Местное самоуправление и конституционное правосудие (часть 2)

Глава 4. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ЭКОНОМИЧЕСКОЕ
ВЫРАЖЕНИЕ ДЕМОКРАТИИ И ДОСТОЙНОЙ ЖИЗНИ НАСЕЛЕНИЯ

При всем многообразии и значимости политических преобразований в современном российском обществе главная сфера решения задач по формированию демократического правового государства с развитыми формами самоуправления - экономика и как ее продолжение социальная политика. Сегодня наши основные усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан , и они во многом относятся к вопросам местного значения. В этом же русле следует оценивать реализацию национальных проектов в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном строительстве, которые являются важными составляющими стратегии социально-экономической муниципализации России.

--------------------------------

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2006. С. 3.

4.1. Собственность, власть и свобода
в их правовом единстве и противоречиях

Совершенствование и развитие отношений собственности является ключевой задачей в условиях формирования гражданского общества и утверждения нового конституционного строя. В этом плане проблема собственности выходит далеко за пределы чисто экономических явлений: не только из теории, но и на основе реальной жизни мы знаем, что собственность тоже власть, власть экономическая. Одновременно она практически всегда претендует (в скрытых или открытых формах) и на то, чтобы быть генератором власти политической. А там, где крупный бизнес пытается слиться с политической властью, возникают признаки олигархического государства. В то же время коренные изменения в развитии отношений собственности, в достигнутом уровне и самом понимании экономической свободы - и тем более конституционное признание этих изменений - всегда являют собой результат политических преобразований: без политической воли, ясно, однозначно выраженной в законе, невозможно формирование социальной ответственности бизнеса, основанной на ставшей универсальной конституционной формуле: "собственность обязывает".

4.1.1. Самостоятельность политической
и экономической власти - требование рыночной экономики

Многовековой исторический опыт свидетельствует, что условием и предпосылкой успешного развития рыночных процессов является "отпочкование" власти экономической от политической власти. Цивилизованный рынок, основанный на принципах конституционной экономики, предполагает отношения самостоятельного функционирования государственной (политической) власти и власти собственности (экономической). Дистанцирование экономической власти от политической стало в свое время величайшим достижением в рамках перехода к буржуазному строю, основанному на принципах конституционализма.

В этой связи чрезвычайно актуальной является проблема - конституционная по своей природе - равноудаленности собственности и власти. Причем это имеет принципиально важное значение для всех уровней публичной власти, включая муниципальный, и для всех форм собственности. Только в условиях, когда политическая публичная власть отделяется от экономической власти, появляется возможность для обособления политических и экономических отношений, что, в свою очередь, является основой для относительно самостоятельного, на основе собственных внутренних закономерностей, развития отраслей частного и публичного права и, в конечном счете, для правового прогресса.

Нельзя, однако, не учитывать, что в современных условиях перехода к постиндустриальному обществу возникает новое глобальное конституционное противоречие в отношениях собственности, проявляющееся в очередном витке сближения политической и экономической власти, как бы возврате политической власти в свое исходное состояние. Для России эта проблема приобретает особую актуальность, по крайней мере, по двум причинам.

Во-первых, речь идет об исторических, имеющих глубокие корни особенностях становления и развития отношений собственности и экономической свободы в России, что связано, прежде всего, с особенностями соотношения частных и публичных (государственных) начал, а соответственно, и с особенностями исторических форм взаимоотношений экономической и политической власти в России: при складывавшейся исторически структуре собственности, когда государство брало на себя основную нагрузку, выполняя как объективно необходимые функции по ведению общих дел, так и те, которые в рыночной экономике традиционно относятся к сфере хозяйственной саморегуляции между равноправными формально свободными субъектами товарных отношений, действующими относительно автономно, в том числе на уровне отдельных муниципалитетов, в России экономическая власть не "распылялась" и не была обособлена в качестве относительно самостоятельной формы власти. Причем это имеет значительно более глубокие национально-исторические корни, чем практика социалистического строительства: социалистическая государственно-монополистическая модель управления экономикой в свое время лишь усилила процессы слияния политической и экономической власти.

Во-вторых, переход к рыночной экономике в условиях формирования новой российской государственности во многом воспринял эти "родимые пятна" исторически складывавшейся российской модели экономического развития. К тому же навязанные стране неолиберальные модели приватизации государственной собственности и рыночных преобразований создали предельно благоприятные условия (вольно или невольно?) для раскрутки нового витка сращивания политической и экономической власти: формирование крупных состояний в виде производственных, финансовых и иных активов стало в соответствующих условиях не чем иным, как присвоением так называемой политической ренты. В результате возник уникальный симбиоз крупных бизнес-структур (корпоративного бизнеса) с чиновничье-бюрократическими структурами государства (корпорацией чиновников) . И это не просто сложение двух составляющих новой политико-экономической действительности, но и возникновение нового качества как экономических, так и политических отношений, в том числе тех отношений, которые попадают в сферу не только частно-отраслевого, но и публично-правового, включая конституционное, регулирования.

--------------------------------

См.: Перегудов С.П. Бизнес и бюрократия: особенности симбиоза // Независимая газета. 2006. 10 марта. С. 11.

В этих условиях существенно возрастает потребность в государственно-правовом влиянии на взаимоотношения этих двух корпоративно-властных структур, в частности необходимость формирования цивилизованных институциональных механизмов взаимодействия бизнеса со всеми уровнями публичной власти - федеральной, региональной, муниципальной - в конституционализации всей системы социально-экономического развития российской государственности. А это возможно лишь на основе достижения и поддержания определенной автономии и цивилизованного обособления экономической и политической властей, что должно проявляться - подчеркнем особо - не просто в наращивании нормативного массива, регулирующего экономические отношения и взаимоотношения бизнеса и власти, а прежде всего в планомерном внедрении конституционных принципов в сферу публичной власти, с одной стороны, и в экономическую систему - с другой. На этой основе могут быть созданы надлежащие условия также для разрешения коллизии между требованиями универсального конституционного принципа экономической (ст. 8, 34 Конституции РФ) и политической (ст. 10, 13 Конституции РФ) конкуренции, с одной стороны, и тенденцией к монополизации политической и экономической власти, проявляющейся в централизации государственного управления, концентрации публично-властных полномочий, образовании олигархических экономических структур - с другой.

При этом следует принимать во внимание, что подчинение соответствующих отношений конституционным принципам и нормам, в том числе связанным с транссуверенным влиянием общепризнанных принципов и норм международного права, международных правовых стандартов нормирования отношений рыночного хозяйствования, должно основываться также на учете закономерностей национального развития взаимоотношений публичной власти и собственности, экономической и политической власти, состоящих, в частности, в том, что России традиционно близок способ производства, основанный на политизации отношений собственности, на глубоком проникновении в них административно-управленческих начал. Игнорирование данных особенностей может создать предпосылки рецидива кризисных явлений в динамике политической и экономической систем, что в конце 1980-х - начале 1990-х гг. проявилось в фактической коррозии публичной власти, во многом утрате обществом и государством власти экономической.

В современных же условиях поиска наиболее эффективных путей социально-экономической модернизации общества, возможно, главным является поиск оптимальных ценностных критериев регулирования экономических отношений на различных публично-территориальных уровнях их развития. Без решения этой проблемы мы можем в очередной раз оказаться в законодательной "квадратуре круга", выражающейся, в частности, в том, что юридизация экономической системы, должная обеспечить снятие конфликтов в соответствующих сферах жизни, в действительности проявляется не посредством качественных показателей нового правового регулирования, в котором воплощались бы конституционные ценности и цели, но получает сугубо позитивистское (формально-юридическое), количественное воплощение во всевозрастающем вале нормативных правовых актов, якобы "работающих" на рыночную экономику и социальную защиту граждан, а в действительности лишь усиливающих административную централизацию социально-экономической сферы.

Преодоление данного положения - задача чрезвычайно сложная, комплексная, важная роль в ней принадлежит муниципализации соответствующих отношений, переводу многих конкретных сфер социальной жизни населения на низовой, муниципальный уровень реализации публично-властных и экономических отношений.

4.1.2. Конституционное единство
собственности, свободы, демократии

В процессе осуществления правовой реформы социально-экономические преобразования должны получать адекватное отражение в законодательстве, что имеет объективные предпосылки с точки зрения самих закономерностей становления нового конституционного строя, рыночной экономики, где свобода и собственность как элементы гражданского общества существуют и проявляют себя в нормативно-правовом единстве.

Решающее значение имеет при этом конституционное регулирование данных отношений. Известно, что конституционное назначение отношений собственности определяется прежде всего их ролью в формировании и реализации процессов политического властвования. В этом плане юридическое содержание собственности предопределяет важнейшие характеристики демократических институтов конституционного строя, включая институты местного самоуправления, в особенности в их экономическом и социальном проявлении.

Данный подход позволяет раскрыть глубинные основы экономических и политических отношений властвования в обществе, равно как и показать экономические корни свободы (либо несвободы), положения личности в системе ее реальных взаимоотношений с политической и экономической властью в обществе и государстве.

При этом своего рода связующим звеном между политической властью и экономической свободой в условиях рыночной экономики являются налоги как конституционный институт (ст. 57, ч. 3 ст. 75 Конституции РФ), воплощающий в себе единство финансово-экономического и правового содержания, "симбиоз экономики и права" и определяющий экономические основы функционирования всех уровней публичной власти и реализации свободы предпринимательства. Конституционное закрепление отношений по поводу установления и взимания налогов и сборов свидетельствует о придании особой значимости налоговым платежам и связанным с ними отношениям. Эта значимость определяется прежде всего необходимостью формирования доходов государственной и муниципальной казны, предназначенных для удовлетворения интересов личности, общества и государства, а также ролью последнего в процессе регулирования экономических отношений в стране. Будучи острым орудием воздействия на имущественную сферу общественных отношений, на фундаментальные не только по своей экономической, но и социально-политической значимости отношения собственности, налоги косвенно влияют на все иные области жизнедеятельности людей и, в конечном итоге, затрагивают сами основы конституционного строя государства, всю систему прав и свобод человека и гражданина. В этом плане конституционная природа институтов налогового права в концентрированном виде проявляется через поиск баланса политической власти и экономической свободы, публичных и частных интересов в налоговых отношениях.

--------------------------------

См.: Крохина Ю.А. Принцип экономической обоснованности налога в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2003 года. По материалам Междунар. науч.-практ. конф. Москва, 23 - 24 апреля 2004 года. М., 2004. С. 29.

Социальная ответственность бизнеса в условиях рыночной экономики проявляется прежде всего в сфере налоговых отношений, а основанная на этом социально ориентированная экономика требует не очередного передела собственности, а строгого исполнения конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы.

Вместе с тем собственность - явление само по себе относительно самостоятельное, чрезвычайно многогранное и многозначное. Поэтому узкоцивилистические представления о собственности как вещно-товарной категории явно недостаточны. Ее познание предполагает непременный учет властно-экономических, волевых аспектов и форм проявления на уровне взаимоотношений социальных групп, территориальных общностей и социально-экономических характеристик общества в целом, равно как и учет личностных подходов к юридическому и социальному содержанию отношений собственности, к их системным и генетическим особенностям, выявлению исторических тенденций изменения самой природы отношений собственности в процессе демократических преобразований в обществе.

Это позволяет в конечном счете качественно по-иному, более глубоко оценить экономические, а также правовые формы развития демократии, свободы личности на различных уровнях ее реализации. Взаимосвязь собственности, демократии и свободы определяется в этом случае теми глубинными явлениями, которые не только раскрывают значение собственности для утверждения ценностей свободы, но и позволяют характеризовать саму свободу как атрибут и основу отношений собственности.

Важный аспект проявления свободы как основы и атрибута собственности характеризует свободу с точки зрения состояния, положения человека в обществе и, соответственно, "негативного" метода правового регулирования соответствующих отношений, обеспечения их неприкосновенности. Небезынтересно отметить, что в историческом плане правовая категория "неприкосновенность" впервые была применена одновременно и к личности, ее свободе, и к вещной форме собственности. Так, французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., с одной стороны, провозглашает собственность в качестве "неприкосновенной и священной" (ст. 17) и, с другой - устанавливает правовые гарантии неприкосновенности личности (ст. 7) .

--------------------------------

См.: Декларация прав человека и гражданина 1789 г. // Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 27, 29.

Негативный уровень экономической свободы позволяет "соединить" с помощью запретительных методов государственно-правового нормирования общественных отношений личностные и вещные начала отношений собственности как выражения свободы и неприкосновенности. Не случайно та же Декларация 1789 г. (ст. 2) в один ряд среди "естественных и неотъемлемых прав человека" ставит "свободу", "собственность", "безопасность".

Следующий, более высокий, уровень свободы как основы собственности проявляется в правовой сфере в качестве института субъективных прав и свобод, обеспечивающего возможность владеть, пользоваться и распоряжаться материальными и духовными благами цивилизации. Этот срез свободы выводит ее субъектов на уровень вещных отношений собственности.

Сочетание соответствующих уровней свободы в процессе развития отношений собственности и последующего их правового оформления позволяет, с одной стороны, отразить автономию личности, с другой - возвести свободу (во всем многообразии этого явления) в основу всех сфер жизнедеятельности общества; свобода должна стать главным принципом организации экономики, социального развития, всей системы общественных отношений . Это особенно зримо проявляется в процессе формирования рыночных отношений и обретения самой экономикой характеристик важнейшей сферы проявления свободы труда, предпринимательства, а также свободного и в то же время ответственного развития отношений собственности, когда сама собственность конституируется как своего рода "стадия реализации трудового (экономического) потенциала личности" .

--------------------------------

Это и понятно, ибо, как отмечал известный русский философ С.Н. Булгаков, сама экономика, хозяйство должны рассматриваться как "синтез свободы и необходимости". См.: Булгаков С.Н. Философия хозяйства // Русская философия собственности (XVIII - XX вв.). СПб., 1993. С. 227.

Крусс В.И. Право на предпринимательскую деятельность - конституционное полномочие личности / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2003. С. 147.

Во всем этом находят свое проявление глубинные, сущностные начала конституционной природы социально-экономического развития общества, что коренится в реальном (материальном) содержании соответствующих отношений на всех уровнях их развития и правового регулирования.

