Глава 4. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ЭКОНОМИЧЕСКОЕ
ВЫРАЖЕНИЕ ДЕМОКРАТИИ И ДОСТОЙНОЙ ЖИЗНИ НАСЕЛЕНИЯ
При всем многообразии и значимости политических преобразований в современном российском обществе главная сфера решения задач по формированию демократического правового государства с развитыми формами самоуправления - экономика и как ее продолжение социальная политика. Сегодня наши основные усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан <1>, и они во многом относятся к вопросам местного значения. В этом же русле следует оценивать реализацию национальных проектов в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном строительстве, которые являются важными составляющими стратегии социально-экономической муниципализации России.
--------------------------------
<1> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2006. С. 3.
4.1. Собственность, власть и свобода
в их правовом единстве и противоречиях
Совершенствование и развитие отношений собственности является ключевой задачей в условиях формирования гражданского общества и утверждения нового конституционного строя. В этом плане проблема собственности выходит далеко за пределы чисто экономических явлений: не только из теории, но и на основе реальной жизни мы знаем, что собственность тоже власть, власть экономическая. Одновременно она практически всегда претендует (в скрытых или открытых формах) и на то, чтобы быть генератором власти политической. А там, где крупный бизнес пытается слиться с политической властью, возникают признаки олигархического государства. В то же время коренные изменения в развитии отношений собственности, в достигнутом уровне и самом понимании экономической свободы - и тем более конституционное признание этих изменений - всегда являют собой результат политических преобразований: без политической воли, ясно, однозначно выраженной в законе, невозможно формирование социальной ответственности бизнеса, основанной на ставшей универсальной конституционной формуле: "собственность обязывает".
4.1.1. Самостоятельность политической
и экономической власти - требование рыночной экономики
Многовековой исторический опыт свидетельствует, что условием и предпосылкой успешного развития рыночных процессов является "отпочкование" власти экономической от политической власти. Цивилизованный рынок, основанный на принципах конституционной экономики, предполагает отношения самостоятельного функционирования государственной (политической) власти и власти собственности (экономической). Дистанцирование экономической власти от политической стало в свое время величайшим достижением в рамках перехода к буржуазному строю, основанному на принципах конституционализма.
В этой связи чрезвычайно актуальной является проблема - конституционная по своей природе - равноудаленности собственности и власти. Причем это имеет принципиально важное значение для всех уровней публичной власти, включая муниципальный, и для всех форм собственности. Только в условиях, когда политическая публичная власть отделяется от экономической власти, появляется возможность для обособления политических и экономических отношений, что, в свою очередь, является основой для относительно самостоятельного, на основе собственных внутренних закономерностей, развития отраслей частного и публичного права и, в конечном счете, для правового прогресса.
Нельзя, однако, не учитывать, что в современных условиях перехода к постиндустриальному обществу возникает новое глобальное конституционное противоречие в отношениях собственности, проявляющееся в очередном витке сближения политической и экономической власти, как бы возврате политической власти в свое исходное состояние. Для России эта проблема приобретает особую актуальность, по крайней мере, по двум причинам.
Во-первых, речь идет об исторических, имеющих глубокие корни особенностях становления и развития отношений собственности и экономической свободы в России, что связано, прежде всего, с особенностями соотношения частных и публичных (государственных) начал, а соответственно, и с особенностями исторических форм взаимоотношений экономической и политической власти в России: при складывавшейся исторически структуре собственности, когда государство брало на себя основную нагрузку, выполняя как объективно необходимые функции по ведению общих дел, так и те, которые в рыночной экономике традиционно относятся к сфере хозяйственной саморегуляции между равноправными формально свободными субъектами товарных отношений, действующими относительно автономно, в том числе на уровне отдельных муниципалитетов, в России экономическая власть не "распылялась" и не была обособлена в качестве относительно самостоятельной формы власти. Причем это имеет значительно более глубокие национально-исторические корни, чем практика социалистического строительства: социалистическая государственно-монополистическая модель управления экономикой в свое время лишь усилила процессы слияния политической и экономической власти.
Во-вторых, переход к рыночной экономике в условиях формирования новой российской государственности во многом воспринял эти "родимые пятна" исторически складывавшейся российской модели экономического развития. К тому же навязанные стране неолиберальные модели приватизации государственной собственности и рыночных преобразований создали предельно благоприятные условия (вольно или невольно?) для раскрутки нового витка сращивания политической и экономической власти: формирование крупных состояний в виде производственных, финансовых и иных активов стало в соответствующих условиях не чем иным, как присвоением так называемой политической ренты. В результате возник уникальный симбиоз крупных бизнес-структур (корпоративного бизнеса) с чиновничье-бюрократическими структурами государства (корпорацией чиновников) <1>. И это не просто сложение двух составляющих новой политико-экономической действительности, но и возникновение нового качества как экономических, так и политических отношений, в том числе тех отношений, которые попадают в сферу не только частно-отраслевого, но и публично-правового, включая конституционное, регулирования.
--------------------------------
<1> См.: Перегудов С.П. Бизнес и бюрократия: особенности симбиоза // Независимая газета. 2006. 10 марта. С. 11.
В этих условиях существенно возрастает потребность в государственно-правовом влиянии на взаимоотношения этих двух корпоративно-властных структур, в частности необходимость формирования цивилизованных институциональных механизмов взаимодействия бизнеса со всеми уровнями публичной власти - федеральной, региональной, муниципальной - в конституционализации всей системы социально-экономического развития российской государственности. А это возможно лишь на основе достижения и поддержания определенной автономии и цивилизованного обособления экономической и политической властей, что должно проявляться - подчеркнем особо - не просто в наращивании нормативного массива, регулирующего экономические отношения и взаимоотношения бизнеса и власти, а прежде всего в планомерном внедрении конституционных принципов в сферу публичной власти, с одной стороны, и в экономическую систему - с другой. На этой основе могут быть созданы надлежащие условия также для разрешения коллизии между требованиями универсального конституционного принципа экономической (ст. 8, 34 Конституции РФ) и политической (ст. 10, 13 Конституции РФ) конкуренции, с одной стороны, и тенденцией к монополизации политической и экономической власти, проявляющейся в централизации государственного управления, концентрации публично-властных полномочий, образовании олигархических экономических структур - с другой.
При этом следует принимать во внимание, что подчинение соответствующих отношений конституционным принципам и нормам, в том числе связанным с транссуверенным влиянием общепризнанных принципов и норм международного права, международных правовых стандартов нормирования отношений рыночного хозяйствования, должно основываться также на учете закономерностей национального развития взаимоотношений публичной власти и собственности, экономической и политической власти, состоящих, в частности, в том, что России традиционно близок способ производства, основанный на политизации отношений собственности, на глубоком проникновении в них административно-управленческих начал. Игнорирование данных особенностей может создать предпосылки рецидива кризисных явлений в динамике политической и экономической систем, что в конце 1980-х - начале 1990-х гг. проявилось в фактической коррозии публичной власти, во многом утрате обществом и государством власти экономической.
В современных же условиях поиска наиболее эффективных путей социально-экономической модернизации общества, возможно, главным является поиск оптимальных ценностных критериев регулирования экономических отношений на различных публично-территориальных уровнях их развития. Без решения этой проблемы мы можем в очередной раз оказаться в законодательной "квадратуре круга", выражающейся, в частности, в том, что юридизация экономической системы, должная обеспечить снятие конфликтов в соответствующих сферах жизни, в действительности проявляется не посредством качественных показателей нового правового регулирования, в котором воплощались бы конституционные ценности и цели, но получает сугубо позитивистское (формально-юридическое), количественное воплощение во всевозрастающем вале нормативных правовых актов, якобы "работающих" на рыночную экономику и социальную защиту граждан, а в действительности лишь усиливающих административную централизацию социально-экономической сферы.
Преодоление данного положения - задача чрезвычайно сложная, комплексная, важная роль в ней принадлежит муниципализации соответствующих отношений, переводу многих конкретных сфер социальной жизни населения на низовой, муниципальный уровень реализации публично-властных и экономических отношений.
4.1.2. Конституционное единство
собственности, свободы, демократии
В процессе осуществления правовой реформы социально-экономические преобразования должны получать адекватное отражение в законодательстве, что имеет объективные предпосылки с точки зрения самих закономерностей становления нового конституционного строя, рыночной экономики, где свобода и собственность как элементы гражданского общества существуют и проявляют себя в нормативно-правовом единстве.
Решающее значение имеет при этом конституционное регулирование данных отношений. Известно, что конституционное назначение отношений собственности определяется прежде всего их ролью в формировании и реализации процессов политического властвования. В этом плане юридическое содержание собственности предопределяет важнейшие характеристики демократических институтов конституционного строя, включая институты местного самоуправления, в особенности в их экономическом и социальном проявлении.
Данный подход позволяет раскрыть глубинные основы экономических и политических отношений властвования в обществе, равно как и показать экономические корни свободы (либо несвободы), положения личности в системе ее реальных взаимоотношений с политической и экономической властью в обществе и государстве.
При этом своего рода связующим звеном между политической властью и экономической свободой в условиях рыночной экономики являются налоги как конституционный институт (ст. 57, ч. 3 ст. 75 Конституции РФ), воплощающий в себе единство финансово-экономического и правового содержания, "симбиоз экономики и права" <1> и определяющий экономические основы функционирования всех уровней публичной власти и реализации свободы предпринимательства. Конституционное закрепление отношений по поводу установления и взимания налогов и сборов свидетельствует о придании особой значимости налоговым платежам и связанным с ними отношениям. Эта значимость определяется прежде всего необходимостью формирования доходов государственной и муниципальной казны, предназначенных для удовлетворения интересов личности, общества и государства, а также ролью последнего в процессе регулирования экономических отношений в стране. Будучи острым орудием воздействия на имущественную сферу общественных отношений, на фундаментальные не только по своей экономической, но и социально-политической значимости отношения собственности, налоги косвенно влияют на все иные области жизнедеятельности людей и, в конечном итоге, затрагивают сами основы конституционного строя государства, всю систему прав и свобод человека и гражданина. В этом плане конституционная природа институтов налогового права в концентрированном виде проявляется через поиск баланса политической власти и экономической свободы, публичных и частных интересов в налоговых отношениях.
--------------------------------
<1> См.: Крохина Ю.А. Принцип экономической обоснованности налога в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2003 года. По материалам Междунар. науч.-практ. конф. Москва, 23 - 24 апреля 2004 года. М., 2004. С. 29.
Социальная ответственность бизнеса в условиях рыночной экономики проявляется прежде всего в сфере налоговых отношений, а основанная на этом социально ориентированная экономика требует не очередного передела собственности, а строгого исполнения конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы.
Вместе с тем собственность - явление само по себе относительно самостоятельное, чрезвычайно многогранное и многозначное. Поэтому узкоцивилистические представления о собственности как вещно-товарной категории явно недостаточны. Ее познание предполагает непременный учет властно-экономических, волевых аспектов и форм проявления на уровне взаимоотношений социальных групп, территориальных общностей и социально-экономических характеристик общества в целом, равно как и учет личностных подходов к юридическому и социальному содержанию отношений собственности, к их системным и генетическим особенностям, выявлению исторических тенденций изменения самой природы отношений собственности в процессе демократических преобразований в обществе.
