Из сенатской практики по земским делам (конец XIX - начало XX в.)

М.М. МУХЛЫНИНА

"История государства и права", 2006, N 4

Мухлынина М.М., преподаватель кафедры правового регулирования хозяйственной деятельности Вятской государственной сельскохозяйственной академии.

Проблема изучения юридических аспектов сенатской практики по земским делам в системе взаимоотношений правительственных и представительных органов в конце XIX - начале XX в. и на современном этапе приобретает особую значимость в плане проведенного в Российской Федерации преобразования институтов народного представительства и необходимости обеспечения их эффективной деятельности. Кроме того, и административная юстиция в настоящее время проходит важнейшие этапы преобразования и развития. Административная юстиция в конце XIX - начале XX в. выполняла важную функцию судебного контроля посредством использования соответствующих процессуальных форм в системе административного судопроизводства, рассматривала правовые споры, возникающие в сфере управления и направленные на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц. Однако попытки органов самоуправления добиться справедливости в административном или судебном порядке не всегда давали желаемый результат, поэтому и сегодня актуален вопрос о разработке унифицированного, научно проработанного закона о местном самоуправлении.

Практика Правительствующего Сената по земским делам в качестве объекта исследования объясняется и интенсивностью работы последнего среди всех высших административных и судебных органов, в то время как в Комитет министров и Государственный совет передавались постановления, приостановленные губернатором при спорах о целесообразности (таковых было немного). Большая же часть земских постановлений рассматривалась губернским по земским и городским делам присутствием по спорам о законности, а затем направлялась в Сенат, поэтому Правительствующий Сенат и губернское присутствие являлись наиболее важными субъектами в процессе административного контроля. Деятельность Правительствующего Сената по надзору за законностью действий земских учреждений заключалась в издании указов и определений, которые имели большое практическое значение для правильного развития земского дела, а их анализ - определенный научный интерес. Кроме того, анализ дел будет проводиться в соответствии с классификацией по роду деятельности земств (финансы, имущество, хозяйственная и социально-культурная деятельность) в ракурсе экономической обоснованности.

Научных работ, непосредственно посвященных сенатской практике по земским делам, к сожалению, не было ни в дореволюционной, ни в советской, ни в современной историографии. По какой-то необъяснимой причине исследователи не замечали или не придавали должного значения разъяснительной деятельности Сената по земским делам. В трудах немногочисленных авторов (В.М. Гессен, Н.П. Ерошкин, В.В. Гармиза, Н.М. Коркунов, П.А. Зайончковский, Л.Г. Захарова, В.А. Нардова) вскользь упоминалась сенатская практика, но без детального анализа. И только в настоящее время правоведы стали уделять данной теме заслуженное внимание, из них можно назвать таких авторов, как В.В. Куликов, А.А. Ярцев, О.Н. Богатырева.

Обратимся непосредственно к анализу механизма разрешения земских дел после 1890 г. в двух важнейших инстанциях - губернском земском собрании и губернском по земским и городским делам присутствии, а также обжалования уже непосредственно в Первом департаменте Правительствующего Сената.

Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. было создано земское самоуправление, в основе которого лежал принцип всесословности <*>. Цель деятельности земств - "руководство строительством и управлением местных больниц, дорог, благотворительных заведений, для заведования продовольственным делом, организацией поземельного кредита, для пропаганды агрономических знаний, улучшения кустарной промышленности, организации земской статистики и т.п." <**>. Для реализации поставленной цели земствам необходимы были средства, в связи с чем они получили право облагать население специальным земским сбором.

--------------------------------

<*> См.: ПСЗРИ. Т. XXXIX. N 40457.

<**> Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 231.

Компактный аппарат управления земства состоял из распорядительных органов - уездного и губернского земского собраний и исполнительных органов - уездной и губернской земских управ. Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, которых избирали на три года, и представителей ведомств духовного, удельного и земледелия, городского головы губернского и уездного городов, председателя и членов уездной земской управы. Председателем уездного земского собрания был уездный предводитель дворянства. В волости правительство предпочло ограничиться сословным крестьянским самоуправлением <*>.

--------------------------------

<*> Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 73.