4.1.3. Об основных началах социально-экономического
развития муниципальной демократии

Экономический строй и социальная система, испытывая активное властно-правовое воздействие, являются одновременно важной сферой проявления муниципальной демократии. В этом плане, возможно, главной и наиболее трудной задачей муниципальной реформы становится необходимость рассматривать конституционные ценности свободы и демократии, справедливости и законности не абстрактно, в том числе с позиций неких "экспортных" рекомендаций, а "в их практическом преломлении в нашей жизни" . Концентрированным выражением такого "преломления" как раз и является социально-экономическое развитие сельских и городских поселений, районов городов, общества в целом.

--------------------------------

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). С. 4.

В научном плане социально-экономическое развитие - комплексная проблема, являющаяся предметом исследований многих научных дисциплин. Для правовой науки, пожалуй, наиболее важным и неисследованным является такой специфический аспект соответствующей проблематики, как анализ социально-экономического развития в качестве элементной характеристики муниципальной демократии. Именно на этом уровне относительно самостоятельные компоненты государственности (государство и местное самоуправление как звенья государственности, правовая система, экономический строй, социальная система общества и др.) создают в процессе своего функционирования интегративную систему институтов конституционного строя и, в конечном счете, государственно-организованного общества в целом как единого политического, правового, социально-экономического образования .

--------------------------------

О категории "государственность" в соотношении с государством, а также с экономическими, социальными, духовно-нравственными условиями жизнедеятельности общества как элементами государственности см., напр.: Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: Учеб. пособие. М., 1998. С. 9 - 13.

Что же касается местного самоуправления, то основной целью его развития является решение вопросов местного значения и связанная с этим деятельность по удовлетворению социально-бытовых, образовательных, медицинских, жилищных и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг и товаров.

Вместе с тем реализация органами местного самоуправления своих полномочий также зависит от того, насколько эффективно они будут использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы муниципальных образований.

Очевидно, что на правовом уровне это должно обеспечиваться тесным единством частных и публично-правовых средств нормативно-правового воздействия. Между тем до последнего времени преобладающим являлся (особенно в условиях перехода к рыночной экономике) частноправовой подход к исследованию соответствующих проблем - в рамках гражданского, предпринимательского и сопряженных с ними других отраслей права. Соответственно, и юридизация отношений собственности, других явлений экономической и социальной жизни - в этом проявляется одна из общих закономерностей развития современного постиндустриального общества - обеспечивается, прежде всего, с помощью институтов частного права. Не случайно отраслевое рыночно-социальное законодательство развивается, обновляется в настоящее время, пожалуй, наиболее активно.

В этих условиях особое значение приобретают методологические проблемы оптимального сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании экономических и социальных отношений в условиях формирования социально ориентированного рыночного хозяйства. Как справедливо отмечается в литературе, проблемы развития и взаимодействия частного и публичного права в процессе регулирования экономических отношений "являются для современной России одними из важнейших, и не только в правовом аспекте" .

--------------------------------

Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 208.

Поэтому при исследовании соответствующей проблематики речь должна идти не только об организационно-правовых механизмах управления, но прежде всего о системно-содержательных характеристиках правового регулирования самой по себе экономической и социальной политики в ее соотношении с основополагающими конституционными принципами и высшими правовыми ценностями, получающими реализацию в муниципально-правовой сфере.

Между тем после принятия ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Так, если в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6), то в рамках нового правового регулирования этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения. Правда, в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому Закону включены "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования" (ст. 17). Фактически, однако, это означает, как считают некоторые исследователи, парадоксальную ситуацию: инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения нет. Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно непосредственно этим заниматься .

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г.Ю. Ветрова, Д.М. Ланцева "Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2007, N 4.

См.: Ветров Г.Ю. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России / Г.Ю. Ветров, Д.М. Ланцев // Аналитический вестник. 2007. N 2. С. 17 - 32.

Между тем интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программ различного типа. В нынешних непростых условиях реформирования территориальных и финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются искать наиболее эффективные подходы к решению соответствующих задач.

Совершенствование правовых механизмов комплексного социально-экономического развития муниципалитетов предполагает, в свою очередь, необходимость проникновения в природу общественных отношений, составляющих сферу реализации соответствующих целей и задач муниципального развития.

4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
институтов муниципальной демократии

Особая, фундаментальная роль в публично-правовом регулировании данных отношений принадлежит Конституции России. Ее социально-экономическое содержание чрезвычайно богато, имеет многоуровневые системные начала нормативного проявления.

Во-первых, это конституционные принципы как наиболее общие правовые идеи, получающие высшее юридическое воплощение в нормах и институтах Основного Закона и определяющие сами основы организации и функционирования экономической, социальной, политической, духовной жизни общества и государства. Важно подчеркнуть, что это не только конституционные принципы собственно рыночной экономики (например, ст. 8, 9) и социальной государственности (ст. 7), но и такие общие принципы современного российского конституционализма, как народный и государственный суверенитет (ст. 3, 4), федерализм (ст. 5), разделение властей (ст. 10), политический и идеологический плюрализм (ст. 13), естественно, местное самоуправление (ст. 12) и др. Во-вторых, это компетенционные нормы Конституции РФ, посвященные социально-экономическим вопросам. Без преувеличения можно сказать, что большая часть статей Конституции, посвященных предметам ведения различных уровней публичной власти (ст. 71 - 73, 130) и компетенции их органов (ст. 80, 83, 84, 102, 103, 114, 132 и др.), прямо или косвенно касаются социально-экономической сферы местного самоуправления. В-третьих, это конституционные институты экономической свободы и социальной защиты граждан. Они представлены весьма разветвленной системой норм, прежде всего гл. 2 Конституции: ст. 34 - 37 (экономические права), ст. 38 - 44 (социальные права), в нормативном содержании и особенно системе гарантирования "присутствуют" как государственные, так и муниципальные начала.

Помимо собственно социально-экономических норм Конституции РФ следует учитывать также экономическое содержание иных институтов, в том числе политической демократии, гражданских (личных) прав и свобод человека и гражданина и т.п. Например, весьма интересным аспектом социально-экономической сферы правового регулирования может стать проникновение в экономическое содержание институтов местного самоуправления, конституционный анализ экономического федерализма и разделения властей по вертикали, включая муниципальную власть и муниципальную форму собственности, исследование проблем политического рынка в контексте избирательной системы и современных выборных технологий, финансово-экономические оценки "стоимости" как социальных, так и политических, гражданских прав и свобод и т.д. Одним словом, правовые основы социально-экономического развития - это комплексная проблема, включающая, с одной стороны, социально-экономическое обоснование институтов политической организации общества, пределов (меры) государственно-правового влияния на соответствующую сферу жизнедеятельности и, с другой - обратное влияние социально-экономического развития общества на муниципально-правовую систему государственности и отдельные ее институты, на всю систему демократической организации политической (государственной и муниципальной) власти.

В этом плане Конституция РФ содержит сложную, многоуровневую систему аксиологических ценностей, представляющих собой правовую основу и одновременно систему фундаментальных ориентиров-целеполаганий социально-экономического и политического развития российской государственности, экономических и социальных прав и свобод личности. Главным же институционным средством перевода конституционной аксиологии на муниципальный уровень экономической и социальной политики в ее правовом оформлении является конституционное правосудие.

Для понимания роли Конституционного Суда РФ в защите, реализации и развитии правовых основ экономических и социальных отношений принципиальное значение имеет понимание конституционного правосудия как важнейшего организационно-правового средства поиска и поддержания баланса интересов, обеспечения соответствия нормотворческой и правоприменительной практики в социально-экономической сфере, причем на всех уровнях публичной власти, включая муниципальную.

Прагматическая (прикладная) характеристика воздействия конституционного правосудия на реализацию и развитие конституционных основ социальных и экономических отношений определяется самим объемом, количеством дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ в соответствии с его компетенцией по вопросам, прямо или косвенно выходящим на уровень конституционных основ экономической системы и социального развития.

Так, экономическая проблематика (правовым содержанием которой являются в своей основе институты рыночной экономики, а также экономические права и свободы граждан) составляет около 18% всех дел Конституционного Суда РФ. Еще более высокий удельный вес занимают в практике Конституционного Суда РФ вопросы социальной защиты, включая социальные права граждан: они составляют около 21% общего количества принятых Конституционным Судом решений. В последнее время соответствующие вопросы обрели повышенную остроту, главным образом, в связи с проводимым на общенациональном уровне реформированием системы социальной защиты, нормативной основой которой стал Федеральный закон N 122-ФЗ. Только в течение первого года действия данного Закона в Конституционный Суд РФ поступило более 800 обращений, в которых оспаривались те или иные его положения. Поскольку же принятие названного Федерального закона непосредственно связано с реформированием системы организации публичной власти и перераспределением полномочий между ее уровнями, что повлекло возложение существенного объема социальной ответственности на субъектов Федерации и органы местного самоуправления, не лишним будет отметить и то обстоятельство, что большинство поступивших в Конституционный Суд РФ обращений, касающихся оспаривания положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., также непосредственным образом затрагивают социально-экономические проблемы.

Вместе с тем характер воздействия конституционного правосудия на социально-экономическую сферу жизни общества определяется не только и не столько количественными показателями вовлеченности Конституционного Суда РФ в проблематику рыночного и социального законодательства. Главное состоит во властно-нормативном воздействии конституционного правосудия на формирование и реализацию конституционной концепции экономической и социальной систем общества. А это в конечном счете и означает процесс включения в сферу конституционного воздействия как соответствующего законодательства, так и самой по себе сферы социально-экономического развития общества, его экономической и социальной систем, составной частью чего является муниципальное социально-экономическое развитие. Основу же соответствующих процессов составляют отношения собственности.

4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
муниципальной демократии

Муниципальная собственность в ее конституционном закреплении и последующем правовом регулировании содержит в концентрированном виде все исходные моменты муниципальной демократии как демократии "малых пространств", в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Именно в муниципальной собственности сливаются такие категории, как местное хозяйство и местная демократия.

В этом плане развитие муниципальной собственности, ее утверждение в качестве равноправной, наряду с другими формами собственности, самым непосредственным образом связано с осуществлением в Российской Федерации реформы местного самоуправления и переходом к рыночным отношениям. В ней заложен экономический потенциал как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан по месту их жительства. При этом сам процесс формирования и развития муниципальной собственности необходимо рассматривать в общем русле экономических преобразований в России.

4.2.1. Преобразование отношений собственности:
изменение соотношения частных и публичных начал

Динамика сложного, противоречивого развития отношений собственности в современной России может быть раскрыта прежде всего на основе проникновения в природу данных отношений. На правовом же уровне сущностные характеристики отношений собственности принято раскрывать в рамках типологических подходов к исследованию форм права собственности, что, кстати, является, по мнению проф. С.А. Авакьяна, одной из важных характеристик конституционной экономики .

--------------------------------

См.: Авакьян С.А. Вопросы конституционной экономики // Уч. зап. юридического факультета. Вып. 4. СПб., 2005. С. 122 - 124.

Правовое регулирование отношений собственности носит, как известно, комплексный, многоотраслевой характер. При этом именно конституционный уровень регулирования соответствующих отношений призван отразить наиболее важные, сущностные характеристики признаваемых государством и пользующихся всеми способами правовой защиты форм собственности. Конституционный институт собственности является базисом нормального и эффективного функционирования рыночной экономики . Следует, правда, признать известную лаконичность в регулировании Конституцией РФ 1993 г. отношений собственности.

--------------------------------

См.: Мозолин В.П. Соотношение доктрины и закона с точки зрения Конституции и конституционной экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 2. С. 41.

Это обстоятельство не является случайным. В его основе лежит реакция на господствовавшие ранее политико-идеологические приоритеты в конституционно-правовом регулировании отношений собственности. В частности, анализ отношений собственности в тесном единстве с политическими формами властвования (а это наша давняя традиция), акцентирование внимания на природе этих отношений как своего рода власти объективно таят в себе опасность политической идеологизации проблем собственности. Здесь возможны две крайности. Первая связана с абсолютизацией публичных начал в отношениях собственности; вторая крайность в развитии отношений собственности и экономических форм демократии, как свидетельствует исторический опыт, в какой-то мере естественна для переходного периода, связанного с поиском наиболее эффективных путей разгосударствления собственности и формирования рыночной экономики. В концептуальном плане это всегда связано прежде всего с пересмотром соотношения индивидуально-частных и публичных (в том числе государственных) начал в отношениях собственности, преодолением перекоса в пользу публичных начал.

Вместе с тем возрождение частных форм реализации отношений собственности не должно вести к отказу от общественных начал в их развитии, что проявлялось как тенденция начального этапа экономических преобразований, основанная на романтических представлениях реформаторов первой волны о реализации на российской почве идеи "чистого", "классического" рынка. Речь идет о поиске разумной меры приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, мере "распыления" экономической власти на основе активно развивающихся форм частного капитала. При этом следует учитывать, что в России данные процессы и, соответственно, решение кардинального вопроса о соотношении в экономике частных и публичных начал протекают в принципиально иной исторической ситуации, чем это было характерно для европейских государств. В первую очередь это касается, как отмечалось, проблемы соотношения экономической и политической власти, обретения юридической и фактической самостоятельности экономической власти. В западных странах эти процессы, связанные с формированием социально-политически отчужденной экономической власти, получили развитие несколько столетий назад. Отдельные же приватизационные мероприятия, которые происходили в последующие периоды, способствовали лишь уточнению, корректировке пределов функционирования экономической власти. Главное же значение для современных постиндустриальных обществ имеют интеграция (включая интернационализацию) и социализация экономической власти. А это означает не только освобождение рынка, экономической власти от политических оков, но постепенное преодоление ее социального отчуждения, в том числе путем расширения финансово-экономической базы низовых публично-территориальных субъектов (в лице коммун, муниципий, городских и сельских сообществ и т.п.), посредством чего обеспечивается "возврат" экономической власти к обществу (но не слияние с политической властью!) для решения социальных задач в соответствии с требованиями социального государства и социально ориентированной экономики, а соответственно, и укрепление общественных (публичных) начал в отношениях собственности.

