районы располагаются в границах одного из 10-ти административных округов, возглавляемых префектами. Численность проживающих в районах жителей – от 15000 до 200 тысяч человек. Органом власти района является районная Управа, в состав которой входят: районное Собрание (представительный орган), состоящее из избираемых населением советников, и администрация района. Районные Управы являются территориальными отделениями городской администрации. Районную Управу возглавляет глава, который избирается районным Собранием по представлению Мэра Москвы.

К полномочиям главы районной Управы отнесено решение 105 вопросов местного значения. Конкретные функции, права и полномочия районной Управы определены Законом Москвы от 11.09.96 № 28-91 «О районной Управе в г. Москве». Району могут быть переданы полномочия по управлению объектами собственности Москвы, также предусмотрена передача объектов в собственность района.

Законодательством Москвы предусмотрено, что районная Управа вправе обратиться к Мэру Москвы с обоснованным предложением о формировании самостоятельного бюджета района с передачей ему прав на самостоятельный сбор и использование части городских налогов, пошлин, штрафов и иных платежей. Мэр Москвы , в случае согласия с предложением районной Управы, вносит в Московскую городскую Думу представление о формировании в данном районе самостоятельного бюджета.

На территории Москвы формируется и исполняется единый бюджет города. При этом следует отметить, что ни в Законе от 03.12.97 № 49 «О бюджете города Москвы на 1998 год» (при общем объеме бюджетных средств в сумме 57781135 тыс.руб.), ни в Законе от 24.02.99 № 6 «О бюджете города Москвы на 1999 год» (при общем объеме бюджетных средств в сумме 72702733 тыс.руб.) не выделена доля как административных округов, так и районов. До настоящего времени не отработан механизм формирования и расходования средств единого бюджета Москвы между городом, административным округом и районом.

Наличие в Москве единого бюджета объективно способствует выравниванию уровней развития отдельных районов, позволяет обеспечить устойчивое финансирование общегородских социальных программ. Вместе с тем, отсутствие у районов Москвы своих бюджетов, является существенным недостатком, поскольку районные органы власти и управления практически выключены из бюджетного процесса; они не заинтересованы в выполнении плана и дополнительных поступлениях в бюджет, что не способствует развитию их хозяйственной инициативы.

2.4.6. Финансовые ресурсы района города Москвы

В соответствии с Законом Москвы от 06.05.98 № 9 «О финансовых ресурсах района в городе Москве» к финансовым ресурсам района относятся денежные средства, используемые районной Управой для решения местных вопросов, осуществления функций и полномочий органа власти района. Финансовые ресурсы района включают в себя:

  • средства, передаваемые из бюджета Москвы в соответствии с бюджетной сметой района;
  • средства внебюджетного фонда финансовых ресурсов района;
  • заемные средств района;
  • средства, полученные от использования объектов собственности города Москвы, объектов собственности предприятий и организаций ведомственной подчиненности, переданных в ведение района в соответствии с правовыми актами города Москвы.

Финансовые ресурсы района являются собственностью города Москвы и находятся в оперативном управлении районной Управы, которая самостоятельно распоряжается ресурсами района за исключение случаев, когда целевое назначение денежных средств, передаваемых району, особо оговорено распоряжениями префекта и правовыми актами городской администрации.

Бюджетная смета района. Она представляет собой сбалансированную форму получения и расходования денежных средств на уровне района в целях обеспечения функций и полномочий районной Управы. Смета формируется в соответствии с требованиями бюджетной классификации как совокупность бюджетных средств, предусматриваемых сметами учреждений и организаций, финансируемых из городского бюджета и переданных в ведение района.

Районная Управа участвует в формировании смет подведомственных ей бюджетных учреждений и организаций в части переданных Управе функций и полномочий. Формирование сметы осуществляет глава районной Управы по согласованию с префектом административного округа. Доходная часть бюджетной сметы образовывается за счет дотаций из бюджета города, передаваемых префектурой из финансовых ресурсов округа, предусмотренных в бюджете города. Расходная часть сметы не может превышать ее доходной части. После вступления в силу Закона города Москвы «О бюджете города Москвы» на планируемый финансовый год префект устанавливает, в соответствии с городскими нормативами, объем средств, передаваемых району.

