Новости федерального законодательства

Семинары, конференции, съезды

События в регионах

Анонсы и рецензии

Сергей МИТРОХИН

Депутат Государственной Думы

Выступление на парламентских слушаниях «Проблемы законодательства в области местного самоуправления»^*

Здравствуйте, уважаемые коллеги!

За недостатком времени я сосредоточусь на главной проблеме, которая в настоящее время стоит перед законодательством о местном самоуправлении. Эта проблема - финансовая база местного самоуправления. Если мы не будем обращать на нее внимания, будем говорить о чем-то другом, мы будем напоминать людей, которые рассуждают о том, как должны быть покрашены стены дома, каким должен быть фасад, какой крыша, а в это время уже работает строительная команда, разбирающая фундамент этого дома. Примерно такая картина сегодня и вырисовывается. Мы бесконечно заседаем, проводим слушания о совершенствовании законодательства о местном самоуправлении, а в это время Минфин при поддержке бюджетного комитета Государственной Думы ведет работу по разборке финансового фундамента местного самоуправления. Недавно к этой работе подключился и аграрный комитет, который решил отобрать у муниципалитетов землю.

Таким образом, сегодня встает очень важный, кардинальный вопрос: что будет дальше с местным самоуправлением вообще. В течение нескольких лет, прошедших с начала действия закона «Об общих принципах местного самоуправления», шла работа по созданию законодательного каркаса местного самоуправления, но мы до сих пор не сумели решить самую главную задачу, без решения которой местное самоуправление не может существовать ни в одной стране мира. Эта задача заключается в создании неприкосновенного, неотчуждаемого ресурсного минимума местного самоуправления. Ресурсный минимум складывается из нескольких составляющих. Это местные налоги, муниципальная собственность в широком смысле слова, муниципальные земли. Этот минимум существовал к тому моменту, когда принималась Конституция, но после этого он был постепенно разобран, от него сейчас остались одни крохи. Если сейчас мы эту задачу не решим, мы можем забыть обо всех остальных направлениях совершенствования законодательства. Надо называть вещи своими именами. Депутаты Государственной Думы в настоящее время при нынешнем состоянии Государственной Думы не способны самостоятельно справиться с этой задачей. Мы не способны продиктовать свою волю ни правительству, ни, тем более, президентским структурам. Сейчас вся полнота инициативы принадлежит Президенту. В этом смысле судьба местного самоуправления в нашей стране зависит в большей мере от решений Президента. Вопрос о том, какие команды, какие силы в настоящее время влияют на Президента - решающий. С моей точки зрения, настоящее время такими силами являются агрессивные дилетанты, которые настраивают Президента на совершенно неприемлемое, нецивилизованное, можно даже сказать варварское решение проблемы местного самоуправления - его фактическую ликвидацию, переход к назначению мэров и глав администраций. На это нацелены все последние инициативы, которые в настоящее время разрабатываются в Кремле.

Мне стало известно, что на днях от имени депутатов, группы «Народный депутат», будет предпринята инициатива по внесению поправки в закон о местном самоуправлении. Она предусматривает установление в населенных пунктах и городах с населением свыше 50 тысяч, особого порядка регулирования на федеральном уровне с тем, чтобы потом под эту идею провести инициативу по назначению мэров крупных городов и глав администраций районов.

Один раз мы эту инициативу, содержавшуюся в летнем пакете президентских законопроектов, отбили, но то, что она вносится сейчас, подчеркивает ее отнюдь не случайный характер. Очевидно, что за ней стоят далеко идущие намерения. Если это так, остается только сожалеть, что в президентских структурах до сих пор не сформировался цивилизованный взгляд на местное самоуправление. Остается только сожалеть, что центральная власть не видит в местном самоуправлении своего естественного союзника в деле противостояния сепаратистским тенденциям регионов уровня субъектов Федерации. Если будет реализована такая модель, будет введена назначаемость мэров, мы получим стагнирующую модель государственного строительства - нединамичную, неконкурентоспособную. Она, в конечном счете, отбросит нашу страну на десятилетия назад.

Сегодня стоит вопрос о выборе стратегии в области местного самоуправления. Это критический момент, когда должен быть сделан решающий выбор: либо в сторону стагнации, застоя и разложения, либо в сторону динамичной модели развития страны. Если мы выбираем динамичную модель, мы должны коренным образом пересмотреть наше отношение к законодательству о местном самоуправлении и, в первую очередь, к финансовому, налоговому законодательству. Мы должны ввести понятие неотчуждаемого налогового минимума, к которому уже никто на протяжении десятилетий не может притронуться. Я считаю, что стержнем такого минимума должны стать все имущественные налоги, включая налог на землю, налог на имущество организаций. Эти налоги должны полностью и неотчуждаемым образом поступать в местные бюджеты. Наверное, надо ставить вопрос и о создании местного подоходного налога, ставки, вычеты и льготы по которому устанавливаются только на местном уровне. Только тогда, когда мы этот минимум создадим, появится смысл вести разговор о других вопросах.

