[Начальная страница] [Карта сервера/Поиск] [Новости] [Форумы] [Книга гостей] [Публикации] [Пресс-служба] [Персоналии] [Актуальные темы]
Подготовил: Ульянов А.С., использованы материалы Алешина Д.А., Голанда Ю.М., Солонцовой Л.В.
К позиции “Яблока” по пакету законопроектов об электроэнергетике
Пресс-служба РДП "Яблоко", октябрь 2002 года

 

1. “ЯБЛОКО” признает необходимость реструктуризации электроэнергетики, которая предусматривает разделение потенциально конкурентного сектора от монопольного. В конкурентном секторе необходимо уменьшение государственного регулирования и вмешательства. Однако РАО “ЕЭС России”, объединяющая в настоящий момент и потенциально конкурентный, и монопольный сектор, является коммерческой организацией, в которой государству принадлежит лишь 52,5% акций. Необходимо разработать и принять специальный федеральный закон, гарантирующий открытость, прозрачность приватизации государственных долей в генерирующих компаниях, а также устанавливающий её этапы.

Необходимо констатировать, что в пакете правительственных законопроектов не только отсутствует механизм реализации реформы, но и содержатся многочисленные противоречия Конституции, гражданскому законодательству. Правительству полагается принять 27 нормативных актов (в течение 3 месяцев со дня вступления в силу закона), которые и должны наполнить реформу реальным одержанием.

Наиболее серьезную критику вызывают следующие положения пакета, “устанавливающие” неправовой порядок проведения реформы в электроэнергетике:

Трехмесячный срок (согласно проекту ФЗ “О введении в действие…”) между снятием ограничений на управление акциями РАО “ЕЭС” перед преобразованием Федеральной сетевой компании (ФСК) и системного оператора в ОАО (1.01.2004 и 31.03.2004 соответственно). Кроме того, снимаются ограничения на отчуждение акций РАО “ЕЭС” из федеральной собственности, на то, что иностранцы могут владеть не более 25% акций, что субъектам РФ передается 33% голосов по акциям РАО, находящимся в федеральной собственности. Создаётся впечатление, что главное назначение проекта - открыть продажу государственных долей собственности в объектах электроэнергетики, передав в руки высшего менеджмента РАО “ЕЭС” и аффилированных с ним структур наиболее прибыльные объекты электроэнергетики, проведя их форсированную приватизацию.

Наделение ФСК и системного оператора регулирующими функциями. Однако 49% акций обоих компаний остаются в собственности РАО “ЕЭС”, что приведет к нарушению прав независимых производителей электроэнергии, крупных потребителей. РАО “ЕЭС” таким образом, будет само через системного оператора определять, какая энергия, по каким сетям, и по какой цене пойдет к потребителю. Таким образом, акции оператора и ФСК могут никогда не перейти в собственность РФ, а создание этих компаний в форме дочерних обществ РАО “ЕЭС” может привести не к рыночным отношениям, а к еще большей монополизации в электроэнергетике.

Принцип, заложенный в основу деятельности ФСК, нарушает права собственников объектов электроэнергетики, которые ограничиваются в осуществлении прав пользования и распоряжения этими объектами. Ограничение прав собственности будет осуществляться коммерческой организацией - ФСК, т.е. коммерческая организация наделяется властными полномочиями по ограничению прав других лиц, что противоречит Конституции.

Создание ФСК и системного оператора в качестве дочерних обществ РАО “ЕЭС”, причем на основании решений Правительства предполагается обеспечить участие государства в указанных обществах. Это противоречит гражданскому законодательству - невозможно обязать коммерческую организацию передать в собственность РФ принадлежащее ей имущество.

Субъекты оперативно-диспетчерского управления не несут ответственности за убытки, причиненные своими действиями (бездействием) третьим лицам (ст. 17 п. 3 проекта ФЗ “Об электроэнергетике”). А если по их вине взорвался завод?

Проект ФЗ “О введении в действие…” вносит изменения в закон “Об особенностях банкротства в ТЭК”, в соответствии с которыми отменяется запрет на банкротство атомных электростанций. Это открывает путь к захвату стратегических атомных объектов коммерческими структурами, заинтересованными в скором принятии рассматриваемого пакета.

