Термин «местное самоуправление» вошел в современный
отечественный законодательный лексикон лишь в 1990 году – с принятием
Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР». В рамках конституционной реформы 1993 года
процесс децентрализации получил логическое завершение в виде провозглашения
института местного самоуправления как самостоятельной структуры
в системе публичной власти, имеющей организационную обособленность
(ст. 12 Конституции Российской Федерации). Значимых изменений
в 1993–1995 гг. в процессе развития местного самоуправления не
произошло. В 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» внес новый импульс
в развитие местного самоуправления. Законом введена система терминов
и понятий местного самоуправления. Установлены полномочия местного
самоуправления, механизм, гарантирующий его финансовую самостоятельность,
требования к правовым актам местного самоуправления и др. В том
же году Правительством РФ была утверждена Федеральная целевая
программа государственной поддержки местного самоуправления.
После вступления Федерального закона в силу его реализация
в полном объеме стала проблематичной. Не были созданы необходимые
условия. Территориальной основой местного самоуправления оставалась
существующая система административно-территориального деления,
на которой ранее строилась система государственной власти и управления,
созданная под другие цели и не приспособленная для организации
системы муниципальных образований. Не осознавалась как проблема
необходимость выстраивания новых отношений между системой органов
государственной власти и местного самоуправления. Не осознавалась
в полной мере роль государства в процессе становления местного
самоуправления. Это, в частности, выразилось в создании таких
условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны
сосредотачивался в значительной мере на нижнем уровне бюджетной
системы – в муниципальных бюджетах, и к 2000-му году, к примеру,
коммунальное хозяйство практически исчерпало свой ресурс.
Практическим достижением прошедшего периода реформирования
местной власти в 90-е гг. стало создание правовых и организационных
основ местного самоуправления, в то время как его экономическая
и финансовая база так и не получили своего развития и, как следствие,
созидательный потенциал местного самоуправления так и остался
в полной мере не использованным. В течение длительного времени
федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного
самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается
на уровне жизни населения.
Развитие местного самоуправления в настоящее время не может
ограничиться рассмотрением и внесением поправок в базовый Закон
о местном самоуправлении, но требует своего нового правового выражения.
Созрела необходимость подготовки новой редакции Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Концепция разрабатывалась Комиссией при Президенте
РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления. Фракция «ЯБЛОКО» приняла активное
участие в работе этой комиссии.
|
|
Пакет законопроектов по местному самоуправлению
Инициатор – депутат фракции «ЯБЛОКО»
С.С. Митрохин
|
Пакет законопроектов по местному самоуправлению был передан В.В.
Путину лидером «ЯБЛОКА» Г.А. Явлинским во время встречи Президента
РФ с руководством парламентских фракций в июле 2001 г. Подготовленный
пакет стал результатом принятого ранее решения о создании совместной
рабочей группы Администрации Президента и «ЯБЛОКА» по вопросам
местного самоуправления. Цель направления данных документов руководству
страны в период подготовки реформы местного самоуправления – убедить
Президента поддержать цивилизованный путь развития местного самоуправления.
Суть предложений «ЯБЛОКА» сводится к следующим направлениям:
• укрепление финансовой базы местного самоуправления, передача
с регионального на местный уровень ряда налогов, защита финансовой
самостоятельности от произвола региональных органов власти;
• усиление государственного контроля за органами местного самоуправления,
в частности, перевод местных бюджетов на казначейскую систему
исполнения;
• усиление общественного контроля за органами самоуправления;
• доведение местного самоуправления до каждого гражданина (путем
предоставления этого права поселениям);
• разделение муниципальных образований на типы, что позволяет
рационально разграничить полномочия, собственность и доходы в
сельских районах;
• формирование двухуровневой системы местного самоуправления в
соответствии с мировой практикой;
• рост влияния представительных органов местного самоуправления;
• запрет на совмещение постов главы администрации и председателя
представительного органа;
• фиксация объективных процедур финансового выравнивания в федеральном,
а не в региональных законах.