После согласования с префектом бюджетная смета рассматривается и утверждается районным Собранием. Если согласованный с префектом проект сметы не утвержден районным Собранием, то расходование средств по статьям сметы осуществляется в соответствии с законами города Москвы.

Приоритетность финансирования статей расходов бюджетной сметы определяется в соответствии с перечнем защищенных статей расходов, установленных в Закона города Москвы о бюджете на соответствующий год. Дотация, причитающаяся районной Управе по утвержденной бюджетной смете, перечисляется финансовым управлением административного округа с филиальных счетов бюджета города на бюджетный счет районной Управы в меру складывающегося исполнения доходной части единого бюджета города. Исполнение бюджетной сметы состоит в соблюдении порядка, объема и сроков финансирования бюджетных учреждений и организаций в пределах функций и полномочий, переданных районной Управе. Изменение бюджетной сметы производится в случаях уточнения показателей бюджета города. Решение об изменении бюджетной сметы принимается районным Собранием по представлению главы Управы, согласованному с префектом.

Контроль за исполнением бюджетной сметы осуществляют районное Собрание, префект, финансовые органы Москвы, Московская городская Дума через Контрольно-счетную палату Москвы. Глава районной Управы ежеквартально информирует районное Собрание о выполнении бюджетной сметы, представляет годовой отчет об исполнении бюджетной сметы районному Собранию и префекту.

Отчет об исполнении бюджетной сметы утверждается районным Собранием и доводится до сведения населения района путем публикации в местных средствах массовой информации. Утвержденный отчет представляется главой районной Управы в финансовое управление административного округа в объеме и сроки, устанавливаемые Администрацией Москвы.

Внебюджетный фонд финансовых ресурсов района (далее - ФФРР). Порядок формирования, использования и управления средствами этого фонда устанавливается Положением, утвержденным постановлением Московской городской Думы от 13.11.96 № 105 «О положении о внебюджетном фонде финансовых ресурсов района г. Москвы». Формирование внебюджетных фондов происходит в результате достаточно сложного взаимодействия с предприятиями и учреждениями различных форм собственности, а также с общественными и благотворительными организациями.

Средства ФФРР формируются за счет источников, поступающих от префектуры, а также за счет средств, непосредственно поступающих на счет района.

Из внебюджетного фонда финансовых ресурсов административного округа в долях, установленных префектом, в ФФРР могут поступать следующие средства:

  • от реализации на конкурсе или аукционе прав на аренду нежилых помещений;
  • от переуступки аренды помещений;
  • от штрафов Госинспекции цен Москвы и отдела цен административного округа за получение необоснованной прибыли в связи с завышением цен на продукцию предприятиями или организациями;
  • от платы за размещение наружной рекламы и информации на территориях, закрепленных за префектурой;
  • от штрафов, взысканных за самовольное занятие земельного участка под строительство и реконструкцию, и другие нарушения, связанные с использованием земельного участка.

Непосредственно в ФФРР могут поступать средства из следующих источников:

  • арендной платы за нежилые помещения;
  • платы за патент на размещение и эксплуатацию торговых объектов;
  • ежемесячного торгового сбора с объектов;
  • сбора за право установки временных гаражей;
  • добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц;
  • платы за размещение наружной рекламы и городской информации, а также платы за пользование рекламным местом на территориях особого городского подчинения;
  • штрафов, взыскиваемых с предприятий потребительского рынка и услуг за допущенные нарушения законодательных актов, правил и норм, регламентирующих предпринимательскую деятельность;
  • штрафов за несоблюдение действующих правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда;
  • штрафов за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного законодательства;
  • доходов, полученных в виде процентов от размещения временно свободных средств фонда на депозитных счетах в банках и других кредитных учреждениях, от приобретения акций, облигаций и других ценных бумаг;
  • доходов, поступающих на счет фонда в соответствии с договором расчетно-кассового обслуживания этого счета.