И еще одну проблему, связанную с финансами, нам нужно будет решить. Это проблема финансового выравнивания на муниципальном уровне. Право субъектов Федерации творить беспредел при распределении финансовых ресурсов между муниципальными образованиями сегодня закреплено в бюджетном кодексе, где не указаны никакие объективные параметры, руководствуясь которыми, субъект Федерации обязан это делать. Необходимо детально и жестко прописать механизм финансового выравнивания в том самом цивилизованном виде, в котором он существует во всех государствах с местным самоуправлением. Таков основной круг задач.

Сегодня мяч находится в руках Президента. Фракция «ЯБЛОКО» вступила в диалог с Президентом по этому вопросу, мы открыли прямую линию этого диалога. Я не знаю, что из этого получится, мне кажется, что Президент прислушивается к нашим аргументам. Если это так, если нам совместными усилиями удастся на него воздействовать, мы получим хороший результат. Если же возобладают воинствующие дилетанты, которые сегодня, к сожалению, во многом диктуют государственную политику, в ближайшее время местное самоуправление будут ждать тяжелые времена.

^* Текст выступления С.Митрохина печатается в редакции пресс-службы "ЯБЛОКА": пресс-релиз от 19.01.2001 (http://www.yabloko.ru/Publ/2001/Speech/mitr-msu-010119.html)

Сергей Рыженков
политолог

Очевидная острота последней проблемы вызвала у авторов проекта рекомендаций желание выйти за рамки чисто юридического подхода: необходимость изменений в этой сфере связана с тем, что существующее положение дел «препятствует решению органами местного самоуправления социально-экономических проблем муниципальных образований и ведет к деградации коммунальных и социальных служб, создает угрозу безопасности государства». Впрочем, обсуждение и всех других проблем не ограничивалось рамками строго правового подхода - политическая, экономическая, организационная и даже философская тематика становилась центром многих выступлений.

Если суммировать представленные в ходе слушаний тезисы, относящиеся к реальному состоянию муниципальных дел, то картина вырисовывается удручающая.

Концепции государственной политики в области местного самоуправления нет, а ожидание ее появления наполнено тревогой и пессимизмом, поскольку та или иная степень дальнейшего «огосударствления» местного самоуправления представляется многим наиболее вероятным сценарием развития событий. Другое дело, что у такого разворота среди выступавших есть как сторонники - например, известный правовед Сурен Авакьян или председатель московской Городской Думы Владимир Платонов, так и противники (их большинство). Возможность отмены выборов мэров, превращения органов местного самоуправления на уровне районов (сельских) и в крупных городах в органы государственной власти, дальнейшего сужения ресурсной базы муниципальных образований и тому подобные опасения то и дело звучали в выступлениях.

В более широком политическом контексте эта тема стала индикатором понимания общественностью (на десятом году «демократизации»!) нынешней ситуации: всесильный Президент может делать фактически все, что пожелает, и никто не знает, есть ли способ - да и нужно ли? - эту власть ограничить. Но повлиять пытаются все - прежде всего, по традиционным «коридорным» каналам, что не особенно скрывалось на слушаниях, которые, таким образом, напоминали скорее верхушку айсберга закулисного процесса принятия решений, нежели публичное обсуждение общественно-значимых проблем, результаты которого проигнорировать никому не позволено. Разумеется, присутствовал и оттенок: «чем черт не шутят, авось, услышат» - и случится чудо про волков и овец (в данном случае, в части овец, а волки пусть найдут, кого вместо них съесть).

Как раз все то, что касается государственной поддержки местного самоуправления (конституционное требование) на региональном уровне, то практика такового выглядит, с точки зрения большинства выступавших, злобным издевательством над правом вообще и муниципальным правом в особенности, поскольку основная тенденция - давить «муниципалов» по всем направлениям. Полномочия разграничивать не собираются, так же, как и обеспечивать ресурсами те госполномочия, которые по факту исполняются местными властями, не говоря уже о том, что какого-то иного способа распределения трансфертов кроме произвола регионального лидера, в принципе не существует. Печально известная невозможность восстановления прав муниципалитетов через суд вынудила главу Углича и президента ассоциации малых и средних городов Элеонору Шереметьеву сделать многозначительную оговорку, похожую на каламбур: она заявила об «отсутствии специальной отрасли - муниципального права» в современной России.

