СРП В РОССИИ

Осенью 1998 г. в стане сторонников ФЗ «О СРП» царило глубокое унынье - после проваленной Думой очередной попытки хотя бы расширить перечень объектов, которые можно разрабатывать на условиях СРП, лопнуло терпение и у межфракционной Комиссии Госдумы о СРП, в которой созрела идея о самороспуске. Члены Комиссии внесли даже предложение о прекращении ее деятельности: «Рассматривая десятки раз проекты законов, относящихся к разделу продукции, конкретные месторождения, которым предоставляется право разработки на условиях СРП, мы ставили перед собой одну задачу - ни в коем случае не должны пострадать интересы государства, благосостояния населения конкретных регионов страны. По последнему рассмотрению законопроектов по СРП мы еще раз убедились, что фракции не нуждаются во мнении, выработанном комиссией с участием их представителей. Вот почему мы пришли к выводу, что дальнейшая работа межфракционной Комиссии по рассмотрению правовых вопросов недропрользования на условиях СРП теряет смысл».

Бесконечные «компромиссы» все дальше уводили содержание законопроектов «О СРП» от здравого смысла, а закон о поправках в законодательство РФ, вытекающих из закона «О СРП», в это время находился в согласительной комиссии двух палат Парламента. На 23 октября 1998 г. в Думе было намечено рассмотрение проекта закона «О внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из закона «О СРП». «Нефтяной совещательный форум», организация, которая представляет интересы ведущих нефтяных компаний мира в России, сочла необходимым предупредить о неизбежной негативной реакции иностранных инвесторов на этот законопроект, направив соответствующие письма и Премьеру, и в Думу. Куда меньше афишировались аналогичные заявления российских региональных властей и нефтяных компаний. Ниже приводятся примеры подобных обращений.

Любопытно, что среди авторов письма будущие противники СРП Евгений Швидлер Михаил Ходорковский.

Более того, 22 октября в Минтопэнерго поступило письмо из Мирового банка, озабоченность которого была выражена также весьма внятно: «В законопроекте, который Дума намерена рассмотреть 23 октября, содержится ряд положений, которые могут сделать использование режима СРП неприемлемым как для российских, так и для иностранных инвесторов. Это не только исключит возможность осуществления новых капиталовложений в рамках СРП, но и приведет к закрытию существующих проектов, реализуемых на основе СРП. Законопроект создает угрозу для будущих инвестиций...». Поэтому, когда в Думу на имя Геннадия Селезнева поступило письмо Евгения Примакова с просьбой отложить намеченное голосование, это письмо вызвало немало пересудов. При этом в кулуарах вовсе не обсуждалось качество законопроекта, зато много говорилось о политике, о том, что премьер «дал слабину», поддался давлению международных деловых кругов. Что же произошло на самом деле?

Отступать было попросту некуда. Инвестиционный кризис наблюдался в России на протяжении всех 90-х гг., но после дефолта 17 августа потребность в инвестициях в условиях крушения рынка корпоративных и государственных ценных бумаг и фактической блокады со стороны международных частных кредитных институтов, которых «надули», резко возросла. Страна остро нуждалась в законодательстве, которое устроило бы инвесторов. В этих условиях закон о СРП оказался едва ли не единственной козырной картой в руках Правительства: серьезным ресурсом привлечения крупных прямых инвестиций в реальный сектор экономики и демонстрацией того, что страна имеет шанс на развитие, а значит и на выплату долгов. Это понимали в Правительстве и отказывались понимать в Думе. В этих условиях, рассчитывая на поддержку Парламента, Е.Примаков взял на себя ответственность и за переговоры с лидерами фракций Думы, и за инициативы Правительства. И неожиданно для многих добился результата.

Важные решения принимались буквально каждый день: 17 октября Премьер начал правительственную кампанию по подготовке предложений по совершенствованию инвестиционного законодательства; 19 октября состоялось заседание у В.Булгака, на котором были приняты принципиальные решения о подготовке правительственных инициатив с учетом интересов инвесторов; 22 октября Е.Примаков прислал в Думу то самое письмо, в котором содержалась просьба отложить рассмотрение законопроекта, а 24 октября подписал приказ о новом составе специализированной межведомственной Комиссии под руководством В.Булгака. Наконец, 27 октября - Распоряжением министра природных ресурсов В.Орлова была сформирована Рабочая группа по пересмотру законодательства «О СРП» и подготовке соответствующих предложений. Таким образом, работа правительственных реаниматоров СРП шла своим чередом независимо от заявлений иностранных инвесторов, но, конечно, учитывала их реакцию.