Большинство предложений «ЯБЛОКА» было учтено в проекте федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации», внесенном в Государственную Думу Президентом
Российской Федерации в 2003 году.
|
|
Проект федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
Инициатор – Президент РФ
Принят ГД во 2 чтении 11 июня 2003 г.
|
Проект предлагает принятие фактически новой редакции действующего
в России с 1995 г. федерального закона с тем же названием. Практика
применения указанного Федерального закона выявила ряд проблем,
препятствующих эффективному функционированию системы местного
самоуправления: нечеткость в определении компетенции муниципальных
образований, неопределенность территориальной организации местного
самоуправления, возможность несоответствия структуры органов местного
самоуправления решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым
обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения,
несовершенство механизмов взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
Задачами новой редакции закона провозглашено решение вышеназванных
проблем, приведение системы местного самоуправления в соответствие
с Конституцией Российской Федерации.
Ключевые положения законопроекта направлены на изменение принципов
территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается
обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных
уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением
и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению
вопросов местного значения, а также переданных государственных
полномочий.
Предлагаемая в законопроекте система межбюджетных отношений
между субъектами РФ и муниципальными образованиями зеркально отражает
межбюджетные отношения между РФ и ее субъектами. В законопроекте
определена процедура передачи органам местного самоуправления
отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение
нефинансируемых мандатов, установлена ответственность за их неисполнение.
Предусмотрено усиление контроля за исполнением органами местного
самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения
и ответственности указанных органов за их неисполнение. На это
направлена норма о временном исполнении полномочий органов местного
самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в
случае возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан,
а также в некоторых иных случаях.
Позиция фракции
«ЯБЛОКО» одобрило основные положения проекта закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», поскольку они соответствуют всем основным предложениям
«ЯБЛОКА» в 1995–2001 гг., в том числе тем, которые были переданы
Президенту в 2001 г.
Главное достоинство концепции – соответствие Конституции РФ,
Европейской хартии местного самоуправления, отказ от идеи административной
вертикали.
Проект закона создает организационные предпосылки для решения
главной проблемы местного самоуправления – создания неотчуждаемой
финансовой базы местных бюджетов. В то же время решение этой проблемы
ставится под вопрос ввиду того, что проект внесен в Государственную
Думу без единовременного внесения соответствующих изменений в
Налоговый и Бюджетный кодексы.
Позиция фракции «ЯБЛОКО»: законопроект должен вноситься в пакете
с поправками в Налоговый кодекс, предполагающими передачу к 2005
году на местный уровень налогов на недвижимость, на совокупный
доход, а также части поступлений от налога на прибыль предприятий,
налога на доходы физических лиц и ряда других. В Бюджетном кодексе
также должны быть продублированы процедуры финансового выравнивания,
содержащиеся в законопроекте.
