Проблемы регистрации и ликвидации субъектов предпринимательства в России

Экономическая среда современной России не насыщена малым и средним бизнесом в силу отсутствия условий для его развития. Так, количество МСП на 1000 жителей в странах ЕС в среднем составляет 45 единиц (при этом в Великобритании - 46, в Германии - 37, в Италии - 68, во Франции - 35), в США - 74,2; в Японии - 49,6. А в России – всего 5,65. При всех недочетах и недоучетах статистики (принимая во внимание и тот факт, что в странах с развитой рыночной экономикой учет ведется по всему сектору МСП, а у нас – только по малым предприятиям), цифры все равно являются несопоставимыми.

Среди основных задач, которые при определенных условиях сектор МСП способен эффективно решать в российской экономике, к настоящему времени более или менее решена только одна: насыщение рынков основными группами потребительских товаров, удовлетворение платежеспособного спроса (при этом не за счет роста внутреннего производства, а за счет либерализации внешнеэкономической деятельности и поставок импортного ширпотреба). Практически ни одна другая задача - широкое внедрение инноваций, рост собственного производства, увеличение инвестиций в экономику и налоговых платежей в бюджеты всех уровней, рост занятости, самозанятости и т.д. - достигнута не была.

Одним из ключевых инструментов улучшения условий внешней среды является стабильное, эффективное и цельное (внутренне непротиворечивое) законодательство - его разработка требует больших интеллектуальных вложений и не требует большого объема инвестиций. Между тем за комплексное решение проблемы “крайних точек” жизненного цикла субъектов предпринимательства (входа на рынок/регистрации и выхода с рынка /ликвидации) ни одна группа исследователей и/или разработчиков не бралась. Проблемы входа на рынок, функционирования на рынке и выхода с него являются “основами рынка”. Однако, в силу отсутствия комплексных исследований в сфере регистрации и ликвидации, не существует и разработанных и действующих специальных законов, касающихся входа предприятий на рынок и выхода с него.

Существующее законодательное и нормативно-правовое
регулирование процессов регистрации и ликвидации

Регистрация предприятий

На текущий момент законодательная и нормативно-правовая база для регистрации субъектов предпринимательства (как юридических лиц) на федеральном уровне состоит из трех актов:

• Гражданский Кодекс РФ;

• Федеральный Закон “О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью”;

• Указ Президента РФ № 1482 “Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации”.

Иные федеральные правовые акты регулируют отдельные стороны регистрации и регистрационного процесса субъектов предпринимательства, имеющих ту или иную хозяйственную особенность, тут или иную организационно-правовую форму.

Попытка отрегулировать отдельную регистрацию малых предприятий предпринята в федеральном законе “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”, однако в силу “мозаичности”, внутренней противоречивости, а также из-за его “конфликтности” с иной правовой базой закон в этой части “завис” и не применяется.

Не существует четкого определения того, что включает в себя понятие “регистрация” (акт уполномоченного государственного органа, в соответствии с которым организация приобретает статус юридического лица). Гражданский Кодекс не разъясняет, какие этапы входят в процесс, определяемый как регистрация (входят ли сюда многочисленные этапы “постановки на учет” во внебюджетных фондах). Практика московской регистрационной палаты свидетельствует, что “под регистрацией” здесь понимают сам момент выдачи временного свидетельства о регистрации, когда уже подготовлены и сданы учредительные документы. Время, затрачиваемое на подготовку учредительных документов, их экспертизу (предрегистрационный процесс) на открытие счета в банке, постановку на учет в налоговую инспекцию, пенсионный фонд и т.д. (пострегистрационный процесс), выносится за пределы этого срока.

Далее, крайне двусмысленно положение Федерального Закона о том, что субъект малого предпринимательства с момента подачи заявления "получает соответствующий статус в органах исполнительной власти". Идет ли здесь речь только о регистрации юридического лица в льготные сроки, или помимо регистрационного свидетельства МП с этого момента получает свидетельство ("сертификат"), подтверждающий его статус как малого предприятия? Неясность процедуры создает почву для ее различного толкования.