Ежегодно в губернских городах проводился съезд депутатов от уездных земских собраний - они и образовывали губернское земское собрание, задача которого состояла в общем руководстве хозяйственной деятельности на территории губернии. Этот орган избирал губернскую земскую управу (исполнительные полномочия), которая состояла из предводителя и нескольких депутатов, работающих на постоянной основе. Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности, к которым относились все уездные предводители дворянства (с 1899 г. все председатели земских управлений губерний), председатель и члены губернской управы, местные начальники (управления земледелия и государственного имущества), депутат от духовного ведомства, могли быть и другие заинтересованные лица.

Главой губернского земского собрания являлся губернский предводитель дворянства, который к тому же был одним из высших должностных лиц губернии, назначаемый на должность императором.

Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этих собраний. Для каждого уездного собрания количество губернских гласных определялось специальным расписанием, их число колебалось от 15 до 62 в зависимости от губернии.

По Положению 1864 г. земство пользовалось своим правом издавать обязательные для местного населения постановления, давать распоряжения и контролировать их исполнение на уровне как губернского, так и уездного земства, но Положение 1890 г. изменило эту норму, и право издавать нормативно-правовые акты осталось только у губернского земского собрания, однако расширился круг предметов таких постановлений (устройство, содержание и порядок пользования путями сообщения, производство извозного промысла, санитарные и противопожарные меры, распорядок на ярмарках и пр.).

Согласно ст. 82 Положения 1890 г. постановления земских собраний подлежали утверждению губернатором, им же публиковались в местных ведомостях, с текстом можно было ознакомиться и в людных местах, в волостных правлениях. Если губернатор не "признавал возможным" утвердить постановление земского собрания, то до 1890 г. дело передавалось в Правительствующий Сенат, а после 1890 г. - в губернское по земским (с 1892 г. - и городским) делам присутствие. В случае согласия присутствия с мнением губернатора постановление считалось "несостоявшимся" (ст. 84), а при несогласии - дело передавалось в Министерство внутренних дел.

По некоторым вопросам постановления губернских земских собраний подлежали обязательному утверждению губернатора, это: отстранение от должности членов земских управ, утверждение земских смет и раскладок, об изменении сроков и закрытии существующих торгов и базаров, ярмарок и выставок, изменение направления земских дорог и др. Министр внутренних дел утверждал постановления о переложении натуральных повинностей в денежные, о займах, о сборах за проезд по земским дорогам и т.д. (ст. ст. 82, 83).

Если в течение семи дней губернатор и в течение двух месяцев министр внутренних дел не предъявляли возражений, то постановление считалось утвержденным по Постановлению 1864 г., если же имелись возражения, то дело возвращалось в земское собрание, далее оно могло попасть в Правительствующий Сенат, если земское собрание настаивало на своем решении. Положение 1890 г. изменило процедуру вынесения протеста по делу в связи с введением нового административно-судебного органа в губернии - губернского по земским и городским делам присутствия. Губернатору не регламентировался срок для просмотра постановлений земского собрания, в результате которого его санкция обязательно должна была быть (их было немного). В остальных же случаях постановление считалось утвержденным, если губернатор в течение двух недель не выносил протест, который мог быть вынесен по следующим причинам: противоречие закону или кругу ведомств, пределов власти или порядка действия земских учреждений, а также несоответствие общим государственным пользам и нуждам, либо явное нарушение интересов местного населения (ст. 87). В течение одного месяца опротестованное постановление губернатор должен был передать на рассмотрение губернского по земским делам присутствия (ст. 88), если присутствие отменяло постановление земского собрания, оно могло принести жалобу в Правительствующий Сенат. Дело передавалось в Министерство внутренних дел, если губернатор был не согласен с присутствием. Протесты министра внутренних дел допускались в промежуток между двумя сессиями губернского собрания, и министр не позднее чем в трехмесячный срок вносил жалобу в Сенат (ст. 89).

Подведем некоторые промежуточные итоги, так, в Положении 1890 г. появилась норма, расширившая право протеста не только на основании нарушения закона, но и по причине нецелесообразности, т.е. противоречия постановлений земских собраний интересам государства и местного населения. Но уже не Сенат осуществлял надзор за целесообразностью, а министр внутренних дел, Комитет министров и Государственный совет. Таким образом, закон разрешал губернатору приостанавливать исполнение постановлений земских собраний, которые он считал незаконными, но окончательное решение дела принадлежало все же присутствию. По нашему мнению, такой механизм рассмотрения дела был вполне целесообразен, так как обеспечивал более внимательное отношение к нему.