Разумеется, все это хорошо известно любому «муниципалу», но тут важно, что все это произносится с высокой трибуны. Впрочем, это ничему не мешает и в прямопротивоположном смысле. «Философскую» клоунаду начал В.Жириновский, который приписал главную роль в торможении реформы местного самоуправления в России «мировой закулисе». Нашлись охотники порассуждать на терминологические темы, а также поспорить об отношении местного самоуправления и политики (с подачи заместителя министра по делам федерации, региональной и миграционной политики Валерия Кирпичникова), подразумевая под политикой то, что они таковой считают и как бы оспаривая право называть этим именем что-либо иное (в русском языке не различаются три основных измерения политики - politics, policy, polity, - но это не значит, что этих измерений в ней нет). Под занавес, как будто почувствовав, что институт местного самоуправления действительно слаб как никогда, его стал атаковать, расписываясь, само собой, в самых благородных намерениях известный философствующий ТОСовец. В Думу уже заброшен проект закона, в котором ТОСам отводится заметная роль в системе местного самоуправления, а также в муниципальном электоральном процессе и местной коммерции, - слушания стали поводом для соответствующих заявлений от лица низовой «демократии».

Иногда создавалось впечатления, что говорят о разных местных самоуправлениях, поскольку, если для большинства естественным стимулом для предложений было устранение перспективы вымерзания и прочих форм деградации российских городов и поселков, то некоторые имели в виду что-то вроде знаменитого предложения о том, чтобы вместо хлеба ели пирожные. Так, депутат ГД от СПС, член Комитета по вопросам местного самоуправления Вадим Бондарь демонстрировал свое понимание несовершенства закона (в части возможности граждан создавать муниципальные образования внутри существующих муниципальных образований) на примере коттеджных поселков в Московской области.

Собственно, и начинались слушания с выступлений, которые сразу определили их характер и значение таким образом, что это позволяет к ним не слишком серьезно относится (что на самом деле чрезвычайно печально, поскольку «муниципалы»-практики, реальные политики, должны были, рискну предположить, чувствовать себя не слишком ловко в атмосфере «чистых идей» и весьма умозрительных словопрений). И тут дело не в соблюдении протокольных ритуалов.

Председатель ГД Геннадий Селезнев, декларируя важность проведения слушаний, счел возможным фактически ограничиться перебором всяких муниципальных трюизмов, не стесняясь абзацами повторять преамбульные формулы разных официальных документов, большей частью бездействующих, по местному самоуправлению.

Выступление председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого отличалось юридической выверенностью, точностью формулировок и максимальным охватом наиболее проблемных с точки зрения юридической техники положений законодательства. Но каким образом предлагаемые улучшения должны сработать, каковы возможные социальные последствия правового совершенствования, осталось из его выступления не совсем ясным. Возможно, это и другие подобного рода выступления являются вкладом в правовую науку - об этом судить соответствующему научному сообществу. Но поскольку парламент - это не только юридическое учреждение, но и политический институт, то, наверное, было бы неплохо, чтобы он функционировал и в этом качестве, и, по возможности, профессионально.

^* Рекомендации парламентских слушаний в окончательной редакции будут опубликованы в следующем выпуске МП.

Собрание российских «муниципалов»^*

Собрания всех крупнейших объединений российских «муниципалов» были посвящены обсуждению новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Мэры попытались проанализировать ситуацию и выработать стратегию дальнейших действий.

Подведя итоги прошедшего года, президент Конгресса муниципальных образований Олег Сысуев в который раз подчеркнул основную проблему в развитии местного самоуправления в России - низкую финансовую обеспеченность муниципалитетов, которая составляет всего 46% от необходимой. Он отметил, что федерация и региональные власти зачастую передают свои функции на более низкий уровень, не обеспечивая их выполнение деньгами. В результате, по словам О.Сысуева, «мэры, которые восемь лет все хозяйство тащили на себе, оказались теперь во всем виноваты».

Обсуждение бедственного положения муниципальных финансов и разбалансированности системы бюджетного регулирования в целом не могла не вывести глав муниципальных органов власти к главному вопросу - о перспективах местного самоуправления в России и о своей собственной судьбе. Отсутствие у федерального центра четкой позиции по вопросу местного самоуправления, упразднение или бездействие советов и управлений, занимавшихся проблемами местного самоуправления в Администрации Президента и Правительстве, породили вполне оправданные опасения муниципалов, которые были высказаны в рамках состоявшейся сессии.

В принятом на имя Владимира Путина обращении участники собрания просят Президента проинформировать о его позиции в отношении местного самоуправления представителей Конгресса муниципальных образований на личной встрече. Конгресс муниципальных образований, таким образом, взял на себя задачу добиться этой встречи. Предложение помочь Президенту определиться с будущим самоуправления в России прозвучало в качестве напутствия Конгрессу в его миссии.