В целом очевидно, что правовая база регистрации на федеральном уровне явно слаба. Действующий же Гражданский Кодекс определяет только три момента:

1. Декларирует, что порядок регистрации определяется законом “О регистрации юридических лиц” (которого нет, хотя с момента принятия 1-й части Гражданского Кодекса прошло почти 5 лет);

2. Определяет, что регистрирующими органами становятся органы юстиции;

3. Декларирует, что все зарегистрированные юридические лица включаются в единый государственный реестр, открытый для всеобщего ознакомления.

Закон “О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью” является фасеточным, в значительной степени устарел, поскольку был принят еще во времена СССР, и при этом касается только индивидуальных предпринимателей.

Из-за отсутствия закона “О регистрации”, неполноты и противоречивости иных действующих нормативных актов регистрационные процедуры в значительной степени запутаны и противоречивы; регулируются ведомственным документами региональных и отчасти местных властей. Так, только в г. Москве вопросам регистрации посвящено свыше 10 нормативных актов (постановлений и распоряжений мэра и городского правительства).

Следует отметить, что в России предпринималась попытка разработать законопроект “О государственной регистрации юридических лиц”, но он не был основан на специальных исследованиях в этой сфере, а потому оказался достаточно слаб содержательно, включал ряд положений, которые противоречили нормам иных законов и в целом не коррелировали со сложившимися реалиями, поэтому данный законопроект был отклонен президентом, а к его переработке больше не возвращались.

Что касается опыта стран с развитой рыночной экономикой, то государственной регистрации в нашем понимании слова в большинстве европейских стран нет (есть отдельная регистрация в налоговых органах, службе занятости, кое-где - автоматическая регистрация в Торговых палатах, палатах ремесел). В нашем понимании слова есть регистрация, пожалуй, только во Франции, где существует государственный Центр по регистрации предприятий (аналог наших регистрационных палат).

Развитие проблемы регистрации в РФ

Действующая регистрационная процедура в настоящее время включает в себя два этапа: предрегистрационный (подготовка учредительных документов) и пострегистрационный процесс (постановка на учет в органы статистики, Государственную налоговую инспекцию, Пенсионный и иные социальные фонды, открытие расчетных счетов в банках). Практически везде предприятию присваивают свой регистрационный номер. Действующий порядок продолжает оставаться длительным (в том случае, если предприятие не привлекает на платной основе специализированные юридические фирмы, а “регистрируется” самостоятельно).

По данным исследований, среди проблем становления на длительность и сложность процедуры регистрации в 1994 году указывало около 10% предпринимателей. С развитием законодательной и нормативно-правовой, а также рыночной (инфраструктурной) среды, к 1997 гг. ее значимость существенно снизилась (до 2-5%). Однако, в последнее время (особенно это характерно для крупных городов, в частности, для Москвы) проблема с регистрацией вновь существенно обострилась: и с точки зрения чисто процедурных проблем, и с точки зрения денежных затрат. Так, данные неформализованных интервью свидетельствуют: фирмы, сдавшие документы на перерегистрацию в июле 1998 года, после всевозможных итераций могли получать свидетельства об изменениях в учредительных документах только к концу того же года.

Рынок, реагируя на спрос, донельзя упростил регистрационные процедуры, предлагая потенциальному собственнику юридического лица как готовые фирмы любых организационно-правовых форм, так и регистрацию под конкретный заказ. Все проблемы с регистрацией в регистрационных палатах, постановкой на учет в налоговых органах и внебюджетных фондах специализированные юридические фирмы берут на себя. Между тем, в условиях нереалистично завышенного уровня налогообложения, формой адаптации бизнеса к финансовым ограничителям стала "обналичка". Бурным цветом расцвел и стал более дешевым (под 1-2% от объемов платежа) рынок обналичивающих фирм-однодневок, готовых принять средства на свои расчетные счета под любые (удобные для клиента) типы договоров. Пропуская денежные средства через такие нелегальные фирмы, легальный бизнес уходит от большинства налогов (в частности, от налога на добавленную стоимость). При этом легальная фирма, переадресуя средства субподрядчику-“однодневке”, в лучшем случае уплачивает "оборотные" налоги примерно в размере 3,2% от оборота (налог на пользователей автомобильных дорог и налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы). С точки зрения издержек производства при такой экономике малое предприятие затрачивает на "внешние" издержки, диктуемые совместно государством и откровенно криминальным сектором экономики, порядка 4-6% от оборота вместо 40-80% при легальном способе существования на рынке.