Принимая концепцию законопроекта в первом чтении, фракция «ЯБЛОКО»,
тем не менее, сразу отметила его крупные недостатки, препятствующие
его одобрению в целом:
1) в переходных статьях законопроекта содержалась норма о том,
что со дня его вступления в силу до 1 января 2010 года порядок
формирования представительных органов муниципальных районов устанавливается
законами субъектов РФ. Эта норма грубо противоречит законодательно
закрепленному праву населения на самостоятельное установление
структуры органов местного самоуправления. Кроме того, она приведет
к насильственному изменению порядка формирования представительных
органов муниципальных образований, существующих ныне на уровне
районов;
2) субъектам Федерации дается право по своему усмотрению включать
в состав районов ныне действующие муниципальные образования. Это
означает, что большое количество малых и средних городов будут
лишены значительной части полномочий и ресурсов, которые отойдут
к муниципальным районам;
3) проект открывает возможность для установления границ муниципальных
образований субъектами РФ без учета как существующих границ, так
и мнения населения. Результатом этих норм может стать «черный
передел» территорий муниципальных образований в соответствии с
интересами региональных администраций;
4) проект предусматривает процедуру внесудебной «экспроприации»
полномочий местного самоуправления по ряду оснований. Данная процедура
легко превращается в орудие расправы губернаторов с неугодными
муниципалитетами;
5) согласно проекту в случае возникновения у муниципалитета
долгов свыше определенного уровня вводится институт «временной
финансовой администрации». Однако эту задолженность региональная
власть может спровоцировать искусственно (см. п. 4);
6. норма проекта о возможности совмещения статусов органов государственной
власти и местного самоуправления в Москве и СПб ликвидирует институт
местного самоуправления в городах федерального значения, лишает
их жителей прав на реальное самоуправление, обрекает мегаполисы
на превращение в неповоротливые специализированные бюрократические
системы;
7) проект предусматривает формирование органов местного самоуправления
районов из «делегатов поселений». Эта процедура не имеет опоры
в российском законодательстве и в практике стран развитого самоуправления,
подвергает сомнению осуществление районной думой полномочий по
установлению и введению местных налогов и сборов, регулированию
доходной базы местных налогов и сборов, регулированию доходной
базы местных бюджетов поселений, а также предоставлению им финансовой
помощи.
Фракция указала, что сохранение указанных положений осложняет
поддержку законопроекта фракцией в первом чтении и препятствует
его поддержке в целом. Необходимо внести коррективы в ходе подготовки
проекта ко второму чтению.
При активном участии фракции «ЯБЛОКО» было подготовлено и принято
«Обращение Государственной Думы к Председателю Правительства Российской
Федерации М.М. Касьянову о необходимости внесения в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации до 1 апреля 2003
года проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений
в бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации».
Государственная Дума согласилась с позицией «ЯБЛОКА» – положения
нового закона могут быть реализованы лишь при внесении соответствующих
изменений в бюджетное и налоговое законодательство, предусматривающих
перераспределение доходных источников между федеральным бюджетом,
бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами
в соответствии с расходными полномочиями органов власти разных
уровней; согласование изменений в оплате труда работников бюджетной
сферы с данными законопроектами и закрепление источников их финансирования
за указанными бюджетами. Однако указанные проекты федеральных
законов о внесении изменений и дополнений в бюджетное и налоговое
законодательство Правительством РФ не внесены в Государственную
Думу.
Депутатами фракции «ЯБЛОКО» было внесено 364 поправки к проекту
закона. Эти поправки затрагивали все основные положения законопроекта.
В частности, поправки касались:
• понятий внутригородской территории, межселенных территорий,
административного центра района, межмуниципальных взаимоотношений,
единства городского хозяйства;
• норм, конкретизирующих права граждан на осуществление местного
самоуправления и конкретного порядка ограничения этих прав;
• порядка регулирования общих принципов организации местного самоуправления;
• полномочий органов государственной власти РФ и полномочий органов
государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления
(вместо расплывчатых формулировок предлагалось дать конкретный
перечень полномочий, а также исключить положение об исполнительно-распорядительных
и контрольных полномочиях органов государственной власти как противоречащее
принципу самостоятельности местного самоуправления);
• обязательств органов государственной власти РФ перед местным
самоуправлением по установлению компетенции и полномочий органов
местного самоуправления, установлению государственных социальных
стандартов и нормативов; установлению принципов обеспечения сбалансированности