Проект предусматривает отсутствие федерального органа исполнительной власти при согласовании вывода из эксплуатации объектов электросетевого хозяйства (ст. 7 п. 3), хотя для генерирующих мощностей необходимо согласие не только системного оператора, но и федерального органа. В результате, можно будет отключить от сети кого угодно.

Наделение Правительства правом выдачи предписаний о прекращении нарушений законодательства, о совершении действий, предусмотренных законодательством об электроэнергетике, о заключении договоров и внесении в эти договоры изменений. Первые два означают вторжение в прерогативу судебной власти, (и соответственно, нарушение Конституции), последний -нарушение гражданского права.

Согласно проекту ФЗ “О введении в действие…”, Правительство определяет независимость производителя, таким образом, определяя условия функционирования юридического лица на рынке, что также противоречит Конституции и ГК РФ.

Проект ФЗ “О введении в действие…” предусматривает, что основные положения вводятся в действие с 01.07.2004, а до этого правительство устанавливает переходные правила. Этот порядок вообще делает бессмысленным и ненужным принятие пакета, когда еще не определились практические последствия реструктуризации РАО ЕС, которая уже начала осуществляться в соответствии с постановлением Правительства №526.

2. “ЯБЛОКО” настаивает на безусловном соблюдении конституционных прав регионов и органов местного самоуправления на участие в регулировании электроэнергетики, нарушение которых усиливает монопольное положение РАО “ЕЭС”, создает конфликт интересов на рынке электроэнергии.

Согласно ст. 71-72 Конституции РФ к ведению федерального Центра отнесены только федеральные энергетические системы. Таким образом, проект ФЗ “Об электроэнергетике” нарушает Конституцию РФ, устанавливая, что вся электроэнергетика является частью федеральных энергетических систем, а также что региональные органы власти и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные акты и принимать действия по регулированию электроэнергетики. Разграничение полномочий между Центром и субфедеральными властями по объектам энергетических систем должно, по мнению “ЯБЛОКА”, регулироваться отдельным законом.

Проект ФЗ “О введении в действие…” отменяет ФЗ “О госрегулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию”. Объекты регулирования указаны теперь в проекте ФЗ “Об электроэнергетике”. В результате, из сферы регулирования выпали:

тарифы на электроэнергию, поставляемую энергоснабжающими организациями региональным потребителям;

размер платы за услуги по передаче электроэнергии по региональным сетям.

Это означает, что по правительственному пакету, будет создана сеть энергосбытовых организаций, имеющих на входе низкие цены с ФОРЭМ, а на выходе высокие розничные цены. В пояснительной записке в разных местах указано, что издержки генерирующих компаний снизятся на 20%, а тарифы вырастут на 60%. Это - прямой путь к созданию региональных “электрических” олигархов.

3. “ЯБЛОКО” ставит под сомнение необходимость роста тарифов как минимум в 2 раза, как указано в пояснительной записке к правительственному пакету, для “обеспечения роста инвестиций в отрасли”.

За 1990-2000 гг. электроэнергетика была “чемпионом” по темпам роста цен среди естественных монополий, а среди всех отраслей - находилась на 4 месте (индекс роста цен - более 23 тыс. раз). Поэтому ссылки на медленный рост тарифов после 1998 г. необоснованны. Цена на электроэнергию в России (1,7 цента за кВТ) всего в 2 раза ниже, чем в США в долларовом выражении (цены по всей экономике - в 2,5-3 раза ниже). Сравнение с Западной Европой неправомерно вследствие высокого уровня налогообложения в Европе, дешевой энергии ГЭС и наличия собственного сырья для ТЭС и АЭС в России.

Проект ФЗ “Об электроэнергетике” содержит запутанные формулировки относительно доходов лиц, владеющих сетями, в т.ч.:

ограничения прав собственников не могут применяться с целью изъятия доходов, получаемых в результате осуществления их прав (ст. 7 п. 3).

возврат доходов определяется как доход, который эти лица получили бы в случае самостоятельного осуществления своих прав (ст. 8 п. 3).