Примечание. Фактически на счета ФФРР районов Москвы поступают средства далеко не по всем перечисленным источникам, а только по некоторым. Наибольший объем поступлений в ФФРР (более 50%) дают доходы в виде платы за выдачу разрешений на право торговли и за размещение рекламы. Как следует из вышеприведенного перечня, в состав доходов внебюджетного ФФРР включены некоторые бюджетные источники. Такое положение, проистекающее из-за отсутствия бюджетов в районах, нельзя признать нормальным. Остро стоит вопрос о перераспределении бюджетных и внебюджетных средств в пользу районов в целях повышения их экономической заинтересованности и управляемости организаций и предприятий, работающих на территории районов (за счет финансовых рычагов). Соотношение между бюджетными источниками и внебюджетными средствами в общей структуре финансовых ресурсов для различных районов различно. Например, в районе Северное Тушино в 1997 г. из общей суммы доходов получено за счет бюджетных источников 46% (4,1 млн.руб.), а в районе Южное Тушино – 60%.

Расходная часть сметы ФФРР должна соответствовать программе (плану) социально-экономического развития и застройки района. Средства ФФРР направляются на содержание и ремонт объектов ЖКХ, благоустройство территории, подготовку градостроительных предложений и проведение предпроектных работ по разработке концепций развития района, на проведение капитального и текущего ремонта бюджетных объектов, на материально-технического обеспечение учреждений, восстановление памятников истории, культуры и архитектуры, на проведение районных мероприятий, оформление территории района, оказание социальной помощи отдельным жителям района, организацию работы с детьми и населением по месту жительства. Средства ФФРР разрешено также использовать на осуществление работы по информированию населения, оборудование и благоустройство мест уличной торговли, проведение работ по созданию автоматизированных систем, проведение научных работ, оказание материальной поддержки общественным объединениям, органам территориального общественного самоуправления, оказание материально-технической помощи штабам ГО и ЧС, народной дружине, оказание помощи юридическим лицам, выполняющим муниципальный или городской заказ.

Проект сметы ФФРР представляется районному Собранию главой районной Управы не позднее, чем за месяц до начала финансового года, и должна быть утверждена не позднее, чем за 15 дней до начала финансового года.

Контроль за исполнением сметы ФФРР осуществляется префектурой, районным Собранием и контрольными органами в порядке, установленном Положением о ФФРР.

Заемные средства района. Заимствования могут осуществляться в форме размещения облигаций муниципального займа или прямых банковских кредитов. Заимствования средств могут производиться районной Управой по согласованию с префектом в целях реализации программ (планов) социально-экономического развития и застройки территории района.

Заемные средства района не относятся к долговым обязательствам города и обеспечиваются средствами внебюджетного фонда финансовых ресурсов района. Общая сумма заимствований не может превышать 20 % объема доходов ФФРР на соответствующий финансовый год за вычетом учтенных в смете заемных средств.

Займы подлежат регистрации в префектуре административного округа и в Департаменте финансов Москвы. Поручителем по займам района выступает префект средствами внебюджетного фонда финансовых ресурсов административного округа.

Погашение (возврат) заимствованных средств (кредитов) осуществляется районной Управой за счет средств внебюджетного ФФРР. Расходы по обслуживанию и погашению заимствований планируется в составе сметы ФФРР в качестве защищенной статьи в объемах, вытекающих из условий взятых обязательств.

Контроль за исполнением баланса заимствований района осуществляется префектом и контрольными органами в порядке, установленном законодательством.

Таблица 3. Сравнение отдельных показателей бюджетно-муниципального устройства Москвы и Санкт-Петербурга.