Вся экспертная работа по подготовке двух законопроектов, а затем и проектов нормативных документов, при действенной поддержке тогдашнего министра Минтопэнерго - Сергея Генералова была сосредоточена в Экспертном совете по вопросам СРП. В том числе и для содействия работе Департамента по СРП, который на тот момент возглавил один из разработчиков законодательства о СРП И.Амиров. В этой группе специалистов к бывшим членам Рабочей группы экспертов КЭП ГД и МРГ по вопросам СРП (А.Аверкин, Е.Дьячкова, В.Грушин, М.Субботин) присоединились И.Басович, Б.Лазарян, Л.Линник, С.Сосна. Экспертный совет был создан в 1998 г. и распущен в 2001 г. в связи с передачей функций по СРП в МЭРТ.

Итак, 17 февраля 1999 г. завершилась пятилетка формирования законодательства о СРП: хотя закон «О СРП» вступил в силу еще 11 января 1996 г., Дума упорно отказывалась вносить вытекающие из него изменения в законодательство, тем самым парализовав и сам закон. Поэтому только в начале 1999 г. инвесторы, наконец, получили полный «законодательный пакет» по СРП: сам закон, поправки в законодательство, да еще и утвержденный Парламентом в 1997 г. перечень из 7 объектов (из которых 5 - углеводороды) плюс три соглашения (два сахалинских и Харьягинское в Ненецком АО), подписанных до вступления ФЗ «О СРП» в силу. В мае 1999 г. добавились еще 9 объектов, а в конце года еще два… С этого момента у Правительства РФ появилась легитимная возможность вести подготовку необходимой нормативной правовой базы (ведомственных положений, инструкций и т.п.), начинать переговоры с потенциальными инвесторами по конкретным проектам.

Есть один момент, который придает особое значение принятию пакета законов о СРП. Отдельный вопрос: как процедурно был принят этот закон? Сам Ю.Болдырев, в который раз, пытаясь оправдаться, подтверждал («Не надо пугать иностранцев и запутывать своих» и «Кандидатом от такого «Яблока» я не буду». «Независимая газета», 28.12.95 и 16.01.96), что уже после подписания (!) сопредседателями Согласительной комиссии ключевого документа - Итогового протокола, количество голосов было пересчитано («в этом случае проходят поправки, набравшие с думской стороны 6 голосов», - откровенно разъясняет он причину проведенного «пересчета»!) и соответствующие коррективы были внесены в текст закона. Случай вопиющий! Представим себе на минуточку, что председатель избирательной комиссии, подписав итоговые документы о прошедших выборах в Парламент, захотел бы «пересчитать» итоги голосования по «своему разумению»... Короче говоря, характер подведения итогов работы согласительной комиссии и поведение сопредседателей вполне могли бы заинтересовать прокуратуру России, а соответствующие «разъяснения» больше всего походят на чистосердечное признание при «явке с повинной».

Таким образом, дело не только в том, что окончательная редакция закона «О СРП», подписанного Президентом 30 декабря 1995 г., объективно оказалась заметно хуже предыдущей, у многих специалистов остались серьезные опасения по поводу дальнейшей судьбы закона из-за сомнительной процедуры принятия документа, его легитимности и опасности обжалования принятого закона в дальнейшем. Поэтому только после того, как в 1999 г. соответствующие законы были приняты процедурно «без сучка, без задоринки», СРП прочно утвердился в российском законодательстве.

В 2001 году Госдума РФ приняла поправки в закон «О СРП», которые дополняли его новой упрощенной схемой раздела продукции, так называемым «прямым разделом» продукции без уплаты налога на прибыль, т.е. все налоги и сборы, включая налог на прибыль, роялти и ренталз, заменялись единым платежом. Внимание комментаторов в основном привлек сам способ дележа - по сути вводился один налог с оборота. Таким образом, модель российского СРП стала формироваться по принципу «два в одном»: объединялись производные от ливийский и индонезийский разновидностей СРП. Меньше внимания в печати обращалось на то, что в подоплеке принятия концепции «прямого раздела» - попытка исключить этап определения компенсационной нефти.

Закон о «прямом разделе» отражал негативную оценку инвесторами деятельности фискальных органов, которые, игнорируя требования закона «О СРП», хотят сохранить за собой право оперативного административного вмешательства в вопросы компенсации произведенных инвесторами затрат. Конечно, чтобы защитить государственные интересы. За два года, прошедших с момента принятия вытекающих из закона «О СРП» поправок в налоговое законодательство России, инвесторы так и не дождались появления подходящего Положения о возмещении затрат, других нормативных правовых актов о налогах и сборах, необходимых для того, чтобы заключать соглашения на условиях раздела продукции. Миллиарды долларов, которые бюджет безвозвратно потерял за годы, что не было заключено ни одного соглашения и частные средства инвесторов так и не начали работать на отечественную экономику, никто в фискальных органах не считал.