Административная реформа – иными словами, РЕФОРМА ВЛАСТИ
– была первой из объявленных Владимиром Путиным. Начало ей было
положено два года назад: 13 мая 2000-го, вскоре после инаугурации
был подписан указ № 859 о создании семи «федеральных округов».
И если последующие реформы – налоговая, пенсионная,
жилищно-коммунальная или военная – в общественном сознании, как
правило, связываются с правительством, то административная реформа
связывается исключительно с президентом, не устающим говорить
об «укреплении государства» как о главной стратегической задаче.
Возможно поэтому, мало кто отваживается усомниться в
том, что для решения этой задачи выбраны верные методы. А редкие
критические голоса тонут в дружном хоре пропагандистов, радующихся
«вертикали» и «сильному государству».
Государство, впрочем, получается не сильное, а наглое.
И весьма напоминающее то, которое уже было...
Прокураторы на марше
«Институт полпредов удался», – удовлетворенно заметил Владимир
Путин, встречаясь со своей семеркой «прокураторов». А в апреле
2002 года в президентском послании прозвучало, что «федеральная
власть реально стала ближе к регионам» и «настало время перенести
на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций».
Заметим, что за минувшие два года на «окружном уровне» успели
создать свои структуры едва ли не все федеральные ведомства –
от ФСБ, МВД, МНС и прокуратуры до Минюста и Минздрава, и активно
лоббируются предложения отдать в распоряжение полпредов бюджетные
трансферты и субсидии, направляемые в регионы. Следующий шаг –
превращение полпредств в неконституционные «правительства округов»,
лишенные при этом какого-либо противовеса в виде избранных гражданами
представительных органов...
Между тем институт полпредов принципиально не мог удаться потому,
что он вообще не нужен. Ведь все возложенные на прокураторов задачи
либо не имеют никакого отношения к реальным потребностям граждан,
либо должны выполняться существующими в государстве структурами.
Так, разрекламированное «приведение регионального законодательства
в соответствие с федеральным» – рутинная функция прокуратуры.
Именно она должна следить за «несоответствиями», исправление которых
является перманентной процедурой, поскольку федеральные законы
постоянно меняются. И если эта задача не решается – надо не вводить
пост полпреда, а увольнять прокурора. А еще более существенно
то, что граждан мало волнует расхождение региональных законов
с федеральными. Источником нарушений их прав является совсем другое:
например, «урезание» федеральной властью доходов регионов и перекладывание
«вниз» ответственности за повышение зарплат «бюджетникам» и финансирование
ветеранских льгот. Но что-то не слышно, чтобы полпреды были озабочены
этими проблемами. Как, впрочем, и другими, реально волнующими
граждан.
Зато, как показывает практика, полпредов очень даже волнует, как
они выглядят с точки зрения положенных номенклатурных благ (помните
ельцинское – «не так сели!»). И вот ради одного полпреда выселяют
Дворец бракосочетания, ради другого (к чести его, впоследствии
отказавшегося от «подарка») – Дворец пионеров. Передвижения полпредов
по городам и весям – не иначе, как кортежем с охраной, сиренами
и «мигалками». А для пущей таинственности телефоны приемных полпредов
в «столицах округов» засекречены настолько, что, в отличие от
телефонов администрации президента, и, страшно сказать, самого
президента, отсутствуют даже в справочнике правительственной ВЧ-связи...
Что касается других заявленных функций прокураторов, то бороться
с коррупцией может и должно МВД. Докладывать президенту, как идут
дела в «федеральном округе», могут референты, изучив местную прессу.
«Координировать работу федеральных структур» на территории регионов,
входящих в «федеральный округ», нет никакой необходимости. В какой
«координации» нуждается работа налоговой инспекции Петербурга
и Калининграда? Или – таможни на Таймыре и в Туве? Или – антимонопольных
ведомств Чукотки и Приамурья?
Так что гражданам от полпредов – ни тепло, ни холодно. И обходиться
без них можно и нужно – но было бы странно, если бы чиновники,
имеющие статус вице-премьеров, членство в Совете безопасности,
госохрану и прямой выход на президента, ограничились парадно-декоративными
функциями. Они и не ограничиваются: каждый из семерки прокураторов
уверен, что ежели президент – полновластный хозяин страны, то
полпред – такой же хозяин «федерального округа». И вправе распоряжаться
в нем, как в дарованной «на кормление» вотчине. То есть, всем
руководить и ни за что не отвечать.
И вот уже вокруг каждого из прокураторов создан свой «центр притяжения»
со всеми необходимыми атрибутами власти – «силовиками», приближенными
коммерческими структурами, подконтрольными СМИ и так далее. И
конечно, с избирательными штабами, ибо главное, чем занимаются
полпредства (если не считать участия в переделе собственности)
– вмешательством в региональные выборы. Где-то это принимает запредельную
форму, как в Ингушетии, где-то – оборачивается фарсом, как в Приморском
крае, где-то – приводит к перемещению чиновников полпредств в
губернаторские кресла, как в Тюмени или в Воронеже. Но почему-то
везде воспринимается как должное! Так, в ведомстве приволжского
прокуратора Сергея Кириенко открыто заявляли: «мы могли снять
Климентьева» (на выборах в Нижнем Новгороде), «мы решили не снимать
Илюхина» (на выборах в Пензе), давая понять, что решение вопроса
зависело исключительно от них. С какой стати? Разве закон, запрещающий
госслужащим заниматься агитацией, полпредам не писан? Или де-факто
считается, что полпред, как тень президента, выше закона, и может
судить, казнить и миловать?
Принцип Калигулы
Другое направление административной реформы – изменение принципа
формирования Совета Федерации – так же, как и создание полпредств,
ничуть не улучшило соблюдение интересов граждан. Скорее наоборот.