Это позволяет в конечном счете качественно по-иному, более глубоко оценить экономические, а также правовые формы развития демократии, свободы личности на различных уровнях ее реализации. Взаимосвязь собственности, демократии и свободы определяется в этом случае теми глубинными явлениями, которые не только раскрывают значение собственности для утверждения ценностей свободы, но и позволяют характеризовать саму свободу как атрибут и основу отношений собственности.
Важный аспект проявления свободы как основы и атрибута собственности характеризует свободу с точки зрения состояния, положения человека в обществе и, соответственно, "негативного" метода правового регулирования соответствующих отношений, обеспечения их неприкосновенности. Небезынтересно отметить, что в историческом плане правовая категория "неприкосновенность" впервые была применена одновременно и к личности, ее свободе, и к вещной форме собственности. Так, французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., с одной стороны, провозглашает собственность в качестве "неприкосновенной и священной" (ст. 17) и, с другой - устанавливает правовые гарантии неприкосновенности личности (ст. 7) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Декларация прав человека и гражданина 1789 г. // Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 27, 29.
Негативный уровень экономической свободы позволяет "соединить" с помощью запретительных методов государственно-правового нормирования общественных отношений личностные и вещные начала отношений собственности как выражения свободы и неприкосновенности. Не случайно та же Декларация 1789 г. (ст. 2) в один ряд среди "естественных и неотъемлемых прав человека" ставит "свободу", "собственность", "безопасность".
Следующий, более высокий, уровень свободы как основы собственности проявляется в правовой сфере в качестве института субъективных прав и свобод, обеспечивающего возможность владеть, пользоваться и распоряжаться материальными и духовными благами цивилизации. Этот срез свободы выводит ее субъектов на уровень вещных отношений собственности.
Сочетание соответствующих уровней свободы в процессе развития отношений собственности и последующего их правового оформления позволяет, с одной стороны, отразить автономию личности, с другой - возвести свободу (во всем многообразии этого явления) в основу всех сфер жизнедеятельности общества; свобода должна стать главным принципом организации экономики, социального развития, всей системы общественных отношений <1>. Это особенно зримо проявляется в процессе формирования рыночных отношений и обретения самой экономикой характеристик важнейшей сферы проявления свободы труда, предпринимательства, а также свободного и в то же время ответственного развития отношений собственности, когда сама собственность конституируется как своего рода "стадия реализации трудового (экономического) потенциала личности" <2>.
--------------------------------
<1> Это и понятно, ибо, как отмечал известный русский философ С.Н. Булгаков, сама экономика, хозяйство должны рассматриваться как "синтез свободы и необходимости". См.: Булгаков С.Н. Философия хозяйства // Русская философия собственности (XVIII - XX вв.). СПб., 1993. С. 227.
<2> Крусс В.И. Право на предпринимательскую деятельность - конституционное полномочие личности / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2003. С. 147.
Во всем этом находят свое проявление глубинные, сущностные начала конституционной природы социально-экономического развития общества, что коренится в реальном (материальном) содержании соответствующих отношений на всех уровнях их развития и правового регулирования.
4.1.3. Об основных началах социально-экономического
развития муниципальной демократии
Экономический строй и социальная система, испытывая активное властно-правовое воздействие, являются одновременно важной сферой проявления муниципальной демократии. В этом плане, возможно, главной и наиболее трудной задачей муниципальной реформы становится необходимость рассматривать конституционные ценности свободы и демократии, справедливости и законности не абстрактно, в том числе с позиций неких "экспортных" рекомендаций, а "в их практическом преломлении в нашей жизни" <1>. Концентрированным выражением такого "преломления" как раз и является социально-экономическое развитие сельских и городских поселений, районов городов, общества в целом.
--------------------------------
<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). С. 4.
В научном плане социально-экономическое развитие - комплексная проблема, являющаяся предметом исследований многих научных дисциплин. Для правовой науки, пожалуй, наиболее важным и неисследованным является такой специфический аспект соответствующей проблематики, как анализ социально-экономического развития в качестве элементной характеристики муниципальной демократии. Именно на этом уровне относительно самостоятельные компоненты государственности (государство и местное самоуправление как звенья государственности, правовая система, экономический строй, социальная система общества и др.) создают в процессе своего функционирования интегративную систему институтов конституционного строя и, в конечном счете, государственно-организованного общества в целом как единого политического, правового, социально-экономического образования <1>.
--------------------------------
<1> О категории "государственность" в соотношении с государством, а также с экономическими, социальными, духовно-нравственными условиями жизнедеятельности общества как элементами государственности см., напр.: Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: Учеб. пособие. М., 1998. С. 9 - 13.
Что же касается местного самоуправления, то основной целью его развития является решение вопросов местного значения и связанная с этим деятельность по удовлетворению социально-бытовых, образовательных, медицинских, жилищных и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг и товаров.
Вместе с тем реализация органами местного самоуправления своих полномочий также зависит от того, насколько эффективно они будут использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы муниципальных образований.
Очевидно, что на правовом уровне это должно обеспечиваться тесным единством частных и публично-правовых средств нормативно-правового воздействия. Между тем до последнего времени преобладающим являлся (особенно в условиях перехода к рыночной экономике) частноправовой подход к исследованию соответствующих проблем - в рамках гражданского, предпринимательского и сопряженных с ними других отраслей права. Соответственно, и юридизация отношений собственности, других явлений экономической и социальной жизни - в этом проявляется одна из общих закономерностей развития современного постиндустриального общества - обеспечивается, прежде всего, с помощью институтов частного права. Не случайно отраслевое рыночно-социальное законодательство развивается, обновляется в настоящее время, пожалуй, наиболее активно.
В этих условиях особое значение приобретают методологические проблемы оптимального сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании экономических и социальных отношений в условиях формирования социально ориентированного рыночного хозяйства. Как справедливо отмечается в литературе, проблемы развития и взаимодействия частного и публичного права в процессе регулирования экономических отношений "являются для современной России одними из важнейших, и не только в правовом аспекте" <1>.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 208.
Поэтому при исследовании соответствующей проблематики речь должна идти не только об организационно-правовых механизмах управления, но прежде всего о системно-содержательных характеристиках правового регулирования самой по себе экономической и социальной политики в ее соотношении с основополагающими конституционными принципами и высшими правовыми ценностями, получающими реализацию в муниципально-правовой сфере.
Между тем после принятия ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Так, если в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6), то в рамках нового правового регулирования этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения. Правда, в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому Закону включены "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования" (ст. 17). Фактически, однако, это означает, как считают некоторые исследователи, парадоксальную ситуацию: инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения нет. Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно непосредственно этим заниматься <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Г.Ю. Ветрова, Д.М. Ланцева "Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2007, N 4.
<1> См.: Ветров Г.Ю. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России / Г.Ю. Ветров, Д.М. Ланцев // Аналитический вестник. 2007. N 2. С. 17 - 32.
Между тем интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программ различного типа. В нынешних непростых условиях реформирования территориальных и финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются искать наиболее эффективные подходы к решению соответствующих задач.
Совершенствование правовых механизмов комплексного социально-экономического развития муниципалитетов предполагает, в свою очередь, необходимость проникновения в природу общественных отношений, составляющих сферу реализации соответствующих целей и задач муниципального развития.
4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
институтов муниципальной демократии
Особая, фундаментальная роль в публично-правовом регулировании данных отношений принадлежит Конституции России. Ее социально-экономическое содержание чрезвычайно богато, имеет многоуровневые системные начала нормативного проявления.
Во-первых, это конституционные принципы как наиболее общие правовые идеи, получающие высшее юридическое воплощение в нормах и институтах Основного Закона и определяющие сами основы организации и функционирования экономической, социальной, политической, духовной жизни общества и государства. Важно подчеркнуть, что это не только конституционные принципы собственно рыночной экономики (например, ст. 8, 9) и социальной государственности (ст. 7), но и такие общие принципы современного российского конституционализма, как народный и государственный суверенитет (ст. 3, 4), федерализм (ст. 5), разделение властей (ст. 10), политический и идеологический плюрализм (ст. 13), естественно, местное самоуправление (ст. 12) и др. Во-вторых, это компетенционные нормы Конституции РФ, посвященные социально-экономическим вопросам. Без преувеличения можно сказать, что большая часть статей Конституции, посвященных предметам ведения различных уровней публичной власти (ст. 71 - 73, 130) и компетенции их органов (ст. 80, 83, 84, 102, 103, 114, 132 и др.), прямо или косвенно касаются социально-экономической сферы местного самоуправления. В-третьих, это конституционные институты экономической свободы и социальной защиты граждан. Они представлены весьма разветвленной системой норм, прежде всего гл. 2 Конституции: ст. 34 - 37 (экономические права), ст. 38 - 44 (социальные права), в нормативном содержании и особенно системе гарантирования "присутствуют" как государственные, так и муниципальные начала.
Помимо собственно социально-экономических норм Конституции РФ следует учитывать также экономическое содержание иных институтов, в том числе политической демократии, гражданских (личных) прав и свобод человека и гражданина и т.п. Например, весьма интересным аспектом социально-экономической сферы правового регулирования может стать проникновение в экономическое содержание институтов местного самоуправления, конституционный анализ экономического федерализма и разделения властей по вертикали, включая муниципальную власть и муниципальную форму собственности, исследование проблем политического рынка в контексте избирательной системы и современных выборных технологий, финансово-экономические оценки "стоимости" как социальных, так и политических, гражданских прав и свобод и т.д. Одним словом, правовые основы социально-экономического развития - это комплексная проблема, включающая, с одной стороны, социально-экономическое обоснование институтов политической организации общества, пределов (меры) государственно-правового влияния на соответствующую сферу жизнедеятельности и, с другой - обратное влияние социально-экономического развития общества на муниципально-правовую систему государственности и отдельные ее институты, на всю систему демократической организации политической (государственной и муниципальной) власти.
В этом плане Конституция РФ содержит сложную, многоуровневую систему аксиологических ценностей, представляющих собой правовую основу и одновременно систему фундаментальных ориентиров-целеполаганий социально-экономического и политического развития российской государственности, экономических и социальных прав и свобод личности. Главным же институционным средством перевода конституционной аксиологии на муниципальный уровень экономической и социальной политики в ее правовом оформлении является конституционное правосудие.
Для понимания роли Конституционного Суда РФ в защите, реализации и развитии правовых основ экономических и социальных отношений принципиальное значение имеет понимание конституционного правосудия как важнейшего организационно-правового средства поиска и поддержания баланса интересов, обеспечения соответствия нормотворческой и правоприменительной практики в социально-экономической сфере, причем на всех уровнях публичной власти, включая муниципальную.
Прагматическая (прикладная) характеристика воздействия конституционного правосудия на реализацию и развитие конституционных основ социальных и экономических отношений определяется самим объемом, количеством дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ в соответствии с его компетенцией по вопросам, прямо или косвенно выходящим на уровень конституционных основ экономической системы и социального развития.
Так, экономическая проблематика (правовым содержанием которой являются в своей основе институты рыночной экономики, а также экономические права и свободы граждан) составляет около 18% всех дел Конституционного Суда РФ. Еще более высокий удельный вес занимают в практике Конституционного Суда РФ вопросы социальной защиты, включая социальные права граждан: они составляют около 21% общего количества принятых Конституционным Судом решений. В последнее время соответствующие вопросы обрели повышенную остроту, главным образом, в связи с проводимым на общенациональном уровне реформированием системы социальной защиты, нормативной основой которой стал Федеральный закон N 122-ФЗ. Только в течение первого года действия данного Закона в Конституционный Суд РФ поступило более 800 обращений, в которых оспаривались те или иные его положения. Поскольку же принятие названного Федерального закона непосредственно связано с реформированием системы организации публичной власти и перераспределением полномочий между ее уровнями, что повлекло возложение существенного объема социальной ответственности на субъектов Федерации и органы местного самоуправления, не лишним будет отметить и то обстоятельство, что большинство поступивших в Конституционный Суд РФ обращений, касающихся оспаривания положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., также непосредственным образом затрагивают социально-экономические проблемы.