Наименование

показателей

Санкт-Петербург

Москва

Количество территориальных

единиц

111 единиц (в т.ч. 81 муниципальный

округ, 9 городов, 21 поселок), 20

административных районов

128 районов, 10 административных

округов

Численность проживающих в

территориальных единицах

От 106 человек (поселок Серово)

до 142000 человек (город Колпино)

От 15000 до 200000 человек

Количество МО

111

1

Наименование органов МСУ

Представительные и исполнительные

органы МО в соответствии с уставами

МО

Московская городская Дума и го-

родская администрация обладают

двойным статусом, одновремен-

но являясь и органами МСУ, и

органами госвласти

Наличие в законе о бюджете города

территориальной и муниципальной

составляющих

В структуре расходов бюджета СПб

есть сметы по каждому администра-

ивному району

Отсутствуют

Наличие местных бюджетов

Есть

Нет, но по представлению Мэра

Московская городская Дума мо-

жет принять отдельно по каждому

району решение о формировании самостоятельного бюджета района

Наличие собственных источников

доходов местных бюджетов

Есть

Нет

Наличие нормативов минимальной

бюджетной обеспеченности по мест-

ным бюджетам

Есть

Нет

Наличие внебюджетных источников,

установленных законом субъекта РФ

Нет

Есть

Наличие муниципальной собствен-

ности

Начинается формирование, в

т.ч. за счет использования

средств местных бюджетов

Есть как «муниципальная собствен-

ность города Москвы», объекты

которой могут быть переданы в

собственность районов

 

 

Выводы

1. В настоящее время приняты и действуют более 100000 нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность МСУ. Нормативно-правовые акты субъектов федерации и органов МСУ часто противоречат федеральному законодательству. Законодательная база, определяющая экономическую и хозяйственную деятельность органов МСУ, далека от полноты и совершенства и не обеспечивает самостоятельности МСУ в решении вопросов местного значения.

2. Законодательное регулирование вопросов муниципальной собственности относится к компетенции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

3. Основным нормативно-правовым актом по местным налогам является Закон «О финансовых основах». Летом 1998г. в результате изменений в законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» доходная база МСУ резко сократилась.

4. В Санкт-Петербурге и Москве осуществляется специфическая модель МСУ, позволяющая сохранить единство городского хозяйства, но лишающая органы МСУ реальной власти, причем эта ситуация закреплена в законах данных субъектах Российской Федерации. Бюджетное законодательство этих городов подтверждает данный вывод: районы Москвы просто не имеют собственных бюджетов, а доля петербургских МО в консолидированном бюджете города составляет 2%.

 

 

Литература к главе 2.

1. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад «Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России», М.: Моск. обществ. науч. фонд, 1998, 240с.

2. В.М.Зуев, С.С.Кузнецов. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: правовой аспект. Томск, 1999, 151с.

3. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста. Под ред. А.Г.Воронина и В.Н.Ивановой. СПб.: Изд-во СПб университета, 1999, 465с.

4. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.95г. №1251 с изменениями от 05.09.98 №1049.

5. Программа государственной поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурге в 1999-2000гг. Постановление Правительства Санкт-Петербурга, 1999г.

6. А.Т.Ошурков. Бюджет Санкт-Петербурга и местное самоуправление: функциональное разделение ответственности. В кн. Местное самоуправление в Санкт-Петербурге и Литве : два пути. Под ред. М.Б.Горного. СПб., 1999, С.17.

7. Е.С.Шугрина. Муниципальное право. М.: Дело, 1999, 496с.

8. Устав города Москвы. Закон города Москвы от 24.06.98 №11.

9. О районной управе в городе Москве. Закон города Москвы от 11.09.96 №28-91.

10. О бюджете города Москвы на 1998 год. Закон города Москвы от 03.12.97 №49.

11. О бюджете города Москвы на 1999 год. Закон города Москвы от 24.02.99 №6.

12. О финансовых ресурсах района в городе Москве. Закон города Москвы от 06.05.98 №9.

13. О положении о внебюджетном фонде финансовых ресурсов района города Москвы. Постановление Московской городской Думы от 13.11.96 №105.

 


Изд-во "Весь мир", 2000 год
[Начальная страница] [Карта сервера/Поиск] [Новости] [Актуальные темы] [Самоуправление и федерализм]
Rambler's Top100 Яндекс.Метрика