^* По материалам информагенств

СОБЫТИЯ В РЕГИОНАХ

Елена Нагайчук
политолог

Приближение выборов губернатора Ростовской области, которые должны состояться в сентябре 2001 года подталкивает региональную «партию власти» к проявлению активности на муниципальных выборах. В декабре 2000 года в СМИ появился так называемый губернаторский список, в который вошли действующие главы пяти администраций, поддерживаемые областными властями. Однако результаты выборов оказались не слишком приятными для областной администрации.

Потерпел поражение мэр Новочеркасска Николай Присяжнюк, новым мэром столицы донского казачества стал депутат Законодательного Собрания, генерал-майор Анатолий Волков.

В Таганроге Сергей Шило победил с символическим перевесом в 2% голосов. Кроме того, по Уставу города мэр и глава администрации - различные должности, которые может совмещать избранный мэр (что и делал С.Шило). Однако обновленный депутатский корпус настаивает не только на том, что главой администрации должен стать другой человек, но и на значительном перераспределении властных полномочий в пользу главы городской администрации.

Убедительную победу Виталия Борзенко в Аксайском районе приписали себе донские коммунисты, также поддержавшие его на выборах.

Действующий мэр Азова Виталий Певнев одержал победу над заместителем городской ГИБДД с разницей в 14 голосов. Проигравший Евгений Лесняк обратился в суд. Сразу после этого В.Певнев, уже вступивший в должность подал в отставку. Официальная версия о том, что, не имея достаточной поддержки у жителей города, нельзя проводить свою программу социально-экономических преобразований не снимает вопроса о том, почему В.Певнев не заявил о своем уходе после оглашения итогов голосования. Также малоубедительна версия о том, что Певнев боится беспристрастных проверок, которые выявят нарушения, ставящие под сомнение результаты выборов. Не в привычках российских (и ростовских) политиков сдаваться перед такого рода трудностями. Сложившуюся ситуацию может объяснить только скрытое вмешательство областных властей. Региональной «партии власти» не выгодны сомнительные победы, ведь те, кто не смог однозначно доказать свое право на работу мэром, не сможет обеспечить должную поддержку губернатору. Гораздо полезнее отказаться от ненадежных партнеров как можно раньше, чтобы укрепить внутриобластную вертикаль власти. Кроме того, областные власти делают своеобразное предупреждение тем главам, чьи выборы еще впереди: победа должна быть чистой. На этом фоне победа Михаила Чернышева в Ростове-на-Дону для областной администрации является одним из важнейших достижений.

Первые выборы мэра Ростова-на-Дону прошли в 1996 году. Тогда, не имея сильных соперников, М.Чернышев одержал убедительную победу, набрав 78,4% голосов. Остальные кандидаты, их было трое, получили в общей сложности чуть более 12% голосов, притом, что против всех проголосовали 7,31%. Действующий мэр провел тогда мощную дорогостоящую кампанию, с одной стороны, обеспечившую ему победу, с другой - создав проблему низкой явки. Уверенность в победе Чернышева привела к тому, что явка избирателей составила 33,57%, и то благодаря усилиям избирательных комиссий, которые провели солидную агитационную кампанию по привлечению людей на избирательные участки.

Избирательная кампания 2000 года проходила совсем по другому сценарию. Если о планах М.Чернышева участвовать в выборах было известно давно, то намерения левой оппозиции долгое время оставались тайной. В октябре в прессе появились высказывания лидеров донских коммунистов, которые можно было трактовать как отказ от борьбы за кресло мэра. В случае если бы КПРФ не выставила своего кандидата, выборы прошли бы так же, как и в 1996 году - без серьезных проблем для действующего мэра.

Единственной задачей для администрации в этих условиях была нейтрализация множества кандидатов, не имеющих шансов на победу, но способных «оттянуть» слишком много голосов у М.Чернышева. В результате, большая часть претендентов, желающих принять участие в выборах, так и не была зарегистрирована по различным причинам. Но в самый неожиданный момент появилась информация о том, что помериться силами с действующим мэром собирается Николай Коломейцев, депутат Государственной Думы от 145-го Пролетарского округа, член КПРФ.

Естественно, отсутствие других кандидатов от левой оппозиции, которых заранее нейтрализовали, привело к ситуации, когда Н.Коломейцеву удалось консолидировать весь протестный электорат. Действующий мэр попал в крайне невыгодные условия. Дело в том, что именно Н.Коломейцев имеет настолько высокий авторитет в городе среди левого электората и при этом не вызывает резкой неприязни со стороны нейтральных избирателей, что его успех на выборах был вполне реален - при условии проведения жесткой кампании против действующей администрации. Однако, вопреки всем ожиданиям (и опасениям) избирательная кампания прошла на редкость спокойно и корректно даже по ростовским меркам.