Реформирование административно-судебной системы привело к созданию присутствия. Новый административный орган - присутствие по земским делам, появившийся после введения Положения 12 июня 1890 г., стал еще одним звеном в механизме административного контроля, что способствовало как урегулированию самого механизма, так и разгрузке Правительствующего Сената от огромного количества дел, вполне решаемых на местах. Глава II Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. посвящена присутствиям, которые "образуются в каждой губернии для обсуждения, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел" <*>. В состав присутствия входили: губернский предводитель дворянства (заменить его по закону мог предводитель дворянства уезда губернского города), вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда (в местностях, где не учреждены окружные суды, обязанности должны были исполнять председатели палат уголовного и гражданского суда и губернские прокуроры), председатель губернской земской управы или заменяющее его по закону лицо, один член от губернского земского собрания (его избирали из членов губернской управы или гласных собрания). Председателем присутствия был губернатор. Делопроизводством заведовал секретарь.

--------------------------------

<*> Положение о губернских и уездных земских учреждениях / Сост. по Своду законов. Воеводский Н., Икскуль Ю. СПб., 1890. Ст. 8.

По Положению 1890 г. дела в присутствии решались большинством голосов, а при равенстве - председатель был наделен правом давать перевес тому мнению, к которому он присоединялся (ст. 11). Не соглашаясь с решением большинства членов присутствия, губернатор мог приостановить исполнение такого решения и безотлагательно передать дело министру внутренних дел. Министр предлагал губернатору привести решение в исполнение, либо дело отправлялось в Правительствующий Сенат (ст. 12).

Механизм рассмотрения дел по земскому управлению в губернском по земским и городским делам присутствии, определенный Положением 1890 г., на практике оказался достаточно удобным, это позволяло без лишних проволочек коллегиально разрешать возникающие споры. Все же вернемся к механизму рассмотрения дел в присутствии.

В ходе анализа механизма деятельности присутствия высказывалась мысль об ощутимом желании законодателей разгрузить Сенат от земских дел, решаемых на местах. Однако на практике происходит с точностью до наоборот - дел, прошедших и обжалуемых в Правительствующем Сенате, становится все больше, и причин тому множество, хотя основными, скорее всего, являются: возросшие темпы многоотраслевой хозяйственной деятельности земских учреждений, противоречивость действующего законодательства, усложнившиеся взаимоотношения губернской коронной администрации, чиновников различных ведомств, представителей городского самоуправления и земств, чьи интересы постоянно сталкивались.

Высшей инстанцией в механизме разрешения земских дел в системе административного надзора был Правительствующий Сенат, в частности его Первый департамент. На протяжении пятидесяти трех лет (с 1864 по 1917 г.) Сенат являлся последней инстанцией по разрешению жалоб на действия земских учреждений, а также земств на правительственные органы и был практически единственной возможностью по норме закона отстоять права юридическим и физическим лицам.

Не останавливаясь на подробном описании компетенции и деятельности Сената, оговоримся, что сложность публично-правовых отношений, сложившихся между органами местного самоуправления и государственной властью, заранее была оправдана тем, что государство обладало принудительной властью, а публичные правоотношения строятся на началах власти и подчинения. Но несмотря на неоднозначность во взаимоотношениях земских учреждений с верховной властью, земства были наделены очень важным правом - правом добиваться справедливых решений, затрагивавших интересы местного самоуправления, т.е. правом обжалования в Правительствующем Сенате постановления присутствий.

Принимая во внимание, что земское законодательство не было совершенно, многие нюансы деятельности земств не были оговорены в законах, сенаторам Первого департамента также нелегко было разрешать такие моменты, чем можно оправдать всю ту вполне правомерную критику исследователей, касающуюся противоречивых разъяснений Сената по земским делам. Однако перейдем к анализу сенатской практики по земским делам и роли Первого департамента Правительствующего Сената в механизме разрешения земских дел. Сенат в своих указах не просто разъяснял букву закона, но часто представлял уже новую юридическую норму, которую и вводил в юридический оборот путем создания прецедентов.