Вместе с тем характер воздействия конституционного правосудия на социально-экономическую сферу жизни общества определяется не только и не столько количественными показателями вовлеченности Конституционного Суда РФ в проблематику рыночного и социального законодательства. Главное состоит во властно-нормативном воздействии конституционного правосудия на формирование и реализацию конституционной концепции экономической и социальной систем общества. А это в конечном счете и означает процесс включения в сферу конституционного воздействия как соответствующего законодательства, так и самой по себе сферы социально-экономического развития общества, его экономической и социальной систем, составной частью чего является муниципальное социально-экономическое развитие. Основу же соответствующих процессов составляют отношения собственности.
4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
муниципальной демократии
Муниципальная собственность в ее конституционном закреплении и последующем правовом регулировании содержит в концентрированном виде все исходные моменты муниципальной демократии как демократии "малых пространств", в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Именно в муниципальной собственности сливаются такие категории, как местное хозяйство и местная демократия.
В этом плане развитие муниципальной собственности, ее утверждение в качестве равноправной, наряду с другими формами собственности, самым непосредственным образом связано с осуществлением в Российской Федерации реформы местного самоуправления и переходом к рыночным отношениям. В ней заложен экономический потенциал как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан по месту их жительства. При этом сам процесс формирования и развития муниципальной собственности необходимо рассматривать в общем русле экономических преобразований в России.
4.2.1. Преобразование отношений собственности:
изменение соотношения частных и публичных начал
Динамика сложного, противоречивого развития отношений собственности в современной России может быть раскрыта прежде всего на основе проникновения в природу данных отношений. На правовом же уровне сущностные характеристики отношений собственности принято раскрывать в рамках типологических подходов к исследованию форм права собственности, что, кстати, является, по мнению проф. С.А. Авакьяна, одной из важных характеристик конституционной экономики <1>.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Вопросы конституционной экономики // Уч. зап. юридического факультета. Вып. 4. СПб., 2005. С. 122 - 124.
Правовое регулирование отношений собственности носит, как известно, комплексный, многоотраслевой характер. При этом именно конституционный уровень регулирования соответствующих отношений призван отразить наиболее важные, сущностные характеристики признаваемых государством и пользующихся всеми способами правовой защиты форм собственности. Конституционный институт собственности является базисом нормального и эффективного функционирования рыночной экономики <1>. Следует, правда, признать известную лаконичность в регулировании Конституцией РФ 1993 г. отношений собственности.
--------------------------------
<1> См.: Мозолин В.П. Соотношение доктрины и закона с точки зрения Конституции и конституционной экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 2. С. 41.
Это обстоятельство не является случайным. В его основе лежит реакция на господствовавшие ранее политико-идеологические приоритеты в конституционно-правовом регулировании отношений собственности. В частности, анализ отношений собственности в тесном единстве с политическими формами властвования (а это наша давняя традиция), акцентирование внимания на природе этих отношений как своего рода власти объективно таят в себе опасность политической идеологизации проблем собственности. Здесь возможны две крайности. Первая связана с абсолютизацией публичных начал в отношениях собственности; вторая крайность в развитии отношений собственности и экономических форм демократии, как свидетельствует исторический опыт, в какой-то мере естественна для переходного периода, связанного с поиском наиболее эффективных путей разгосударствления собственности и формирования рыночной экономики. В концептуальном плане это всегда связано прежде всего с пересмотром соотношения индивидуально-частных и публичных (в том числе государственных) начал в отношениях собственности, преодолением перекоса в пользу публичных начал.
Вместе с тем возрождение частных форм реализации отношений собственности не должно вести к отказу от общественных начал в их развитии, что проявлялось как тенденция начального этапа экономических преобразований, основанная на романтических представлениях реформаторов первой волны о реализации на российской почве идеи "чистого", "классического" рынка. Речь идет о поиске разумной меры приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, мере "распыления" экономической власти на основе активно развивающихся форм частного капитала. При этом следует учитывать, что в России данные процессы и, соответственно, решение кардинального вопроса о соотношении в экономике частных и публичных начал протекают в принципиально иной исторической ситуации, чем это было характерно для европейских государств. В первую очередь это касается, как отмечалось, проблемы соотношения экономической и политической власти, обретения юридической и фактической самостоятельности экономической власти. В западных странах эти процессы, связанные с формированием социально-политически отчужденной экономической власти, получили развитие несколько столетий назад. Отдельные же приватизационные мероприятия, которые происходили в последующие периоды, способствовали лишь уточнению, корректировке пределов функционирования экономической власти. Главное же значение для современных постиндустриальных обществ имеют интеграция (включая интернационализацию) и социализация экономической власти. А это означает не только освобождение рынка, экономической власти от политических оков, но постепенное преодоление ее социального отчуждения, в том числе путем расширения финансово-экономической базы низовых публично-территориальных субъектов (в лице коммун, муниципий, городских и сельских сообществ и т.п.), посредством чего обеспечивается "возврат" экономической власти к обществу (но не слияние с политической властью!) для решения социальных задач в соответствии с требованиями социального государства и социально ориентированной экономики, а соответственно, и укрепление общественных (публичных) начал в отношениях собственности.
Наиболее полно соответствующие подходы к отношениям собственности в настоящее время проявляются в Европе. На формально-юридическом уровне это получило закрепление, в том числе в Протоколе N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, и развивается в практике Европейского суда по правам человека <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Старженецкий В.В. Россия и Совет Европы: право собственности. М., 2004.
4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
публичных и частных начал в отношениях собственности
Статья 1 Протокола N 1, гарантирующая право собственности, предусматривает: "Каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества ИНАЧЕ КАК В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются НЕОБХОДИМЫМИ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СОБСТВЕННОСТИ В СООТВЕТСТВИИ С ОБЩИМИ ИНТЕРЕСАМИ ИЛИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПЛАТЫ НАЛОГОВ или других сборов или штрафов" (выделено нами. - Н.Б.). Европейский суд по правам человека, столкнувшись в своей деятельности с необходимостью толкования содержания данной статьи Протокола N 1, выделил в ней три нормы.
Такая позиция впервые была выражена в решении по делу Спорронг и Лоннрот против Швеции. Это решение - одно из наиболее важных из принятых Европейским судом на основе ст. 1 Протокола N 1. Дело касалось весьма ценных видов недвижимого имущества (строения и земля) в центральной части Стокгольма. Административный совет графства нашел, что эта недвижимость может быть востребована ввиду планов городского развития и реконструкции, и возложил в отношении этой недвижимости два различных ограничительных правовых режимов: разрешения на отчуждение, выданные муниципалитету (это означало, что в будущем собственность может быть отчуждена), и запрещения на строительство (это означало запрет на любые виды строительных работ на данном земельном участке). На одно из владений распространялись действие разрешения на отчуждение сроком в общей сложности 23 года и запрещение на строительство сроком на 25 лет. На другое владение распространялись действие разрешения на отчуждение сроком на 8 лет и запрещение на строительство сроком на 12 лет. В период действия данных ограничений, естественно, стало трудней продать владения. Ограничения были впоследствии сняты ввиду изменений в планах городского развития. Владельцы собственности обратились с жалобой в Европейский суд по правам человека на нарушения своих прав, гарантированных ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции. Они не получили никакой компенсации за тот период времени, когда на их владения распространялись соответствующие ограничения.
В связи с анализом соответствующей статьи Конвенции Судом было констатировано: "Первая норма, которая является общей по своему характеру, утверждает принцип беспрепятственного пользования собственностью; он выражен в первом предложении первого абзаца. Вторая норма касается лишения имущества и оговаривает это рядом условий; она приведена во втором предложении того же абзаца. Третья норма признает, что государства-участники имеют право, среди прочего, контролировать использование собственности в соответствии с интересами общества, вводя такие законы, которые они считают необходимыми для этой цели; она содержится во втором абзаце". Это означает, что для вынесения решения по делу Суду необходимо ответить на вопрос о соблюдении каждой из этих норм. Для нас же важно, что Суд подчеркнул относительную самостоятельность норм, предусматривающих возможность ограничения права собственности в общественно полезных целях, т.е. с учетом публичного интереса.
Таким образом, первый вопрос, который должен был решить Суд, заключался в том, имело ли место вообще вмешательство в право собственности по смыслу ст. 17. Шведское правительство утверждало, что разрешения на отчуждение и запрещения на строительство были попросту неотъемлемым компонентом городского планирования и ни в коей мере не ущемляли права на беспрепятственное пользование своим имуществом. Суд, однако, отверг этот довод. Он отметил, что хотя юридически титул владельцев на их собственность (т.е. право владения) оставался незатронутым, на практике возможность осуществления права собственности была существенно затруднена. Суд заметил, что в силу действия разрешений на отчуждение право собственности заявителей становилось "условным и отменяемым".
Затем Судом был рассмотрен вопрос о применимости в данном случае второй нормы. Суд постановил, что здесь не было отчуждения или лишения собственности. С точки зрения закона заявители в любой период времени были вправе пользоваться владениями, продавать их, дарить и иным образом распоряжаться. И хотя стало труднее продать владения из-за ограничительных мер, составивших предмет спора, возможность продажи у заявителей все-таки существовала. Поэтому вторая норма не могла быть применена в данном деле.
Что же касается третьей нормы, то Суд постановил, что она, безусловно, применима к запрещениям на строительство, которые связаны с контролем за использованием собственности. Разрешения на отчуждения в то же время должны рассматриваться в контексте первой нормы, поскольку они не представляли собой лишение имущества и не имели целью контролировать использование собственности.
Кроме того, высказывая свою позицию по данному делу, Европейский суд использовал еще один дополнительный критерий для оценки соответствия ограничений требованиям Конвенции: исследуя вопрос о вмешательстве в право собственности, Суду надлежит определить, является ли такое вмешательство обоснованным, т.е. преследует ли оно ЗАКОННУЮ ЦЕЛЬ В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА, ВО ВСЕОБЩИХ ИНТЕРЕСАХ <1>. Но только того факта, что вмешательство в право собственности преследует законную цель, недостаточно. "...Суд должен определить, было ли соблюдено СПРАВЕДЛИВОЕ РАВНОВЕСИЕ между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты прав личности... Стремление к такому равновесию присуще Конвенции в целом и отражено также в структуре ст. 1 Протокола N 1" (выделено нами. - Н.Б.).
--------------------------------
<1> См.: решение Европейского суда по правам человека по делу Джеймс против Соединенного Королевства. A98 (1986). П. 46.