Приемы и методы ведения кампании у М.Чернышева мало изменились по сравнению с предыдущими выборами, разве что массовые мероприятия проходили не в таком количестве, и не с таким размахом. А Н.Коломейцев хотя и критиковал действия администрации, но делал это не особенно агрессивно, за что ему наверняка придется отвечать своим постоянным сторонникам и избирателям.

Предвыборная кампания М.Чернышева была построена как своеобразный отчет перед избирателями «о проделанной работе» по нескольким направлениям:

- Эффективно работающая транспортная система. Администрации города удается сдерживать рост тарифов за проезд в муниципальном и коммерческом транспорте.

- Дорожное строительство, реставрация зданий в центре города, реконструкция городских очистных сооружений, обновление городских парков, строительство жилья.

- Сдача социальных объектов (школы, поликлиники, подстанции скорой медицинской помощи). Реализация социальных проектов (модернизация городских телефонных станций и др.).

- Рост средней заработной платы, рост объемов промышленного производства, рост товарооборота и т.д.

Н.Коломейцев, в свою очередь, сделал акцент на критику действий городской администрации, благо, что в большом городе всегда есть те, кто недоволен ситуацией. При этом претендент на пост мэра фактически не проводил кампанию политической рекламы в местных СМИ, традиционно выпуская собственную газету и проводя постоянные встречи с избирателями. Использовался также излюбленный прием ростовских коммунистов - практически на каждой встрече М.Чернышева с избирателями (хотя чаще всего это были встречи с его доверенными лицами) присутствовали активисты КПРФ, задающие наиболее неприятные для мэра вопросы.

Н.Коломейцев не использовал все возможности для широкомасштабной критики городских властей, возможно, потому, что в каком-то смысле время от времени сотрудничает с городской администрацией, используя ее информацию о проблемах Ростова при лоббировании интересов города на уровне Государственной Думы. Такого рода сотрудничество весьма ценно для депутата, которому необходимо отчитываться перед своими избирателями.

И все-таки М.Чернышеву пришлось мобилизовать все возможные ресурсы для победы на выборах.

- Финансовые. Размеры избирательных фондов претендентов на пост мэра Ростова говорят сами за себя.

Кандидат Сумма средств, поступивших

на избирательный счет кандидата

Батажев А.Я. 905500,00 руб.

Коломейцев Н.В. 545950,00 руб.

Коростиев В.С. 178500,00 руб.

Чернышев М.А. 8335994,50 руб.

Несложно подсчитать, что один голос избирателя обошелся М.Чернышеву примерно в 42 рубля, в то время как его основному конкуренту примерно в 5 рублей.

- Административные. Помимо помощи избирательных комиссий в обеспечении явки, использовалась помощь работников городской администрации в проведении предвыборной кампании. Разумеется, все работники администрации номинально взяли на период кампании отпуска.

- Политические. Прежде всего, это касается доступа к СМИ, в котором определяющую роль играют деньги. Многое зависит, конечно же, от личных связей с журналистами и руководителями СМИ и от понимания последними целесообразности сотрудничества с властями: большинство СМИ свободно выражают свое мнение о тех или иных действиях региональной «партии власти», не переходя определенных пределов, и оказывают ей поддержку на выборах, естественно, щедро вознаграждаемую.

Важную роль в победе М.Чернышева сыграла также поддержка регионального отделения «Объединения Яблоко»: его лидер депутат Государственной Думы Михаил Емельянов стал доверенным лицом действующего мэра, силами ростовского «ЯБЛОКА» была организована сеть мобильных агитационных групп во всех районах города.

Так или иначе, Н.Коломейцев составил конкуренцию М.Чернышеву. В итоге голоса избирателей распределились следующим образом.

· Михаил Чернышев получил 50,04% голосов.

· Николай Коломейцев - 37,14%, при этом, как и предполагалось, победил только в одном из восьми районов города - Первомайском, который составляет крупную часть его избирательного округа.

· Директор строительной фирмы Адам Батажев - 5,15% голосов

· Другой предприниматель Вадим Коростиев, которого, как и его листовки, видели лишь редкие счастливчики занял последнее место с 0,91% голосов.

· Против всех проголосовали 5,67% пришедших на избирательные участки.

По сравнению с предыдущими выборами увеличилась явка избирателей, на этот раз она составила 40,02% от общего числа избирателей, - этот факт можно объяснить наличием определенной интриги в борьбе за пост мэра и активной работой избирательной комиссии: по улицам города ездил агитавтобус, призывавший горожан выбирать «мэра третьего тысячелетия», а по домам постоянно ходили представители участковых комиссий, напоминая о том, что выборы уже идут.

