Бюджет крупнейшего субъекта Российской Федерации - города Москвы существенно отличается от бюджета любого другого региона. Прежде всего, заслуживают внимания его размеры - 15-20% федерального. Если же прибавить к этому средства многочисленных внебюджетных фондов, то финансовая мощь столицы будет выглядеть ещё более значительно. Так, только два крупнейших фонда (жилищно-инвестиционный и валютный) давали в сумме до 10% федерального бюджета.
Такому положению вещей имеются причины как объективного, так и субъективного характера. Во-первых, Москва - самый крупный регион и по населению, и по экономическому потенциалу, причём население это располагает наивысшими в стране доходами (а подоходный налог даёт почти 20% налоговых поступлений столицы). Во-вторых (это связано с рядом недостатков нашей налоговой системы, о которых уже немало писалось и говорилось ранее), например, Газпром (как и большинство других крупнейших российских компаний), работая по всей стране, уплачивает большинство налогов именно в Москве. Поэтому получается, что Тюменская область по объёму промышленного производства обходит Москву, а налоговых сборов в этом регионе собирается приблизительно в 5 раз меньше. Ещё больше запутывает ответ на вопрос "кто кого кормит?" порядок распределения доходов между субъектом и Центром. Если Москва отдаёт 57% собранных на своей территории доходов, то остальные территории в среднем - 35%.
По крайней мере, вплоть до 1999 г. оставался актуальным ещё один вопрос - это доля поступлений в бюджет "живыми деньгами". Если в Москве этот показатель превышал 85%, то во всех остальных регионах не дотягивал и до 50%1. А бюджетными ссудами, векселями, зачётами, как известно, зарплату бюджетникам не выплатишь. Кроме того, реализовать подобные "поступления в бюджет" зачастую можно было только со значительной скидкой, поэтому реальный размер региональных бюджетов был на самом деле ещё меньше, а разрыв с московским - ещё больше. Чем же объясняется столь большая разница в "монетизации" бюджетов? Во-первых, колоссальной концентрацией денежных ресурсов (в том числе наличности) в столице, во-вторых, меньшим использованием бартера московскими предприятиями (не говоря уже про столичный малый бизнес), в третьих, его (малого бизнеса) большей "продвинутостью", в том, что касается расчётов с государством, клиентами и поставщиками.
Стоит упомянуть ещё об одном отличии московского бюджета от региональных. Речь идёт о неналоговых доходах, к которым принято относить доходы от государственной и муниципальной собственности, от продажи этой собственности, административные платежи и штрафы, ряд других доходов и сборов. В развитых странах подобные поступления создают прочную основу региональных и местных бюджетов, давая 15-25% всех доходов муниципальных образований. Иная ситуация в России. Благодаря "удачно" выбранной модели приватизации, ситуация с собственностью, в том числе и государственной, чрезвычайно запутана, и государство теряет существенные источники доходов (или эти доходы уходят "налево", в карманы допущенных к кормушке чиновников и разного рода параллельных и подконтрольных им структур). Как бы то ни было, доля неналоговых доходов в региональных бюджетах составляет менее 1%. Единственное исключение - это Москва (7-10%). Таким образом, столица обеспечивает 2/3 всех неналоговых доходов страны!2 Главная причина кроется в совершенно иной модели приватизации, выбранной руководством города: программу "Московская приватизация" по заказу мэра Ю. Лужкова готовил в 1994 г. Григорий Явлинский и его "ЭПИцентр".
Однако для объективности следует также указать, что величина арендной платы в Москве несопоставима ни с одним из регионов, что, несомненно, сказывается на величине доходов от сдачи в аренду госсобственности. Кроме того, ситуация с собираемостью неналоговых доходов отнюдь не безоблачна. Как показала проверка, организованная депутатом Мосгордумы от ЯБЛОКА Ириной Осокиной, доходы от муниципальных платных стоянок должны быть в 7-10 раз выше того, что реально получает город в настоящий момент.
Отличает Москву и "диверсифицированность" налогоплательщиков. Так, в большинстве регионов львиную долю поступлений по налогу на прибыль и НДС дают два-три крупнейших предприятия (местные монополии, градообразующие заводы областного центра). Доля же малого бизнеса мизерна. В Москве, в которой работает 1/3 всех малых предприятий страны, ситуация выглядит совсем по-другому.
Однако здесь мы подходим к самому больному месту московского бюджета - его низкой прозрачности. Безусловно, нельзя сравнивать Москву с какой-нибудь Калмыкией, на 90% дотируемой из Центра, где матери в "добровольном" порядке отказываются от детских пособий, а на эти деньги строится Сити-Чесс. Тем не менее, имея все предпосылки для того, чтобы быть впереди, Москва уступает в степени прозрачности ряду регионов страны. Например, Санкт-Петербургу, где городскими финансами до последнего времени заправлял "яблочник" Игорь Артемьев. Но прозрачность нас заинтересовала в связи с вопросом о вкладе малого и среднего бизнеса Москвы в городскую "копилку". Столичными властями назывались разные цифры: от 40 до 60%. Не зная точно эту величину, нельзя определить и величину, ей обратную: вклад Газпрома и других "общероссийских" монополий в финансовое благополучие столицы.
