Проблемы правового регулирования вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований

А.М. СЕРГИЕНКО

"Конституционное и муниципальное право", 2007, N 11

Сергиенко А.М., главный специалист-юрисконсульт Комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - ФЗ-131; Федеральный закон) в отдельной статье 79 определил особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, суть которых - в закреплении за указанными субъектами РФ права своими законами регулировать ключевые вопросы организации местного самоуправления (далее также - МСУ) на внутригородских территориях, а именно:

- установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование;

- вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований;

- источники доходов местных бюджетов;

- состав муниципального имущества, необходимого для решения вопросов местного значения.

О том, что вопросы местного значения играют основополагающую роль в организации и существовании МСУ, в литературе сказано немало <1>. Эти вопросы "образуют стержень, вокруг которого строится вся работа местного самоуправления" <2>. Именно для решения вопросов местного значения согласно действующему законодательству:

--------------------------------

<1> См.: Падерин Е.В. Конституционные основы решения вопросов местного значения в муниципальном законодательстве. Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Часть 23 / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 2005. С. 254 - 255; Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. С. 295; Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: ИД "Юриспруденция", 2005. С. 174; Шилов С.В. Дискуссии о понятии "местное население" в конституционно-правовой науке. Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Часть 17 / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 2004. С. 301 и др.

<2> Как самим управлять. Местное самоуправление в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие по изучению и реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Е.Л. Бузмаков, Т.Н. Деркач, В.И. Иванков, В.Н. Лисица, В.И. Псарев, Т.В. Псарева, Е.А. Сазонов, В.И. Сайдаков / Под общ. ред. В.И. Иванкова, В.И. Псарева. Новосибирск, 2005. С. 9.

- образуются муниципальные образования в различных организационно-территориальных формах;

- создаются и наделяются соответствующими полномочиями органы и должностные лица МСУ;

- органы МСУ принимают муниципальные правовые акты;

- предназначается муниципальное имущество;

- формируется и исполняется местный бюджет <3>.

--------------------------------

<3> Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Экономические и правовые аспекты производства общественных благ на муниципальном уровне // Национальная экономика в условиях глобализации: государство и бизнес / Под общ. ред. А.Я. Линькова. СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2004. С. 382.

ФЗ-131 не содержит требований, которыми следовало бы руководствоваться при составлении перечней вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований, поэтому в этом вопросе петербургские и московские законодатели полностью свободны в своих действиях. Однако условие "необходимости сохранения единства городского хозяйства" создает предпосылки к тому, что вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований могут существенно отличаться по своему содержанию от вопросов, определенных Федеральным законом для поселений, муниципальных районов и городских округов.

Трудности и противоречия при формулировании собственно вопросов местного значения и формировании их перечня, существующие по настоящее время, оставляют проблему открытой. Подтверждением тому служат многократные изменения и дополнения в ФЗ-131 в части перечней вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов <4>.

--------------------------------

<4> Как известно, с момента официального опубликования ФЗ-131 изменения и дополнения в него вносились уже более 20 раз.

Поэтому представляется крайне важным отдельно остановиться на вопросах методологии формирования вопросов местного значения. Автором настоящего исследования предлагается подход к решению этой задачи, согласно которому, исходя из экспертных оценок, необходимо составить общие требования к вопросам местного значения, которым они должны отвечать, а уже затем определить их формулировки. Поскольку решение вопросов местного значения невозможно без соответствующей экономической основы, которую согласно ФЗ-131 составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований, названные требования следует рассматривать в увязке с расходами местных бюджетов.

Каждый вопрос местного значения подразумевает определенные действия органов местного самоуправления. И эти действия должны быть понятны населению. Исходя из логики ФЗ-131, действия органов местного самоуправления могут быть вариативными. Так, например, все методы решения вопросов местного значения можно свести к следующим 10 вариантам, указанным в приведенной ниже таблице.