В ходе голосования серьезных нарушений не было зафиксировано, несмотря на старания активистов КПРФ, пытавшихся спровоцировать скандал, например, сообщив о ведении агитации перед избирательным участком работниками милиции. Официальных жалоб на фальсификации не поступило. Маловероятны и фальсификации при досрочном голосовании: раньше срока проголосовали всего 1,22% от числа принявших участие в выборах.

Поскольку ростовское отделение «Объединения Яблоко» располагает интеллектуальными, людскими и политическими ресурсами (в том числе связями в предпринимательской и журналистской среде), его участие в реально конкурентной избирательной кампании действительно стало одним из решающих факторов победы М.Чернышева.

Для ростовского «ЯБЛОКА», всегда отличавшегося рациональным подходом к участию в региональных и муниципальных выборах, союз с действующим главой администрации Ростова стал стратегическим ходом накануне выборов в Городскую Думу, которые состоятся 27 мая 2001 года. Если в нынешнем составе Думы из 21 депутата семеро представляют «ЯБЛОКО», то в будущем появляются неплохие шансы свое представительство увеличить. После взаимодействия на выборах мэра Ростова, местная администрация, очевидно, не будет оказывать серьезного противодействия кандидатам от «ЯБЛОКА».

Другой важный шаг в этом направлении - инициатива ростовского «ЯБЛОКА» по отношению к потенциальным союзникам. В январе 2001 года М.Емельянов призвал отделения демократических организаций («Новая сила», «Российские налогоплательщики», «Россия Молодая» и СПС) объединить усилия на выборах и начать переговоры по составлению единого списка кандидатов и проведению единой избирательной кампании. При создании коалиции демократам оставалось бы только победить коммунистов, что вполне реально, учитывая опыт успешных кампаний ростовского «ЯБЛОКА».

P.S. 4 февраля «партия власти» потерпела поражение в Миллеровском районе, где, несмотря на попытки снять с регистрации представителя «ЯБЛОКА» Алексея Бабушкина, этот кандидат одержал победу, набрав 71% голосов, при явке избирателей 70%.

ОТОСЫ КАК НИЗШИЙ УРОВЕНЬ САМОУПРАВЛЕНИЯ

- Почему Вы стали заниматься территориально-общественным самоуправлением?

- К работе в ОТОСе меня привлек вице-мэр Перми, председатель Пермской областной организации «ЯБЛОКА» Владимир Зотин, трагически погибший 8 сентября 1998 года. Больше всего меня беспокоила ситуация с занятостью детей. Мои собственные дети уже выросли, и с проблемой детской занятости я знакома не понаслышке. Платные клубы не всем по карману, и лишь пять процентов детей может позволить себе занятия в таких клубах. Все остальные дети проводят время на улицах, где, как правило, разрушены и детские, и спортивные площадки. В советские времена во дворах поддерживался относительный порядок, делался ремонт, а сейчас у муниципалитетов нет на это денег.

Свою деятельность по организации ОТОСа я начала именно с решения проблемы занятости детей. В нашем ОТОСе круглый год работает отряд трудных подростков. Мы заключили договор с админстрацией города, по которому дети от 14 до 18 лет получают 192 рубля в месяц за ежедневный двухчасовой труд. Отряд убирает территорию, проводит срезку деревьев, восстанавливает спортивные и детские площадки, следит за благоустройством дворов. Недавно мы помогли местной школе, за свой счет восстановив школьный стадион.

Организация ОТОСа дело очень тяжелое. Сначала нужно набрать инициативную группу, людей, которые бы тебя поддержали. Согласитесь, что любая организация - это продвижение идей лидера. Также нужно обеспечить зарплаты председателю и бухгалтеру. Председатель ОТОСа должен обязательно быть освобожденным работником. Его рабочий день - минимум 12 часов. Только при такой самоотдаче будет результат.

- Кто же дает деньги на освобожденных работников?

- В нашем ОТОСе два освобожденных работника - председатель и бухгалтер. Мы получаем небольшую дотацию от бюджета города. Мэр и городская Дума очень активно поддерживают все некоммерческие объединения города. Даже такой минимум, как небольшая зарплата председателя и бухгалтера - это большое подспорье для становления ОТОСа. Мы стараемся сотрудничать с городской администрацией. Их поддержка очень многое для нас значит. Как развить эту взаимосвязь? Надо помогать друг другу работать. Не нужно давить: я представляю население, а ты, власть, обязана делать то и это. Все надо делать вместе. Администрация города Перми, Дума - разработали очень хорошую программу сотрудничества с ОТОСами.