Наиболее полно соответствующие подходы к отношениям собственности в настоящее время проявляются в Европе. На формально-юридическом уровне это получило закрепление, в том числе в Протоколе N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, и развивается в практике Европейского суда по правам человека .

--------------------------------

См. об этом подробнее: Старженецкий В.В. Россия и Совет Европы: право собственности. М., 2004.

4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
публичных и частных начал в отношениях собственности

Статья 1 Протокола N 1, гарантирующая право собственности, предусматривает: "Каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества ИНАЧЕ КАК В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются НЕОБХОДИМЫМИ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СОБСТВЕННОСТИ В СООТВЕТСТВИИ С ОБЩИМИ ИНТЕРЕСАМИ ИЛИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПЛАТЫ НАЛОГОВ или других сборов или штрафов" (выделено нами. - Н.Б.). Европейский суд по правам человека, столкнувшись в своей деятельности с необходимостью толкования содержания данной статьи Протокола N 1, выделил в ней три нормы.

Такая позиция впервые была выражена в решении по делу Спорронг и Лоннрот против Швеции. Это решение - одно из наиболее важных из принятых Европейским судом на основе ст. 1 Протокола N 1. Дело касалось весьма ценных видов недвижимого имущества (строения и земля) в центральной части Стокгольма. Административный совет графства нашел, что эта недвижимость может быть востребована ввиду планов городского развития и реконструкции, и возложил в отношении этой недвижимости два различных ограничительных правовых режимов: разрешения на отчуждение, выданные муниципалитету (это означало, что в будущем собственность может быть отчуждена), и запрещения на строительство (это означало запрет на любые виды строительных работ на данном земельном участке). На одно из владений распространялись действие разрешения на отчуждение сроком в общей сложности 23 года и запрещение на строительство сроком на 25 лет. На другое владение распространялись действие разрешения на отчуждение сроком на 8 лет и запрещение на строительство сроком на 12 лет. В период действия данных ограничений, естественно, стало трудней продать владения. Ограничения были впоследствии сняты ввиду изменений в планах городского развития. Владельцы собственности обратились с жалобой в Европейский суд по правам человека на нарушения своих прав, гарантированных ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции. Они не получили никакой компенсации за тот период времени, когда на их владения распространялись соответствующие ограничения.

В связи с анализом соответствующей статьи Конвенции Судом было констатировано: "Первая норма, которая является общей по своему характеру, утверждает принцип беспрепятственного пользования собственностью; он выражен в первом предложении первого абзаца. Вторая норма касается лишения имущества и оговаривает это рядом условий; она приведена во втором предложении того же абзаца. Третья норма признает, что государства-участники имеют право, среди прочего, контролировать использование собственности в соответствии с интересами общества, вводя такие законы, которые они считают необходимыми для этой цели; она содержится во втором абзаце". Это означает, что для вынесения решения по делу Суду необходимо ответить на вопрос о соблюдении каждой из этих норм. Для нас же важно, что Суд подчеркнул относительную самостоятельность норм, предусматривающих возможность ограничения права собственности в общественно полезных целях, т.е. с учетом публичного интереса.

Таким образом, первый вопрос, который должен был решить Суд, заключался в том, имело ли место вообще вмешательство в право собственности по смыслу ст. 17. Шведское правительство утверждало, что разрешения на отчуждение и запрещения на строительство были попросту неотъемлемым компонентом городского планирования и ни в коей мере не ущемляли права на беспрепятственное пользование своим имуществом. Суд, однако, отверг этот довод. Он отметил, что хотя юридически титул владельцев на их собственность (т.е. право владения) оставался незатронутым, на практике возможность осуществления права собственности была существенно затруднена. Суд заметил, что в силу действия разрешений на отчуждение право собственности заявителей становилось "условным и отменяемым".

Затем Судом был рассмотрен вопрос о применимости в данном случае второй нормы. Суд постановил, что здесь не было отчуждения или лишения собственности. С точки зрения закона заявители в любой период времени были вправе пользоваться владениями, продавать их, дарить и иным образом распоряжаться. И хотя стало труднее продать владения из-за ограничительных мер, составивших предмет спора, возможность продажи у заявителей все-таки существовала. Поэтому вторая норма не могла быть применена в данном деле.

Что же касается третьей нормы, то Суд постановил, что она, безусловно, применима к запрещениям на строительство, которые связаны с контролем за использованием собственности. Разрешения на отчуждения в то же время должны рассматриваться в контексте первой нормы, поскольку они не представляли собой лишение имущества и не имели целью контролировать использование собственности.

Кроме того, высказывая свою позицию по данному делу, Европейский суд использовал еще один дополнительный критерий для оценки соответствия ограничений требованиям Конвенции: исследуя вопрос о вмешательстве в право собственности, Суду надлежит определить, является ли такое вмешательство обоснованным, т.е. преследует ли оно ЗАКОННУЮ ЦЕЛЬ В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА, ВО ВСЕОБЩИХ ИНТЕРЕСАХ . Но только того факта, что вмешательство в право собственности преследует законную цель, недостаточно. "...Суд должен определить, было ли соблюдено СПРАВЕДЛИВОЕ РАВНОВЕСИЕ между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты прав личности... Стремление к такому равновесию присуще Конвенции в целом и отражено также в структуре ст. 1 Протокола N 1" (выделено нами. - Н.Б.).

--------------------------------

См.: решение Европейского суда по правам человека по делу Джеймс против Соединенного Королевства. A98 (1986). П. 46.

Подход, предполагающий нахождение оптимального равновесия, баланса частных и общественных интересов при решении вопроса о допустимости ограничения права собственности, последовательно применялся Европейским судом и в других решениях. Например, решения Европейского суда по правам человека от 16 декабря 1992 г. по делу Нимитц (Niemietz) против Германии, от 24 июня 1993 г. по делу Папамихалопулос (Papamichalopoulos) и другие против Греции, от 9 декабря 1994 г. по делу Греческие нефтеперерабатывающие заводы "Стрэн" и Стратис Андреадис (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis) против Греции, от 20 ноября 1995 г. по делу Прессос Компания Навьера А.О. (Pressos Compania Naviera S.A.) и другие против Бельгии, от 16 сентября 1996 г. по делу Акдивар (Akdivar) и другие против Турции, от 18 декабря 1996 г. по делу Лоизиду (Loizidou) против Турции.

Таким образом, можно говорить о том, что, по крайней мере в Европе, произошли существенные изменения в понимании экономической власти и пределов экономической свободы. Как видно из приведенной практики Европейского суда, основным критерием при оценке справедливости ограничений права собственности являются вовсе не индивидуальные интересы собственника, как это было ранее, но надлежащий баланс его (собственника) и публичных интересов.

4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
собственности и социализации капитала

Из выработанных Европейским судом подходов исходит и Конституционный Суд РФ. Вместе с тем нам еще предстоит найти оптимальный баланс между тенденциями капитализации постсоциалистической собственности и социализации капитала, явившегося результатом периода его первоначального (в том числе криминального) накопления. В России (в отличие от европейских стран) экономическая власть всегда находилась в подчиненном положении по отношению к политической. В условиях рыночных преобразований отношений собственности актуальной является проблема поиска оптимального сочетания свободы личной инициативы, частной собственности и предпринимательства, с одной стороны, и социальной справедливости, гарантирования определенного минимума социальных благ всем членам общества - с другой.

Как справедливо отмечает английский ученый А. Тойнби в книге "Изменчивость и постоянство", "коммунизм ошибался не потому, что требовал справедливости, а потому, что ради нее пожертвовал свободой... Индивидуализм ошибался не потому, что настаивал на неприкосновенности человеческой личности, а потому, что ради нее пожертвовал социальной справедливостью" . Это предопределило, в свою очередь, современные тенденции, связанные с переориентацией обеих исторически сложившихся социальных систем. Страны, в которых господствовала плановая экономика, восприняли идеи либерального рынка; в то же время страны с рыночной экономикой пытаются сделать рынок в большей степени социально ориентированным. При этом особое значение имеет, как об этом свидетельствует исторический опыт, максимальное использование преимуществ (а порой и противоречивых качеств) каждой из систем, равно как и учет национальных особенностей экономического и политического развития.

--------------------------------

Цит. по: Фабрициус Ф. Положение рабочего в системе рыночного хозяйства и общепризнанные права человека // Государство и право. 1992. N 8. С. 153.

В этом плане становится очевидным, что при всем многообразии оценок теории и практики преобразовательных процессов, происходящих в нашей стране, идея сочетания индивидуально-частного и общественного, публичного является основополагающей в контексте вызова современной эпохи. Это должно обеспечиваться на многоукладной, плюралистической экономической основе, предполагающей многообразие форм собственности и их равную защиту. Частно-публичные начала в отношениях собственности характеризуют в этом плане достигнутый уровень экономической свободы и самоорганизации населения, а сама экономика, хозяйство такого типа как раз и могут рассматриваться как основанные на капитализации собственности и социализации капитала. Исторический прогресс свободы и демократии свидетельствует о том, что эти процессы являются естественно-историческим отражением зрелости частных и общественно-государственных начал в отношениях собственности. Демократия невозможна без оптимального сочетания в хозяйственно-экономической жизни публичных и частных интересов.

Поэтому при анализе проблем демократии на различных уровнях ее проявления важно учитывать все возможные формы собственности и их взаимопроникающие элементы. В частности, муниципальная собственность может быть представлена как своего рода форма социализации, приближения институтов рыночной экономики к населению на соответствующем (низовом) уровне его публично-территориальной самоорганизации. В этом плане муниципальная собственность является не просто фундаментом местного самоуправления, его предпосылкой, но экономическим выражением самой по себе муниципальной власти, экономической реализацией институтов местного самоуправления. Из этого, в свою очередь, можно сделать и другой вывод: самоорганизация населения (организационно-правовым выражением которой являются институты местного самоуправления) воплощает в себе некие внутренние характеристики рыночной модели экономического развития публично-территориальных поселенческих сообществ.

4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
собственности: состав, правовой режим неприкосновенности

Восприятие муниципальной собственности сквозь призму взаимосвязанных отношений муниципального властвования и публично-территориальной самоорганизации населения позволяет выявить в ее содержании не только социальные, публичные, но и личностные аспекты экономического положения и удовлетворения социальных потребностей членов местного сообщества, имея в виду, что муниципальная самоорганизация складывается путем объединения усилий всех членов соответствующего территориального коллектива. Это, правда, не исключает того обстоятельства, что муниципальная собственность как особая разновидность публичной собственности должна обеспечивать удовлетворение, прежде всего, совокупного интереса всего муниципального сообщества, интереса, который превышает любой частный (групповой) интерес и по объему, и по структуре, и по временной продолжительности и т.д. Тем более это касается таких специфических объектов муниципальной собственности, как, например, земля и другие природные ресурсы. Более того, чрезвычайно важный для нашего государства национально-этнический аспект этого права придает ему, как справедливо отмечает В.А. Кряжков, особый характер, особую природу в системе государственно-правовых и самоуправленческих отношений, субъектом которых выступают в этом случае аборигены. "Право аборигенов на землю в значительной степени выступает как системообразующее начало их государственно-правового статуса. С этим правом связывается реализация прав на самоуправление, на участие в пользовании недрами, создаются предпосылки для консолидации народа, лучшего развития языка, культуры и решения социальных вопросов" .

--------------------------------

См.: Кряжков В.А. Право коренных малочисленных народов на земли (территории) // Государство и право. 1996. N 1. С. 61 - 62.

В этом плане неслучайным представляется получивший достаточно четкое выражение в новом федеральном правовом регулировании отношений публичной собственности подход, согласно которому в собственности публично-территориальных образований может и должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на них задач. Из этого исходит Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который в ст. 26.11 "Собственность субъекта Российской Федерации" устанавливает, что в собственности субъектов РФ может находиться имущество, необходимое для осуществления их полномочий . Аналогичное регулирование применительно к муниципальным образованиям содержится в ст. 50 "Муниципальное имущество" ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.

--------------------------------

СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
законодательного установления исчерпывающего перечня
объектов муниципальной собственности

Необходимость установления особого правового режима публичной собственности, включая муниципальную, объективно обусловленная ее специфическими социально-правовыми характеристиками, требующими обеспечения ее связанности публичными целями и публичным предназначением, вместе с тем не может служить основанием для ограничения объектного состава собственности публично-территориальных образований, в частности, путем введения закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Первичной основой и базовым критерием для определения объема и состава собственности того или иного публично-территориального образования выступают его конституционные функции, получающие конкретизацию в текущем законодательстве. Данные функции должны получать эффективную реализацию, и одновременно должен поддерживаться известный уровень самостоятельности субъектов публичной власти в выборе конкретных механизмов и средств достижения стоящих перед ними целей. Поэтому необходимо, чтобы каждому публично-территориальному образованию была гарантирована возможность располагать, по общему правилу, любыми имущественными объектами, которые, по мнению субъектов публичной власти конкретного публично-территориального образования, обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Напротив, как справедливо отмечает В. Мокрый, установление закрытого перечня, в частности, муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса .

--------------------------------

См.: Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2006. N 2. С. 6 - 9.

Между тем в обоих вышеназванных Федеральных законах структура объектов публичной собственности соответствующих публично-территориальных субъектов представлена исчерпывающим образом, что стало поводом для оценки такого решения законодателя на предмет его соответствия Конституции РФ .

--------------------------------

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О // ВКС РФ. 2007. N 2.

В Конституционный Суд РФ обратилось Правительство Самарской области с требованием признать противоречащими ст. 8 (ч. 2), 71 (п. "д"), 72, 73, 130 и 132 (ч. 1) Конституции РФ ст. 1 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, устанавливающей перечни видов имущества, которое может находиться соответственно в собственности субъектов РФ и в собственности муниципальных образований, а также ч. 6 и 8 ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. 2. Ст. 2709.

По мнению заявителя, оспариваемые нормы, ограничивая право субъектов РФ и право муниципальных образований иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте, в частности в целях пополнения местных бюджетов, и, ставя, по существу, частную форму собственности в доминирующее положение по отношению к иным ее формам, ограничивают тем самым гарантированные Конституцией РФ права собственников (субъектов РФ и муниципальных образований) по владению, пользованию и распоряжению имуществом, нарушают основы конституционного строя Российской Федерации, такие, как свобода экономической деятельности и равная защита всех форм собственности.