Подход, предполагающий нахождение оптимального равновесия, баланса частных и общественных интересов при решении вопроса о допустимости ограничения права собственности, последовательно применялся Европейским судом и в других решениях. Например, решения Европейского суда по правам человека от 16 декабря 1992 г. по делу Нимитц (Niemietz) против Германии, от 24 июня 1993 г. по делу Папамихалопулос (Papamichalopoulos) и другие против Греции, от 9 декабря 1994 г. по делу Греческие нефтеперерабатывающие заводы "Стрэн" и Стратис Андреадис (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis) против Греции, от 20 ноября 1995 г. по делу Прессос Компания Навьера А.О. (Pressos Compania Naviera S.A.) и другие против Бельгии, от 16 сентября 1996 г. по делу Акдивар (Akdivar) и другие против Турции, от 18 декабря 1996 г. по делу Лоизиду (Loizidou) против Турции.
Таким образом, можно говорить о том, что, по крайней мере в Европе, произошли существенные изменения в понимании экономической власти и пределов экономической свободы. Как видно из приведенной практики Европейского суда, основным критерием при оценке справедливости ограничений права собственности являются вовсе не индивидуальные интересы собственника, как это было ранее, но надлежащий баланс его (собственника) и публичных интересов.
4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
собственности и социализации капитала
Из выработанных Европейским судом подходов исходит и Конституционный Суд РФ. Вместе с тем нам еще предстоит найти оптимальный баланс между тенденциями капитализации постсоциалистической собственности и социализации капитала, явившегося результатом периода его первоначального (в том числе криминального) накопления. В России (в отличие от европейских стран) экономическая власть всегда находилась в подчиненном положении по отношению к политической. В условиях рыночных преобразований отношений собственности актуальной является проблема поиска оптимального сочетания свободы личной инициативы, частной собственности и предпринимательства, с одной стороны, и социальной справедливости, гарантирования определенного минимума социальных благ всем членам общества - с другой.
Как справедливо отмечает английский ученый А. Тойнби в книге "Изменчивость и постоянство", "коммунизм ошибался не потому, что требовал справедливости, а потому, что ради нее пожертвовал свободой... Индивидуализм ошибался не потому, что настаивал на неприкосновенности человеческой личности, а потому, что ради нее пожертвовал социальной справедливостью" <1>. Это предопределило, в свою очередь, современные тенденции, связанные с переориентацией обеих исторически сложившихся социальных систем. Страны, в которых господствовала плановая экономика, восприняли идеи либерального рынка; в то же время страны с рыночной экономикой пытаются сделать рынок в большей степени социально ориентированным. При этом особое значение имеет, как об этом свидетельствует исторический опыт, максимальное использование преимуществ (а порой и противоречивых качеств) каждой из систем, равно как и учет национальных особенностей экономического и политического развития.
--------------------------------
<1> Цит. по: Фабрициус Ф. Положение рабочего в системе рыночного хозяйства и общепризнанные права человека // Государство и право. 1992. N 8. С. 153.
В этом плане становится очевидным, что при всем многообразии оценок теории и практики преобразовательных процессов, происходящих в нашей стране, идея сочетания индивидуально-частного и общественного, публичного является основополагающей в контексте вызова современной эпохи. Это должно обеспечиваться на многоукладной, плюралистической экономической основе, предполагающей многообразие форм собственности и их равную защиту. Частно-публичные начала в отношениях собственности характеризуют в этом плане достигнутый уровень экономической свободы и самоорганизации населения, а сама экономика, хозяйство такого типа как раз и могут рассматриваться как основанные на капитализации собственности и социализации капитала. Исторический прогресс свободы и демократии свидетельствует о том, что эти процессы являются естественно-историческим отражением зрелости частных и общественно-государственных начал в отношениях собственности. Демократия невозможна без оптимального сочетания в хозяйственно-экономической жизни публичных и частных интересов.
Поэтому при анализе проблем демократии на различных уровнях ее проявления важно учитывать все возможные формы собственности и их взаимопроникающие элементы. В частности, муниципальная собственность может быть представлена как своего рода форма социализации, приближения институтов рыночной экономики к населению на соответствующем (низовом) уровне его публично-территориальной самоорганизации. В этом плане муниципальная собственность является не просто фундаментом местного самоуправления, его предпосылкой, но экономическим выражением самой по себе муниципальной власти, экономической реализацией институтов местного самоуправления. Из этого, в свою очередь, можно сделать и другой вывод: самоорганизация населения (организационно-правовым выражением которой являются институты местного самоуправления) воплощает в себе некие внутренние характеристики рыночной модели экономического развития публично-территориальных поселенческих сообществ.
4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
собственности: состав, правовой режим неприкосновенности
Восприятие муниципальной собственности сквозь призму взаимосвязанных отношений муниципального властвования и публично-территориальной самоорганизации населения позволяет выявить в ее содержании не только социальные, публичные, но и личностные аспекты экономического положения и удовлетворения социальных потребностей членов местного сообщества, имея в виду, что муниципальная самоорганизация складывается путем объединения усилий всех членов соответствующего территориального коллектива. Это, правда, не исключает того обстоятельства, что муниципальная собственность как особая разновидность публичной собственности должна обеспечивать удовлетворение, прежде всего, совокупного интереса всего муниципального сообщества, интереса, который превышает любой частный (групповой) интерес и по объему, и по структуре, и по временной продолжительности и т.д. Тем более это касается таких специфических объектов муниципальной собственности, как, например, земля и другие природные ресурсы. Более того, чрезвычайно важный для нашего государства национально-этнический аспект этого права придает ему, как справедливо отмечает В.А. Кряжков, особый характер, особую природу в системе государственно-правовых и самоуправленческих отношений, субъектом которых выступают в этом случае аборигены. "Право аборигенов на землю в значительной степени выступает как системообразующее начало их государственно-правового статуса. С этим правом связывается реализация прав на самоуправление, на участие в пользовании недрами, создаются предпосылки для консолидации народа, лучшего развития языка, культуры и решения социальных вопросов" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кряжков В.А. Право коренных малочисленных народов на земли (территории) // Государство и право. 1996. N 1. С. 61 - 62.
В этом плане неслучайным представляется получивший достаточно четкое выражение в новом федеральном правовом регулировании отношений публичной собственности подход, согласно которому в собственности публично-территориальных образований может и должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на них задач. Из этого исходит Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который в ст. 26.11 "Собственность субъекта Российской Федерации" устанавливает, что в собственности субъектов РФ может находиться имущество, необходимое для осуществления их полномочий <1>. Аналогичное регулирование применительно к муниципальным образованиям содержится в ст. 50 "Муниципальное имущество" ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
законодательного установления исчерпывающего перечня
объектов муниципальной собственности
Необходимость установления особого правового режима публичной собственности, включая муниципальную, объективно обусловленная ее специфическими социально-правовыми характеристиками, требующими обеспечения ее связанности публичными целями и публичным предназначением, вместе с тем не может служить основанием для ограничения объектного состава собственности публично-территориальных образований, в частности, путем введения закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
Первичной основой и базовым критерием для определения объема и состава собственности того или иного публично-территориального образования выступают его конституционные функции, получающие конкретизацию в текущем законодательстве. Данные функции должны получать эффективную реализацию, и одновременно должен поддерживаться известный уровень самостоятельности субъектов публичной власти в выборе конкретных механизмов и средств достижения стоящих перед ними целей. Поэтому необходимо, чтобы каждому публично-территориальному образованию была гарантирована возможность располагать, по общему правилу, любыми имущественными объектами, которые, по мнению субъектов публичной власти конкретного публично-территориального образования, обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Напротив, как справедливо отмечает В. Мокрый, установление закрытого перечня, в частности, муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2006. N 2. С. 6 - 9.
Между тем в обоих вышеназванных Федеральных законах структура объектов публичной собственности соответствующих публично-территориальных субъектов представлена исчерпывающим образом, что стало поводом для оценки такого решения законодателя на предмет его соответствия Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О // ВКС РФ. 2007. N 2.
В Конституционный Суд РФ обратилось Правительство Самарской области с требованием признать противоречащими ст. 8 (ч. 2), 71 (п. "д"), 72, 73, 130 и 132 (ч. 1) Конституции РФ ст. 1 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> и ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, устанавливающей перечни видов имущества, которое может находиться соответственно в собственности субъектов РФ и в собственности муниципальных образований, а также ч. 6 и 8 ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. 2. Ст. 2709.
По мнению заявителя, оспариваемые нормы, ограничивая право субъектов РФ и право муниципальных образований иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте, в частности в целях пополнения местных бюджетов, и, ставя, по существу, частную форму собственности в доминирующее положение по отношению к иным ее формам, ограничивают тем самым гарантированные Конституцией РФ права собственников (субъектов РФ и муниципальных образований) по владению, пользованию и распоряжению имуществом, нарушают основы конституционного строя Российской Федерации, такие, как свобода экономической деятельности и равная защита всех форм собственности.
Конституционный Суд РФ не стал признавать оспариваемые законоположения неконституционными, выявив в то же время их конституционно-правовой смысл, который отличается от интерпретации, сложившейся в правоприменительной практике.
В частности, Конституционный Суд РФ сделал вывод, что Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ не препятствует субъектам РФ использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджета субъекта РФ, а указанный в п. 17 его ст. 1 перечень видов имущества, которые могут находиться в собственности субъекта РФ для осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не является, вопреки утверждению заявителя, закрытым и не допускающим наличия в собственности субъекта РФ иного имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, в том числе по предметам ведения субъектов РФ (ст. 26.2).
К аналогичным выводам Суд пришел и при анализе оспариваемых положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
Он первоначально указал, что из положений ст. 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1 и 2) Конституции РФ следует, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов РФ.
Статья 50 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. определяет виды имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.
Так, в силу названного Федерального закона органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и др.) вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, производится только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, при этом органы местного самоуправления наделены правом дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Осуществление отдельных государственных полномочий, как и иных предоставленных органам местного самоуправления полномочий, обеспечивается в том числе правом на создание муниципальных предприятий и учреждений, правом участия в создании хозяйственных обществ, установлением тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правом привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (п. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 16, подп. 3 и 4 п. 1 ст. 17, п. 5 ст. 19, п. 4 ст. 51, ст. 64 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Тем самым при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодателем соблюден принцип соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям. Это соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в БК РФ (Постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П по делу о проверке конституционности положений ст. 155, 156 и 283 БК РФ).
Таким образом, ст. 50 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.
4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
в государственную собственность без волеизъявления
местного самоуправления
Столь же важной, конституционно значимой проблемой является вопрос о пределах "неприкосновенности" объектов муниципальной собственности, в частности, при переводе муниципального имущества в другую публичную форму собственности (в государственную собственность субъекта РФ либо собственность Федерации).
Муниципальная собственность, относясь по своим юридическим свойствам к разряду публичной собственности, в то же время имеет определенные специфические характеристики, связанные с воплощенным в ней единством субъективно-личностных аспектов права на местное самоуправление (притязания членов местного сообщества на решение вопросов местного значения самостоятельно за счет муниципальной собственности) и управленческих начал местного самоуправления как формы публичной власти. В этом плане, несмотря на известное социально-целевое сходство с иными видами публичной собственности, муниципальная собственность образует обособленный имущественный комплекс, в отношении которого со стороны Российской Федерации и ее субъектов неприменимы методы административно-хозяйственного распределения и перераспределения. Это нашло подтверждение и в практике Конституционного Суда РФ, который, в частности, в решении, касающемся видового состава государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, опираясь на ранее сформулированные правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность <1>, указал следующее. Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий принимать уполномоченному исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекту РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации или субъекта РФ, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления. Споры же о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности), в отношении передачи которого ставится вопрос в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, разрешаются судами в порядке, установленном действующим законодательством. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.