Что касается расходов, то наибольшую роль играют социально-значимые: расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (их доля максимальна - 30-40%), образование, здравоохранение, социальную политику. Что касается первого, результат наиболее заметен: поддерживаются на минимальном уровне квартплата и коммунальные платежи, осуществляется ремонт жилищного фонда, претворяются в жизнь амбициозные проекты (по переселению из ветхого жилья, по сносу пятиэтажек), осуществляется масштабное жилищное строительство. Здравоохранение также удалось удержать на плаву, в отличие от большинства регионов, где ситуация просто катастрофична и фактически осуществлён переход на частичную оплату медицинских услуг. Ускоренным темпом в последнее время возрастают расходы на социальную помощь.
Но довольно дифирамбов. Обратимся теперь к образованию. И вот тут вскрываются интересные факты. Мало того, что в период неисполнения городского бюджета (1996 и 1998 гг.) это была одна из наиболее секвестируемых статей, мало того, что год от года её удельный вес постоянно снижался, уровень расходов не соответствует даже скромным российским критериям. Удивительно, но расходы в расчёте на одного школьника, на одного учителя, на одну школу (другими словами, по любому из этих показателей) в Москве соответствуют (или даже ниже) показателям ряда регионов-доноров и "крепких середнячков" (например, Пермской области). Разумеется, даже в этих, относительно стабильных по российским меркам регионах, бюджетная обеспеченность в несколько раз ниже московской. Но нужно принять во внимание ещё и тот факт, что образовательные запросы в столице значительно выше. Получается, что средняя школа в Москве хронически недофинансируется: родителям известно, насколько широко распространена практика поборов на различные школьные мероприятия, мебель, инвентарь и пр. Фактически это означает переход на частичную оплату среднего образования, что противоречит Конституции. Наконец, даже с "лужковской" надбавкой зарплата учителей составляет 1300-1500 рублей. Но получается, что относительно средней по Москве зарплаты положение столичных учителей не лучше, а хуже, чем в других регионах! Как и другие представители десятка российских регионов-доноров, Москва осуществляет финансовую помощь "своим" вузам (которые по идее находятся в компетенции федеральных властей). Однако размер помощи, особенно учитывая степень концентрации в столице высшей школы, невелик. Так, в этом году он значительно меньше того, что было выделено на празднование 200-летия А.С. Пушкина.
Драматические изменения происходили с расходами на промышленность. До 1995 г. это была вторая по значимости после ЖКХ статья. Однако в 1995 г. расходы на промышленность были профинансированы менее чем на 5% от плана, и их удельный вес сократился таким образом с 20 до 0,7%. Неудивительно, что спад в столичной промышленности превысил среднероссийские показатели. После этого был начат ряд программ по поддержке крупнейших московских предприятий (ЗИЛ, АЗЛК), соответственно, расходы на промышленность несколько увеличились, однако до величин первой половины 90-х пока ещё далеко.
Примечательно, что самой быстрорастущей статьей бюджета (и единственной, ускоряющей свой рост) являлись в 1995-99 гг. расходы на средства массовой информации.
К 1997 г., когда российский фондовый рынок находился на подъеме, иностранные инвесторы не могли обойти вниманием такого привлекательного заёмщика, как муниципалитет с размером доходов в 10 миллиардов долларов (по докризисному курсу) в год. Правда, Москва начала активную заёмную политику ещё раньше. Эти займы помогали осуществлять масштабные инвестиционные проекты (Манеж, Москва-Сити и другие). Но если до августа 1998 г. обслуживание долга не составляло труда, то после начались проблемы. В 1999 г. эти расходы поднялись до критической отметки в 16% расходной части (именно это является пределом, законодательно установленным для субъекта федерации). Спасло то, что в бюджет по новой классификации необходимо было включить дорожный фонд, что увеличило размер бюджета и, соответственно, уменьшило удельный вес статьи на обслуживание долга. Однако в следующем году необходимо выплатить кредиторам 600 миллионов долларов, и расходы на обслуживание долга станут крупнейшей статьей, обойдя ЖКХ, а московский бюджет станет всё больше напоминать российский.