Конституционный Суд РФ не стал признавать оспариваемые законоположения неконституционными, выявив в то же время их конституционно-правовой смысл, который отличается от интерпретации, сложившейся в правоприменительной практике.

В частности, Конституционный Суд РФ сделал вывод, что Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ не препятствует субъектам РФ использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджета субъекта РФ, а указанный в п. 17 его ст. 1 перечень видов имущества, которые могут находиться в собственности субъекта РФ для осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не является, вопреки утверждению заявителя, закрытым и не допускающим наличия в собственности субъекта РФ иного имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, в том числе по предметам ведения субъектов РФ (ст. 26.2).

К аналогичным выводам Суд пришел и при анализе оспариваемых положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.

Он первоначально указал, что из положений ст. 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1 и 2) Конституции РФ следует, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов РФ.

Статья 50 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. определяет виды имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.

Так, в силу названного Федерального закона органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и др.) вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, производится только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, при этом органы местного самоуправления наделены правом дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Осуществление отдельных государственных полномочий, как и иных предоставленных органам местного самоуправления полномочий, обеспечивается в том числе правом на создание муниципальных предприятий и учреждений, правом участия в создании хозяйственных обществ, установлением тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правом привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (п. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 16, подп. 3 и 4 п. 1 ст. 17, п. 5 ст. 19, п. 4 ст. 51, ст. 64 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).

Тем самым при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодателем соблюден принцип соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям. Это соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в БК РФ (Постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П по делу о проверке конституционности положений ст. 155, 156 и 283 БК РФ).

Таким образом, ст. 50 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества

в государственную собственность без волеизъявления

местного самоуправления

Столь же важной, конституционно значимой проблемой является вопрос о пределах "неприкосновенности" объектов муниципальной собственности, в частности, при переводе муниципального имущества в другую публичную форму собственности (в государственную собственность субъекта РФ либо собственность Федерации).

Муниципальная собственность, относясь по своим юридическим свойствам к разряду публичной собственности, в то же время имеет определенные специфические характеристики, связанные с воплощенным в ней единством субъективно-личностных аспектов права на местное самоуправление (притязания членов местного сообщества на решение вопросов местного значения самостоятельно за счет муниципальной собственности) и управленческих начал местного самоуправления как формы публичной власти. В этом плане, несмотря на известное социально-целевое сходство с иными видами публичной собственности, муниципальная собственность образует обособленный имущественный комплекс, в отношении которого со стороны Российской Федерации и ее субъектов неприменимы методы административно-хозяйственного распределения и перераспределения. Это нашло подтверждение и в практике Конституционного Суда РФ, который, в частности, в решении, касающемся видового состава государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, опираясь на ранее сформулированные правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность , указал следующее. Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий принимать уполномоченному исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекту РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации или субъекта РФ, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления. Споры же о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности), в отношении передачи которого ставится вопрос в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, разрешаются судами в порядке, установленном действующим законодательством. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О.

--------------------------------

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.

4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
по принуждению недопустимо: о порядке передачи
государственного имущества в муниципальную собственность

Рассматривая взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления по поводу разграничения объектов публичной собственности в контексте проблемы обеспечения неприкосновенности муниципальной собственности, важно учитывать, что обладание собственностью обязывает: она определяет не только свободу управомоченного субъекта по владению, пользованию и распоряжению имуществом, но и влечет за собой известные обязательства и обременения по содержанию имущественных объектов. Поскольку же различные имущественные объекты имеют разную экономическую эффективность - как положительную, так и отрицательную, - а разграничение объектов публичной собственности предполагает различные направления движения публичного имущества - как в сторону субъектов государственной власти из муниципальной собственности, так и наоборот, в сторону муниципальных образований, в зависимости от установленных законом критериев обладания теми или иными объектами, - передача имущества из государственной собственности в муниципальную может породить для муниципального образования дополнительные обременения. Тем самым, казалось бы, позитивный процесс наделения собственностью может обернуться негативными последствиями для финансово-экономической самостоятельности муниципального образования, вынужденного перераспределять финансово-бюджетные ресурсы на покрытие незапланированных расходов. Актуальность этого вопроса подтверждается практикой Конституционного Суда РФ.

В 2007 г. в Конституционный Суд РФ поступила жалоба главы муниципального района "Читинский район" Читинской области о проверке конституционности положений абз. шестого, седьмого, девятнадцатого, двадцать третьего и двадцать седьмого ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ в части, определяющей условия и порядок передачи федерального имущества в муниципальную собственность. Исходя из данных нормативных положений, Арбитражный суд Читинской области своим решением от 25 июня 2007 г., оставленным без изменения Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2007 г., отказал администрации муниципального района "Читинский район" в удовлетворении заявленных требований к территориальному управлению Росимущества по Читинской области о признании недействительными распоряжения от 26 февраля 2007 г. "О безвозмездной передаче имущества, находящегося в федеральной собственности и закрепленного на праве оперативного управления за Главным управлением МЧС России по Читинской области, в собственность муниципального района "Читинский район" и распоряжения от 22 марта 2007 г. "Об утверждении акта приема-передачи имущества, находящегося в федеральной собственности и закрепленного на праве оперативного управления за Главным управлением МЧС России по Читинской области, передаваемого в собственность муниципального района "Читинский район".

Заявитель полагал, что оспариваемые законоположения в той мере, в которой они допускают возможность односторонней передачи федерального имущества в муниципальную собственность без согласия на то органов местного самоуправления и без соответствующей компенсации дополнительных расходов, связанных с эксплуатацией передаваемого имущества, нарушают имущественные права муниципальных образований, ограничивают их самостоятельность в решении вопросов местного значения, ставят их в неравное положение с другими собственниками имущества и, таким образом, вступают в противоречие с нормами ст. 8 (ч. 2), 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1) и 133 Конституции РФ.

Рассмотрев данное обращение, Конституционный Суд РФ признал позицию заявителя обоснованной . Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Конституционный Суд РФ указал, что положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и предполагают соблюдение общих принципов и гарантий при его реализации независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества. К ним относится, в частности, наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет мнения органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, т.е. при передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную.

--------------------------------

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П // Российская газета. 2008. 16 янв.

Необходимость выявления в этом случае мнения органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при наличии объективной необходимости также и за счет средств финансовой поддержки, оказываемой в порядке межбюджетных отношений Российской Федерацией и ее субъектами. Поскольку же федеральное законодательство, устанавливая критерии состава имущества, которое может находиться в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, не исключает дискреции уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по определению конкретных имущественных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане (изношенные, убыточные) имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности при отсутствии дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь за собой непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории в интересах населения. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, который гарантируется правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

В соответствии с этим Конституционный Суд РФ заключил следующее. Оспариваемые законоположения по своему конституционно-правовому смыслу предполагают в системе действующего правового регулирования необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. При этом в процессе согласования позиций сторон может ставиться вопрос о выделении муниципальному образованию дополнительных финансовых ресурсов на покрытие возникающих в связи с передачей государственного имущества расходов.

4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
необходим ли учет мнения населения?

Режим "неприкосновенности" муниципальной собственности, охватывая собой весь комплекс правоотношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением ее объектами, распространяется также и на приватизацию объектов муниципального имущества. Следует, однако, заметить, что его законодательное обеспечение в этой части, рассматриваемое в исторической ретроспективе, не вполне последовательно.

При регламентации отношений приватизации объектов государственной и муниципальной собственности федеральный законодатель порой не делает различия между этими двумя формами собственности при приватизации их объектов. Так, действовавший до недавнего времени Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" был сориентирован на приватизацию бывшего государственного имущества без учета того, что его субъектами-собственниками уже стали соответствующие муниципальные образования. Иной подход был предложен ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который установил, что "порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно" (п. 4 ст. 29). В то же время в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. принцип учета мнения населения при решении вопросов о приватизации муниципального имущества не получил прямого нормативного закрепления: вопросам приватизации в этом нормативном правовом акте посвящена всего лишь одна норма - ч. 3 ст. 51, которая гласит: "Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет".

--------------------------------

ВВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927.

Представляется, однако, что действительный смысл приведенных законоположений не может быть выявлен без учета их места в системе действующего конституционно-правового регулирования и законодательства о местном самоуправлении. По смыслу взаимосвязанных положений ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ управление муниципальной собственностью, в том числе соответственно осуществление ее приватизации, входит в состав полномочий органов местного самоуправления, которые при этом выступают в качестве организационной формы реализации самоуправления местного сообщества, а потому призваны решать вопросы местного значения исходя из интересов населения. Поскольку же муниципальная собственность в конституционно-правовом смысле образует один из сущностных элементов местного самоуправления, формирует материально-экономическую основу публично-территориальной самоорганизации (в прежнем ФЗ о местном самоуправлении она прямо закреплялась как необходимый и неотъемлемый атрибут муниципального образования) и, таким образом, на уровне правоотношений отражает одно из центральных правомочий в праве на осуществление местного самоуправления решение вопроса о приватизации муниципального имущества, т.е. о фактическом его отчуждении и тем самым сужении собственной экономической базы муниципального образования, сужении объема материально-финансовой обеспеченности муниципального статуса личности в пределах конкретного местного сообщества, не может быть осуществлено органами местного самоуправления вне связи с выявлением мнения населения по данному вопросу. При этом формы выяснения позиции местного сообщества, как это вытекает из ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., могут быть различными: местный референдум (ст. 22), публичные слушания (ст. 28), опрос населения (ст. 31).

Вопросы приватизации муниципального имущества неоднократно становились предметом анализа Конституционного Суда РФ, который при разрешении соответствующих дел стремился к обеспечению наиболее полного выражения в законодательстве и муниципальной практике режима "неприкосновенности" муниципальной собственности.

Так, в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О Конституционный Суд подтвердил, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления, что однако не исключает - как это следует из Определения от 5 ноября 2003 г. N 403-О - возможности установления федеральным законодателем единых условий приватизации, включая избрание им в качестве принципа определения стоимости подлежащего приватизации имущества установления ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены соответствующего имущества). При этом Конституционный Суд пришел к выводу, что такое положение дел вытекает из действующего законодательства о приватизации в его систематическом конституционно-правовом истолковании. Статья 8 (часть 2) Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации провозглашает признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Такая защита при определении размеров разумной компенсации в связи с изъятием имущества в публичных целях должна вместе с тем осуществляться на основе принципа справедливости. Данному принципу не отвечало бы, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П , предоставление компенсации в полном объеме за передачу муниципальным образованиям жилищного фонда социального назначения (при существующих ставках оплаты жилых помещений), детских дошкольных учреждений и объектов коммунальной инфраструктуры, поскольку такое имущество не только не приносит доходы, но и обременено, как правило, дополнительными расходами, связанными с его содержанием. Кроме того, права муниципальных образований по распоряжению объектами, перечисленными в п. 4 ст. 104 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" , существенно ограничиваются обязанностью сохранения целевого назначения этих объектов. По тем же основаниям передача указанных объектов не может рассматриваться и как предоставление муниципальным образованиям преимущественного права на удовлетворение их требований в качестве кредиторов (например, при наличии недоимок по местным налогам).

--------------------------------

ВКС РФ. 2004. N 1.

СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2258.

СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.

Говоря о практике Конституционного Суда РФ по вопросам приватизации, нельзя не упомянуть о Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П, касающемся приватизации объектов жилищного, в том числе муниципального, фонда .

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.

Согласно подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" с 1 января 2007 г. утрачивают силу содержащие общие положения ст. 1, 2, 4, 6 - 8 и 9.1 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и его разд. II, закрепляющий основные принципы и условия приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Статьей 12 того же Федерального закона ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", определяющая жилые помещения, не подлежащие приватизации, дополнена положением, согласно которому не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г.

--------------------------------

СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 15.

Оспаривающий конституционность названных законоположений Верховный Суд РФ утверждал, что отмена законодателем права граждан на бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (с 1 марта 2005 г. - частичная, а с 1 января 2007 г. - полная) противоречит вытекающим из Конституции РФ принципам справедливости, стабильности и гарантированности прав граждан, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, и не соответствует ее ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3).

В свою очередь граждане М.Ш. Орлов, Х.Ф. Орлов и З.Х. Орлова, которым на основании ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы отказал в приватизации квартиры, предоставленной по договору социального найма 18 апреля 2005 г., просили признать примененную в их деле норму не соответствующей ст. 6 (ч. 2), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 35, 40 и 55 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ принял по данному делу следующее решение.

Гарантируемое ст. 11 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристики основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Данное право - исходя из того, что приватизация жилья определяется в ст. 1 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" как бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде, - появляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя жилое помещение в государственном или муниципальном жилищном фонде. Таким образом, право на бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения приобретается гражданином в силу закона и является производным от его статуса нанимателя жилого помещения.

Осуществляя преобразования отношений собственности в жилищной сфере при установлении правовых основ единого рынка и регулировании соответствующих гражданских прав, федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать акты, призванные в течение определенного периода обеспечивать правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и отменять их. Такое временное правовое регулирование может заключаться в установлении, изменении и отмене тех или иных имущественных прав, к числу которых относится и право на бесплатную приватизацию. Однако при этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

К основным началам жилищного законодательства ст. 1 ЖК РФ относит реализацию гражданами закрепленного в ст. 40 (ч. 2) Конституции РФ права на жилище и обусловливаемых им жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах. В силу названного законодательного установления граждане в условиях рыночной экономики обеспечивают осуществление своих жилищных прав самостоятельно, используя для этого различные допускаемые законом способы.

Вместе с тем ст. 40 (ч. 2 и 3) Конституции РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать малоимущим, иным указанным в законе гражданам дополнительные условия для реализации права на жилище посредством предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Конкретизируя указанную конституционную обязанность, федеральный законодатель закрепил в ЖК РФ (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.

Это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе.

Прекращение на определенном этапе бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым оставление в государственной и муниципальной собственности доли жилищного фонда также служит цели сохранения и пополнения жилищного фонда социального использования, позволяющего Российской Федерации как социальному государству выполнять свою социальную функцию в области жилищных отношений.

