В нынешней России за исключением Земельного кодекса
РФ, закона «О соглашениях о разделе продукции» (СРП)
и Лесного кодекса РФ (допускающего концессионную форму
лесопользования), которые предусматривают гражданско-правовой,
договорный характер отношений по поводу пользования
объектами государственной собственности, другие акты
природопользовательского законодательства исходят
из лицензионного порядка предоставления пользовательских
прав. Это - законы «О недрах», «О континентальном
шельфе», «Об исключительной экономической зоне РФ»,
Водный кодекс РФ и ряд других.
Хотя в последние годы законодательство о недропользовании
претерпело определенную эволюцию в сторону смягчения
условий пользования недрами и выравнивания прав инвестора
и государства, тем не менее, в своей основе это законодательство
является преимущественно лицензионным, а потому -
преимущественно административным. Оно дает в руки
государственных органов, регулирующих отношения с
инвесторами, односторонне властные полномочия. «Лицензионная
система сама по себе - всего лишь правовой инструмент
предоставления пользовательских прав, - писал известный
российский юрист Сергей Сосна, -инструмент регулирования
отношений инвестора с государством. Но очень важны
условия, в которых она действует. Во многих странах
мира лицензионная система работает вполне успешно.
Однако, это, как правило, страны с прочными, давно
устоявшимися институтами защиты прав собственности,
развитым рыночным хозяйством, стабильной экономикой,
традициями правового государства и гражданского общества».
В России с ее нестабильной экономикой, неустойчивой
правовой средой, произволом властей, неуважением к
частной собственности и коррупцией административная
система регулирования инвестиций лишь усугубляет условия,
в которых приходится работать инвестору. Отсутствие
массовых прямых инвестиций за годы действия лицензионной
системы - еще одно тому подтверждение. По мнению председателя
совета директоров Альфа-групп Михаила Фридмана, «сегодня
государство, выдав лицензию, оставляет за собой право
в одностороннем порядке, в любой момент либо приостановить
ее действие на каком-либо основании, либо отозвать
ее».
По мере накопления неудач с проведением реформ концессионное
законодательство вызывает все больший интерес: нужны
деньги в бюджет, новые рабочие места, решение массы
социальных проблем. Для левых партий введение системы
концессий, по сути, означает защиту от нового этапа
несправедливой приватизации. А для правых - это цивилизованная
система контрактов инвестора с государством, когда
интересы частного бизнеса гарантированы.
Концессионное соглашение - это не просто контракт
госпредприятия и частника типа договора аренды. Это
соглашение, особенность которого состоит в том, что
государство выступает сразу в двух ипостасях - как
договаривающаяся сторона и как гарант соблюдения всех
пунктов соглашения, включая предоставление гарантий
неухудшения коммерческих условий соглашений. По концессионному
соглашению государство или муниципальное образование
(концедент) предоставляет другой стороне - концессионеру
на срочной и возмездной основе за счет и на риск самого
концессионера при условии осуществления им предусмотренных
соглашением инвестиций следующие права: право пользования
государственным или муниципальным имуществом; право
на создание (строительство) концессионного объекта
с предоставлением концессионеру права пользования
(хозяйственной эксплуатации) таким объектом после
его создания (завершения строительства) в течение
определенного периода и на условиях, предусмотренных
концессионным соглашением, с последующей передачей
объекта в государственную или муниципальную собственность,
а также право на ведение работ или оказание услуг.
Концессионные соглашения предполагают определение
в ходе подготовки к проведению торгов, а затем и в
ходе переговоров для заключения соглашения разумной
цены переуступки прав пользования государственным
или муниципальным имуществом, а не налоговые льготы.
Речь идет о проектном финансировании: оценке денежных
потоков и определении дохода концессионера. Если концессионеру
будет невыгодна реализация того или иного инвестиционного
проекта, то такой проект не будет реализован, а значит,
не будет никаких поступлений в бюджеты, не будет никаких
вложений средств в государственное или муниципальное
имущество и т.п. Поэтому альтернативой концессионной
плате часто является отсутствие какой-либо платы.