4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
по принуждению недопустимо: о порядке передачи
государственного имущества в муниципальную собственность
Рассматривая взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления по поводу разграничения объектов публичной собственности в контексте проблемы обеспечения неприкосновенности муниципальной собственности, важно учитывать, что обладание собственностью обязывает: она определяет не только свободу управомоченного субъекта по владению, пользованию и распоряжению имуществом, но и влечет за собой известные обязательства и обременения по содержанию имущественных объектов. Поскольку же различные имущественные объекты имеют разную экономическую эффективность - как положительную, так и отрицательную, - а разграничение объектов публичной собственности предполагает различные направления движения публичного имущества - как в сторону субъектов государственной власти из муниципальной собственности, так и наоборот, в сторону муниципальных образований, в зависимости от установленных законом критериев обладания теми или иными объектами, - передача имущества из государственной собственности в муниципальную может породить для муниципального образования дополнительные обременения. Тем самым, казалось бы, позитивный процесс наделения собственностью может обернуться негативными последствиями для финансово-экономической самостоятельности муниципального образования, вынужденного перераспределять финансово-бюджетные ресурсы на покрытие незапланированных расходов. Актуальность этого вопроса подтверждается практикой Конституционного Суда РФ.
В 2007 г. в Конституционный Суд РФ поступила жалоба главы муниципального района "Читинский район" Читинской области о проверке конституционности положений абз. шестого, седьмого, девятнадцатого, двадцать третьего и двадцать седьмого ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ в части, определяющей условия и порядок передачи федерального имущества в муниципальную собственность. Исходя из данных нормативных положений, Арбитражный суд Читинской области своим решением от 25 июня 2007 г., оставленным без изменения Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2007 г., отказал администрации муниципального района "Читинский район" в удовлетворении заявленных требований к территориальному управлению Росимущества по Читинской области о признании недействительными распоряжения от 26 февраля 2007 г. "О безвозмездной передаче имущества, находящегося в федеральной собственности и закрепленного на праве оперативного управления за Главным управлением МЧС России по Читинской области, в собственность муниципального района "Читинский район" и распоряжения от 22 марта 2007 г. "Об утверждении акта приема-передачи имущества, находящегося в федеральной собственности и закрепленного на праве оперативного управления за Главным управлением МЧС России по Читинской области, передаваемого в собственность муниципального района "Читинский район".
Заявитель полагал, что оспариваемые законоположения в той мере, в которой они допускают возможность односторонней передачи федерального имущества в муниципальную собственность без согласия на то органов местного самоуправления и без соответствующей компенсации дополнительных расходов, связанных с эксплуатацией передаваемого имущества, нарушают имущественные права муниципальных образований, ограничивают их самостоятельность в решении вопросов местного значения, ставят их в неравное положение с другими собственниками имущества и, таким образом, вступают в противоречие с нормами ст. 8 (ч. 2), 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1) и 133 Конституции РФ.
Рассмотрев данное обращение, Конституционный Суд РФ признал позицию заявителя обоснованной <1>. Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Конституционный Суд РФ указал, что положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и предполагают соблюдение общих принципов и гарантий при его реализации независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества. К ним относится, в частности, наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет мнения органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, т.е. при передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П // Российская газета. 2008. 16 янв.
Необходимость выявления в этом случае мнения органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при наличии объективной необходимости также и за счет средств финансовой поддержки, оказываемой в порядке межбюджетных отношений Российской Федерацией и ее субъектами. Поскольку же федеральное законодательство, устанавливая критерии состава имущества, которое может находиться в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, не исключает дискреции уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по определению конкретных имущественных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане (изношенные, убыточные) имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности при отсутствии дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь за собой непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории в интересах населения. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, который гарантируется правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).
В соответствии с этим Конституционный Суд РФ заключил следующее. Оспариваемые законоположения по своему конституционно-правовому смыслу предполагают в системе действующего правового регулирования необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. При этом в процессе согласования позиций сторон может ставиться вопрос о выделении муниципальному образованию дополнительных финансовых ресурсов на покрытие возникающих в связи с передачей государственного имущества расходов.
4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
необходим ли учет мнения населения?
Режим "неприкосновенности" муниципальной собственности, охватывая собой весь комплекс правоотношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением ее объектами, распространяется также и на приватизацию объектов муниципального имущества. Следует, однако, заметить, что его законодательное обеспечение в этой части, рассматриваемое в исторической ретроспективе, не вполне последовательно.
При регламентации отношений приватизации объектов государственной и муниципальной собственности федеральный законодатель порой не делает различия между этими двумя формами собственности при приватизации их объектов. Так, действовавший до недавнего времени Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" <1> был сориентирован на приватизацию бывшего государственного имущества без учета того, что его субъектами-собственниками уже стали соответствующие муниципальные образования. Иной подход был предложен ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который установил, что "порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно" (п. 4 ст. 29). В то же время в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. принцип учета мнения населения при решении вопросов о приватизации муниципального имущества не получил прямого нормативного закрепления: вопросам приватизации в этом нормативном правовом акте посвящена всего лишь одна норма - ч. 3 ст. 51, которая гласит: "Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет".
--------------------------------
<1> ВВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927.
Представляется, однако, что действительный смысл приведенных законоположений не может быть выявлен без учета их места в системе действующего конституционно-правового регулирования и законодательства о местном самоуправлении. По смыслу взаимосвязанных положений ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ управление муниципальной собственностью, в том числе соответственно осуществление ее приватизации, входит в состав полномочий органов местного самоуправления, которые при этом выступают в качестве организационной формы реализации самоуправления местного сообщества, а потому призваны решать вопросы местного значения исходя из интересов населения. Поскольку же муниципальная собственность в конституционно-правовом смысле образует один из сущностных элементов местного самоуправления, формирует материально-экономическую основу публично-территориальной самоорганизации (в прежнем ФЗ о местном самоуправлении она прямо закреплялась как необходимый и неотъемлемый атрибут муниципального образования) и, таким образом, на уровне правоотношений отражает одно из центральных правомочий в праве на осуществление местного самоуправления решение вопроса о приватизации муниципального имущества, т.е. о фактическом его отчуждении и тем самым сужении собственной экономической базы муниципального образования, сужении объема материально-финансовой обеспеченности муниципального статуса личности в пределах конкретного местного сообщества, не может быть осуществлено органами местного самоуправления вне связи с выявлением мнения населения по данному вопросу. При этом формы выяснения позиции местного сообщества, как это вытекает из ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., могут быть различными: местный референдум (ст. 22), публичные слушания (ст. 28), опрос населения (ст. 31).
Вопросы приватизации муниципального имущества неоднократно становились предметом анализа Конституционного Суда РФ, который при разрешении соответствующих дел стремился к обеспечению наиболее полного выражения в законодательстве и муниципальной практике режима "неприкосновенности" муниципальной собственности.
Так, в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О Конституционный Суд подтвердил, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления, что однако не исключает - как это следует из Определения от 5 ноября 2003 г. N 403-О <1> - возможности установления федеральным законодателем единых условий приватизации, включая избрание им в качестве принципа определения стоимости подлежащего приватизации имущества установления ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены соответствующего имущества). При этом Конституционный Суд пришел к выводу, что такое положение дел вытекает из действующего законодательства о приватизации в его систематическом конституционно-правовом истолковании. Статья 8 (часть 2) Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации провозглашает признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Такая защита при определении размеров разумной компенсации в связи с изъятием имущества в публичных целях должна вместе с тем осуществляться на основе принципа справедливости. Данному принципу не отвечало бы, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П <2>, предоставление компенсации в полном объеме за передачу муниципальным образованиям жилищного фонда социального назначения (при существующих ставках оплаты жилых помещений), детских дошкольных учреждений и объектов коммунальной инфраструктуры, поскольку такое имущество не только не приносит доходы, но и обременено, как правило, дополнительными расходами, связанными с его содержанием. Кроме того, права муниципальных образований по распоряжению объектами, перечисленными в п. 4 ст. 104 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <3>, существенно ограничиваются обязанностью сохранения целевого назначения этих объектов. По тем же основаниям передача указанных объектов не может рассматриваться и как предоставление муниципальным образованиям преимущественного права на удовлетворение их требований в качестве кредиторов (например, при наличии недоимок по местным налогам).
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 2004. N 1.
<2> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2258.
<3> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.
Говоря о практике Конституционного Суда РФ по вопросам приватизации, нельзя не упомянуть о Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П, касающемся приватизации объектов жилищного, в том числе муниципального, фонда <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.
Согласно подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <1> с 1 января 2007 г. утрачивают силу содержащие общие положения ст. 1, 2, 4, 6 - 8 и 9.1 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и его разд. II, закрепляющий основные принципы и условия приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Статьей 12 того же Федерального закона ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", определяющая жилые помещения, не подлежащие приватизации, дополнена положением, согласно которому не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 15.
Оспаривающий конституционность названных законоположений Верховный Суд РФ утверждал, что отмена законодателем права граждан на бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (с 1 марта 2005 г. - частичная, а с 1 января 2007 г. - полная) противоречит вытекающим из Конституции РФ принципам справедливости, стабильности и гарантированности прав граждан, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, и не соответствует ее ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3).
В свою очередь граждане М.Ш. Орлов, Х.Ф. Орлов и З.Х. Орлова, которым на основании ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы отказал в приватизации квартиры, предоставленной по договору социального найма 18 апреля 2005 г., просили признать примененную в их деле норму не соответствующей ст. 6 (ч. 2), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 35, 40 и 55 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ принял по данному делу следующее решение.
Гарантируемое ст. 11 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристики основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Данное право - исходя из того, что приватизация жилья определяется в ст. 1 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" как бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде, - появляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя жилое помещение в государственном или муниципальном жилищном фонде. Таким образом, право на бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения приобретается гражданином в силу закона и является производным от его статуса нанимателя жилого помещения.
Осуществляя преобразования отношений собственности в жилищной сфере при установлении правовых основ единого рынка и регулировании соответствующих гражданских прав, федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать акты, призванные в течение определенного периода обеспечивать правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и отменять их. Такое временное правовое регулирование может заключаться в установлении, изменении и отмене тех или иных имущественных прав, к числу которых относится и право на бесплатную приватизацию. Однако при этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
К основным началам жилищного законодательства ст. 1 ЖК РФ относит реализацию гражданами закрепленного в ст. 40 (ч. 2) Конституции РФ права на жилище и обусловливаемых им жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах. В силу названного законодательного установления граждане в условиях рыночной экономики обеспечивают осуществление своих жилищных прав самостоятельно, используя для этого различные допускаемые законом способы.
Вместе с тем ст. 40 (ч. 2 и 3) Конституции РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать малоимущим, иным указанным в законе гражданам дополнительные условия для реализации права на жилище посредством предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Конкретизируя указанную конституционную обязанность, федеральный законодатель закрепил в ЖК РФ (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.
Это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе.
Прекращение на определенном этапе бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым оставление в государственной и муниципальной собственности доли жилищного фонда также служит цели сохранения и пополнения жилищного фонда социального использования, позволяющего Российской Федерации как социальному государству выполнять свою социальную функцию в области жилищных отношений.