Следовательно, в период перехода от государственно-планового правового регулирования к правовому регулированию, направленному на преобразование отношений собственности, создание основ единого рынка и гарантирование социальной защиты населения, федеральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее, исходя из необходимости обеспечения сохранности в государственной и муниципальной собственности определенной доли жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять социальную функцию в области жилищных отношений.

Вместе с тем, определяя момент прекращения бесплатной передачи в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, федеральному законодателю надлежит учитывать, что граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода.

Таким образом, Конституционный Суд РФ заключил, что подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не противоречит Конституции РФ, поскольку, установив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в соответствующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих дискреционных полномочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых норм, обеспечивающих практическую реализацию этого процесса.

В то же время Конституционный Суд РФ пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 2), положения ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"), в силу которого не подлежат бесплатной приватизации (в пределах установленного законом общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда) жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., поскольку содержащиеся в нем нормы предполагают введение запрета на приватизацию жилых помещений гражданами в зависимости только лишь от момента (даты) возникновения у них прав нанимателя соответствующего помещения, в то время как за лицами, приобретшими такие права до установленной законом даты (до 1 марта 2005 г.), право приватизации признавалось до 1 января 2007 г.

4.2.3. Управление муниципальной собственностью
как многоуровневая система муниципальной демократии

Анализ содержания муниципальной собственности предполагает выявление и исследование различных уровней управления муниципальным имуществом, что имеет прямое отношение к проблеме развития институтов муниципальной демократии в их экономическом проявлении. Впрочем, управление муниципальной собственностью не только экономическое выражение муниципальной демократии; это одновременно и разновидность функциональных характеристик муниципальной бюрократии как отражение реально существующего уровня бюрократизации управления местным хозяйством.

Здесь необходимо сделать оговорку о том, что присутствие в системе местного самоуправления бюрократических начал в соотношении с началами демократизма объективно необходимо и обусловливается характером вопросов, качественное и эффективное решение которых предполагает наличие специальных знаний, навыков, опыта в области управленческой деятельности, требует компетентного и квалифицированного, т.е. бюрократического в строгом смысле этого слова, подхода. Очевидно, что управление муниципальным имуществом, в особенности оперативное управление, без надлежащей профессиональной подготовки может создать реальную финансово-экономическую угрозу не только для отдельных муниципальных предприятий, но и муниципального образования в целом, что, к сожалению, имело подтверждение и в нашей практике.

Вместе с тем профессионально-бюрократические начала в муниципальной сфере не должны выходить за пределы закономерной необходимости, приводить к бюрократизации местного самоуправления, учитывая, что сама по себе бюрократия как социальное явление не тождественна бюрократизации той или иной сферы государственного или муниципального управления. Необходимо четко разграничивать категорию бюрократии как особого слоя, ассоциируемого с государственными и муниципальными служащими, чиновниками, участвующими в осуществлении функций государственной и муниципальной власти как системы здоровой, нормальной бюрократической власти, и категорию бюрократизма и бюрократизированного аппарата, противодействующего любым социальным инновациям, изменениям, превратившегося в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные эгоистические групповые интересы, игнорируя общественные .

--------------------------------

См.: Воротников А.А. Бюрократия в российском государстве: историко-теоретический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. С. 12 - 13.

В этом плане приходится с сожалением констатировать, что в современной отечественной муниципальной практике уровень бюрократизации, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, является критическим. Не случайно в научной литературе отмечается, что "административно-правовая составляющая является сегодня основным содержанием деятельности органов местного самоуправления" . И дело здесь не только в заметном увеличении в связи с реформой местного самоуправления числа муниципальных образований (более чем в два раза в целом по стране и до 10 раз по отдельным субъектам РФ, включая, например, Костромскую, Калужскую, Московскую, Рязанскую, Тверскую, Тульскую области) и муниципальных служащих (примерно на 150 тыс. человек) , но и в характере нового законодательного регулирования муниципальных отношений, предполагающего - по своему буквальному смыслу - принятие наиболее важных решений по вопросам местного значения органами местного самоуправления без участия населения (принятие устава муниципального образования, приватизация муниципального имущества и т.д.). Бюрократизация местного самоуправления, очевидно, связана и с низким уровнем муниципально-правовой активности населения, с невозможностью или нежеланием подавляющего большинства членов местных сообществ включаться в процессы местного самоуправления.

--------------------------------

Кореневская С.Н. Административно-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления. Воронеж, 2006. С. 4.

См.: Пути совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления: Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С.В. Степашина на VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (Красноярск, 8 июня 2005 г.) // Официальный интернет-сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru/interaction/aksor/konf/14-2.php.

См.: AK&M. 2005. 27 окт.

Важным гарантом и своего рода противовесом бюрократизации управления муниципальной собственностью должна стать вытекающая из самой природы данной формы публичной собственности многоуровневая система ее реализации, основанная на сочетании самоуправленческих (демократических) начал (в чистом виде они присутствуют прежде всего на первом уровне) и управленческого профессионализма, который усиливается с переходом на новые, более приближенные к муниципальным предприятиям и учреждениям, уровни реализации муниципальной собственности.

4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
как достояния местного сообщества

Первый, самоуправленческий, уровень реализации полномочий по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности воплощает в себе право местного сообщества на объекты местных сообществ как на свое достояние. Его субъектом выступает само население муниципального образования (местное сообщество). Объектом является имущество, которое находится в собственности муниципального образования. Содержательная же сторона такого права на этом уровне еще не конкретизирована чисто управленческими правомочиями, нормативно она может быть выражена лишь посредством понятия "достояние населения".

Что же касается форм реализации населением своих прав на объекты муниципальной собственности (как на свое достояние), то это может быть осуществлено как посредством форм непосредственной муниципальной демократии, так и через институты представительной демократии местного самоуправления. Сами же по себе отношения муниципальной собственности проявляются здесь как непосредственная или представительная форма реализации экономической власти населения сельского или городского поселения, как экономическое выражение демократии "малых пространств". Известно, правда, что полномочия представительных органов местного самоуправления заметно ограничены в пользу местной администрации. Это касается и управления объектами муниципальной собственности, руководства местным хозяйством. Вместе с тем важно учитывать, что в отношениях муниципальной собственности представительный орган не просто выступает как властный орган, но он осуществляет прежде всего объединительную функцию, организуя население данной территории (поселения) в единый территориальный самоуправленческий коллектив, в местное сообщество. Это единственный орган, объединяющий все население местного сообщества как субъекта муниципальной собственности. Поэтому в социально-политическом плане представительному органу должна принадлежать весьма существенная, интегративно-объединительная роль в отношениях муниципальной собственности и, соответственно, в развитии экономических форм муниципальной демократии.

Это нашло подтверждение и в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который относит к исключительному ведению представительных органов важные нормотворческие полномочия в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 15), в определении порядка и условий приватизации ее объектов (ст. 29) и т.п. В законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований эти положения получают развитие, причем в плане не только детализации конкретных положений федерального законодательства, но и обобщенных социально-экономических и правовых характеристик пообъектного состава муниципальной собственности.

Примечательно, например, регулирование вопросов муниципальной собственности, содержащееся в Уставе города Красноярска от 24 декабря 1997 г. . Его ст. 63 предусматривает: "Муниципальная собственность города является достоянием населения города (часть 1); владение, пользование и распоряжение городской собственностью не может осуществляться в ущерб интересам нынешних и будущих поколений его жителей (часть 2); в целях эффективного управления городской собственностью от имени города владение, пользование и распоряжение ею осуществляется органами городского самоуправления; органы городского самоуправления управляют городской собственностью в порядке, установленном действующим законодательством, настоящим Уставом и правовыми актами города (часть 3)". Развернутую формулу по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности содержит также Устав города Ростова-на-Дону, ч. 2 ст. 56 которого гласит, что соответствующие полномочия "городское сообщество осуществляет самостоятельно, с использованием непосредственных форм участия населения в решении этих вопросов, посредством выборного представительного органа (городской Думы) и выборного высшего должностного лица городского самоуправления (Мэра города как главы муниципального образования). Иные органы и должностные лица городского самоуправления могут участвовать в осуществлении полномочий по владению, пользованию, распоряжению и управлению объектами муниципальной собственности от имени городского сообщества исключительно по поручению городской Думы и (или) Мэра города на основе делегированных им полномочий собственника".

--------------------------------

Городские новости. 1998. 16 янв.

Подобные формулы уставов муниципальных образований дают достаточно емкие характеристики экономических форм муниципальной демократии, хотя нельзя не признать, что на практике они далеко не всегда эффективно срабатывают. И не случайно в реальной действительности население муниципальных образований практически не воспринимает муниципальное имущество как свое достояние, отстранено от управления им.

4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
муниципальной собственности

На втором уровне развития отношений муниципальной собственности категория достояния получает конкретизацию в публично-правовых механизмах экономического властвования местного населения посредством системы выборных органов самоуправления. Это означает, что, во-первых, представительный орган местного самоуправления выступает уже не только в качестве исходной формы (наряду с институтами непосредственной демократии) его экономического властвования, но и как проводник воли, конкретных решений государства на местном уровне. Это проявляется, прежде всего, в правотворческой деятельности представительного органа, в принимаемых им муниципальных правовых актах регулирования отношений муниципальной собственности, условий приобретения, создания, преобразования ее объектов и управления ими. Во-вторых, публично-правовой механизм экономического властвования местного сообщества включает институты главы муниципального образования и местной администрации как исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В то же время полнота экономической власти населения муниципального образования обеспечивается посредством специализированного муниципального финансово-экономического контроля (за использованием средств местного бюджета и муниципальной собственности), институциональным выражением которого в условиях действующего правового регулирования является контрольный орган муниципального образования: ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предполагает его наличие в структуре органов местного самоуправления, хотя прямо и не обязывает к его созданию .

--------------------------------

О специализированном муниципальном финансово-экономическом контроле как выражении публичной власти местного сообщества см. подробнее: Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Контрольный орган муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии // Проблемы права: Международный журнал. 2006. N 2.

При всем различии прав представительного органа и администрации методологической основой признания их непосредственными носителями муниципальной собственности является тот факт, что они способны воздействовать (хотя и в разной мере, различными способами) на отношения муниципальной собственности как на единое целое, подразумевая, естественно, их влияние и на отдельные звенья, части муниципального хозяйства. Правда, п. 2 ст. 215 ГК РФ не дает исчерпывающего перечня субъектов, которые могут осуществлять от имени муниципального образования права собственника, исходя из того, что ими могут быть любые органы местного самоуправления. Однако это не может поставить под сомнение особую роль именно представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации в решении рассматриваемых вопросов.

В связи с этим возникает важная и весьма сложная в практическом плане проблема разграничения компетенции представительного органа и местной администрации в сфере отношений муниципальной собственности. Решая ее, необходимо исходить из того, что представительные органы и администрация должны функционировать на принципах разделенной компетенции и поэтому каждый из этих органов должен наделяться законодателем четко обозначенными собственными полномочиями. К сожалению, ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. не вполне удовлетворительно решал эту проблему.

Новое законодательство о местном самоуправлении исходит из того, что разграничению конкретных полномочий представительного органа и администрации должна предшествовать работа по четкому разделению их функций как основных направлений деятельности представительного органа, с одной стороны, и администрации - с другой. При всем том, что они решают единые по своей сути и конечным целям задачи и их предметы ведения часто совпадают, функции этих органов различны, хотя законодатель это, к сожалению, далеко не всегда учитывает.

В соотношении категорий "представительная власть" и "управление" (исполнительная власть) можно найти достаточные исходные позиции, позволяющие, во-первых, установить собственно властные функции представительного органа в сфере муниципальной собственности (это прежде всего нормотворческая функция); во-вторых, обнаружить приобщенность представительного органа к управлению муниципальной собственностью, причем не только через чисто нормотворческую деятельность, но и путем осуществления таких функций, как планирование, прогнозирование, контроль; в-третьих, выявить двойственную природу главы муниципального образования (ст. 36 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), который, с одной стороны, может выполнять функции главы администрации, являясь в этом случае исполнительно-распорядительным органом, и, с другой, будучи избранным населением муниципального образования, неизбежно приобретает представительные начала и может наделяться полномочиями представительного характера - прежде всего нормотворчества, контроля, хотя это ни в коей мере не превращает его в представительный орган власти; наконец, в-четвертых, благодаря соответствующим исходным позициям сопоставить властные функции представительного органа и исполнительно-распорядительные, управленческие функции администрации и на этой основе "развести" их полномочия.

Эти подходы находят подтверждение и в положениях, определяющих конкретное содержание права муниципальной собственности. Важно при этом иметь в виду, что владение, пользование и распоряжение как исходные правомочия, составляющие содержание права собственности муниципального образования и его органов, в процессе их реализации раскрываются через более дробные свои элементы, составляющие конкретное содержание экономических форм муниципальной демократии. Речь идет об управлении, программировании процессов развития муниципального хозяйства, подготовке, обсуждении и последующем (после принятия) выполнении хозяйственных решений, подведении итогов экономической деятельности, учете объектов муниципальной собственности и т.д.

4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
собственности, муниципальные предприятия (учреждения)
в системе экономических институтов муниципальной демократии

Возможность дробления правомочий носителей права муниципальной собственности позволяет подключать к их осуществлению специально создаваемые органы (учреждения), а также сами по себе муниципальные предприятия и учреждения, что составляет самостоятельный, низовой уровень реализации права муниципальной собственности и, соответственно, развития экономических форм муниципальной демократии.

К нему следует отнести прежде всего деятельность органов по управлению объектами муниципальной собственности, формируемых чаще всего главой муниципального образования и входящих в структуру администрации. Соответствующие органы уже не являются субъектами права муниципальной собственности: они реализуют его правомочия в производном виде. К таким органам следует отнести не только отраслевые подразделения местной администрации хозяйственно-экономического профиля (управления, департаменты и т.п.), но и, например, комитет по управлению имуществом, фонд имущества, правовой статус которых определяется как специальными актами местного самоуправления, так нередко и самими уставами муниципальных образований.