При приватизации происходит поиск эффективного собственника
и собственность передается ему навсегда, при концессионных
соглашениях - поиск эффективного управляющего, когда
определяется размер платежей и их структура, но собственность
остается в руках государства. Следовательно, если
обнаруживается, что управляющий оказывается неэффективным,
то у государства есть право на ответный ход - вплоть
до расторжения договора при сохранении всех вложенных
на тот момент инвестиций. Именно концессионер и рискует,
и часто авансирует концедента, то есть в некоторых
случаях в отличие от принятого порядка уплаты налогов
концессионер может начинать платить концеденту не
после подведения итогов своей деятельности, а с самого
ее начала.
Минерально-сырьевой комплекс России вызывает устойчиво
высокий интерес у потенциальных инвесторов. Однако
процесс привлечения как отечественного, так и иностранного
капитала идет весьма медленно и никак не соответствует
ни реальным финансовым возможностям крупнейших международных
компаний, ни потребностям российской экономики. Потенциальные
инвесторы учитывают высокий уровень геологического,
технологического, экологического и политического рисков
в России.
У инвесторов все еще нет твердых правовых гарантий
и уверенности в стабильности инвестиционного режима.
Как это ни странно звучит, в России до недавнего времени
не было законодательной основы для передачи государством
частному инвестору прав на пользование своей собственностью
хотя бы на какой-то срок. Государство может только
продавать свою собственность, что и делает в рамках
программы приватизации, но не может «на равных» договариваться
о временной передаче ее на тех или иных условиях.
Закон о СРП - первый, призванный ликвидировать эту
несправедливость хотя бы в сфере недропользования.
Но именно потому, что он «пионерский», он вызывает
массу вопросов, обусловленных, как правило, нехваткой
информации, незнанием мирового опыта, а часто и просто
в силу сложившихся в обществе предрассудков.
Одна из существенных проблем российского законодательства
о СРП – так называемая ратификация: в России выбрана
не просто модель утверждения отдельных соглашений,
а утверждения их законом. Это означает, что для внесения
изменений в коммерческий контракт, придется вносить
поправку в него, как любой другой федеральный закон.
(И чего доброго еще и вводить отсылочную норму в базовый
закон «О СРП»): провести соответствующую поправку
в трех чтениях через Госдуму, утвердить в Совете Федерации,
подписать у президента. Эдак, с учетом сложившейся
в России законодательной практики для реализации процедуры
внесения даже самых элементарных поправок в соглашение
может и года не хватить.
В международной нефтяной промышленности правилом
является отсутствие необходимости законодательного
утверждения заключенных договоров (исключения - единицы),
которые однако могут быть утверждены постановлением
Совета Министров (Алжир), потребовать санкции (с 1982
года - только для морских разработок, а с 1993 года
еще и для месторождений на суше) ответственного министра
(Китай), министра нефтяной промышленности (Нигерия)
или даже президента (Индонезия). В Малайзии хотя и
отсутствуют конкретные требования утверждения, закон
требует, чтобы Национальная нефтяная компания (ННК)
действовала под руководством и контролем премьер-министра.
В 42 нефтедобывающих странах органы законодательной
власти не играют вообще никакой роли в предоставлении
или утверждении нефтяных соглашений.
Даже в тех странах, где парламент не остается «в
стороне» от заключения соглашений, процедура его участия
носит характер, отличный от российского: в Венесуэле,
например, утверждение соглашения предполагает одно-единственное
совместное заседание двух палат Конгресса. Схожая
ситуация и в Тунисе. В Дании действует требование
по утверждению присуждения прав на участки континентального
шельфа (но не самого соглашения!) специальным комитетом
Парламента. А в Азербайджане утверждаются соглашения,
но нет специального закона «О СРП». Поэтому и нет
такой проблемы, как в России, где могут возникнуть
противоречия между действующим законом «О СРП» и конкретным
СРП, утвержденным специальным федеральным законом.
В Египте и Конго утверждение законодательными органами
является не столько юридическим требованием, сколько
действующей практикой, которая таким образом компенсирует
пробелы основного нефтяного законодательства. Таким
образом, слова о «парламентском утверждении» соглашений
даже в тех странах, где это предусмотрено законодательством,
имеют совершенно разный смысл.