Сейчас мы работаем по программам социального заказа города. Что это такое? Городская власть должна решать проблемы людей: занятости детей, наркомании, предупреждения правонарушений и др. Бюджету местного самоуправления на решение этих проблем должны быть выделены определенные средства. Администрация города объявляет конкурс. Например, в городе есть проблема наркомании. Власть обращается к общественным организациям: «Беретесь ли Вы за решение этой проблемы? Каким видите её решение? Напишите программу». Объявляется конкурс программ. В 2000 году было 12 номинаций. В конкурсе участвовало 88 организаций. Победителю по каждой номинации выдавался приз 25 000 рублей на выполнение каждой программы. Мы выиграли несколько номинаций - взаимопомощь с милицией, по постройке на территории футбольного поля, по благоустройству сквера для детей. Что я могу сделать на 25000? Естественно, нужны дополнительные средства спонсоров. Но спонсоры, предприниматели нашего района, работают с нами очень хорошо. Между нами - взаимовыгодное сотрудничество. По существующему положению, если предприниматель намерен поставить на нашей территории киоск, автостоянку, парковку, то он обязан получить согласие ТОСа.

- ТОС - это самая низшая ступень власти?

- В Перми как раз так и есть. По новому положению города ОТОСы приравнены к органам местного самоуправления. Мы - самое низшее звено местного самоуправления. Но по федеральному законодательству - мы никто, даже не структура местного самоуправления. В федеральном законе о нас единственная строчка - «местное самоуправление вправе создавать территориальные советы».

- Вы заинтересованы в скорейшем принятии закона о ТОСе?

- Конечно.

- У вашего ОТОСа есть собственный бюджет?

- Есть. Он составлен на договорной системе местного самоуправления. Нам переданы средства на выполнение некоторых видов работ. Я, например, заключаю договор с местной администрацией на уборку какой-то территории. На ее уборку местному бюджету выделены определенные средства. Согласно договору эти деньги перекидываются в наш бюджет. Это и есть договорные отношения. Наш бюджет строится - на поступлениях от договоров, на грантах (мы постоянно пишем заявки на гранты), и на помощи спонсоров. Мы сами не занимаемся коммерческой деятельностью, потому что налоги съели бы всю прибыль. Несмотря на то, что в Перми разработан льготный режим налогообложения, льготы идут в основном на аренду помещений, а на коммерческую деятельность ОТОСов льгот нет.

- Границы Вашего ОТОСа определены?

- Да, граница установлена администрацией. Она обусловлена географией местности. С одной стороны кладбище, с другой - микрорайон, с третьей - частный сектор.

- Как у Вас проходят выборы?

- Сейчас, по новому положению, руководителя ОТОСа выбирают раз в четыре года. Председатель избирается на отчетно-выборной конференции жителей. Конечно, нереально собрать вместе девять тысяч избирателей, поэтому предусмотрена другая процедура - на конференцию выбираются делегаты. Мы сразу определяем квоту - от ста человек один делегат. От 9000 - 90 человек на конференцию. От 14-этажки со 104 квартирами, где живут около 300 человек, необходимо выбрать троих делегатов. Проводится общее собрание каждого подъезда, каждого дома. Обычно на собрание приходит человек 30, на нем избираются делегаты. Чтобы решение было правомочным, идем по квартирам и собираем недостающие подписи. Так выбираются делегаты на конференцию. А уже на конференции делегатов выбирается председатель.

- Не расскажете о своем рабочем дне?

- Работа, работа, работа…Текучка. Я такой же депутат, только на самом низовом уровне. Мой рабочий день - с 9 утра до 3 ночи. Я занимаюсь всем. В моем микрорайоне 47 домов, в основном высотных, 15100 жителей. Я знаю, кто из жителей - безработный, где живет неблагополучная семья, где пьющая, где бьют детей, какого ребенка надо устроить в училище. Опека и попечительство также входят в наши функции.

- Как часто Вы проводите прием граждан?

- ОТОС ведет прием каждый день. Я лично веду прием раз в неделю.

- Много ли людей приходит на прием?

- Много. Было бы меньше, было бы лучше. В день приходит человек десять. Десять человек - десять проблем. Например, потеряла старушка пенсионное удостоверение. С одной стороны, я могу ей сказать: «Пойди, бабулечка, сама в райсобес, тебе выпишут новое». Но она идет к нам. В райсобесе ей скажут: «Ждите шесть месяцев, пока выпишем новое». Просят принести справку из милиции. Это правильно, это по закону, но бабушка еле-еле ходит, да и удостоверение у неё украли в другом районе. Приходится самой бежать в райсобес, объясняя, что бабулечка старенькая, ей 90 лет…

- Если к Вам приходит человек с жилищными проблемами, что Вы можете сделать?