Самой важной, на наш взгляд, является категория дел, разрешаемых Правительствующим Сенатом, касающаяся самих земских учреждений, в частности, земских собраний, управ, комиссий, избирательных собраний и съездов, а также некоторых особенностей земских выборов. Значительна роль Сената в урегулировании конфликтов между губернской администрацией и земскими учреждениями. Один такой случай затрагивал законность продолжения членами уездного земского собрания прений после закрытия его председателем, не допустившим гласных до обсуждения некоторых предметов. Губернатор получил донесение предводителя дворянства и обратился в Правительствующий Сенат с требованием наказать членов собрания. Однако Сенат, рассмотрев обстоятельства дела, пришел к выводу, что гласные земского собрания, после объявления заседания закрытым, остались в зале собрания не для продолжения прений или постановления какого-либо определения, а для составления особого мнения к журналу заседаний, подачу которого требовал сам председатель. Первый департамент расценил этот случай как совещание, происходившее в частном, а не в общественном собрании, и оставил рапорт губернатора без последствий.

Земское законодательство предоставило губернатору право (ст. 111) утверждения обязательных постановлений, составленных губернским земским собранием, а вот имел ли право губернатор самостоятельно отменять или изменять такие постановления, Сенат разъяснил одной губернской земской управе. Сенат нашел в законе противоречия относительно этой нормы: с одной стороны, губернатору были даны большие полномочия на этот счет, а с другой - права вносить самостоятельно изменения без ведома собрания у губернатора не было. На этом основании Сенат сделал вывод, что все действия губернатора должны быть четко согласованы с собранием.

Право вмешательства правительственной администрации в случае недостаточного количества членов земских управ, как гласных, так и председателя, было сильно ограничено, ведущая роль здесь предоставлялась министру внутренних дел, который, воспользовавшись ст. 53, имел право продлить полномочия гласных земских собраний старого созыва. Идет ли здесь речь о притеснении земских учреждений коронной администрацией? По положениям закона и указам Сената сделать такой вывод нельзя, так как земское избирательное право построено на основе ценза, а не личных пристрастиях администрации, и роль губернатора не столь уж и значима при механизме, наделившем земства правом опротестования губернских решений.

Подводя итоги, хочется выделить то, что сама процедура урегулирования административных конфликтов по вопросам земских выборов стала более совершенной, а к началу XX в. Сенат активнее и квалифицированнее защищал законные интересы органов местного самоуправления. В 1904 г. (Законом от 2 февраля 1904 г.) был восстановлен прежний порядок возбуждения ходатайств перед правительством уездных собраний помимо губернского земства.

К наиболее обширной категории дел, разрешаемых Правительствующим Сенатом, относятся дела, касающиеся земских финансов и имуществ. Успешное функционирование земских учреждений было результатом продуманного построения бюджета, который состоял из доходной части и расходной. Общим основанием размера обложения служили ценность и доходность облагаемых имуществ. При обложении фабричных, заводских и торговых помещений в расчет принималась только ценность и доходность самих помещений, в оценку не вводились ни находящиеся в них предметы и изделия торга или промысла, ни торговые и промышленные обороты.

Тематика рассматриваемых Правительствующим Сенатом земских дел по финансам и имуществу весьма разнообразна. Большинство споров касалось противоречий, возникавших по поводу земских сборов, смет на предстоящий год, обложения недвижимости и земель, взыскания пеней и недоимок, земских капиталов и т.д.

Особую категорию дел составляли дела по земскому обложению, в частности недвижимости. Один из земских налогоплательщиков - крестьянин Вятской губернии Уржумского уезда Пилинской волости деревни Романовой Михаил Евсеев - обжаловал в Правительствующем Сенате оценку своей кузницы. Уржумская уездная земская управа в 1905 г. определила доходность кузницы в 10 руб. и обложила ее земским сбором. После того как крестьянин подал жалобу, ревизионно-раскладочная комиссия ходатайствовала о том, что управе необходимо сложить земские сборы с кузницы, так как оснований для оценки промышленных заведений и фактического материала для заключения у нее не было <*>. Однако земские органы продолжали настаивать на обложении кузницы, и дело затянулось аж до 1913 г., когда наконец Сенат вынес окончательное решение по этому спору, где заключил, что крестьянские промышленные заведения, в которых работы производятся только при помощи членов семьи предпринимателя, могут облагаться земским сбором не как торгово-промышленные заведения, а как недвижимые имущества, если подобные имущества привлекаются земством к обложению, поэтому дело должно было быть вновь рассмотрено <**>. Такие нарушения законодательства земскими органами самоуправления встречались крайне часто, их можно даже назвать классическими.

--------------------------------

<*> ГАКО. Ф. 587. Оп. 10. Д. 284. Л. 5.