Следовательно, в период перехода от государственно-планового правового регулирования к правовому регулированию, направленному на преобразование отношений собственности, создание основ единого рынка и гарантирование социальной защиты населения, федеральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее, исходя из необходимости обеспечения сохранности в государственной и муниципальной собственности определенной доли жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять социальную функцию в области жилищных отношений.
Вместе с тем, определяя момент прекращения бесплатной передачи в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, федеральному законодателю надлежит учитывать, что граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода.
Таким образом, Конституционный Суд РФ заключил, что подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не противоречит Конституции РФ, поскольку, установив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в соответствующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих дискреционных полномочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых норм, обеспечивающих практическую реализацию этого процесса.
В то же время Конституционный Суд РФ пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 2), положения ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"), в силу которого не подлежат бесплатной приватизации (в пределах установленного законом общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда) жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., поскольку содержащиеся в нем нормы предполагают введение запрета на приватизацию жилых помещений гражданами в зависимости только лишь от момента (даты) возникновения у них прав нанимателя соответствующего помещения, в то время как за лицами, приобретшими такие права до установленной законом даты (до 1 марта 2005 г.), право приватизации признавалось до 1 января 2007 г.
4.2.3. Управление муниципальной собственностью
как многоуровневая система муниципальной демократии
Анализ содержания муниципальной собственности предполагает выявление и исследование различных уровней управления муниципальным имуществом, что имеет прямое отношение к проблеме развития институтов муниципальной демократии в их экономическом проявлении. Впрочем, управление муниципальной собственностью не только экономическое выражение муниципальной демократии; это одновременно и разновидность функциональных характеристик муниципальной бюрократии как отражение реально существующего уровня бюрократизации управления местным хозяйством.
Здесь необходимо сделать оговорку о том, что присутствие в системе местного самоуправления бюрократических начал в соотношении с началами демократизма объективно необходимо и обусловливается характером вопросов, качественное и эффективное решение которых предполагает наличие специальных знаний, навыков, опыта в области управленческой деятельности, требует компетентного и квалифицированного, т.е. бюрократического в строгом смысле этого слова, подхода. Очевидно, что управление муниципальным имуществом, в особенности оперативное управление, без надлежащей профессиональной подготовки может создать реальную финансово-экономическую угрозу не только для отдельных муниципальных предприятий, но и муниципального образования в целом, что, к сожалению, имело подтверждение и в нашей практике.
Вместе с тем профессионально-бюрократические начала в муниципальной сфере не должны выходить за пределы закономерной необходимости, приводить к бюрократизации местного самоуправления, учитывая, что сама по себе бюрократия как социальное явление не тождественна бюрократизации той или иной сферы государственного или муниципального управления. Необходимо четко разграничивать категорию бюрократии как особого слоя, ассоциируемого с государственными и муниципальными служащими, чиновниками, участвующими в осуществлении функций государственной и муниципальной власти как системы здоровой, нормальной бюрократической власти, и категорию бюрократизма и бюрократизированного аппарата, противодействующего любым социальным инновациям, изменениям, превратившегося в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные эгоистические групповые интересы, игнорируя общественные <1>.
--------------------------------
<1> См.: Воротников А.А. Бюрократия в российском государстве: историко-теоретический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. С. 12 - 13.
В этом плане приходится с сожалением констатировать, что в современной отечественной муниципальной практике уровень бюрократизации, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, является критическим. Не случайно в научной литературе отмечается, что "административно-правовая составляющая является сегодня основным содержанием деятельности органов местного самоуправления" <1>. И дело здесь не только в заметном увеличении в связи с реформой местного самоуправления числа муниципальных образований (более чем в два раза в целом по стране и до 10 раз по отдельным субъектам РФ, включая, например, Костромскую, Калужскую, Московскую, Рязанскую, Тверскую, Тульскую области) <2> и муниципальных служащих (примерно на 150 тыс. человек) <3>, но и в характере нового законодательного регулирования муниципальных отношений, предполагающего - по своему буквальному смыслу - принятие наиболее важных решений по вопросам местного значения органами местного самоуправления без участия населения (принятие устава муниципального образования, приватизация муниципального имущества и т.д.). Бюрократизация местного самоуправления, очевидно, связана и с низким уровнем муниципально-правовой активности населения, с невозможностью или нежеланием подавляющего большинства членов местных сообществ включаться в процессы местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Кореневская С.Н. Административно-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления. Воронеж, 2006. С. 4.
<2> См.: Пути совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления: Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С.В. Степашина на VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (Красноярск, 8 июня 2005 г.) // Официальный интернет-сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru/interaction/aksor/konf/14-2.php.
<3> См.: AK&M. 2005. 27 окт.
Важным гарантом и своего рода противовесом бюрократизации управления муниципальной собственностью должна стать вытекающая из самой природы данной формы публичной собственности многоуровневая система ее реализации, основанная на сочетании самоуправленческих (демократических) начал (в чистом виде они присутствуют прежде всего на первом уровне) и управленческого профессионализма, который усиливается с переходом на новые, более приближенные к муниципальным предприятиям и учреждениям, уровни реализации муниципальной собственности.
4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
как достояния местного сообщества
Первый, самоуправленческий, уровень реализации полномочий по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности воплощает в себе право местного сообщества на объекты местных сообществ как на свое достояние. Его субъектом выступает само население муниципального образования (местное сообщество). Объектом является имущество, которое находится в собственности муниципального образования. Содержательная же сторона такого права на этом уровне еще не конкретизирована чисто управленческими правомочиями, нормативно она может быть выражена лишь посредством понятия "достояние населения".
Что же касается форм реализации населением своих прав на объекты муниципальной собственности (как на свое достояние), то это может быть осуществлено как посредством форм непосредственной муниципальной демократии, так и через институты представительной демократии местного самоуправления. Сами же по себе отношения муниципальной собственности проявляются здесь как непосредственная или представительная форма реализации экономической власти населения сельского или городского поселения, как экономическое выражение демократии "малых пространств". Известно, правда, что полномочия представительных органов местного самоуправления заметно ограничены в пользу местной администрации. Это касается и управления объектами муниципальной собственности, руководства местным хозяйством. Вместе с тем важно учитывать, что в отношениях муниципальной собственности представительный орган не просто выступает как властный орган, но он осуществляет прежде всего объединительную функцию, организуя население данной территории (поселения) в единый территориальный самоуправленческий коллектив, в местное сообщество. Это единственный орган, объединяющий все население местного сообщества как субъекта муниципальной собственности. Поэтому в социально-политическом плане представительному органу должна принадлежать весьма существенная, интегративно-объединительная роль в отношениях муниципальной собственности и, соответственно, в развитии экономических форм муниципальной демократии.
Это нашло подтверждение и в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который относит к исключительному ведению представительных органов важные нормотворческие полномочия в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 15), в определении порядка и условий приватизации ее объектов (ст. 29) и т.п. В законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований эти положения получают развитие, причем в плане не только детализации конкретных положений федерального законодательства, но и обобщенных социально-экономических и правовых характеристик пообъектного состава муниципальной собственности.
Примечательно, например, регулирование вопросов муниципальной собственности, содержащееся в Уставе города Красноярска от 24 декабря 1997 г. <1>. Его ст. 63 предусматривает: "Муниципальная собственность города является достоянием населения города (часть 1); владение, пользование и распоряжение городской собственностью не может осуществляться в ущерб интересам нынешних и будущих поколений его жителей (часть 2); в целях эффективного управления городской собственностью от имени города владение, пользование и распоряжение ею осуществляется органами городского самоуправления; органы городского самоуправления управляют городской собственностью в порядке, установленном действующим законодательством, настоящим Уставом и правовыми актами города (часть 3)". Развернутую формулу по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности содержит также Устав города Ростова-на-Дону, ч. 2 ст. 56 которого гласит, что соответствующие полномочия "городское сообщество осуществляет самостоятельно, с использованием непосредственных форм участия населения в решении этих вопросов, посредством выборного представительного органа (городской Думы) и выборного высшего должностного лица городского самоуправления (Мэра города как главы муниципального образования). Иные органы и должностные лица городского самоуправления могут участвовать в осуществлении полномочий по владению, пользованию, распоряжению и управлению объектами муниципальной собственности от имени городского сообщества исключительно по поручению городской Думы и (или) Мэра города на основе делегированных им полномочий собственника".
--------------------------------
<1> Городские новости. 1998. 16 янв.
Подобные формулы уставов муниципальных образований дают достаточно емкие характеристики экономических форм муниципальной демократии, хотя нельзя не признать, что на практике они далеко не всегда эффективно срабатывают. И не случайно в реальной действительности население муниципальных образований практически не воспринимает муниципальное имущество как свое достояние, отстранено от управления им.
4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
муниципальной собственности
На втором уровне развития отношений муниципальной собственности категория достояния получает конкретизацию в публично-правовых механизмах экономического властвования местного населения посредством системы выборных органов самоуправления. Это означает, что, во-первых, представительный орган местного самоуправления выступает уже не только в качестве исходной формы (наряду с институтами непосредственной демократии) его экономического властвования, но и как проводник воли, конкретных решений государства на местном уровне. Это проявляется, прежде всего, в правотворческой деятельности представительного органа, в принимаемых им муниципальных правовых актах регулирования отношений муниципальной собственности, условий приобретения, создания, преобразования ее объектов и управления ими. Во-вторых, публично-правовой механизм экономического властвования местного сообщества включает институты главы муниципального образования и местной администрации как исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В то же время полнота экономической власти населения муниципального образования обеспечивается посредством специализированного муниципального финансово-экономического контроля (за использованием средств местного бюджета и муниципальной собственности), институциональным выражением которого в условиях действующего правового регулирования является контрольный орган муниципального образования: ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предполагает его наличие в структуре органов местного самоуправления, хотя прямо и не обязывает к его созданию <1>.
--------------------------------
<1> О специализированном муниципальном финансово-экономическом контроле как выражении публичной власти местного сообщества см. подробнее: Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Контрольный орган муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии // Проблемы права: Международный журнал. 2006. N 2.
При всем различии прав представительного органа и администрации методологической основой признания их непосредственными носителями муниципальной собственности является тот факт, что они способны воздействовать (хотя и в разной мере, различными способами) на отношения муниципальной собственности как на единое целое, подразумевая, естественно, их влияние и на отдельные звенья, части муниципального хозяйства. Правда, п. 2 ст. 215 ГК РФ не дает исчерпывающего перечня субъектов, которые могут осуществлять от имени муниципального образования права собственника, исходя из того, что ими могут быть любые органы местного самоуправления. Однако это не может поставить под сомнение особую роль именно представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации в решении рассматриваемых вопросов.
В связи с этим возникает важная и весьма сложная в практическом плане проблема разграничения компетенции представительного органа и местной администрации в сфере отношений муниципальной собственности. Решая ее, необходимо исходить из того, что представительные органы и администрация должны функционировать на принципах разделенной компетенции и поэтому каждый из этих органов должен наделяться законодателем четко обозначенными собственными полномочиями. К сожалению, ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. не вполне удовлетворительно решал эту проблему.
Новое законодательство о местном самоуправлении исходит из того, что разграничению конкретных полномочий представительного органа и администрации должна предшествовать работа по четкому разделению их функций как основных направлений деятельности представительного органа, с одной стороны, и администрации - с другой. При всем том, что они решают единые по своей сути и конечным целям задачи и их предметы ведения часто совпадают, функции этих органов различны, хотя законодатель это, к сожалению, далеко не всегда учитывает.