Методы решения вопросов местного значения

N вар.Метод решения вопроса местного значения по данному вариантуПримечания(экспертные оценки)
А Необходимо и достаточно только денежное содержание и обеспечение деятельности депутатов, должностных лиц МСУ и муниципальных служащих На практике от 20% до 40% всех ВМЗ решается по этому варианту
Б Необходимо и целесообразно содержание и обеспечение деятельности специализированного персонала муниципальных служащих Применяется для решения практически каждого ВМЗ
В Возможно и целесообразно создание специализированных муниципальных учреждений Влечет большие бюджетные расходы
Г Возможно и целесообразно создание специализированных муниципальных предприятий Влечет большие бюджетные расходы (при сомнительной эффективности)
Д Возможно и целесообразно межмуниципальное сотрудничество в рамках соответствующих договоров и соглашений Применяется, когда масштаб решения ВМЗ "перерастает" границы МО
Е Возможно и целесообразно межмуниципальное экономическое сотрудничество путем учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ Практика применения отсутствует. Влечет большие бюджетные расходы
Ж Возможно и целесообразно создание некоммерческих организаций Влечет большие бюджетные расходы
3 Возможно и целесообразно заключение соглашений с органами государственной власти Рекомендуется только в рамках межбюджетных отношений
И Возможна и целесообразна покупка услуг (работ, товаров) "на стороне" в рамках системы муниципального заказа Обязательный вариант для решения большинства ВМЗ
К Возможно и целесообразно предоставление отдельным гражданам денежной компенсации стоимости оказанных услуг (выполненных работ, поставленных товаров) Перспективный вариант в условиях тотальной монетизации льгот

По отношению к некоторым вопросам местного значения одновременно может быть применен весь спектр вариантов, по отношению к другим - отдельные варианты либо сочетание вариантов. Практически безальтернативен только один вариант - "Б", поскольку без специализированного персонала муниципальных служащих нельзя решить ни один вопрос <5>.

--------------------------------

<5> Подробнее см.: Бюджеты муниципальных образований Санкт-Петербурга в условиях реформы местного самоуправления / Колл. авторов; Под ред. проф. Н.Г. Ивановой и проф. М.И. Поповой. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. С. 64 - 75.

Перечень вопросов местного значения по своей сути является "закодированным" перечнем социально-экономических благ, ожидаемых населением муниципального образования от своих органов местного самоуправления. Поскольку население, как правило, слабо разбирается в сложных вопросах распределения компетенции между различными уровнями публичных властей ("кто и за что отвечает и от кого следует ждать тех или иных благ"), то необходимо позаботиться о том, чтобы "декодирование" (расшифровка) формулировок вопросов не приводило к недоразумениям.

Решение вопросов местного значения должно основываться на принимаемых (издаваемых) органами местного самоуправления муниципальных правовых актах и осуществляться либо в рамках договоров и соглашений, заключаемых органами местного самоуправления с поставщиками и подрядчиками, либо силами муниципального персонала. Следовательно, из формулировок вопросов должны вытекать соответствующие расходные обязательства данного муниципального образования.

Исходя из современного определения местного бюджета, данного в новой редакции Бюджетного кодекса <6>, логично предположить, что расходные обязательства должны быть специфицируемыми, т.е. такими, которые можно охарактеризовать в численных показателях (и соответственно измерить), а затем, на основе муниципальных минимальных социальных стандартов, используя "нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения" (ч. 2 ст. 53 ФЗ-131), преобразовать в соответствующую целевую статью местного бюджета.

--------------------------------

<6> Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны строго корреспондировать с формулировками вопросов, а выбор варианта решения - с экономическими возможностями данного муниципального образования, закрепленными в нормативах расходов, набор которых должен соответствовать каждому вопросу местного значения. Однако в ст. 17 и 18 Федерального закона, посвященных полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, большинство норм привязано к конкретному виду муниципального образования (поселение, муниципальный район и городской округ) и ничего не говорится о "внутригородских территориях городов федерального значения". В ст. 79 того же Закона возможность регулирования полномочий органов МСУ в Москве и Санкт-Петербурге не предусмотрена. Поэтому ввиду особой важности института вопросов местного значения, на взгляд автора, целесообразно принять закон субъекта РФ - города федерального значения "О перечне вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и полномочиях органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения".