Причем в ряде случаев уставное регулирование соответствующих муниципальных структур носит весьма подробный характер. Так, ст. 32 Устава города Кузнецка Пензенской области от 11 августа 2005 г. N 76-11/4 детально регламентирует компетенцию Комитета по управлению имуществом города Кузнецка, закрепляя за ним следующие полномочия и статусные характеристики: 1) ведение реестра объектов муниципальной собственности, подготовка перечней объектов, передаваемых в собственность города Кузнецка из государственной собственности Пензенской области и федеральной собственности; 2) осуществление подготовки проектов решений Собрания представителей, проектов постановлений главы администрации по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, в том числе земельными участками; на основании постановлений главы администрации совершение сделок, предметом которых является муниципальное имущество, в том числе земельные участки; 3) осуществление мероприятий по признанию права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество, находящееся на территории города; 4) выполнение функций арендодателя муниципального имущества; 5) ведение учета пользователей муниципального имущества; 6) осуществление контроля использования по назначению и сохранности муниципального имущества, переданного в установленном порядке юридическим лицам и гражданам, истребование муниципального имущества из чужого незаконного владения; 7) защита имущественных прав собственника имущества (города Кузнецка), в том числе в суде; 8) ведение учета обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи муниципального имущества; 9) контроль перечисления арендной платы от сдачи в аренду муниципального имущества; 10) контроль за исполнением условий заключенных сделок приватизации муниципального имущества, принятие мер к их расторжению или признанию недействительными в случае невыполнения данных условий; 11) утверждение уставов муниципальных предприятий, выполнение функций учредителя муниципальных предприятий; 12) осуществление в порядке, установленном решениями Собрания представителей, в соответствии с законодательством сделок, а также иных мероприятий, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, созданием, реорганизацией и ликвидацией муниципальных предприятий и учреждений; 13) несение ответственности за целевое использование выделенных в его распоряжение бюджетных средств, достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета; 14) осуществление иных полномочий, отнесенных к его компетенции законодательством Российской Федерации, Пензенской области, актами органов местного самоуправления.

--------------------------------

Кузнецкий рабочий. 2005. 27 авг.

Низовой уровень в экономическом развитии муниципальной демократии и развитии отношений собственности связан с деятельностью самих по себе муниципальных предприятий и учреждений , предназначением которых является удовлетворение социально-экономических потребностей местного населения. Как писал еще в начале прошлого века Л.А. Велихов, существует противоречие между социальным предназначением организаций оказания публичных услуг и корыстной, чисто индивидуалистической деятельностью частного капитала, преодоление которого на уровне местного самоуправления возможно, прежде всего, путем муниципализации, под которой он фактически понимал планомерное расширение сферы хозяйствования муниципалитетов в соответствии с их социальными функциями . В этом плане следует признать, что низовое положение муниципальных предприятий и учреждений в субординационной системе управления муниципальной собственностью и фактически подчиненный характер их отношений с публично-властными субъектами не только местного самоуправления, но и региональной государственной власти нередко дают обратную картину, при которой соответствующие властные структуры оказываются более приближенными к населению, выступают непосредственными публичными услугодателями и на них перекладывается основной груз ответственности за эффективное и качественное обеспечение интересов населения в закрепленной за ними сфере.

--------------------------------

См., напр.: Пешин Н.Л. Муниципальная хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8 - 9.

См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1996. С. 439 - 440.

Между тем муниципальные предприятия и учреждения в соответствии с действующим правовым регулированием обладают достаточно широкой самостоятельностью и возможностью принимать на себя ответственность непосредственных услугодателей. В п. 3 ст. 215 ГК РФ говорится: "Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение"; при этом соответствующие правомочия муниципальное унитарное предприятие осуществляет в режиме принадлежности имущества этому предприятию на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ). К такому же уровню реализации права муниципальной собственности относится институт оперативного управления муниципальных учреждений (ст. 296 ГК РФ). При этом ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (ч. 4 ст. 51) впервые предусмотрел наряду с правом органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения и их право участвовать в создании хозяйственных обществ , в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

--------------------------------

См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 285. По данному вопросу, как указывает В.И. Васильев, в научной литературе высказана и противоположная точка зрения: некоторые авторы полагают, что в соответствии с гражданским законодательством органы местного самоуправления и до принятия нового Федерального закона о местном самоуправлении обладали соответствующими правами, в том числе правом действовать в качестве вкладчиков товарищества на вере.

Прежнее законодательное регулирование устанавливало лишь потенциальную возможность осуществления муниципалитетами хозяйственной деятельности посредством участия в частноправовых образованиях: как в общих положениях ГК РФ (ст. 66), так и в специальных законодательных актах, регламентирующих правовое положение и порядок деятельности отдельных видов хозяйственных субъектов (ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" ; ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" ) предусмотрено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных товариществ и обществ, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в приведенных законоположениях достаточно ясно и недвусмысленно формулируется общий принцип ограничения гражданской правосубъектности органов местного самоуправления и лишь как исключение - при наличии прямого законодательного дозволения - допускается ее расширение. При этом представляется очевидным, что, поскольку речь идет об объеме именно гражданской правосубъектности, в качестве указанного дозволения органам местного самоуправления участвовать в частной хозяйственной деятельности не может рассматриваться введение нормами бюджетного законодательства их права инвестирования в хозяйственные организации с последующим приобретением доли в учредительном капитале (соответствующее правомочие предусмотрено еще базовой редакцией БК РФ 1998 г., его ст. 42, 69 и 80). Бюджетное законодательство имеет собственный предмет правового регулирования и не может выходить за его пределы; иное являлось бы нарушением конституционно значимого принципа надлежащего структурирования законодательства. Нормы бюджетного права, характеризуя отношения по формированию публичных фондов денежных средств, определяя доходные и расходные источники соответствующих бюджетов, образуют своеобразный процедурно-процессуальный механизм финансового обеспечения реализации публично-властных функций, при том, что хозяйственные правомочия субъектов публичной власти (их первичный правовой статус в системе хозяйственной деятельности) предопределяется нормами Конституции РФ и конкретизирующими их положениями специального (отраслевого) законодательства.

--------------------------------

СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

Следовательно, если установленная отраслевым законодательством гражданская правосубъектность названных публичных субъектов не включает права осуществления ими того или иного вида гражданско-правовой активности (в том числе, соответственно, и возможность получения ими дохода от нее), с юридической точки зрения отсутствуют основания для применения бюджетных правил и норм, даже если они и не исключают либо прямо предусматривают формирование или расходование бюджетных средств за счет такой деятельности, хотя в таком случае будут иметь место очевидная рассогласованность и неопределенность правового регулирования, недопустимые с точки зрения определенности правовых норм, предполагающих равные, одинаковые требования ко всем субъектам соответствующих отношений (ст. 19 Конституции РФ). Однако, подчеркнем, в настоящее время федеральный законодатель прямо допускает участие органов местного самоуправления в хозяйственных организациях в публичных целях, что, как представляется, в полной мере отвечает конституционно-правовому статусу местного самоуправления как экономически самостоятельного местного сообщества. Тем самым местному самоуправлению обеспечивается возможность использования рыночных организационно-правовых форм хозяйствования , создаются условия для наиболее полного решения муниципальной властью возложенных на нее задач.

--------------------------------

См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 286.

Вместе с тем применительно к хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в Определении от 1 октября 1998 г. N 168-О Конституционным Судом была выражена сохраняющая силу правовая позиция, согласно смыслу которой границы полномочий органов местного самоуправления по участию в хозяйственных отношениях в качестве их равноправного субъекта определяются рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Это, по существу, означает, что орган местного самоуправления не может просто зарабатывать деньги участием в хозяйственном обороте. Это участие может иметь только публично-правовое значение, т.е. быть связано с осуществлением властных функций и задач, возложенных на местное самоуправление.

--------------------------------

ВКС РФ. 1999. N 1.

Таким образом, отношения муниципальной собственности как целостная система предопределяют и субординированные структуры, т.е. субъектов их носителей, права муниципальной собственности. Исходными (базовыми) субъектами - носителями прав муниципальной собственности в городском или сельском поселении является само население (местное сообщество) в лице представительного органа и администрации. Остальные звенья при всем различии объема их прав относятся к производным образованиям. Синхронизация их функций и полномочий должна осуществляться в строгом соответствии с конституционными положениями о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), с одной стороны, и о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132) - с другой. Эти нормы необходимо воспринимать в системном единстве. Если в ст. 130 (ч. 1) закрепляются правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности, то ст. 132 (ч. 1) отражает процесс последующей реализации соответствующих полномочий органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч. 2 ст. 215 ГК РФ; ч. 1 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).

При этом следует признать, что конституционный принцип самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью получает реализацию в текущем законодательстве на основе расширительного толкования соответствующего положения Конституции. Это проявляется, в частности, в том, что за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав не только по управлению, но и распоряжению объектами муниципальной собственности. Их составляют наиболее важные права собственника, которые осуществляются органами самоуправления не от своего имени, а от имени муниципального образования как субъекта права муниципальной собственности, что нашло прямое отражение в ч. 1 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Конкретизируя это положение, названный Федеральный закон устанавливает, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51), создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 4 ст. 51). В соответствии с этим ст. 35 (п. 5 ч. 10) того же Закона устанавливает, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится определение порядка как управления, так и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Проявлением расширительного понимания конституционного положения о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственности является и тот факт, что субъектный состав соответствующей управленческой деятельности не ограничивается собственно органами местного самоуправления, понимаемыми в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ.

Управление муниципальной собственностью - это лишь наиболее общая конституционная характеристика одного из предметов ведения органов самоуправления. В последующем, в процессе осуществления соответствующих функций, он (предмет ведения) конкретизируется в отдельных полномочиях, составляющих конкретное нормативное содержание процесса реализации муниципальной собственности с точки зрения хозяйственно-экономической деятельности на местах, управления этими процессами, что является, в свою очередь, залогом успешной реализации социальных функций муниципальной собственности.

4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
обеспечение достойной жизни - задача
местного самоуправления

Анализ муниципальной собственности сквозь призму отношений экономического и политического властвования в системе муниципальной демократии предполагает выявление ее особых юридических свойств и характеристик, не сводимых к атрибутивному анализу собственности в гражданско-правовом понимании. Не ставя под сомнение частноправовое значение рассматриваемой категории, нельзя не учитывать и то обстоятельство, что муниципальная собственность является одной из разновидностей публичной собственности, т.е. образует материальную основу реализации публичных функций на соответствующем уровне публично-властной организации населения. Выражением этого является требование подчинения реализации прав муниципальной собственности конституционно обусловленным задачам муниципальной власти, прежде всего в социальной сфере.

Такое понимание муниципальной собственности связано как с особенностями природы данной формы собственности, так и с более общим восприятием самого по себе института местного самоуправления как одного из важнейших проводников социальной политики государства на низовом уровне его территориального устройства.

4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
отражение единства рыночно-экономических и социальных начал

Местное самоуправление в его классических вариантах в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики и развитию демократических процессов в хозяйственной сфере.

Нет преувеличения в утверждении, что без достаточно развитой системы местного самоуправления, без правового обеспечения возможности самостоятельно решать на местном уровне финансовые, хозяйственно-экономические, социально-бытовые, культурные вопросы в большой степени затруднено и формирование цивилизованных рыночных структур многоукладной экономики, развитие реальной свободы, гарантирование индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина. Вместе с тем само по себе реформирование организационных структур местного самоуправления не дало бы никаких результатов без решительного обновления отношений собственности в системе местного хозяйства, формирования экономической основы местного самоуправления.

Через понятие экономической основы местного самоуправления раскрываются глубинные процессы достижения местными сообществами самостоятельности в решении вопросов местного значения, развития муниципальной демократии, прав и свобод граждан. Поэтому данное понятие выходит за пределы чисто экономической проблематики; его содержание не только не ограничивается вещно-товарными эквивалентами отношений собственности и, соответственно, установлением материальной (экономической) основы властвования на местном уровне, но и, более того, эта сторона не является главной.

Определяющее значение в содержании понятия "экономическая основа местного самоуправления" имеет его социальная направленность, что обусловливается общим функционально-целевым предназначением местного самоуправления как конституционно-правового института обеспечения основных потребностей граждан по месту жительства посредством оказания публичных услуг населению. Не случайно специалисты, исследующие муниципальную проблематику в рамках методологии экономической теории, исходят из того, что, в частности, под муниципальными инвестициями следует понимать все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, которые вкладываются в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта . Социальное наполнение экономических основ местного самоуправления получило отражение и на законодательном уровне.

--------------------------------

См.: Пирогов В.Н. Финансирование инвестиционно-строительной деятельности на муниципальном уровне: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Самара, 2007. С. 7.

В ст. 49 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается, что экономическую основу составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При этом, как следует из ст. 50 названного Федерального закона, раскрывающей структуру имущества муниципальных образований и поселений, основным критерием отнесения тех или иных объектов к муниципальному имуществу является их непосредственное или опосредованное социальное предназначение - ориентация на решение вопросов местного значения или осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо обеспечение деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В этом, кстати, отличие приведенного нормативно-правового определения экономической основы местного самоуправления от предыдущих, когда на законодательном уровне назывался наряду с социальным и хозяйственно-экономический критерий данного понятия - служение экономической основы местного самоуправления источником получения доходов местного самоуправления . Поэтому "рыночно-технократический" подход к муниципальной собственности не соответствует ни букве действующего законодательства, ни самой природе этого явления социально-экономической жизни.

--------------------------------

См., напр.: ВВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

Социальная ориентация объектов муниципальной собственности как источника удовлетворения потребностей населения находит подтверждение и наиболее полное воплощение также в самой природе муниципальной собственности как достояния населения.

4.3.2. Муниципальная собственность -
источник удовлетворения потребностей населения,
достояние местного сообщества

В качестве источника удовлетворения потребностей населения муниципального образования экономическая основа местного самоуправления и его главный компонент - муниципальная собственность должны раскрываться через категорию достояния населения. Именно понятие "достояние" представляет собой одну из наиболее общих форм выражения отношений собственности в обществе в целом или отдельном коллективе (включая муниципальное образование), при помощи которых удовлетворяются общие потребности общества (коллектива) безотносительно к тому, за счет каких источников формируются необходимые для этого предпосылки и возможности. С помощью понятия достояния населения можно выявить, соответственно, сложный, многоуровневый характер отношений муниципальной собственности, равно как и весьма богатое социальное и экономическое содержание институтов муниципальной демократии в системе местного самоуправления.

