Общественная и государственная теории местного управления и их влияние на земские и городские реформы во второй половине XIX века в России

О.Ю. СОПОВ

"История государства и права", 2007, № 10

Сопов О.Ю., соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Межрегионального института экономики и права.

Заметное место в ряду государственно-правовых реформ второй половины XIX в. в России заняли Земская реформа 1864 г. и Городская реформа 1870 г., которые ввели в стране всесословное самоуправление. Как считал русский ученый В.М. Грибовский, "При введении самоуправления правительство стояло на той точке зрения, что самоуправление не представляет собой особой организации государственного управления, а лишь отказ государства в пользу самоуправляющихся единиц от заведования чуждыми для него местными хозяйственными делами. Вследствие этого органы самоуправления при своем возникновении не только оказались разъединенными в смысле совместной деятельности с органами управления, но, кроме того, лишенными самостоятельной исполнительной власти" <1>. В то время местное управление в России было построено на основе так называемой общественной теории местного управления.

--------------------------------

<1> Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912 // СПС.

Становление и развитие земского и городского местного самоуправления в России, сложившееся в результате Земской реформы 1864 г. и Городской реформы 1870 г., вызвало широкую дискуссию среди ученых, общественных и государственных деятелей, которые четко разделились на сторонников общественной и государственной теории местного управления. Один из сторонников общественной теории В.Н. Лешков считал, что земскую общину составляет совокупность таких форм, как сельская, городская, уездная и губернская общины. Он поддерживал идею независимости органов местного самоуправления от государства, поскольку земские учреждения - это учреждения народа и должны быть ответственны именно перед народом. Критерием отличия земских органов от государственных В.Н. Лешков считал специфически понимаемую им категорию власти, которая в "государстве имеет значение необходимой, а в земстве - всегда выборной" <2>.

--------------------------------

<2> Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. СПб., 1871. С. 142.

А.И. Васильчиков, изучив системы самоуправления Англии, Франции и Пруссии, пришел к выводу, что ни одна из них не может быть перенесена на русскую почву. Местное самоуправление, с его точки зрения, имеет свою особую цель - заведование местными делами и свою отдельную сферу деятельности. Однако компетенция земств слишком широка, дублирует обязанности администрации, тем самым порождая конфликты. Поэтому задачу земств автор видел в разумном их самоограничении <3>.

--------------------------------

<3> См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869 - 1871. Т. 2. С. 234.

Б.Н. Чичерин отмечал наличие в местном управлении двоякого начала - правительственного и общественного. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять "чисто государственную сферу" из области деятельности частных союзов. Правительственное, то есть политическое, начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное - в местном представительстве. Чичерин полагал, что в условиях самодержавия выборные местные учреждения, наделенные широкими правами, особенно нужны. Он считал, что обретение социальной базы за счет предоставления простора общественным силам позволит этому образу правления удовлетворять потребности государственного развития <4>.

--------------------------------

<4> См.: Чичерин Б.Н. Областные учреждения в России. СПб., 1856. С. 28; Гнатюк О.Л. Б.Н. Чичерин о проблемах самоуправления в России // Административные реформы и парламентские процессы в России и СНГ. СПб., 1995. С. 56 - 58.

Сторонники государственной теории исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Так, А. Градовский, считая самоуправление понятием политическим, писал: "Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей" <5>. Речь идет о том, что органы самоуправления должны иметь возможность в определенных пределах осуществлять "акт власти". Если же последнему всегда должно предшествовать обращение к центральному правительству и местной государственной власти, то это не самоуправление.

--------------------------------

<5> Градовский А. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Собрание сочинений. Т. 9. СПб., 1904. С. 213 - 214.

В.П. Безобразов сущность самоуправления определял как управление "по законам и чрез законы", противопоставляя его приказному порядку управления. Учреждения управления на местах он считал органами государственного организма, как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались им как разные формы одной и той же власти. Поэтому главным пороком Положения 1864 г. В.П. Безобразов считал то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а "поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой" <6>.

--------------------------------

<6> Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 48.

Если Земская 1864 г. и Городская 1870 г. реформы базировались в основном на идеях общественной теории, то государственная стала теоретической основой проведенных Александром III изменений положений о земском и городском управлении в 90-х годах XIX в. Так называемые контрреформы в идеале преследовали в первую очередь цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского управления. Эта причина, побудившая к пересмотру ранее принятых Положений, предельно ясно была сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения, составленного под руководством графа Д. Толстого. В записке указывалось, что "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 году нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм <7>. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.

--------------------------------

<7> Цит. по: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 534 - 535.

Земское положение 1890 г. увеличило значение сословного начала в земстве (при сохранении куриальной системы выборов усилена роль дворянства - в первую курию входили только потомственные и личные дворяне, при этом для них снижался имущественный ценз; крестьяне лишались права избирать гласных, которые назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и по соображениям целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Н.М. Коркунов, оценивая нововведения, отмечал: "Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской" <8>. Похожую оценку дал контрреформам министр финансов России С.Ю. Витте, считавший, что "земские учреждения 1890 года были лишены всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку" <9>.

--------------------------------

<8> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 534.

<9> Цит. по: Горный М. История местного самоуправления в России // Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. СПб., 1997. С. 37.

В 1892 г. вступило в силу новое Городовое положение, которое значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей уменьшилось в результате в 3 - 4 раза. Число думских гласных было сокращено в 2 раза. В то же время управа была поставлена в более независимое положение от Думы, так как права городского головы были несколько расширены, зато члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации. Так, например, губернатор получил право отстранять их от должности. В то же время круг полномочий земских и городских органов не получил достаточного расширения. Земское и городское управление лишь получило государственную окраску, в его организацию не были внесены изменения, более отвечающие практическим потребностям организации власти на местах.