Недавнее (правда, в итоге так и не состоявшееся) назначение членом
СФ от Ленинградской области Альфреда Коха стало «последней каплей»
в доказательстве сомнительного характера нынешнего принципа делегирования
сенаторов. Прежний сенат, состоявший из губернаторов и спикеров
законодательных собраний, был хотя бы уважаем. Сенат же нынешний
– стал жалок и заставляет вспомнить императора Калигулу, который
объявил сенатором своего коня. В этом СФ присутствует множество
персонажей, имеющих отдаленное отношение не только к законодательному
процессу, но и к регионам, делегировавших их в верхнюю палату.
И которые они не всегда могут показать на карте, поскольку, большей
частью, являются постоянными жителями Москвы – о чем не раз писала
«Новая газета»...
Но суть дела – не только в отсутствии у сенаторов географических
познаний. Суть дела в том, что СФ, многие члены которого обязаны
своим сенаторством исключительно воле Кремля, перестал быть органом,
которым он обязан быть – защищающим интересы жителей регионов.
Приведем наиболее показательный пример. В декабре прошлого года
«реформированный» СФ дружно одобрил федеральный бюджет-2002, где
доля доходов регионов в консолидированном бюджете России была
снижена до 29% – вместо 50%, гарантированных Бюджетным Кодексом.
Потери регионов составили 450 миллиардов рублей – в среднем по
3 тысячи рублей в год на каждого жителя. Неминуемым последствием
будет рост тарифов на общественный транспорт и платы за квартиру,
нехватка средств на школы и поликлиники, детские сады и лекарства
для «льготников». И что-то не слышно было, чтобы московские «представители
регионов» молвили хоть слово в их защиту.
Ну а членом СФ от Ленобласти вместо Коха стал Валерий Голубев
– председатель комитета по туризму питерской администрации. Не
надо спрашивать, какое отношение он имеет к представляемому региону.
Вполне достаточно того, что прежде он служил в ПГУ КГБ СССР, уволившись
в запас в 1991 году в звании подполковника. И был у него сослуживец
– тоже подполковник, и тоже ставший впоследствии чиновником. У
товарища, правда, карьера пошла быстрее...
Назад, в будущее?
Заклинания о необходимости «сильного государства» давно стали
общим местом. Но под их прикрытием в последние два года «усилилось»
лишь одно – власть подчиненных президенту чиновников. Как раз
то, в укреплении чего не было никакой необходимости: хилость бюрократии
никогда не была российским недостатком. То же, что надо было укреплять
– еще более ослабло.
В каком «сильном государстве» нуждается гражданин? Ответ прост:
в том государстве, которое эффективно выполняет свои обязанности.
Обеспечивает гражданам безопасность, доступное и качественное
образование, здравоохранение и социальное обеспечение, благоприятную
окружающую среду, достойную плату за труд, нормальную работу общественного
транспорта, тепло и свет в домах...
Все это невозможно без ответственности власти перед гражданами.
Что, в свою очередь, невозможно без сильного парламента, независимого
суда и свободных СМИ. Но насколько силен наш парламент и как он
защищает граждан – легко судить по принимаемым законам. Насколько
независим наш суд – легко судить по процессам, где выигрывает
не правый, а сильный. Ну а насколько свободны наши СМИ, легко
судить, просто включив телевизор.
В итоге двух лет ударного строительства «вертикали» все ветви
власти превратились в ретрансляторы команд. При этом низший должен
беспрекословно повиноваться высшему, а несогласного бьют дубиной
один раз, но по голове. И выбор граждан заменен выбором власти,
поскольку выбрать на любых значимых выборах можно лишь того, кто
заранее назначен победителем. А тот, кто пытается бороться, не
«договорившись», обречен – либо его снимет с выборов независимый
суд, либо его объявит побежденным независимый избирком. После
чего независимый ЦИК не найдет никаких нарушений...
Ключевой принцип «вертикали» – сочетание ВЛАСТИ и БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТИ.
Так, в отсутствие закона, определяющего статус «прокураторов»,
полпредства являются органами власти, обладающими ПРАВАМИ, но
лишенными ОБЯЗАННОСТЕЙ перед гражданами, поскольку ни перед кем,
кроме своего начальника-президента, ответственности не несут.
То же относится и к президентской администрации, которая, в отсутствие
закона о ней, во все вмешивается и ни за что не отвечает.
Вообще говоря, «вертикаль» не есть политическое изобретение Владимира
Путина. Она – прямое продолжение указа Бориса Ельцина об «особом
управлении» и самодержавной Конституции 1993 года. Но она также
– прямое продолжение аппаратной структуры КПСС: именно потому,
как говорил еще в 1995 году покойный Лен Карпинский, «вертикаль»
так легко была поддержана бюрократией ельцинской эпохи. И именно
потому она стала знаменем бюрократии путинской эпохи – когда у
власти оказались те, кто «меч перековывали в щит и затыкали нам
орала».
Чем, собственно, нынешняя система отличается от системы 20-летней
давности? Тогда тоже была полная «вертикаль»: глава государства,
любое желание которого было законом, парламент, послушно голосующий
за все, спущенное из ЦК, суд, которому диктовали приговор по телефону,
СМИ, являвшиеся коллективным агитатором и пропагандистом, правящая
партия, где состояло все начальство, и выборы без выбора. И критика
властей приравнивалась к борьбе с государством. И «государственные
интересы» были куда важнее, чем права граждан. И само государство
было «сильнее некуда»...
Потом, правда, сотни тысяч людей вышли на улицы и площади, чтобы
разрушить эту систему.
Им не дано было предвидеть будущее, оказавшееся прошлым.