В соотношении категорий "представительная власть" и "управление" (исполнительная власть) можно найти достаточные исходные позиции, позволяющие, во-первых, установить собственно властные функции представительного органа в сфере муниципальной собственности (это прежде всего нормотворческая функция); во-вторых, обнаружить приобщенность представительного органа к управлению муниципальной собственностью, причем не только через чисто нормотворческую деятельность, но и путем осуществления таких функций, как планирование, прогнозирование, контроль; в-третьих, выявить двойственную природу главы муниципального образования (ст. 36 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), который, с одной стороны, может выполнять функции главы администрации, являясь в этом случае исполнительно-распорядительным органом, и, с другой, будучи избранным населением муниципального образования, неизбежно приобретает представительные начала и может наделяться полномочиями представительного характера - прежде всего нормотворчества, контроля, хотя это ни в коей мере не превращает его в представительный орган власти; наконец, в-четвертых, благодаря соответствующим исходным позициям сопоставить властные функции представительного органа и исполнительно-распорядительные, управленческие функции администрации и на этой основе "развести" их полномочия.
Эти подходы находят подтверждение и в положениях, определяющих конкретное содержание права муниципальной собственности. Важно при этом иметь в виду, что владение, пользование и распоряжение как исходные правомочия, составляющие содержание права собственности муниципального образования и его органов, в процессе их реализации раскрываются через более дробные свои элементы, составляющие конкретное содержание экономических форм муниципальной демократии. Речь идет об управлении, программировании процессов развития муниципального хозяйства, подготовке, обсуждении и последующем (после принятия) выполнении хозяйственных решений, подведении итогов экономической деятельности, учете объектов муниципальной собственности и т.д.
4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
собственности, муниципальные предприятия (учреждения)
в системе экономических институтов муниципальной демократии
Возможность дробления правомочий носителей права муниципальной собственности позволяет подключать к их осуществлению специально создаваемые органы (учреждения), а также сами по себе муниципальные предприятия и учреждения, что составляет самостоятельный, низовой уровень реализации права муниципальной собственности и, соответственно, развития экономических форм муниципальной демократии.
К нему следует отнести прежде всего деятельность органов по управлению объектами муниципальной собственности, формируемых чаще всего главой муниципального образования и входящих в структуру администрации. Соответствующие органы уже не являются субъектами права муниципальной собственности: они реализуют его правомочия в производном виде. К таким органам следует отнести не только отраслевые подразделения местной администрации хозяйственно-экономического профиля (управления, департаменты и т.п.), но и, например, комитет по управлению имуществом, фонд имущества, правовой статус которых определяется как специальными актами местного самоуправления, так нередко и самими уставами муниципальных образований.
Причем в ряде случаев уставное регулирование соответствующих муниципальных структур носит весьма подробный характер. Так, ст. 32 Устава города Кузнецка Пензенской области от 11 августа 2005 г. N 76-11/4 <1> детально регламентирует компетенцию Комитета по управлению имуществом города Кузнецка, закрепляя за ним следующие полномочия и статусные характеристики: 1) ведение реестра объектов муниципальной собственности, подготовка перечней объектов, передаваемых в собственность города Кузнецка из государственной собственности Пензенской области и федеральной собственности; 2) осуществление подготовки проектов решений Собрания представителей, проектов постановлений главы администрации по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, в том числе земельными участками; на основании постановлений главы администрации совершение сделок, предметом которых является муниципальное имущество, в том числе земельные участки; 3) осуществление мероприятий по признанию права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество, находящееся на территории города; 4) выполнение функций арендодателя муниципального имущества; 5) ведение учета пользователей муниципального имущества; 6) осуществление контроля использования по назначению и сохранности муниципального имущества, переданного в установленном порядке юридическим лицам и гражданам, истребование муниципального имущества из чужого незаконного владения; 7) защита имущественных прав собственника имущества (города Кузнецка), в том числе в суде; 8) ведение учета обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи муниципального имущества; 9) контроль перечисления арендной платы от сдачи в аренду муниципального имущества; 10) контроль за исполнением условий заключенных сделок приватизации муниципального имущества, принятие мер к их расторжению или признанию недействительными в случае невыполнения данных условий; 11) утверждение уставов муниципальных предприятий, выполнение функций учредителя муниципальных предприятий; 12) осуществление в порядке, установленном решениями Собрания представителей, в соответствии с законодательством сделок, а также иных мероприятий, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, созданием, реорганизацией и ликвидацией муниципальных предприятий и учреждений; 13) несение ответственности за целевое использование выделенных в его распоряжение бюджетных средств, достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета; 14) осуществление иных полномочий, отнесенных к его компетенции законодательством Российской Федерации, Пензенской области, актами органов местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Кузнецкий рабочий. 2005. 27 авг.
Низовой уровень в экономическом развитии муниципальной демократии и развитии отношений собственности связан с деятельностью самих по себе муниципальных предприятий и учреждений <1>, предназначением которых является удовлетворение социально-экономических потребностей местного населения. Как писал еще в начале прошлого века Л.А. Велихов, существует противоречие между социальным предназначением организаций оказания публичных услуг и корыстной, чисто индивидуалистической деятельностью частного капитала, преодоление которого на уровне местного самоуправления возможно, прежде всего, путем муниципализации, под которой он фактически понимал планомерное расширение сферы хозяйствования муниципалитетов в соответствии с их социальными функциями <2>. В этом плане следует признать, что низовое положение муниципальных предприятий и учреждений в субординационной системе управления муниципальной собственностью и фактически подчиненный характер их отношений с публично-властными субъектами не только местного самоуправления, но и региональной государственной власти нередко дают обратную картину, при которой соответствующие властные структуры оказываются более приближенными к населению, выступают непосредственными публичными услугодателями и на них перекладывается основной груз ответственности за эффективное и качественное обеспечение интересов населения в закрепленной за ними сфере.
--------------------------------
<1> См., напр.: Пешин Н.Л. Муниципальная хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8 - 9.
<2> См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1996. С. 439 - 440.
Между тем муниципальные предприятия и учреждения в соответствии с действующим правовым регулированием обладают достаточно широкой самостоятельностью и возможностью принимать на себя ответственность непосредственных услугодателей. В п. 3 ст. 215 ГК РФ говорится: "Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение"; при этом соответствующие правомочия муниципальное унитарное предприятие осуществляет в режиме принадлежности имущества этому предприятию на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ). К такому же уровню реализации права муниципальной собственности относится институт оперативного управления муниципальных учреждений (ст. 296 ГК РФ). При этом ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (ч. 4 ст. 51) впервые предусмотрел наряду с правом органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения и их право участвовать в создании хозяйственных обществ <1>, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
--------------------------------
<1> См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 285. По данному вопросу, как указывает В.И. Васильев, в научной литературе высказана и противоположная точка зрения: некоторые авторы полагают, что в соответствии с гражданским законодательством органы местного самоуправления и до принятия нового Федерального закона о местном самоуправлении обладали соответствующими правами, в том числе правом действовать в качестве вкладчиков товарищества на вере.
Прежнее законодательное регулирование устанавливало лишь потенциальную возможность осуществления муниципалитетами хозяйственной деятельности посредством участия в частноправовых образованиях: как в общих положениях ГК РФ (ст. 66), так и в специальных законодательных актах, регламентирующих правовое положение и порядок деятельности отдельных видов хозяйственных субъектов (ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <1>; ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" <2>) предусмотрено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных товариществ и обществ, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в приведенных законоположениях достаточно ясно и недвусмысленно формулируется общий принцип ограничения гражданской правосубъектности органов местного самоуправления и лишь как исключение - при наличии прямого законодательного дозволения - допускается ее расширение. При этом представляется очевидным, что, поскольку речь идет об объеме именно гражданской правосубъектности, в качестве указанного дозволения органам местного самоуправления участвовать в частной хозяйственной деятельности не может рассматриваться введение нормами бюджетного законодательства их права инвестирования в хозяйственные организации с последующим приобретением доли в учредительном капитале (соответствующее правомочие предусмотрено еще базовой редакцией БК РФ 1998 г., его ст. 42, 69 и 80). Бюджетное законодательство имеет собственный предмет правового регулирования и не может выходить за его пределы; иное являлось бы нарушением конституционно значимого принципа надлежащего структурирования законодательства. Нормы бюджетного права, характеризуя отношения по формированию публичных фондов денежных средств, определяя доходные и расходные источники соответствующих бюджетов, образуют своеобразный процедурно-процессуальный механизм финансового обеспечения реализации публично-властных функций, при том, что хозяйственные правомочия субъектов публичной власти (их первичный правовой статус в системе хозяйственной деятельности) предопределяется нормами Конституции РФ и конкретизирующими их положениями специального (отраслевого) законодательства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
<2> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.
Следовательно, если установленная отраслевым законодательством гражданская правосубъектность названных публичных субъектов не включает права осуществления ими того или иного вида гражданско-правовой активности (в том числе, соответственно, и возможность получения ими дохода от нее), с юридической точки зрения отсутствуют основания для применения бюджетных правил и норм, даже если они и не исключают либо прямо предусматривают формирование или расходование бюджетных средств за счет такой деятельности, хотя в таком случае будут иметь место очевидная рассогласованность и неопределенность правового регулирования, недопустимые с точки зрения определенности правовых норм, предполагающих равные, одинаковые требования ко всем субъектам соответствующих отношений (ст. 19 Конституции РФ). Однако, подчеркнем, в настоящее время федеральный законодатель прямо допускает участие органов местного самоуправления в хозяйственных организациях в публичных целях, что, как представляется, в полной мере отвечает конституционно-правовому статусу местного самоуправления как экономически самостоятельного местного сообщества. Тем самым местному самоуправлению обеспечивается возможность использования рыночных организационно-правовых форм хозяйствования <1>, создаются условия для наиболее полного решения муниципальной властью возложенных на нее задач.
--------------------------------
<1> См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 286.
Вместе с тем применительно к хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в Определении от 1 октября 1998 г. N 168-О <1> Конституционным Судом была выражена сохраняющая силу правовая позиция, согласно смыслу которой границы полномочий органов местного самоуправления по участию в хозяйственных отношениях в качестве их равноправного субъекта определяются рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Это, по существу, означает, что орган местного самоуправления не может просто зарабатывать деньги участием в хозяйственном обороте. Это участие может иметь только публично-правовое значение, т.е. быть связано с осуществлением властных функций и задач, возложенных на местное самоуправление.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 1999. N 1.
Таким образом, отношения муниципальной собственности как целостная система предопределяют и субординированные структуры, т.е. субъектов их носителей, права муниципальной собственности. Исходными (базовыми) субъектами - носителями прав муниципальной собственности в городском или сельском поселении является само население (местное сообщество) в лице представительного органа и администрации. Остальные звенья при всем различии объема их прав относятся к производным образованиям. Синхронизация их функций и полномочий должна осуществляться в строгом соответствии с конституционными положениями о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), с одной стороны, и о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132) - с другой. Эти нормы необходимо воспринимать в системном единстве. Если в ст. 130 (ч. 1) закрепляются правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности, то ст. 132 (ч. 1) отражает процесс последующей реализации соответствующих полномочий органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч. 2 ст. 215 ГК РФ; ч. 1 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
При этом следует признать, что конституционный принцип самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью получает реализацию в текущем законодательстве на основе расширительного толкования соответствующего положения Конституции. Это проявляется, в частности, в том, что за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав не только по управлению, но и распоряжению объектами муниципальной собственности. Их составляют наиболее важные права собственника, которые осуществляются органами самоуправления не от своего имени, а от имени муниципального образования как субъекта права муниципальной собственности, что нашло прямое отражение в ч. 1 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Конкретизируя это положение, названный Федеральный закон устанавливает, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51), создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 4 ст. 51). В соответствии с этим ст. 35 (п. 5 ч. 10) того же Закона устанавливает, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится определение порядка как управления, так и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Проявлением расширительного понимания конституционного положения о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственности является и тот факт, что субъектный состав соответствующей управленческой деятельности не ограничивается собственно органами местного самоуправления, понимаемыми в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ.