Выбор варианта метода решения какого-либо вопроса местного значения - прерогатива органов МСУ. Главным ограничителем здесь может быть сумма бюджетных затрат, которая, безусловно, различна как для разных вариантов, так и для одних и тех же вариантов, реализуемых в разных муниципальных образованиях. Следовательно, выбору органа МСУ должны предшествовать многовариантные расчеты затрат, необходимых для решения вопроса.

ФЗ-131 напрямую увязывает доходы местных бюджетов с вопросами местного значения. Так, согласно ч. 3 ст. 55 состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного ст. 14 - 16 ФЗ-131 перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации, что, в сущности, только подтверждает высказанную ранее идею о необходимости рассматривать в комплексе процедуру формирования перечней вопросов местного значения и источников доходов местных бюджетов.

До сих пор остается дискуссионным вопрос, должны ли источники доходов определяться отдельным законом Москвы или Санкт-Петербурга, который следует принять на длительный период (до принятия закона о бюджете субъекта РФ), или продолжать эту процедуру в рамках ежегодных законов о бюджете городов федерального значения, как это происходит сейчас.

Недостатки сегодняшнего подхода очевидны - он лишает муниципальные образования возможностей долгосрочного планирования, а также привязывает по срокам разработку и принятие местного бюджета к бюджету субъекта РФ. В то же время возможно, определив перечень источников доходов местных бюджетов отдельным законом на долгосрочный период, устанавливать нормативы отчислений от некоторых из этих источников законом о бюджете Москвы или Санкт-Петербурга на очередной год.

В связи с этим представляются целесообразными разработка и принятие специального закона субъекта РФ - города федерального значения "Об источниках доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований".

Другой базовой составляющей экономической основы местного самоуправления согласно действующему законодательству является муниципальная собственность.

В соответствии с ч. 4 ст. 79 состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами этих субъектов РФ. Однако дальнейшее положение указанной нормы о том, что определение состава муниципального имущества должно производиться "в соответствии с частями 1 - 3 статьи 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга", говорит о непоследовательности федерального законодателя.

Дело в том, что указанное в ч. 1 - 3 ст. 50 ФЗ-131 имущество предназначено "для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом". То есть перечень указанного имущества корреспондирует именно с вопросами местного значения, определенными для поселения, муниципального района и городского округа. Если город федерального значения будет связан этой нормой, то он будет вынужден и при составлении перечня вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований руководствоваться формулировками ст. 14 - 16 Федерального закона ФЗ-131, что, в свою очередь, может стать препятствием в достижении законодательно установленной для городов федерального значения цели "сохранения единства городского хозяйства".

Сравнительный анализ практики правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения показывает, что круг вопросов местного значения, закрепляемых за внутригородскими муниципальными образованиями, свидетельствует об их несущественном характере.

Несмотря на то что перечни предметов ведения (вопросов местного значения) муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге несколько разнятся, можно констатировать, что в обоих городах федерального значения местное самоуправление остается в большей степени формальным институтом: внутригородские муниципальные образования не имеют значимой сферы собственной ответственности и не решают важные вопросы жизнедеятельности населения.

Несмотря на различия в перечне источников доходов местных бюджетов (точнее, в количестве источников), Москва и Санкт-Петербург осуществляют аналогичные подходы к правовому регулированию данного вопроса: источники доходов местных бюджетов определяются ежегодным законом субъекта РФ на очередной финансовый год. Учитывая, что местные бюджеты являются важнейшей составляющей финансово-экономической основы, такой подход к формированию перечня источников доходов не позволяет муниципалитетам осуществлять планирование своей деятельности даже на среднесрочную перспективу, не говоря уже о долгосрочных планах развития муниципального образования.

Не менее острым продолжает оставаться вопрос наделения органов местного самоуправления имуществом вообще, и особенно имуществом, предназначенным и необходимым для цели существования местного самоуправления - решения вопросов местного значения.