(вместо предисловия)

Закон - это инструмент, посредством которого государственная власть претворяет в жизнь свою волю. Если такая воля формируется как система целенаправленных мер, обеспечивающих в первую очередь защиту прав и интересов граждан, базируется на четкой экономической, политической и социальной программах, то и законы будут последовательными, справедливыми, устанавливающими оптимально разумные правила поведения.

Если же воля выражается лишь в том, чтобы сохранить свою власть любой ценой, укрепить ее во что бы то ни стало, невзирая на то, что при этом попираются права и свободы отдельного человека, наступает пора произвола.

Наличие законов само по себе не является препятствием против беззаконий. Среди действующих законов много таких, которые как раз поощряют всевозможные злоупотребления и коррупцию. Это происходит потому, что многие из них предоставляют свободу не гражданину, а чиновнику. Сегодня количество нормативно-правовых актов в России составляет несколько десятков тысяч, а число законов не превышает 1, 5 тысяч. Следовательно, через всевозможные инструкции и ведомственные циркуляры чиновник получает неслыханную свободу рук, которая, естественно, оборачивается в первую очередь против гражданина.

Законы не соблюдаются, бесконечно интерпретируются в свою пользу представителями высших эшелонов власти, в том числе Президентом. Отсутствует систематизированный подход к принятию законов, то есть происходит беспорядочное латание дыр - одну заштопали, смотришь - а в другом месте опять поползло. Многие законы не подкреплены конкретными механизмами исполнения: отсутствует ответственность должностных лиц за нарушение законов. 

Кризис власти, кризис экономики неизбежно приводит и к кризису в сфере законодательства. Но есть здесь и обратная связь. Рыхлое, противоречивое законодательство, не подкрепленное эффективной системой правоприменения, есть одна из причин кризиса экономики и власти. Возникает порочный круг. 

Выход из порочного круга существует. Это - упорная систематическая работа с законодательством, приведение его в единую, логически стройную систему, которую просто не сможет обойти ни один чиновник. 

Объединение “Яблоко” выступает за неотложные преобразования, направленные на излечение и укрепление всего государственного организма. “Яблоко” - единственная партия в Государственной думе, последовательно отстаивающая приоритет права над усмотрением, идею правового государства, государства для граждан. 

Что означает “идея правового государства” для судьбы современной России?

Во-первых, верховенство правового закона, согласно которому граждане могут все, что не запрещено законом, а чиновники - только то и так, что и как им законом разрешено.

Во-вторых, такое распределение полномочий между органами государственной власти, которое делает невозможным злоупотребление ими. Власть должна знать о своей наказуемости, а не верить в собственную безнаказанность.

В-третьих, независимый от исполнительной власти, справедливый и уважаемый обществом суд.

Что получают граждане от реализации идеи и принципов правового государства?

Граждане получают право на достойную человеческую жизнь, ибо в правовом государстве:

• закон не мешает, а помогает человеку жить, поскольку учитывает социальное и материальное положение граждан, их различия по возрасту, полу, состоянию здоровья,;
• реализация общегражданских прав и свобод зависит от желания и воли самого человека, а не от произвола чиновника;
• власть подзаконна и ответственна перед законом так же, как простой гражданин;
• суд справедлив и служит закону, а не власти. 

В данном издании мы знакомим Вас с частью из них. Они изложены в максимально “неюридической” форме. Цель предлагаемой брошюры - изложить идеи нашего законотворчества, не используя при этом весь арсенал профессиональной юридической техники. 

Изучая наши законодательные предложения, вы можете убедиться в том, что ряд из них требует поправок в Конституцию России. Действительно, мы не считаем Основной закон нашей страны “священной коровой”, к которой нельзя прикоснуться. С другой стороны. мы - против поспешной и радикальной переделки Конституции. Не топором, а скальпелем и пером должен орудовать законодатель. Конституция должна установить реальный баланс властей, меру и форму ответственности каждой из них, четко работающую систему сдержек и противовесов. Каждый орган власти - президент, парламент, правительство, суд - должен действовать в рамках своих полномочий и нести ответственность за свои решения. Если говорить о президенте, то мы выступаем за четкое определение его полномочий и ответственности за их выполнение. Но мы - против превращения президента в декоративную фигуру. 