С описанным явлением связано и то обстоятельство, что в регистрационные палаты в последнее время (особенно после августовского кризиса 1998 года) при общем сокращении числа вновь регистрируемых фирм резко возросло поступление документов на регистрацию юридических лиц, изначально нацеленных на "обналичивание". Государство, создав проблемы на одном фланге (причина), пытается решать их на другом (следствие), тем самым снова инициируя возникновение жестких административных барьеров на пути входа нового бизнеса на рынок. Только сейчас приходит понимание, что бороться с теневым и криминальным сектором экономики необходимо не с помощью административных мер (усложнение и пролонгация процедур регистрации), а экономическими методами - существенно снижая налоги на хозяйствующие субъекты.

Ликвидация предприятий

Если рассматривать вторую проблему - проблему ухода с рынка, то установление четких и простых процедур и механизмов ликвидации является основой “очищения” рынка от неконкурентоспособных субъектов.

В условиях экономики современной России рынок становится еще более динамичным, и предприятия, которые еще вчера приносили прибыль, сегодня зачастую оказываются аутсайдерами (особенно характерно это стало после финансового кризиса августа 1998 года). Очень часто вовремя уйти означает сохранить ресурс для перспективы. И каждый лишний день пребывания на рынке ставших нерентабельными субъектов предпринимательства только увеличивает институциональные и неформальные издержки (убытки) фирм и их владельцев (аренда, офисные расходы, бухгалтер и т.д.). В первую очередь это касается малого бизнеса с небольшими оборотами и меньшим запасом “финансовой прочности”.

Проблемой для самих субъектов малого предпринимательства является именно проблема добровольного (юридически оформленного) ухода бизнеса с рынка. В свою очередь эта проблема порождает другую – предприятия, не имея возможности быстро и легально уйти с рынка “де юре”, делают это “де факто”, находят способы “бросить” фирмы, прекращают сдавать отчетность в Госналогслужбу, внебюджетные фонды, статистический орган и т.д. На рынке скапливается значительное количество “мертвых”, “висячих” фирм, которые формально вроде бы существуют, а фактически – нет. Поэтому основной проблемой для органов власти становится проблема принудительного вывода таких предприятий с рынка. По разным оценкам, таких фирм только в Москве скопилось свыше 300 тысяч. И до настоящего времени нет представления, что с ними делать.

Ныне действующие правила ликвидации юридических лиц прописаны в Гражданском Кодексе РФ и, лишь за незначительным исключением, применимы для всех категорий юридических лиц. При этом в расчет не принимаются ни размеры бизнеса, ни сфера деятельности.

Устанавливая общие принципы ликвидации, детальных процедур Гражданский Кодекс РФ тем не менее не предусматривает, поэтому в практике уполномоченные органы власти вынуждены самостоятельно вводить детализацию процедур ликвидации, взаимоувязывать данные процедуры со снятием ликвидируемого юридического лица с учета во всех уполномоченных органах.