Отсутствие прогресса
в процессе реализации проектов на условиях СРП порождает
появление разного рода политических версий относительно
происходящих событий. Одни утверждают, что забюрократизированность
системы СРП – это вообще ее отличительный родовой
признак, другие подозревают инвесторов в отсутствии
серьезных намерений, в том, что они ведут себя, как
золотоискатели, для которых главное - застолбить участок,
а дальше – «хоть трава не расти». Наконец, как всегда
в России, находятся сторонники идеи всемирного заговора,
которые считают, что таким нестандартным образом Запад
решил блокировать разработку отечественных месторождений.
Еще одна любимая тема для критиков СРП – это проблема
коррупции. О ней говорил, например, Михаил Ходорковский:
«Режим СРП, создающий индивидуальные преференции отдельным
инвесторам, провоцирует коррупцию в органах власти».
Герман Хан из ТНК считает иначе: «Уровень коррупции
зависит не от экономической модели и не от наличия
нескольких режимов недропользования, а от организации
процесса приобретения тех или иных активов. Есть радикальное
решение. В госкомиссиях, которые определяют перечни
участков под СРП, должны участвовать представители
нескольких независимых нефтяных компаний. Они вполне
могут обеспечить перекрестный контроль и помогут принять
некоррупционные решения».
Каждое СРП готовится на условиях проектного финансирования,
учет ведется обособлено и налоги платятся по «месту
работы», а не по месту регистрации инвестора. Индивидуальный
подход в условиях прозрачности подготовки и реализации
проекта минимизирует условия для коррупции, которые
значительно выше при действующем непрозрачном лицензионном
режиме, когда отношения строятся во многом на условиях
договоренностей, а не договора. Да еще эти договоренности
пересматриваются, как минимум, каждый год. Говорить
об индивидуальных преференциях вообще не приходится,
поскольку по каждому проекту готовится детальное ТЭО,
на основе которого определяется реальная цена права
пользования тем или иным участком недр на условиях
СРП. Эта «цена» может быть выше или ниже не из-за
преференций, а из-за полного учета различий в качестве
разных месторождений, из-за аккуратной уплаты ренты
владельцу недр – государству. В любом случае, при
любых недостатках точность оценки экономики проекта
при СРП намного выше, чем при действующем лицензионном
порядке.
Важно не возводить нелепых барьеров
на пути СРП, видеть весь набор выгод от реализации
этих соглашений и стараться получать по максимуму
«на круг»... Привлечению инвестиций на условиях раздела
продукции серьезно мешают квоты - соответствующие
ограничения, вытекающие из закона «О СРП» - 30%, 70%,
80%: только 30% запасов может разрабатываться на условиях
СРП, в проекте должно быть использовано не менее 70%
российского оборудования и нанято не менее 80% местного
персонала. Например, наличие 30%-ной квоты равноценно
объявлению о том, что стране не нужны инвестиции в
объекты, находящиеся за рамками этой квоты, а многие
месторождения могут вообще остаться без инвестиций,
если производственными возможностями российских предприятий
не смогут обеспечить пресловутые 70%. Но говорить
об этих квотах после принятия в 2003 году поправок
в закон «О СРП» даже как-то неловко. Теперь они кажутся
едва ли не невинной шалостью властей.
Сегодня часто приходится слышать, что инвесторы не
оправдывают надежд, которые на них возлагались. А
государство оправдывает ожидания инвесторов? Все ли
им сделано из того, что было обещано? Сначала - правила
игры, а только потом может прийти инвестор с деньгами...
Конечно, можно говорить, что законы - не панацея.
Мол, в России какой закон не прими, все равно выполняться
не будет. Все об этом знают и потому никто денег вкладывать
не будет. Хотелось бы возразить. Тут важно соблюдение
принципа «презумпции невиновности»: сначала вооружите
инвестора качественными законами, а потом посмотрим:
начнется инвестиционный подъем или нет, что еще нужно
будет сделать государству для активизации инвестиционной
деятельности. |