расходов и доходов местных бюджетов; принятию федеральных программ
развития местного самоуправления; порядку передачи федеральной
собственности в муниципальную;
• обязательств органов государственной власти субъектов РФ перед
местным самоуправлением по установлению региональных социальных
стандартов; порядку передачи региональной собственности в муниципальную
собственность; принятию региональных программ развития;
• обязательности опубликования нормативных правовых актов органов
местного самоуправления;
• обязательного учета мнения населения при объединении двух и
более муниципальных районов;
• определения конкретных возможных типов территорий административно-территориального
деления и их наименований, учитывая исторические традиции в России;
• принципов определения границ муниципальных образований, в том
числе городов и поселков, порядка изменения границ муниципальных
образований (в том числе при обязательном учете мнения населения,
выраженном на местном референдуме);
• компетенции поселений, городских поселений, районов;
• разграничения полномочий органов местного самоуправления района
и муниципальных образований, входящих в состав района (данное
разграничение предлагается осуществлять законами субъектов РФ
с учетом природных, демографических и социально-экономических
условий на территории каждого субъекта. При этом полномочия однотипных
муниципальных образований не должны различаться между собой. Вместо
передачи части полномочий отдельных поселений органам местного
самоуправления района с соответствующей передачей субвенций в
район, предлагается принцип составления консолидированного бюджета
района);
• исполнения полномочий органами местного самоуправления и государственных
гарантий, обеспечивающих исполнение этих полномочий органами местного
самоуправления (считается, что органы государственной власти РФ
должны устанавливать государственные социальные стандарты и нормативы,
правила расчетов нормативов бюджетной обеспеченности, правила
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований,
нормативы и правила расчета нормативов амортизации, обновления,
капитального ремонта, текущего содержания основных фондов, инженерных
сетей, муниципальных жилых и нежилых помещений. В соответствии
с этими предложениями органы государственной власти РФ, в частности,
должны нести субсидиарную ответственность с органами власти субъектов
РФ за обеспечение местных бюджетов целевыми ассигнованиями (субвенциями)
для финансового обеспечения учебного процесса – расходов на учебные
пособия, технические средства обучения, расходные материалы и
хозяйственные нужды, оплату труда работников муниципальных общеобразовательных
учреждений);
• исключения положения, в соответствии с которым органы местного
самоуправления обязаны выполнять полномочия государственной власти,
переданные с нарушением законодательства;
• возможности выборов главы муниципального образования в соответствии
с уставом муниципального образования (и в случае избрания главы
на муниципальных выборах глава должен возглавлять исполнительный
орган муниципального образования);
• выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений
и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов
и городских округов;
• особенностей местного самоуправления в городах федерального
значения – Москве и Санкт-Петербурге (в соответствии с конституционными
признаками существования муниципального образования предлагается
к полномочиям органов местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований отнести формирование, утверждение и
исполнение бюджета муниципального образования, контроль за его
исполнением; установление, изменение и отмену местных налогов
и сборов; управление и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности).
Все эти предложения фракции «ЯБЛОКО» были отклонены.
Из 364 поправок фракции принято или учтено было лишь 22. Благодаря
поправкам фракции «ЯБЛОКО» удалось добиться:
• исключения положения о возможности в некоторых случаях передачи
полномочий с федерального и регионального уровней на местный уровень
без передачи финансовых средств;
• исключения положения, позволявшего отстранить выборное должностное
лицо местного самоуправления, если его решения могут создать угрозу
жизни, здоровью и безопасности граждан (эта норма позволила бы
принимать политические решения по устранению неугодных глав администраций);
• повышения планки с 30% до 40% просроченной задолженности местного
бюджета, когда становится возможным введение института временной
финансовой администрации, и только при обязательном учете долгов
вышестоящих бюджетов местным бюджетам в общей задолженности муниципальных
образований.
В связи с тем, что все принципиальные предложения фракции «ЯБЛОКО»
были отклонены ответственным комитетом и Государственной Думой,
фракция «ЯБЛОКО» голосовала против проекта закона во втором чтении.
Итоги голосования фракций (в %) во втором чтении
|
|
Яблоко
|
ОВР
|
СПС
|
КПРФ
|
Единство
|
ЛДПР
|
Рег. Рос.
|
Нар. деп.
|
Агр. груп.
|
|
"за"
|
6
|
69
|
16
|
0
|
98
|
100
|
70
|
100
|
0
|
|
"против"
|
82
|
0
|
84
|
93
|
0
|
0
|
17
|
0
|
100
|