В ниже приведенной таблице в упрощенном виде представлена этапность и временные рамки действующей процедуры добровольной ликвидации юридического лица (малого предприятия) с учетом особенностей г. Москвы:

Представленная таблица в целом демонстрирует некий идеальный (и упрощенный) вариант действующей системы ликвидации (представлены минимальные сроки осуществления всех необходимых ликвидационных процедур). При этом поскольку на каждом этапе регистрирующий орган может найти формальные “недочеты”, предъявить обоснованные и не вполне обоснованные претензии, то сроки всей процедуры могут быть увеличены, а в некоторых случаях вся процедура ликвидации возвращена к исходной точке. Следует отметить также, что в случае необходимости продажи имущества для удовлетворения требований кредиторов (при их наличии) срок может увеличиться еще на 2-6 месяцев. Вся легальная ликвидация может занимать срок от 6 месяцев до 1,5-2 лет и связана с представлением бесчисленного количества дублирующих друг друга документов в различные органы и организации, что для малого предприятия просто неприемлемо.

Поскольку процедура добровольной ликвидации фирм в настоящее время достаточно сложна, трудоемка и длительна по времени, рынок предлагает свои способы ухода бизнеса в “небытие”. В настоящее время достаточно развитым является такой специфический сегмент рынка как оказание услуг по ликвидации - развита система, в которой действует ряд специализированных юридических фирм, так или иначе связанных с официальными регистрационными органами.

Данные юридические фирмы помогают учредителям и руководству организаций “ликвидировать” фирмы путем смены руководства фирм и внесения локальных изменений в учредительные документы. Самый распространенный способ – увольнение главного бухгалтера и переназначение первого лица фирмы. При этом “старый” генеральный директор и главный бухгалтер (иногда это одно и то же лицо) официально могут не переназначаться, а просто написать заявления об увольнении. Так, согласно ст. 31 действующего КЗоТ РФ “работники имеют право расторгнуть трудовой договор (контракт), заключенный на неопределенный срок, предупредив об этом администрацию письменно за две недели”, а по “истечении срока предупреждения об увольнении работник вправе прекратить работу”. В данном случае дирекцию фирмы (если менеджер и собственник фирмы – не одно и то же лицо) можно рассматривать как “работников”, поскольку, получая заработную плату, руководитель (директор) входит в состав наемного персонала. Ответственность же за предприятие, финансово-бухгалтерскую документацию и т.д. несут первые лица (в большей степени – руководитель фирмы). С момента увольнения дирекции ответственность за последующую деятельность фирмы никто не несет – и с юридической точки зрения в дальнейшем их очень сложно привлечь к ответственности.

Однако, зачастую генеральным директором малого предприятия является один из собственников (соучредителей). Чтобы “уйти” с рынка более или менее чисто, процедура неформальной “ликвидации” включает в себя выведение из состава учредителей реальных людей и введение в их состав “бомжей”, алкоголиков, иностранцев (например, из Украины), или даже умерших людей по их паспортам. Вносятся изменения в учредительные документы, что и фиксируется в регистрирующем органе. Затем новые учредители “назначают” новую (такую же мифическую) дирекцию. Старая дирекция по акту “передает” новой всю документацию, печать и т.д. (фактически все это может быть просто уничтожено). После этого фирма “бросается”. То есть юридически она существует, а фактически – нет (прекращается сдача отчетности, даже “нулевой”, в налоговую инспекцию, в различные фонды).

Иногда фирма “бросается” даже без регистрации изменений в учредительных документах. Учредители “назначают” нового “генерального директора” (он же – главный бухгалтер), который в дальнейшем и несет всю формальную ответственность за фирму. Учредители же формальной ответственности за деятельность фирмы не несут.

Основная проблема, с нашей точки зрения, состоит в том, что в условиях сегодняшнего законодательства очень сложно развести “мух и котлеты”. То есть добросовестный предприниматель, платящий все налоги и выполняющий все свои обязательства, в случае невозможности дальнейшего функционирования его фирмы на рынке должен вести себя точно так же, как и недобросовестный (схема “ухода с рынка” и у того, и у другого одинакова, хотя основания различны). Поэтому в настоящее время в условиях “вала” фактически невозможно вычленить недобросовестного предпринимателя (“бросающего” свою фирму) и наказать его.