<**> Там же. Л. 11.

Еще одним направлением земской деятельности, самым не освещенным в работах исследователей, была хозяйственная деятельность. Однако на практике эта категория дел вызывала не меньше конфликтов и последующих разъяснений Сената, чем другие направления деятельности земских учреждений.

Правовые формы организации хозяйственных операций регламентировались в Правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок, разработанных к ст. 6 Положения 1890 г., где оговаривалось, что хозяйственные операции для земских потребностей могут производиться с помощью наймов, подрядов и поставок или хозяйственными распоряжениями земских управ. Использование одного из способов зависит от решения земского собрания или земской управы (ст. 23 Правил). По законодательству земским собраниям и управам была предоставлена свобода в выборе способа осуществления хозяйственной операции.

Право собственности на "дома и обзаведения" своей слободы отстаивали ее жители, обращаясь в Правительствующий Сенат с жалобой. Нарушение права собственности они видели в том, что присутствие одобрило решение о запрете нанесения их слободы на план г. Слободского <*>. Присутствие же, в свою очередь, опиралось на заключение Врачебного отделения правления, по которому дома, находящиеся под горой на самом берегу реки Вятки, где жители пользуются водой, были признаны в санитарном отношении "вредными" из-за загрязнения от этих домов прибрежной полосы и воды, с чем Сенат и согласился <**>.

--------------------------------

<*> ГАКО. Ф. 587. Оп. 1. Д. 34. Л. 1 Об.

<**> Там же. Л. 37.

Административная дееспособность земских учреждений реализовывалась в различных сферах: имущественных отношениях, предпринимательской и иной, санкционированной государством деятельности, однако социально-культурная сфера, как определяющая, представляется менее однозначной и регламентированной в земском законодательстве, там ей практически не уделено внимания, что в итоге и приходилось "дорабатывать" Сенату. И наконец, именно законодательство в части "социальной компетенции" демонстрирует недостаток материальных норм, кстати, это позже будет отмечать и П.А. Столыпин. 20 ноября 1908 г. министр внутренних дел, председатель министров П.А. Столыпин, выступая в Совете по делам местного хозяйства МВД, в частности, сказал, что "вопрос о... выработке основ материального земского права, в виде земских уставов, составит предмет будущей сессии Совета" <*>. В этой же речи Столыпин отметил, что для разрешения дел, относящихся к области управления, "предполагается установить особый порядок рассмотрения, т.е. особый порядок административной юстиции" <**>. Именно отсутствие многих материальных норм в конце XIX в. вынуждало и правительственные, и земские органы обращаться в Сенат, до 1890 г. этому весьма способствовало отсутствие элементов административной юстиции на местах, т.е. губернских по земским делам присутствий.

--------------------------------

<*> Речь министра внутренних дел, статс-секретаря П.А. Столыпина при открытии 20 ноября 1908 г. второй сессии Общего присутствия Совета по делам местного хозяйства. Б. м., б.г. С. 1 - 2.

<**> Там же. С. 2 - 3.

Подводя итоги сенатской практики по различным категориям земских дел, представим некоторые количественные подсчеты по материалам Вятской губернии. С 1890 по 1906 г. Сенат рассмотрел 13 жалоб от земских собраний и 10 жалоб от частных лиц на решения присутствия, и только 8 из 23 жалоб Сенатом были удовлетворены. Доминирующая тематика представленных для разрешения Сенату жалоб даже без комментария очевидна - это спорные вопросы, касающиеся обложения земскими сборами.

Таким образом, анализ опротестованных земских постановлений показывает, что между земством и государственной администрацией отношения строились на правовой основе, и попытки посягнуть на не принадлежащую земским учреждениям сферу полномочий четко пресекались со стороны коронных органов власти.

1. Правительствующий Сенат являлся применительно к сфере местного самоуправления в первую очередь органом не "охранительным", а "регулирующим". Именно правовое регулирование, реализуемое в форме указов и определений Сената, компенсировало недостаток материальных норм законодательства.

2. После 1890 г. (принятие нового земского Положения) деятельность Первого департамента Сената стала более результативной, так как наиболее простые по своему содержанию дела находили решение на уровне губернских присутствий.

3. Возникновение и развитие административно-судебной системы было объективно необходимо, так как многие вопросы административного управления не могли качественно разрешаться судами общей юрисдикции.