К сожалению, в действующем законодательстве не всегда отражаются соответствующие аспекты социальной природы муниципальной собственности, хотя социально ориентированная категория "достояние" в приложении к тем или иным объектам является достаточно распространенной в рамках федерального правового регулирования, которое при этом весьма разнообразно в плане определения как субъектного состава соответствующих видов достояния, как и его социального назначения. Так, выделяются:

- общественное достояние (ч. 4 ст. 1256 ГК РФ от 18 декабря 2006 г.);

- общенациональное достояние (ч. 2 ст. 95 ЗК РФ, в ред. от 28 февраля 2007 г.; преамбула Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" );

--------------------------------

СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

- национальное достояние (п. 15 ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" ; ст. 1 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4973-1 "О зерне" );

--------------------------------

СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014.

ВВС РФ. 1993. N 22. Ст. 799.

- достояние Российской Федерации (ст. 190 УК РФ от 13 июня 1996 г.; ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" ; преамбула Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" );

--------------------------------

СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1799.

СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

- достояние народов Российской Федерации (преамбула Федерального закона от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" ; преамбула Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" ; ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" ; ст. 3 Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 ; преамбула Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" ).

--------------------------------

СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234.

СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

ВВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.

ВВС СНД и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.

Вместе с тем в отношении муниципальной собственности (как, впрочем, и в отношении собственности иных публично-территориальных образований) категория достояния используется в ином, специфическом плане и, надо признать, не всегда последовательно. Например, в ГК РФ (часть первая) определение данной формы собственности дается с позиций чисто вещного ее эквивалента. "Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью", - закрепляется в ст. 215 ГК РФ.

Важно, однако, отметить, что формулу о муниципальной собственности как достоянии населения широко используют субъекты Федерации и муниципальные образования в своих нормативных актах. И это вполне оправданно и логично: ведь на этих, региональном и местном, уровнях нормативного регулирования отношений муниципальной собственности должны получать более полное отражение не только формально-юридические, вещно-товарные характеристики данной формы собственности, но и ее социальная природа. Так, согласно ч. 1 ст. 89 Устава Московской области, муниципальная собственность является достоянием соответствующих местных сообществ, используется для обеспечения их благосостояния. Характеристика муниципальной собственности как достояния жителей города содержится в Уставе муниципального образования "город Екатеринбург" (ч. 1 ст. 28), Уставе города Омска (ч. 1 ст. 17), Уставе города Ржева Тверской области (ч. 1 ст. 49), Уставе города Ростова-на-Дону (ч. 1 ст. 55), а также в других региональных и муниципальных нормативных правовых актах.

--------------------------------

См.: Устав муниципального образования "город Екатеринбург", в ред. от 15 октября 2004 г. // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2004. N 80.

См.: решение Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. "Об Уставе города Омска" // Бюллетень Омского городского Совета. 1995. N 2.

См.: Устав города Ржева Тверской области, в ред. от 11 июня 2004 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".

См.: Устав города Ростова-на-Дону, в ред. от 11 апреля 2005 г. // Официальное издание Устава города Ростова-на-Дону. 1996.

В решениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ также нашли подтверждение социальные аспекты муниципальной формы собственности как достояния населения.

Губернатор Тульской области в своем запросе в Конституционный Суд РФ оспаривал конституционность подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" , согласно которому к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

--------------------------------

СЗ РФ. 1997. N 39. N 4464.

Заявитель полагал, что подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" допускает необоснованное изъятие закрепленных за бюджетом субъекта РФ налоговых доходов и тем самым вступает в противоречие с конституционным принципом равной защиты государственной и муниципальной собственности, а потому не соответствует ст. 8 Конституции РФ .

--------------------------------

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. N 142-О // ВКС РФ. 2005. N 5.

Концептуальной основой для решения данного дела Конституционным Судом РФ явилась следующая правовая позиция.

В качестве одной из основ конституционного строя Конституция РФ закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Данное конституционное положение в системной связи с положениями ст. 12, 72, 73, 76, 130 и 132 Конституции РФ, значимое в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов РФ самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сферах - с другой. Исходя из этого, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае он не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, и, таким образом, умаляли бы право населения субъектов РФ и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абз. восьмой преамбулы, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Таким образом, Конституционный Суд РФ в данном Определении не только дал истолкование оспариваемого заявителем положения как имеющего в условиях переходного периода реформирования межбюджетных отношений значение необходимой гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления, но и раскрыл социальную направленность местного бюджета, воплощающего право населения муниципальных образований "на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни".

В качестве примера понимания муниципальной собственности как достояния населения в практике конституционных (уставных) судов субъектов РФ можно привести Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) по делу о проверке конституционности пунктов 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 г. "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом" в связи с запросом ряда депутатов Государственного Собрания (Ил Тумен) Республики Саха (Якутия), в котором Суд указал: "Разнообразие правовых определений не может служить основанием для различного правового регулирования тождественных общественных отношений, и с этой точки зрения понятия "достояние населения административно-территориального образования", "собственность административно-территориального образования", "коммунальная собственность", "муниципальная собственность" имеют в оспариваемых законодательных положениях одинаковое правовое значение" .

--------------------------------

См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2000 г. N 5-П // Якутия. 2000. 25 апр.

Таким образом, сама природа муниципальной собственности как достояния населения предопределяет и гарантирует возможности реализации местным самоуправлением широких социальных функций, направленных на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека.

4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
критерии конституционной оценки социальных реформ

Вопросы обеспечения надлежащего качества жизни человека всеми уровнями публичной власти, включая муниципальный, в последнее время приобрели особую остроту, главным образом, в связи с проводимым реформированием системы социальной защиты, что имеет своей целью создание для граждан, не могущих в полной мере реализовать себя в силу объективно обусловленных препятствий (возраст, состояние здоровья и т.п.), реальных условий для поддержания нормальной жизнедеятельности посредством гарантированного доступа к социальным благам. Нормативной основой такого реформирования, как известно, стал Федеральный закон N 122-ФЗ, масштаб воздействия которого на общество огромен: "монетизация" льгот, иные изменения в этой сфере затронули интересы многих миллионов граждан страны.

Фундаментальность поставленных федеральным законодателем при принятии названного Федерального закона целей и объем охвата регулируемых им общественных отношений обусловили определенные противоречия, конфликты и коллизии в рамках его реализации, обнаружившие, в том числе, и дефекты, проистекающие из конструкций самого нормативного регулирования. Процесс эффективного внедрения Федерального закона N 122-ФЗ в общественную практику существенно осложнила и известная непоследовательность федерального законодателя при выработке соответствующих нормативных решений. Так, еще до вступления Федерального закона N 122-ФЗ в силу (1 января 2005 г.) в него были внесены изменения и дополнения пятью Федеральными законами, принятыми в период с 29 по 30 декабря 2004 г. (Федеральные законы от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ и от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ) и затронувшими более чем 25% содержащегося в нем нормативного материала (более 40 из 156 статей).

--------------------------------

Свидетельством этого является уже тот факт, что данным Законом были внесены изменения в 155 законодательных актов РФ, а 41 законодательный акт был признан утратившим силу.

Проблемы нормативного обеспечения перехода к новой системе социальной защиты и ее последовательной реализации имеют, в том числе, и конституционно-правовой уровень измерения, что отчетливо проявляется при анализе поступающих в Конституционный Суд РФ обращений на нарушение конституционных прав и свобод граждан в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ, а также вынесенных по итогам рассмотрения соответствующих обращений решений Конституционного Суда РФ. Разрешая конкретные конституционно-правовые споры в социальной сфере, Конституционный Суд РФ по сложившейся традиции отечественного конституционного правосудия не ограничивается констатацией наличия или отсутствия нарушения тем или иным оспариваемым нормативным положением конституционных прав и свобод человека и гражданина, а, как правило, предлагает целостный конституционный анализ правового регулирования соответствующих отношений, раскрывающий применительно к рассматриваемой проблеме нормативное содержание конституционных принципов и норм и заключающий в себе выявленные конституционные критерии их правомерного нормирования.

Речь идет прежде всего о принципах достоинства личности и обеспечения достойной жизни. Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было прямо указано в одном из Постановлений Конституционного Суда РФ, "высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" .

--------------------------------

Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. N 1-П // ВКС РФ. 1993. N 2 - 3.

Отдавая должное роли судебной власти в решении соответствующих задач, необходимо отметить тот факт, что Конституция РФ содержит лишь общие установки относительно принципов охраны достоинства личности и обеспечения достойной жизни; отраслевое законодательство (включающее огромный массив федеральных и региональных законов), развивая эти установки, создает конкретные механизмы реализации соответствующих конституционных принципов. Роль же Конституционного Суда РФ в этом случае состоит в том, чтобы гарантировать правовое согласование и разграничение социально-политических интересов, формировать разумный правовой баланс между социальной защищенностью и личной свободой, поддержкой нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития. В этом плане Конституционный Суд РФ не может не самоограничиваться: он интерпретирует Конституцию РФ, наполняет конституционным смыслом проверяемые нормативные акты, но, как подчеркивалось в его определениях, не может устанавливать конкретные размеры пенсий, пособий, виды льгот и т.п., поскольку подобное означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя, что не относится к полномочиям Конституционного Суда .

--------------------------------

См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1998 г. N 164-О // Архив КС РФ. 1998.

Вполне оправданная в данном случае сдержанность Конституционного Суда РФ наряду с признанием за законодателем безусловного права политического выбора решений по вопросам социальной политики основывается на вытекающей из самой Конституции РФ концепции конституционного контроля, когда Конституционный Суд РФ видит свою задачу не в оценке целесообразности решений законодателя (включая интересы социальной справедливости), а исключительно в оценке того, соответствуют ли эти законодательные решения требованиям Конституции и соблюден ли в проверяемых нормах баланс конституционных ценностей демократического правового социального государства.

В рамках именно такого подхода становится возможной не только реализация конституционно обусловленной концепции социальной политики государства, но и ее дальнейшее развитие на основе выработанных Конституционным Судом РФ правовых позиций по соответствующим проблемам.

При этом соответствующие конституционные нормы и институты имеют достаточно определенное аксиологическое значение в качестве нормативной основы разрешения правотворческих и правоприменительных проблем защиты рыночных преобразований, плюралистической демократии, прав и свобод граждан. Вместе с тем они обстоятельно разработаны в практике Конституционного Суда РФ, сформулировавшего ряд важных правовых позиций, раскрывающих нормативное содержание рассматриваемых конституционных принципов как критерия конституционно-правовой оценки социального законодательства.

В концентрированном виде они выражены, в частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О , принятом по жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны. В жалобе заявительница - пенсионерка, проживающая на территории Челябинской области, оспаривала конституционность положения п. 8 ст. 14 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" , предусматривавшего, что сумма базовой и страховой части трудовой пенсии по старости не может быть менее 660 руб. Полагая, что установленный из данных законодательных ориентиров размер пенсионного обеспечения не покрывает минимальных расходов и не обеспечивает достойную жизнь, заявительница посчитала, что оспариваемое положение умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым нарушает ст. 15 (ч. 4), 18, 20 (ч. 1), 21 (ч. 2) Конституции РФ, а также нормы международно-правовых актов.

--------------------------------

СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.

СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. I. Ст. 4920.

Решение Конституционного Суда РФ по данному обращению конструируется на следующих базовых правовых позициях, имеющих принципиальное значение.

Во-первых, Конституция РФ (в частности, ее ст. 7, 18, 19, 39 и ряд других), связывая государство социальными обязательствами перед населением, предопределяет юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности в силу объективных обстоятельств самостоятельно достичь материального благополучия, на гарантирование материальной обеспеченности на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагает установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его развития. Это значимо в том числе в сфере пенсионного обеспечения.

Во-вторых, устанавливаемый законодателем размер гарантированной государством минимальной трудовой пенсии по старости должен обеспечивать, по крайней мере, такой жизненный уровень, при котором - с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки, а также исходя из того, что именно трудовая пенсия по своей юридической природе и предназначению направлена на восполнение потерь от объективной невозможности продолжения трудовой деятельности, - не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство. То есть именно достоинство личности является критерием конституционности законодательных решений в сфере пенсионных отношений. Данный подход имеет в своей основе идею двойственного значения принципа достоинства личности: негативного и позитивного.

Негативный аспект достоинства личности предполагает недопустимость произвольного вмешательства публичной власти в правовой статус личности, необоснованного ограничения или лишения лица признанных за ним прав, а также отказа гражданину в возможности оспорить вынесенное в отношении него решение органа или должностного лица публичной власти. Так, В Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П Конституционный Суд РФ указал, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая ст. 6 Конституции РФ, умаляет достоинство личности, что в соответствии со ст. 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции РФ является недопустимым как при издании, так и при применении законов. В Постановлении от 22 марта 2005 г. N 4-П Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой право на свободу и личную неприкосновенность исходя из признания государством достоинства личности предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу ее автономии. В Постановлении от 2 июля 1998 г. N 20-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что лишение гражданина возможности прибегнуть к судебной защите для отстаивания своих прав и свобод противоречит конституционному принципу охраны достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ).

--------------------------------

СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2579.

СЗ РФ. 2005. N 14. Ст. 1271.

СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3393.

Позитивная составляющая принципа достоинства личности, характеризующая безусловность обеспечения государством определенного набора и объема юридических притязаний индивидов на каждом этапе развития общества, по существу, не была задействована в практике Конституционного Суда РФ. Признав достоинство личности основой всех прав и свобод, необходимым условием их существования и соблюдения , Конституционный Суд РФ использовал данный тезис главным образом применительно к сфере уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, фактически (в каждой конкретной ситуации) обосновывая вытекающее из его негативного значения требование обеспечения судебной защиты прав конкретного лица. Очевидно, однако, что заложенный в приведенной правовой позиции нормативный потенциал имеет более глубокое содержание, что предполагает его раскрытие и конкретизацию применительно к каждой группе конституционных прав и каждому конституционному праву в отдельности.

--------------------------------

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1999 г. N 1-П // СЗ РФ. 1999. N 4. Ст. 602.