В нашей фракции идет постоянная, ежедневная работа, направленная на решение конкретных задач по реализации нашей программы. Поэтому тот перечень, который мы Вам представляем сегодня, уже завтра пополнится новыми законопроектами. 

Я приношу благодарность А. Г. Арбатову, О. А Беклемищевой, А. Г. Голову, С. Э. Дону, Т. В. Злотниковой, В. Н. Кущенко, Е. Б. Мизулиной, А. Ю. Михайлову, А. Г. Светланову, С. К. Таланкиной, В. Л. Шейнису, Т. В. Ярыгиной, чьи материалы, идеи и организационная помощь были положены в основу этой брошюры.

Григорий Явлинский

Закон о предсказуемом Президенте

Направлен на повышение ответственности и предсказуемости института президентства¹.

• устанавливает, что указы Президента принимаются только на основе и во исполнение законов;
• запрещает Президенту уклоняться от исполнения своих конституционных полномочий, выходить за их пределы, отправлять их произвольно, не вступая в диалог с обществом и парламентом;
• запрещает администрации и иным вспомогательным органам, создаваемым Президентом, присваивать его президента и тем более - превращаться в параллельное правительство;
• предусматривает четкий и неукоснительный порядок передачи полномочий президента (и досрочных выборов) во всех случаях, когда президент в силу тех или иных причин не может их осуществлять;
• детализирует условия и процедуру отстранения президента от должности
• расширяет полномочия Президента в сфере обеспечения единства государственной власти РФ и ее целостности; 
• наделяет Президента правом отстранять от должности губернаторов (президентов) на основании решения суда за нарушение ими Конституции и федеральных законов.

Направлен на повышение роли правительства в структуре исполнительной власти².

• устанавливает, что при утверждении кандидатуры председателя Правительства Государственной Думе должны быть представлены не только основные положения правительственной программы, но и предложения по назначениям на ключевые министерские посты;
• предусматривает перечень требований, предъявляемых к кандидатам на посты федеральных министров:
• устанавливает процедуры разрешения споров, возникающих в процессе отставки действующего правительства или его председателя;
• вводит правило, согласно которому все без исключения назначения и смещения министров производятся лишь с согласия председателя правительства, которому они все подчинены на равных основаниях;
• четко определяет меры и формы ответственности правительства перед Федеральным Собранием;
• льготы, предоставляемые министрам, заменяются индивидуальным финансированием, лимиты которого устанавливаются законом о федеральном бюджете.

Направлен на упорядочение работы Государственной Думы и усиление ее контрольных полномочий по отношению исполнительной власти³.

Устанавливает, что

• Государственная Дума наделяется правом проводить парламентское расследования;
• увеличивается влияние Думы на порядок формирования и отставки вительства;
• обеспечивается прозрачность для общества всех сторон работы и организации Государственной Думы;
• расширяются права меньшинства, всех депутатов в разработке законов и принятии решений; 
• уточняются гарантии депутатской деятельности; 
• ограничивается депутатская неприкосновенность;
• ограничиваются депутатские привилегии;
• устанавливается строго фиксированное соотношение между зарплатой депутата и официально утвержденным прожиточным минимумом;
• льготы, предоставляемые депутатам через аппарат Государственной Думы и Управление делами Президента, заменяются индивидуальным финансированием деятельности каждого депутата в разумных границах, что приведет к реальному сокращению государственных расходов;
• Государственная Дума наделяется правом инициировать ратификацию международных конвенций.

Направлен на ограничение власти губернаторов, введение их деятельности в законные рамки⁴.

Устанавливает, что

• губернаторы (президенты республик) освобождаются от всех иных обязанностей и сосредотачиваются исключительно на управлении своими регионами;
• губернаторам (президентам) запрещается быть депутатами каких-либо представительных органов власти (в том числе Совета Федерации);
• выборы губернатора проводятся в два тура;
• губернаторам запрещается избираться более, чем на два срока;
• устанавливается процедура отстранения от должности губернаторов за подтвержденные судом нарушения Конституции и федеральных законов, сопротивление законным действиям федеральной власти; 
• устанавливается прямой запрет федеральным структурам (МВД, ФСБ, министерств и ведомств) выполнять распоряжения и нормативные акты, противоречащие федеральным законам, вводится административная ответственность за такие действия;
• устанавливается, что законодательные собрания субъектов РФ вправе создавать комиссии по расследованию деятельности региональных администраций,создавать счетные палаты для контроля финансовой деятельности администраций,преодолевать вето губернаторов (президентов), на законопроекты, выражать недоверие главам администраций.