Очевидно, что действующее законодательство нуждается во введении жесткой ответственности учредителей за незаконный уход учрежденных ими фирм с рынка (возможно, уголовной). Однако, введение таких санкций и принудительное “очищение” рынка от мертвых субъектов предпринимательской деятельности не может быть произведено прежде, чем не будет упрощен порядок добровольной ликвидации малых предприятий.

Направления формирования и изменения действующей
законодательной и нормативно-правовой базы

Следует отметить, что в настоящее время не существует специальных законов, которые регулировали бы процессы регистрации и добровольной ликвидации юридических лиц.

Регистрация предприятий

На наш взгляд, необходима разработка и принятие специального закона “О регистрации субъектов предпринимательства как юридических лиц и регистрационном процессе”, в котором были бы описаны все процедуры и механизмы конституирования субъекта предпринимательства (его “юридического выхода на рынок”):

Предлагается ввести в юридический оборот понятие “регистрационный процесс”, включающий в себя, помимо регистрации как единовременной процедуры выдачи свидетельства, предрегистрационный (подготовка учредительных документов), пострегистрационный процесс (постановка на учет во всех государственных органах и учреждениях, предусмотренных действующим законодательством: налоговая инспекция, Пенсионный и социальные фонды и т.д.).

Вся регистрация для субъекта предпринимательства должна заключаться в его контакте с государством через “одно окошко” (в частности, постановку на учет во все фонды должен осуществлять регистрационный орган).

Регистрационные органы (палаты) в случае добровольного изъявления желания со стороны регистрирующегося субъекта предпринимательства и согласно его письменному заявлению должны взять на себя осуществление всего “регистрационного процесса”: подготовка учредительных документов на основе всех необходимых сведений, представленных субъектом предпринимательской деятельности. В противном случае необходимость в регистрационных палатах отпадает вовсе – функции технической “регистрации” могли бы взять на себя налоговые органы.

В данном случае имеется в виду, что в общем объеме регистрирующихся юридических лиц подавляющее большинство является малыми фирмами, и учредительные документы (Устав) для большинства из них являются типовыми (стандартными) с различиями только по видам деятельности, которыми предприниматели собираются заниматься. Поэтому в Федеральном законе “О государственной регистрации” необходимо предусмотреть следующее: регистрирующимся субъектам предпринимательской деятельности в регистрирующем органе должно быть предложено на выбор несколько разных типовых вариантов учредительных документов (включая комментарии и разъяснения различий в организационно-правовых формах, возможностей и ответственности юридических лиц каждой из форм, предусмотренных ГК РФ). Возможно, необходимо предусмотреть дифференцированный подход, касающийся оплаты регистрационного сбора (пошлины), в зависимости от количества и видов деятельности, которыми субъект предпринимательской деятельности намерен заниматься.

По отношению к постановке на учет в банк регистрирующий орган может иметь право рекомендовать банки на основе последних данных Центробанка об их финансовом состоянии (ликвидности), при этом необходимо вменить в обязанность Банку России через внесение соответствующих поправок в Закон “О Центральном Банке...” каждый квартал предоставлять подобные сведения в Федеральную регистрационную палату, которая будет обязана рассылать их в территориальные палаты. В случае, если регистрирующийся субъект предпринимательской деятельности выберет банк из предложенных регистрирующим органом, то последний должен быть обязан поставить субъект предпринимательской деятельности в нем на учет (открытие счетов). В случае, если регистрирующийся субъект предпринимательской деятельности изъявляет желание встать на учет в иной банк, то он должен будет сделать это самостоятельно.

С нашей точки зрения, необходимо вменить в обязанность органам регистрации после согласования со всеми иными обязательными государственными фондами и учреждениями (и по мере постановки в них на учет) присваивать единый регистрационный номер/код юридическому лицу, который будет являться также идентификационным номером налогоплательщика и номером плательщика по все фонды (включая Пенсионный), куда юридические лица обязаны перечислять обязательные платежи. При этом должен быть четко ограничен максимальный срок “регистрационного процесса”.