в состав платы включается сумма, обеспечивающая возврат доходов (ст. 9 п. 2).

Данные формулировки без методики определения доходов, позволят установить в принципе любой уровень тарифов.

Предполагается установление в электроэнергетике минимального уровня рентабельности. При этом сам этот уровень должен быть “сопоставим с уровнем доходности в сферах со сравнимыми показателями предпринимательских рисков” (ст. 22, п.1). Под эту формулировку можно подвести всё, что угодно.

При этом, инвестиционная составляющая тарифа сначала подменяется инвестиционным доходом (т.е. сами инвестиции могут не осуществляться), а затем инвестиционный доход - минимальной нормой прибыли. То есть речь может идти не о новом инвестиционном капитале, а о рентабельности уже существующего капитала, который государство передает компаниям.

Государство в рыночной экономике не должно гарантировать уровень доходности. А правительственный проект предлагает по сути гарантирование коммерческого риска собственникам объектов электроэнергетики за счет потребителей.

4. “ЯБЛОКО” считает, что результатом реформы должно стать усиление общественного контроля над монопольным сектором в электроэнергетике. Это означает защиту массового потребителя электроэнергии от необоснованного повышения тарифов. Наилучший путь для повышения рентабельности и роста инвестиций - снижение издержек и непроизводительных расходов РАО “ЕЭС”, которые по оценкам самого Правительства составляют более 60 млрд. руб. Кроме того, для финансирования инвестиций необходимо расширить экспорт электроэнергии путем активизации простаивающих мощностей, а также использовать механизм концессий. Уже на начальном этапе реформы необходимо выделить конкурентный сектор путем приватизации на конкурсной основе строительных, монтажных, сбытовых организаций и других непрофильных активов РАО “ЕЭС”.

Правительственный проект предусматривает либерализацию тарифов на производство электроэнергии, и контроль над тарифами за передачу электроэнергии путем установления “минимальной нормы рентабельности”. Между тем, в мировой практике можно выделить 3 возможных метода регулирования тарифов естественной монополии:

Установление пределов цен.

Установление предельных величин прибыли или доходности.

Конкурс на право управления естественной монополией или механизм концессии.

Использование исключительно второго способа в российских условиях крайне неэффективно, поскольку ведет к раздуванию издержек, отсутствию стимулов к повышению эффективности, возможность для монополиста “доказать” регулирующему органу необходимость повышения издержек и соответственно тарифов. Использование этого способа в развитых странах основано на системе прозрачной и достоверной финансовой отчетности естественных монополий, что очевидно отсутствует в России.

Именно первый метод - установление пределов роста цен - использовался в Великобритании в 1980-е гг. при приватизации естественных монополий. Он оказывается особенно эффективным на начальном этапе вследствие своей простоты.

Так, расчет тарифа для телефонной связи осуществлялся по формуле:

Темп роста тарифа= И - Х,

где И- темп инфляции (индекс потребительских цен), Х - плановая величина экономии издержек.

“ЯБЛОКО” считает, что повышение тарифов на передачу электроэнергии должно быть ограничено темпом инфляции, заложенным в федеральном бюджете, за вычетом экономии издержек. Тариф, соответственно, должен фиксироваться на год, а не на полгода, как предусматривает Правительственный пакет. Использование периодически проводимых конкурсов на право управления естественной монополией и механизм концессии наиболее эффективны в среднесрочной перспективе при реформировании изолированных энергосистем в отдаленных регионах, где, на взгляд “ЯБЛОКА”, допустимо создание вертикально интегрированных компаний, объединяющих генерацию и сбыт.

5. “ЯБЛОКО” считает, что при реорганизации оптового и розничного рынка электроэнергетики необходимо обеспечить равные условия доступа на рынок, повысить ответственность энергоснабжающих организаций перед потребителями электроэнергии. Население является самым исправным плательщиком. Основной же неплательщик - бюджетные организации. Другими словами, основная ответственность за долговой кризис и недоинвестирование в отрасли лежит на государстве. “ЯБЛОКО” считает, что, во-первых, государство должно погасить свои долги и задолженность бюджетных учреждений. Во-вторых, необходимо выровнять тарифы для всех юридических лиц. Только после этого можно приступать к решению проблемы “перекрестного субсидирования” - выравниванию тарифов для физических и юридических лиц.