Направлен на создание реально действующего механизма изменения Конституции.

устанавливает 

• порядок выборов в Конституционное Собрание;
• статус депутата Конституционного Собрания;
• порядок работы Конституционного Собрания.

Направлен на систематизацию законодательства о выборах РФ, доведение его до изберателя в целостном и непротиворечивом виде.

• Устанавливает принцип, согласно которому нормы федерального законодательства имеют прямую силу в случае, если законы субъектов РФ противоречат им, либо отсутствуют;
• квалифицирует фальсификацию выборов как преступление против основ конституционного строя и безопасности государства, устанавливает уголовную ответственность за эти действия, предусматривает, что предварительным следствием по делам о фальсификации, а также предупреждением такого рода преступлений занимается Федеральная служба безопасности⁵ .

Направлен на пресечение бесконтрольности и произвола региональных и муниципальных властей⁶. 

• создается механизм приведения региональных правовых актов в соответствие с федеральными, в том числе путем “опережающего контроля” на этапе их подготовки;
• устанавливается система контрольных органов, призванных противодействовать произволу региональных и местных органов власти;
• контрольный орган вправе давать указания региональным и местным органам власти по исполнению федеральных законов, а также приостанавливать действие любого нормативного акта субъекта Российской Федерации, противоречащего федеральным законам, причем эти решения субъект РФ и орган местного самоуправления вправе обжаловать в суде;
• контрольный орган вправе приостанавливать действие закона о бюджете субъекта РФ, либо положения о бюджете муниципального образования - в случае, если эти бюджетами не обеспечиваются федеральные стандарты и нормативы (социальные, образовательные и др.), а возможности для их финансирования имеются. 

Направлен на восстановление

1. выборности верхней палаты Федерального Собрания,

2. принципа разделения властей при формировании Совета Федерации.

устанавливает, что

• члены Совета Федерации избираются прямым всеобщим тайным голосованием - по 2 человека от каждого субъекта РФ;
• членство в Совете Федерации несовместимо с занятием иных должностей в органах государственной власти и местного самоуправления;
• финансирование деятельности членов Совета Федерации производится в порядке, аналогичном порядку финансирования депутатов Государственной Думы (см. выше).

Направлен на усиление имеющихся и создание дополнительных гарантий независимости судов⁷. 

• устанавливает жесткие федеральные нормативы финансирования судов;
• устанавливает пределы судейского усмотрения при принятии решений;
• устанавливает дополнительные гарантии независимости судьи;
• обеспечивает доступность Конституционного суда РФ для граждан;
• устанавливает правило единоличного рассмотрения большинства гражданских дел и коллегиального их разбирательства (в определенных случаях не менее, чем тремя судьями);
• определяет порядок и сроки повсеместного введения суда присяжных, мировых судов;
• предусматривает порядок упразднения военных судов;
• предоставляет Верховному Суду право рассматривать и выносить решения о соответствии законов субъектов РФ федеральным законам по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению РФ и совместному ведению Федерации и ее субъектов;
• вводит институт судебного прецедента для решений Конституционного Суда: решение КС по проверке соответствия одного субъекта РФ автоматически (или по облегченной процедуре) распространяется на аналогичные решения другого;
• распространяет правило несменяемости судей на судей Конституционного суда;
• вводит ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за неисполнение решений судов;
• повышает ответственность судей за качество отправления правосудия и расширяет полномочия квалификационных коллегий судей при рассмотрении вопросов нарушения судьями требований профессиональной этики;
• предусматривает создание системы административных судов,
• предусматривает реорганизацию органов уголовной юстиции на основе четкого разграничения и обособления процессуальных и профессиональных функций: оперативно-розыскной, дознавательской, следственной, надзорно-обвинительной, судебной, уголовно-исполнительной, исключает ведомственное совмещение этих функций, предусматривает их самостоятельное и независимое осуществление;
• создает стадию предварительного судебного производства, в том числе обязательного проведения распорядительных заседаний по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях;
• совершенствует кассационное разбирательство путем широкого внедрения элементов апелляционного производства;
• предусматривает расширение полномочий вышестоящих судов в сфере процессуального контроля за деятельностью судов, в частности, делает предметом пристального внимания вышестоящих судов такие нарушения, как рассмотрение единолично уголовных дел средней тяжести, длительное содержание подсудимых под стражей, необоснованный отказ в удовлетворении ходатайств сторон, заявленных в ходе судебного разбирательства, и др.