Заслуживает особого внимания ситуация с внебюджетными фондами в Москве. Здесь есть два момента. Первый - это ситуация с дорожным фондом, второй - с фондами, создаваемыми непосредственно правительством Москвы. Примечательно, что до 1996 г. территориального дорожного фонда в столице не существовало. Это означало, что налоги на пользователей автодорог, с владельцев транспортных средств и на приобретение транспортных средств, уплачиваемые в столице, перечислялись сразу в федеральный фонд, который расходовал их по своему усмотрению. Поэтому неудивительно, что, несмотря на увеличение числа автомобилей в Москве в 3-4 раза, новых дорог в начале 90-х практически не было построено. Появление территориального фонда позволило городу получить значительные доходные источники (в 1999 г. - 14 миллиардов рублей) и начать массированное дорожное строительство (реконструкция МКАД, 3-е кольцо и т.д.). Практически все руководители российских регионов используют практику создания внебюджетных фондов (развития чего-нибудь) для вывода части финансовых потоков из бюджета. Москва, обладающая колоссальными финансовыми ресурсами, преуспела и в этом. Так, жилищно-инвестиционный фонд занимался жилищным строительством, в валютном концентрировались соответственно валютные доходы столицы (а также займы) и осуществлялись потом инвестиционные проекты. Существует множество более мелких фондов, таких как фонд поддержки культуры и искусства, малого предпринимательства, промышленности, и так далее вплоть до экзотических, типа фонда развития похоронного дела или фонда лотерейных программ. Примечательно, что практически все эти фонды дублируют соответствующие расходные статьи бюджета. Создание этих фондов позволяло аккумулировать часть соответствующих доходов (в случае с фондом рекламы) и производить расходы по целевому (т.е. выбранному московским правительством) назначению, минуя контроль со стороны Мосгордумы.
Упорядочивание московского бюджетного процесса требовало рано или поздно концентрации всех внебюджетных потоков в бюджет. Такое решение было принято и с 1999 г. начало осуществляться (были перенесены в бюджет часть валютного и жилищно-инвестиционного фонда). Однако многое в этом направлении ещё предстоит сделать.
Нами были рассмотрены два уровня бюджетной системы Москвы: городской бюджет и городские внебюджетные фонды. Наконец, необходимо рассмотреть последний уровень - субрегиональный, который в силу специфики Москвы (субъект Федерации - город) представлен не местными/муниципальными бюджетами, а внебюджетными фондами финансовых ресурсов административных округов и районных управ. Первое, что бросается в глаза, - его относительная слабость. Так, 10 округов и 125 районов г. Москвы, вместе взятые, располагали в 1998 г. суммой чуть более 2 млрд. руб., что составляет 5% городского бюджета (бюджет-98 - 50 млрд. руб.). Для сравнения: доля местных и муниципальных бюджетов в других субъектах РФ составляет от 25% до 75% консолидированного бюджета соответствующего региона. Конечно, в первую очередь накладывает отпечаток специфика Москвы как субъекта-города5. Тем не менее, роль префектур и управ явно недостаточна. Более того, здесь мы сталкиваемся с ещё одной проблемой: фактическое отсутствие местного самоуправления в столице. Префектуры и управы не представляют собой самостоятельных (тем более выборных) органов, а являются лишь органами правительства Москвы на местах. Со следующего года, правда, на место внебюджетных фондов округов придут бюджетные фонды, но общий смысл остаётся: округа, имеющие от 600 тыс. до 1,3 миллиона жителей, не имеют представительного органа, так называемые районные советники не имеют возможности контролировать деятельность управ. Учитывая также, что каждый округ - это не только фактически миллионный город, но и относительно замкнутое образование, часть расходов (дошкольное воспитание, народная дружина, благоустройство) целесообразней было бы вести именно на "окружном", а не городском уровне.

1. В 1999 г. доля поступлений "живыми деньгами" как в федеральный, так и в региональные бюджеты значительно выросла.
2. 94% всех неналоговых доходов, собранных на своей территории, Москва перечисляет в федеральный бюджет.
3. Правда, Москва пока в состоянии обслуживать долги полностью, в отличие от России, где при выделении на обслуживание долга до 1/3 бюджета реально обслуживается лишь малая часть обязательств. Известная цифра: в 1999 г. мы должны были отдать $17 млрд. при бюджете в $20 млрд.
4. В значительной части внебюджетных фондов главной статьёй поступлений были так называемые "добровольные взносы юридических лиц". Понятно, что степень их добровольности вызывает определённые сомнения. По нашему мнению, подобная практика является неотъемлемой частью экономической стратегии столичных властей. Общий смысл сводится к следующему: в условиях неадекватной политики в области налогообложения, проводимой федеральными властями, так называемые "добровольные взносы" являлись своего рода упрощённым налогом на малый бизнес (который иначе не платил бы ничего), способствуя некоторой его (малого бизнеса) легитимизации.
5. В значительной степени высокая доля местных бюджетов в бюджете региона объясняется вкладом областного центра. Так, население столицы Омской области г. Омска превышает 1 млн. чел.; больше городов даже с населением 100 тыс. жителей в области нет. Поэтому неудивительно, что бюджет г. Омска в 1,5 раза превышает бюджет Омской обл.