Особые возражения и вопросы вызывают следующие позиции проекта, касающиеся оптового и розничного рынка электроэнергии:

Ни ограничения на участие одного юрлица в органах управления и имуществе администратора торговой системы, ни равное представительство поставщиков и покупателей в органах управления, ни учет интересов в проекте не прописаны (Ст. 31, п. 4). При этом, на оптовом рынке доминирующее положение занимают предприятия Минатома (до 40%).

На администратора торговой системы - коммерческую организацию - возлагается ряд государственных функций, (подготовка проекта акта Правительства РФ, контроль за соблюдением акта), что противоречит Конституции.

В целях “обеспечения действенного контроля за администратором торговой системы в состав коллегиального органа администратора входит государственный комиссар оптового рынка (ст. 31, п. 5), который осуществляет свою деятельность в соответствии с настоящим ФЗ”, однако кроме права вето в отношении решений органов управления больше ничего в проекте ФЗ про комиссара не сказано.

Непонятно, кем возмещаются “убытки, причиненные собственникам или иным законным владельцам энергетических мощностей в результате ограничения их прав на вывод указанных мощностей из эксплуатации (ст. 42).

Что касается розничного рынка, то проект ФЗ “Об электроэнергетике” вторгается в правоотношения, попадающие под действие ГК. При этом, возникает масса несоответствий и противоречий Гражданскому кодексу (договор поставки электроэнергии, а не договор энергоснабжения, энергосбытовая, а не энергоснабжающая организация и т.д.).

Между реорганизацией РАО “ЕЭС” и либерализацией рынков пройдет 2 года (1.07.2002 и 1.07.2004, согласно проекту “О введении в действие…”).

Правительственный пакет определяет оптовый рынок как единую централизованную структуру. Это закрепляет монопольное положение крупнейших поставщиков электроэнергии.

В проекте ФЗ “Об электроэнергетике” (ст. 20) предполагается выплата компенсаций гражданам на оплату стоимости электроэнергии. Однако соответствующие расчеты не приводятся, поскольку отсутствует финансово-экономическое обоснование.

Не прописан механизм ответственности энергосбытовых организаций, гарантирующих поставщиков перед потребителями электроэнергии за надежность и качество (ст. 36). Указано лишь, что основа надежного обеспечения потребителей - само наличие гарантирующих поставщиков.

Определяется, что договор на поставку энергии гражданам является публичным договором (ст. 37). Но публичным он является по определению Гражданского кодекса, как договор на поставку электроэнергии. Повысить ответственность поставщиков электроэнергии перед потребителями можно только путем введения типового договора на поставку электроэнергии.

В результате введения в действие правительственного пакета возникнет зарегулированный и монополизированный оптовый, и “свободный” розничный рынок электроэнергии, на котором поставщики электроэнергии будут диктовать свою волю потребителям электроэнергии.

“ЯБЛОКО” предлагает депутатам Государственной Думы отклонить внесённые правительством законопроекты по реформе электроэнергетики.

“ЯБЛОКО” требует от Правительства отозвать из Государственной Думы пакет законопроектов по электроэнергетике и отправить его на фундаментальную доработку с участием широкого круга независимых экспертов, не имеющих общих интересов с нынешним руководством РАО “ЕЭС” и отстаивающих интересы массового потребителя электроэнергии.

“ЯБЛОКО” обращает внимание Президента РФ В.В. Путина на неотложную необходимость уделить особое внимание реформированию электроэнергетики как вопросу, непосредственно затрагивающему национальную безопасность и интересы всех граждан России.

 

Пресс-служба РДП "Яблоко"

обсудить статью на тематическом форуме

Cм. также:

Алексей Ульянов

Раздел "Реформа электроэнергетики"

info@yabloko.ru

[Начальная страница] [Карта сервера/Поиск] [Новости] [Форумы] [Книга гостей] [Публикации] [Пресс-служба] [Персоналии] [Актуальные темы]