Направлен на повышение эффективности работы прокуратуры⁸.

предусматривает:

• восстанавливает прокурорскую вертикаль, устраняет систему двойного подчинения прокуроров РФ⁹;
• постепенное сокращение полномочий по общему надзору за законностью до пределов надзора за следствием и за местами содержания задержанных, за исправительно-трудовыми учреждениями;
• выведение следственного аппарата из состава прокуратуры;
• финансово-материальное обеспечение прокуроров, соизмеримое с финансово-материальным обеспечением судей;
• повышение статуса межрегиональных объединений прокуратуры.

Направлен на ликвидацию несогласованности в следственных действиях правоохранительных органов (Прокуратуры, МВД, ФСБ, Налоговой полиции)¹⁰.

предусматривает:

• выведение следственных подразделений из состава различных ведомств и их объединение в рамках единого ведомства - следственного комитета;
• отделение функции расследования от обвинения;
• допуск следователя для дачи свидетельских показаний в суде¹¹;
• установление системы гарантий независимости следователя;
• в целях создания процессуальных гарантий полной реализации права на защиту на предварительном следствии предусматривает такие меры, как 

1. разрешение пользоваться помощью защитника при проведении следственных действий так называемому “свидетелю на подозрении”, 
1. возможность осуществления адвокатом розыскных действий для обнаружения и приобщения к делу оправдательных доказательств в случае отказа следователя удовлетворить соответствующее ходатайство, 
1. расширение права обвиняемого и его защитника на судебное обжалование решений и действий следователя и прокурора, 
1. предоставление возможности для альтернативного выбора участниками процесса форм и средств отстаивания своих интересов в уголовном судопроизводстве;

Направлен на усиление гарантий прав граждан на доступную и квалифицированную судебную помощь.

предусматривает:

• закрепление функционирования альтернативных коллегий адвокатов;
• отнесение адвокатской деятельности к особому виду публичной, но не предпринимательской деятельности, решение вопросов налогообложения применительно к публичной, а не предпринимательской деятельности;
• освобождение от налогообложения суммы неполученных доходов, связанных с обязательной защитой по уголовным и гражданским делам.

Направлен на улучшение качества нотариальной деятельности¹².

предусматривает:

• переход к единой негосударственной основе деятельности нотариусов;
• усиление ответственности нотариусов, в том числе и материальной, за качество оказываемых ими нотариальных услуг, создание страховых фондов нотариусов;
• упорядочение взаимоотношений органов юстиции и нотариальных палат;
• восстановление правил об обязательном нотариальном удостоверении сделок с недвижимостью;
• установление справедливых принципов налогообложения доходов от нотариальной деятельности как особого вида публичной, но не предпринимательской деятельности.

Направлено на создание

1. полноценной финансовой и материальной базы местного самоуправления,
1. системы федерального государственного контроля за органами местного самоуправления,
1. дополнительных гарантий участия граждан в делах муниципальных образований, доступности местных властей для граждан.

Направлен на четкое закрепление за муниципалитетами финансовых ресурсов, включая местные налоги и отчисления от федеральных налогов.

• устанавливает ясную концепцию местного налога, в соответствии с которой

1. все доходы от него поступают в соответствующий местный бюджет;
1. органы самоуправления самостоятельно устанавливают ставку налога в пределах, ограниченных федеральным законом;
1. льготы по местным налогом - прерогатива местных властей;
1. местная власть обладает широкими правами по сбору местного налога.

• запрещает практику “централизации” средств местного налога в вышестоящие уровни бюджетной системы¹⁴;
• устанавливает в качестве местных налогов 

• устанавливает, что доли федеральных налогов, закрепляемые за местными бюджетами, отсчитываются не от региональной доли налога, а от всего налогового контингента, собираемого на территории субъекта РФ;
• закрепляет подоходный налог за каждым муниципальным образованием (а не в среднем по региону) в размере не менее 70 %;
• закрепляет за местными бюджетами не менее 25 % поступлений от налога на вмененный доход с предпринимателей¹⁵.