Определением от 15 февраля 2005 г. N 17-О соответствующая конкретизация реализована в отношении социальных прав человека. Она предполагает, что достоинство личности характеризует в данном случае минимальный объем социально-правовых притязаний индивида на обеспечение ему государством условий для удовлетворения естественных неотъемлемых потребностей в целях беспрепятственной реализации им конституционно-правового статуса. Признание данного объема правопритязаний минимальным, с одной стороны, означает недопустимость сужения очерченного им объема гарантий обеспечения социальных прав (негативная составляющая достоинства), а с другой стороны, позволяет лицу, во всяком случае, требовать соответствующего уровня обеспечения (позитивная составляющая достоинства).

Тем самым Конституционный Суд РФ по существу впервые в своей практике обосновал конституционно-правовую связь между достоинством личности и обеспечением достойной жизни человека, в рамках которой конституционное требование обеспечения достойной жизни приобретает качество субъективного притязания. До этого конституционное положение о достойной жизни использовалось им скорее как структурный принцип. Так, например, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П , установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции РФ целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Постановлении от 24 мая 2001 г. N 8-П Конституционный Суд РФ подчеркнул, что оказание государством помощи гражданам, не имеющим жилья или нуждающимся в улучшении жилищных условий, посредством выделения им безвозмездных жилищных субсидий за счет средств федерального бюджета отвечает провозглашенным ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ целям Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 5 октября 2001 г. N 187-О , конституционно значимой целью является обеспечение (на основе равенства и в зависимости от способностей каждого) максимально широкого доступа к высшему образованию, что согласуется с провозглашенными ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ целями Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

--------------------------------

СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2276.

Архив КС РФ. 2001.

В рамках данного подхода Конституционный Суд РФ существенным образом сблизился с пониманием природы и нормативного содержания категории "достоинство личности", присущим немецкой конституционно-правовой доктрине и практике, которые исходят из того, что достоинством личности охватываются, кроме прочего, равенство людей и социальная ответственность со стороны государства по отношению к отдельному человеку .

--------------------------------

См. об этом подробнее: Гаскарова М.Л. Концепция достоинства человека в немецком конституционном праве // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 154 - 162; Невинский В.В. Немецкие граждане в зеркале основополагающих принципов конституции ФРГ. Барнаул, 1994. С. 43 - 68; Он же. Обеспечение человеческого достоинства - главная цель конституционно-правового регулирования // Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 112 - 131.

В-третьих, Суд пришел к следующему выводу. В рамках действующего правового регулирования, несмотря на отмену Федеральным законом N 122-ФЗ нормы ст. 5 Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" , устанавливавшей в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение (ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ). И во всяком случае они выступают конституционным ориентиром пенсионной политики при недостаточности на данный момент финансовых гарантий пенсионного обеспечения соответствующей категории граждан. Исходя из сказанного, а также приняв во внимание, что оценка конституционности оспариваемого положения невозможна вне связи с законодательным регулированием всей системы социальных отношений, предусматривающим предоставление лицам пенсионного возраста, в зависимости от их статусных характеристик дополнительной (помимо пенсии) социальной помощи, Конституционный Суд заключил следующее. Оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая конституционные права и свободы заявительницы, поскольку в ее конституционно-правовом истолковании предполагает установление лицам, приобретшим право на получение трудовой пенсии по старости в полном размере до вступления данного Федерального закона в силу, а также являющимся инвалидами II группы, ветеранами труда и тружениками тыла, минимального размера трудовой пенсии по старости, выражающегося в сумме ее базовой и страховой частей, который в совокупности с иными видами социального обеспечения и с учетом применения механизма своевременной индексации пенсионных выплат был бы не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ.

--------------------------------

СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4904.

Опираясь на данные подходы, Конституционный Суд РФ впоследствии принял ряд важных решений, касающихся вопросов социальной защиты граждан в условиях нового социального законодательства, в частности:

- о необходимости сохранения ранее гарантированного объема социального обеспечения гражданам из подразделений особого риска в условиях нового правового регулирования ;

--------------------------------

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005 г. N 385-О // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 339.

- о том, что отнесение к полномочиям субъектов РФ в сфере совместного ведения обеспечения мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и ветеранов военной службы не освобождает Российскую Федерацию от обязанности гарантировать надлежащее осуществление субъектами РФ указанных полномочий, в том числе предусмотреть их необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений, исходя из того, что достигнутый уровень защиты прав указанных лиц, гарантии их социальной защищенности не должны снижаться ;

--------------------------------

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. N 56-О // Архив КС РФ. 2006.

- о том, что исключение из федерального законодательства положения о предоставлении военнослужащим, проходившим военную службу в частях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев и ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, ежемесячной денежной выплаты в размере, предусмотренном для инвалидов войны, не предполагает назначения им указанной ежемесячной выплаты в размере меньшем, чем это установлено для инвалидов войны ;

--------------------------------

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. N 89-О // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2553.

- о том, что передача полномочий по социальной поддержке ветеранов труда на уровень субъектов Федерации не снимает с Российской Федерации обязательств по гарантированию соответствующей категории граждан ранее достигнутого уровня социальной защиты ;

--------------------------------

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. N 85-О // Архив КС РФ. 2006.

- об обязанности муниципальных образований по сохранению объема ранее установленных льгот на содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях ;

--------------------------------

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.

- о необходимости гарантирования на уровне субъектов РФ предоставления с 1 января 2005 г. пенсионерам из числа медицинских работников, проработавших не менее 10 лет в сельской местности и поселках городского типа, в том числе в муниципальных организациях здравоохранения, мер социальной поддержки на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения их социальной защищенности , и др.

--------------------------------

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П // ВКС РФ. 2007. N 4.

4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
обязанность всех уровней публичной власти

В современных условиях формирования рыночных отношений и, соответственно, неизбежного перехода на платную систему предоставления многих социальных благ и услуг, весьма низкого материального положения широких слоев населения, безработицы и социальной незащищенности многих категорий граждан (что происходит на фоне отсутствия федерального финансирования важнейших статей социальной защиты населения) принципиальное значение приобретает проведение активной социальной политики на уровне регионов и муниципальных образований. В ее основе должна лежать прочная правовая база, которую составляет весьма разветвленное законодательство в социально-экономической сфере. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ практически вся эта сфера относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем конституционное закрепление "социальных" полномочий за органами государственной власти федерального и регионального уровня не должно вводить в заблуждение относительно роли местного самоуправления в реализации функций социального государства. Несмотря на организационную обособленность от государственной власти, местное самоуправление составляет институт российской государственности в широком ее понимании и объективно имеет своим предназначением решение социально значимых вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения. Не случайно, судя по данным социологических опросов, население считает, что решение социальных проблем практически в равной мере зависит от федеральных, региональных и местных властей .

--------------------------------

На вопрос: "От кого в наибольшей степени зависит решение социальных проблем в субъектах Российской Федерации?" граждане ответили следующим образом: от федеральных властей - 21%, от администраций субъектов РФ - 19%, от органов местного самоуправления - 17%. См.: Невское время. 2007. 25 апр.

В этой связи местное самоуправление в той же мере, что и иные уровни публичной власти, ответственно за реализацию ст. 7 Конституции РФ, которая определяет Российскую Федерацию социальным государством, призванным обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека. Причем речь в данном случае идет не только о поддержании муниципальными органами публичной власти определенного минимального уровня социально-экономической гарантированности правового положения личности, но и о необходимости повышения с учетом реальных финансово-экономических возможностей муниципальных образований качества жизни населения. Примечательно в этом плане одно из решений Уставного суда Санкт-Петербурга, в котором Суд на основе анализа действующего конституционного и уставного регулирования, международных правовых норм вывел и обосновал право каждого на непрерывное улучшение условий жизни, обеспечение условий реализации которого является обязанностью в том числе муниципальных органов власти Санкт-Петербурга: "С правом каждого человека на непрерывное улучшение условий жизни корреспондирует обязанность органов публичной власти принимать меры, в частности, по увеличению размеров заработной платы и денежного содержания лиц, финансируемых из бюджетов различных уровней, а также обязанность не снижать достигнутый уровень по основаниям, не предусмотренным федеральным законом" . Очевидно, что сформулированная Уставным судом Санкт-Петербурга правовая позиция касается не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления. Не случайно по тексту решения применительно к ситуациям, когда Уставный суд называет обязанного субъекта, призванного обеспечить непрерывность улучшения условий жизни, фигурируют не органы государственной власти, а органы публичной власти.

--------------------------------

Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 7 марта 2003 г. N 53-П // Санкт-Петербургские ведомости. 2003. 22 марта.

Пронизывая всю систему местного самоуправления, социальная функция российского государства и вытекающие из этого социально-правовые притязания индивидов, обращенные к публичной власти на всех уровнях ее функционирования, предопределяют и особые юридические характеристики экономических основ местного самоуправления, их двойственную функциональную нагрузку, связанную с развитием материального базиса муниципальной власти, с одной стороны, и эффективной защитой социальных прав граждан - с другой.

4.3.5. Социально-экономические полномочия
местного самоуправления как муниципальный институт
реализации социальной политики

Одной из институционных основ реализации местным самоуправлением социальных задач являются его социально-экономические полномочия.

Такое понимание социально-экономических полномочий местного самоуправления связано прежде всего с тем, что они проявляются в качестве обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления и являются институтом, непосредственно интегрированным в структуру государства и призванным участвовать в соответствии с законом в удовлетворении социально-экономических притязаний населения и отдельных граждан (ст. 2, 7 и 18 Конституции РФ).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ как наиболее приближенная к населению форма публичной власти, ориентированная в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований . В этом плане указанные полномочия могут рассматриваться как специально-целевая юридическая форма публично-властного обязывания местного самоуправления создавать на местном уровне гарантии реализации социально-экономических прав граждан. Одновременно они имеют своим предназначением повышение качественного уровня жизни членов местного сообщества, создание комфортных социально-экономических условий для их самореализации и тем самым - решение конституционной задачи по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

--------------------------------

См., напр., п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П, п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.

Таким образом, посредством реализации социально-экономических полномочий местного самоуправления создаются условия (гарантии) осуществления индивидом всего комплекса его прав и свобод, которые должны признаваться и обеспечиваться государством в лице всех его публичных структур как конкретные, реальные, осуществимые на практике, а не иллюзорные. Такой позиции придерживается и Европейский суд по правам человека при интерпретации положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод .

--------------------------------

См., напр.: Постановление Европейского суда по правам человека от 7 июля 1989 г. по делу Серинг (Soering) против Соединенного Королевства // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 637 - 658; Постановление Европейского суда по правам человека от 10 февраля 1995 г. по делу Аллене де Рибемон (Allene de Ribemont) против Франции // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 2. С. 85 - 95; Постановление Европейского суда по правам человека от 15 марта 2005 г. по делу Яковлев (Yakovlev) против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2005. N 10. С. 51, 88 - 92; Постановление Европейского суда по правам человека от 20 октября 2005 г. по делу Грошев (Groshev) против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2006. N 5. С. 82, 88 - 92; Постановление Европейского суда по правам человека от 13 июля 2006 г. по делу Дубинская (Dubinskaya) против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2007. N 1. С. 79, 94 - 102.

Представляется, что в этом аспекте может и должен рассматриваться комплекс социально-экономических полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в федеральном и региональном законодательстве.

4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
социально-экономических полномочий местного самоуправления

Имея в виду нынешний весьма централизованный характер правового регулирования местного самоуправления, следует признать, что основной объем его социально-экономических полномочий закрепляется на федеральном уровне. Это, в частности, следующие полномочия:

1) право установления дополнительных мер поддержки семей, имеющих детей, за счет местных бюджетов (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" );

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 19.

2) право предоставления дополнительных льгот Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы и членам их семей за счет местных бюджетов (ч. 2 ст. 12 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" );

--------------------------------

ВВС РФ. 1993. N 7. Ст. 247.

3) право принимать дополнительные меры по обеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, на которых распространяется действие настоящего Закона (ст. 26 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" );

--------------------------------

ВВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.

4) право на осуществление мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов за счет средств местных бюджетов; право принимать решения о дополнительных мерах социальной поддержки, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, для указанных в настоящем Федеральном законе категорий граждан за счет местных бюджетов (ст. 4 и 11 Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" );

--------------------------------

ВВС РФ. 1993. N 28. Ст. 1064.

5) право осуществлять за счет собственных средств иные - помимо обязательного социального страхования, предусмотренного настоящим Федеральным законом, - виды страхования работников, предусмотренные законодательством РФ (ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" );

--------------------------------

СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.

6) право устанавливать полные или частичные компенсации страховых премий по договорам обязательного страхования иным категориям граждан, помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" );

--------------------------------

СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720.

7) право на участие в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; право на оказание содействия органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан (ст. 7.2 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" );

--------------------------------

СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.

8) определение условий предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" );

--------------------------------

СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.

9) обеспечение детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попечительства родителей, по достижении 18 лет жилыми помещениями вне очереди по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни (п. 10 ст. 12 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" );

--------------------------------

СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

10) установление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам муниципальных организаций здравоохранения; установление размера и порядка обязательного страхования для медицинских, фармацевтических и иных работников муниципальных организаций здравоохранения, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью; установление размера единовременного денежного пособия в случае гибели работников муниципальных организаций здравоохранения (ст. 63 и 64 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 );

--------------------------------

ВВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.

11) принятие решений о возврате имущества, возмещении его стоимости или выплате денежных компенсаций жертвам политических репрессий на основании заключений комиссий по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий, образованных в соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации "О комиссиях по реабилитации жертв политических репрессий" (ст. 16.1 Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" );

--------------------------------

ВВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1428.

12) полномочия органов местного самоуправления в области регулирования тарифов организаций коммунального хозяйства и надбавок к ним (ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального хозяйства" ), включая: утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и установление системы критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, и др.;

--------------------------------

СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 36.

13) полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений (ст. 2 и 14 ЖК РФ), включая ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;

14) полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (ст. 7 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" ), включая: участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; осуществление контроля за отводом, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов; установление общих принципов организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности;

--------------------------------

СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

15) полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта (ст. 14 (ч. 3), 16 (ч. 3), 23 (ч. 1), 32 (ч. 1) и 33 (ч. 11) Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" ), среди к