В случае если субъект предпринимательской деятельности отказался от использования типовых проектов учредительных документов или если характер и содержание его деятельности не позволяет их использовать, то срок регистрационного процесса без учета времени подготовки и экспертизы учредительных документов должен составлять не более месяца. При этом срок подготовки учредительных документов должен уже зависеть исключительно от “расторопности” регистрирующегося субъекта предпринимательской деятельности.

Ликвидация предприятий

С нашей точки зрения, специальным законом возможно введение упрощенной системы добровольной ликвидации субъекта предпринимательства как юридического лица возможно (и необходимо). Это возможно в случае, если:

1.Субъект предпринимательства добровольно желает юридически ликвидироваться (подает соответствующее заявление);

2.Субъект предпринимательства функционирует на рынке не более пяти лет (в этом случае объем его финансово-бухгалтерской, договорной и иной документации не может быть слишком велик и трудоемок для комплексных проверок);

3.Субъект предпринимательства на момент подачи заявления о ликвидации в уполномоченный регистрирующий орган свободен от любых обязательств перед бюджетами всех уровней, внебюджетными фондами, работниками (штатными и внештатными), партнерами, любыми иными юридическими и физическими лицами;

4.К субъекту предпринимательства к моменту подачи заявления о ликвидации нет не снятых (официально оформленных) претензий со стороны правоохранительных, контролирующих и проверяющих органов;

5.От имени ликвидируемого юридического лица в качестве ответственного руководителя (председателя) ликвидационной комиссии выступает (а также занимается оформлением всех необходимых документов) генеральный директор лично (или иное первое лицо), который руководил данным предприятием сроком не менее года, предшествовавшего дате подачи заявления о ликвидации, либо (в случае, если предприятие просуществовало менее одного года), весь предшествующий ликвидации период.

При введении в действие упрощенного порядка ликвидации субъектов предпринимательства к предприятию должен применяться принцип “презумпции невиновности”. Не сам предприниматель должен документально подтверждать те или иные позиции, а уполномоченные органы (в случае необходимости) должны доказывать обратное. При закрытии фирмы предприниматель должен заполнить нечто вроде “декларации” (проект см. в приложении), ответив при этом на ряд вопросов (“да” или “нет”), сдать всю необходимую документацию “в одно окошко” (регистрационную палату) и через месяц получить свидетельство о ликвидации юридического лица. Все остальные процедуры должны осуществляться “внутри” уполномоченной системы власти (государственной и местной).

При этом очевидно, что если при заполнении “декларации” предприниматель заведомо исказил информацию, то даже по истечении значительного количества времени (если по законодательству не истек срок давности) его можно было бы привлечь к строгой ответственности (в том числе и уголовной).

Упрощенный порядок регистрации позволит “как сквозь сито” просеять тех добросовестных предпринимателей, кто сейчас составляет с недобросовестными одну кластерную группу (те, кому нечего бояться, пойдут на упрощенную систему).

Аргумент противников упрощенной системы ухода предпринимательских структур с рынка относительно того, что подобным образом с рынка в массовом порядке начнут уходить те, кто уклоняется от своих обязательств, не может считаться убедительным – они и сейчас очень легко в случае необходимости неофициально уходят с рынка, продолжая тем не менее его “засорять”.

* * *

В настоящее время автономная некоммерческая организация ИКЦ “Бизнес-Тезаурус” реализует проект, связанный с всесторонним изучением проблем регистрации и ликвидации субъектов предпринимательства. Проект, помимо анализа существующей нормативно-правовой базы, включает проведение опросов малых и средних предприятий в пяти регионах РФ. С результатами данной работы можно будет ознакомиться примерно в конце этого - начале следующего года.

ПРОЕКТ ДЕКЛАРАЦИИ ОБ ОТСУТСТВИИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
(сведения, предоставляемые предприятием при упрощенном порядке ликвидации юридического лица)

Несет ли юридическое лицо, которое Вы представляете, какие-либо невыполненные обязательства, установленные действующим законодательством, в денежной или любой иной форме, перед:

Достоверность сведений подтверждаю.