Направлен на закрепление за муниципальными образованиями земли и иной недвижимости, необходимой для осуществления функций местного самоуправления¹⁶.

• определяет порядок передачи объектов недвижимости из государственной собственности в муниципальную;
• наделяет органы местного самоуправления полномочиями по обслуживанию участников рынка недвижимости;
• вводит систему открытых конкурентных торгов при покупке государственной и муниципальной недвижимости, а также приобретении ее в аренду;
• устанавливает, что муниципальными являются земли муниципальных образований, не обремененные правами иных лиц и не находящиеся под объектами государственной собственности;
• наделяет органы местного самоуправления полномочиями по кадастровому учёту физических объектов недвижимости на основе параметров, определяемых федеральным законом;
• устанавливает основные принципы муниципального налогообложения недвижимости;
• принципы и порядок государственного контроля за операциями органов местного самоуправления с недвижимостью.

Направлен на пресечение фактов произвола со стороны муниципальных властей, а также на создание системы защиты населения от непрофессиональных решений на местном уровне¹⁷.

• устанавливает, что положение о бюджете муниципального образования вступает в силу только после опубликования его в СМИ;
• устанавливает, что органы местного самоуправления ежеквартально публикуют отчет об исполнении муниципального бюджета;
• устанавливает, что граждане, общественные организации, политические партии вправе запрашивать у местных властей информацию об исполнении бюджета, а также о любых принимаемых решениях; непредоставление такой информации должно стать предметом разбирательства в органах федерального контроля и может быть обжаловано в суде;
• устанавливает, что оплата товаров и услуг, предоставляемых в рамках муниципального заказа производится на конкурсной основе;
• разделяет полномочия органов местного самоуправления на обязательные и факультативные;
• наделяет федеральные контрольные органы полномочиями по приостановке решений местных властей

1. ущемляющих законные права граждан,
1. нарушающих федеральные законы,
1. влекущие неисполнение обязательных полномочий органов местного самоуправления,
1. влекущие нецелевое использование бюджетных средств;

• предусматривает, что действия федеральных контрольных органов по приостановке решений местных властей могут быть обжалованы в суде.

1.   Закон должен быть принят в форме поправок в Конституцию и федерального закона “О Президенте РФ”.
2.   Предполагается принятие поправок в Конституцию и конституционный закон “О правительстве РФ”.
3.   Подлежит  принятию в форме поправок к Конституции, законов “О Федеральном Собрании”, “О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов”, а также нового варианта Регламента Государственной Думы.
4.   Подлежит принятию в форме поправок в Конституцию, федеральных законов “Об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах РФ”, “О порядке формирования Совета Федерации” и ряда других.
5.   Требует изменений в УК РФ, УПК РФ, а также в закон о ФСБ.
6.   Требует в том числе внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ.
7.   Вносится в форме изменений и дополнений в Конституцию РФ, законы “О судебной системе РФ”, “О Конституционном Суде РФ”, Уголовно-процессуальный кодекс РФ”, а также проекта федерального конституционного закона “О Верховном суде РФ” .
8.  Вносится в форме изменений и дополнений в Конституцию РФ, закон “О прокуратуре”.
9.  Требует внесения изменений в Конституцию РФ.
10.   Требует внесения изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс и ряд других законов.
11.   Требует также  одновременного внесения поправок в законы о Прокуратуре, о милиции, о ФСБ.
12.  Требует внесения поправок в ГК РФ, а также в закон о регистрации сделок с недвижимостью.
13.  Требует внесения поправок в Налоговый Кодекс и закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”
14.   Требует внесения изменений в закон “О плате за землю”.
15.   В настоящее время законопроект “Яблока”, содержащий последние три позиции, отклонен президентом. Мы будем пытаться отстоять его в согласительной комиссии. 
16.  Принимается в форме законов “О конституционных гарантиях прав муниципальной собственности на землю”,“О порядке передачи объектов государственной собственности в муниципальную”,“О земельном кадастре”,“О внесении изменений и дополнений “О государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней” и ряда других.
17.  Вносится в форме поправок в закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, закона “О муниципальном заказе”, а также закона “О федеральном надзоре” (см. выше)