- У нас на территории проходят общие собрания, на которых выбираются старшие по дому и инициативная группа помощников. На этом же собрании выявляются проблемы дома. Крыша течет? Засорен мусорный пролет? Плохо работает отопление? Нет дверей? Записав все жалобы, мы составляем план мероприятий по микрорайону, причем делаем это вместе с начальником жилищно-коммунального хозяйства Свердловского района. Когда план готов, мы начинаем курировать его выполнение.

- Может ли ОТОС быть организован как низовая ячейка какой-либо политической партии?

- Думаю, что нет. Идея совместить политическую работу с организацией ОТОСа, на мой взгляд, нежизнеспособна. Администрация города не пойдет на сотрудничество с ярко выраженной политической структурой. Думаю, что достаточно того, что председатель ОТОСа или инициативная группа, являясь членами какой-либо партии, будут работать для людей, станут для них авторитетом, тогда и на выборах жители охотно за них проголосуют. «ЯБЛОКО» работает на демократическое развитие страны, и, на мой взгляд, создание и повседневная работа в ОТОСе это и есть работа на демократическое развитие. В ОТОСах не должно быть открытой партийной агитации.

- У Вас есть печатный орган или страничка в Интернете?

Нет, мы пока только мечтаем об этом.

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, 2000 г.

Предмет анализа данной книги - место коммунального (местного) самоуправления в государственной системе Германии. Местное самоуправление Германии как один из институтов современной западной демократии анализируется с точки зрения доктрины социального рыночного хозяйства, «главной задачей которого является достижение бесконфликтного, то есть максимально эффективного экономического порядка». Государственной институциональное устройство в рамках этой доктрины рассматривается в качестве механизма предоставления «общественных благ», который компенсирует «провалы рынка» и регулирует рыночные механизмы в общих интересах.

Формально работа делится на две части. В первой рассматривается система бюджетного федерализма в Германии как основа трехзвенной общегосударственной системы финансов. В рамках описания правового и фискального механизма вертикального и горизонтального «финансового выравнивания» местный уровень рассматривается как часть общей системы распределения государственных доходов и компетенций решать те или иные государственные задачи. В этом контексте отдельно описывается механизм местных финансов. На примере Берлина рассматривается проблема финансового управления мегаполисом. Двойной правовой статус Берлина как земли и как коммуны делает этот опыт значимым для Москвы и Санкт-Петербурга, имеющим аналогичный двойной статус.

Первая часть книги интересна подробным описанием правового механизма бюджетного выравнивания и анализом проблем, возникающих в рамках применения этого механизма на практике. Важнейшая из этих проблем - тенденция к усилению роли федерального центра и к росту иждивенческих настроений в хозяйственно неблагополучных землях и коммунах. Это приводит к перекосу взаимоотношений между тремя уровнями государственного управления (федеральным центром, землями и коммунами), увеличивает налоговую нагрузку на те земли и коммуны, которые являются донорами, что в свою очередь ухудшает экономическую конъюнктуру, в том числе и в благополучных регионах. Анализ этих процессов в связи с объединением Германии и с проведением политики экономической интеграции восточных территорий закономерно приводит к рассмотрению не только финансовых механизмов, но и государственного и местного управления в целом.

Вторая часть книги посвящена институту местного самоуправления в системе государственного управления. Пространные исторические и теоретические экскурсы позволяют автору обосновать свое понимание института местного самоуправления как базового элемента экономической системы страны, как института, участвующего на своем уровне в производстве общественных благ и непосредственно формирующего облик территорий. Именно с экономической точки зрения автор рассматривает современный этап коммунальной реформы Германии, цель которого - повысить эффективность государственного управления на коммунальном уровне, что является частью общей задачи оптимизации государственного управления и повышения конкурентоспособности национальной экономики.

Проблемы, проанализированные в книге, во многом являются общими для современных государств. Опыт Германии в оптимизации государственного управления исходит из понимания неэффективности централизованных бюрократических механизмов, необходимости децентрализации и перераспределения полномочий и ресурсов в пользу низовых, то есть максимально приближенных к населению, органов власти. В рамках этой задачи расширяется и переосмысливается роль местного самоуправления, которое, как и все управленческие структуры, имеет склонность к бюрократизации и неэффективной работе. В этой связи задачи коммунальной реформы в Германии такие же, как в России и во многих других странах. Подробный анализ местного самоуправления в контексте действующих механизмов государственного управления в Германии, тех проблем, которые эти механизмы порождают, теоретических и практических подходов к решению этих проблем - важный интеллектуальный и реальный опыт для решения сходных проблем, стоящих перед институтом местного самоуправления в России.

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Заместитель главного редактора: Сергей Рыженков.

Над выпуском работали: Наталия Демина, Елена Нагайчук, Галина Старцева.

Макет: Николай Винник.

Корректор: Валерия Ахметьева.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Тел. (095) 334-7240, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Тираж 950 экз.