Управление муниципальной собственностью - это лишь наиболее общая конституционная характеристика одного из предметов ведения органов самоуправления. В последующем, в процессе осуществления соответствующих функций, он (предмет ведения) конкретизируется в отдельных полномочиях, составляющих конкретное нормативное содержание процесса реализации муниципальной собственности с точки зрения хозяйственно-экономической деятельности на местах, управления этими процессами, что является, в свою очередь, залогом успешной реализации социальных функций муниципальной собственности.
4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
обеспечение достойной жизни - задача
местного самоуправления
Анализ муниципальной собственности сквозь призму отношений экономического и политического властвования в системе муниципальной демократии предполагает выявление ее особых юридических свойств и характеристик, не сводимых к атрибутивному анализу собственности в гражданско-правовом понимании. Не ставя под сомнение частноправовое значение рассматриваемой категории, нельзя не учитывать и то обстоятельство, что муниципальная собственность является одной из разновидностей публичной собственности, т.е. образует материальную основу реализации публичных функций на соответствующем уровне публично-властной организации населения. Выражением этого является требование подчинения реализации прав муниципальной собственности конституционно обусловленным задачам муниципальной власти, прежде всего в социальной сфере.
Такое понимание муниципальной собственности связано как с особенностями природы данной формы собственности, так и с более общим восприятием самого по себе института местного самоуправления как одного из важнейших проводников социальной политики государства на низовом уровне его территориального устройства.
4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
отражение единства рыночно-экономических и социальных начал
Местное самоуправление в его классических вариантах в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики и развитию демократических процессов в хозяйственной сфере.
Нет преувеличения в утверждении, что без достаточно развитой системы местного самоуправления, без правового обеспечения возможности самостоятельно решать на местном уровне финансовые, хозяйственно-экономические, социально-бытовые, культурные вопросы в большой степени затруднено и формирование цивилизованных рыночных структур многоукладной экономики, развитие реальной свободы, гарантирование индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина. Вместе с тем само по себе реформирование организационных структур местного самоуправления не дало бы никаких результатов без решительного обновления отношений собственности в системе местного хозяйства, формирования экономической основы местного самоуправления.
Через понятие экономической основы местного самоуправления раскрываются глубинные процессы достижения местными сообществами самостоятельности в решении вопросов местного значения, развития муниципальной демократии, прав и свобод граждан. Поэтому данное понятие выходит за пределы чисто экономической проблематики; его содержание не только не ограничивается вещно-товарными эквивалентами отношений собственности и, соответственно, установлением материальной (экономической) основы властвования на местном уровне, но и, более того, эта сторона не является главной.
Определяющее значение в содержании понятия "экономическая основа местного самоуправления" имеет его социальная направленность, что обусловливается общим функционально-целевым предназначением местного самоуправления как конституционно-правового института обеспечения основных потребностей граждан по месту жительства посредством оказания публичных услуг населению. Не случайно специалисты, исследующие муниципальную проблематику в рамках методологии экономической теории, исходят из того, что, в частности, под муниципальными инвестициями следует понимать все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, которые вкладываются в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта <1>. Социальное наполнение экономических основ местного самоуправления получило отражение и на законодательном уровне.
--------------------------------
<1> См.: Пирогов В.Н. Финансирование инвестиционно-строительной деятельности на муниципальном уровне: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Самара, 2007. С. 7.
В ст. 49 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается, что экономическую основу составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При этом, как следует из ст. 50 названного Федерального закона, раскрывающей структуру имущества муниципальных образований и поселений, основным критерием отнесения тех или иных объектов к муниципальному имуществу является их непосредственное или опосредованное социальное предназначение - ориентация на решение вопросов местного значения или осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо обеспечение деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
В этом, кстати, отличие приведенного нормативно-правового определения экономической основы местного самоуправления от предыдущих, когда на законодательном уровне назывался наряду с социальным и хозяйственно-экономический критерий данного понятия - служение экономической основы местного самоуправления источником получения доходов местного самоуправления <1>. Поэтому "рыночно-технократический" подход к муниципальной собственности не соответствует ни букве действующего законодательства, ни самой природе этого явления социально-экономической жизни.
--------------------------------
<1> См., напр.: ВВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
Социальная ориентация объектов муниципальной собственности как источника удовлетворения потребностей населения находит подтверждение и наиболее полное воплощение также в самой природе муниципальной собственности как достояния населения.
4.3.2. Муниципальная собственность -
источник удовлетворения потребностей населения,
достояние местного сообщества
В качестве источника удовлетворения потребностей населения муниципального образования экономическая основа местного самоуправления и его главный компонент - муниципальная собственность должны раскрываться через категорию достояния населения. Именно понятие "достояние" представляет собой одну из наиболее общих форм выражения отношений собственности в обществе в целом или отдельном коллективе (включая муниципальное образование), при помощи которых удовлетворяются общие потребности общества (коллектива) безотносительно к тому, за счет каких источников формируются необходимые для этого предпосылки и возможности. С помощью понятия достояния населения можно выявить, соответственно, сложный, многоуровневый характер отношений муниципальной собственности, равно как и весьма богатое социальное и экономическое содержание институтов муниципальной демократии в системе местного самоуправления.
К сожалению, в действующем законодательстве не всегда отражаются соответствующие аспекты социальной природы муниципальной собственности, хотя социально ориентированная категория "достояние" в приложении к тем или иным объектам является достаточно распространенной в рамках федерального правового регулирования, которое при этом весьма разнообразно в плане определения как субъектного состава соответствующих видов достояния, как и его социального назначения. Так, выделяются:
- общественное достояние (ч. 4 ст. 1256 ГК РФ от 18 декабря 2006 г.);
- общенациональное достояние (ч. 2 ст. 95 ЗК РФ, в ред. от 28 февраля 2007 г.; преамбула Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
- национальное достояние (п. 15 ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" <1>; ст. 1 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4973-1 "О зерне" <2>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014.
<2> ВВС РФ. 1993. N 22. Ст. 799.
- достояние Российской Федерации (ст. 190 УК РФ от 13 июня 1996 г.; ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" <1>; преамбула Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <2>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1799.
<2> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
- достояние народов Российской Федерации (преамбула Федерального закона от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" <1>; преамбула Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <2>; ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" <3>; ст. 3 Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 <4>; преамбула Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" <5>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234.
<2> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
<3> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.
<4> ВВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
<5> ВВС СНД и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.
Вместе с тем в отношении муниципальной собственности (как, впрочем, и в отношении собственности иных публично-территориальных образований) категория достояния используется в ином, специфическом плане и, надо признать, не всегда последовательно. Например, в ГК РФ (часть первая) определение данной формы собственности дается с позиций чисто вещного ее эквивалента. "Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью", - закрепляется в ст. 215 ГК РФ.
Важно, однако, отметить, что формулу о муниципальной собственности как достоянии населения широко используют субъекты Федерации и муниципальные образования в своих нормативных актах. И это вполне оправданно и логично: ведь на этих, региональном и местном, уровнях нормативного регулирования отношений муниципальной собственности должны получать более полное отражение не только формально-юридические, вещно-товарные характеристики данной формы собственности, но и ее социальная природа. Так, согласно ч. 1 ст. 89 Устава Московской области, муниципальная собственность является достоянием соответствующих местных сообществ, используется для обеспечения их благосостояния. Характеристика муниципальной собственности как достояния жителей города содержится в Уставе муниципального образования "город Екатеринбург" <1> (ч. 1 ст. 28), Уставе города Омска <2> (ч. 1 ст. 17), Уставе города Ржева Тверской области <3> (ч. 1 ст. 49), Уставе города Ростова-на-Дону <4> (ч. 1 ст. 55), а также в других региональных и муниципальных нормативных правовых актах.
--------------------------------
<1> См.: Устав муниципального образования "город Екатеринбург", в ред. от 15 октября 2004 г. // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2004. N 80.
<2> См.: решение Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. "Об Уставе города Омска" // Бюллетень Омского городского Совета. 1995. N 2.
<3> См.: Устав города Ржева Тверской области, в ред. от 11 июня 2004 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
<4> См.: Устав города Ростова-на-Дону, в ред. от 11 апреля 2005 г. // Официальное издание Устава города Ростова-на-Дону. 1996.
В решениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ также нашли подтверждение социальные аспекты муниципальной формы собственности как достояния населения.
Губернатор Тульской области в своем запросе в Конституционный Суд РФ оспаривал конституционность подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, согласно которому к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 39. N 4464.
Заявитель полагал, что подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" допускает необоснованное изъятие закрепленных за бюджетом субъекта РФ налоговых доходов и тем самым вступает в противоречие с конституционным принципом равной защиты государственной и муниципальной собственности, а потому не соответствует ст. 8 Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. N 142-О // ВКС РФ. 2005. N 5.
Концептуальной основой для решения данного дела Конституционным Судом РФ явилась следующая правовая позиция.
В качестве одной из основ конституционного строя Конституция РФ закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Данное конституционное положение в системной связи с положениями ст. 12, 72, 73, 76, 130 и 132 Конституции РФ, значимое в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов РФ самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сферах - с другой. Исходя из этого, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае он не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, и, таким образом, умаляли бы право населения субъектов РФ и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абз. восьмой преамбулы, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).
Таким образом, Конституционный Суд РФ в данном Определении не только дал истолкование оспариваемого заявителем положения как имеющего в условиях переходного периода реформирования межбюджетных отношений значение необходимой гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления, но и раскрыл социальную направленность местного бюджета, воплощающего право населения муниципальных образований "на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни".
В качестве примера понимания муниципальной собственности как достояния населения в практике конституционных (уставных) судов субъектов РФ можно привести Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) по делу о проверке конституционности пунктов 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 г. "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом" в связи с запросом ряда депутатов Государственного Собрания (Ил Тумен) Республики Саха (Якутия), в котором Суд указал: "Разнообразие правовых определений не может служить основанием для различного правового регулирования тождественных общественных отношений, и с этой точки зрения понятия "достояние населения административно-территориального образования", "собственность административно-территориального образования", "коммунальная собственность", "муниципальная собственность" имеют в оспариваемых законодательных положениях одинаковое правовое значение" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2000 г. N 5-П // Якутия. 2000. 25 апр.
Таким образом, сама природа муниципальной собственности как достояния населения предопределяет и гарантирует возможности реализации местным самоуправлением широких социальных функций, направленных на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека.
4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
критерии конституционной оценки социальных реформ
Вопросы обеспечения надлежащего качества жизни человека всеми уровнями публичной власти, включая муниципальный, в последнее время приобрели особую остроту, главным образом, в связи с проводимым реформированием системы социальной защиты, что имеет своей целью создание для граждан, не могущих в полной мере реализовать себя в силу объективно обусловленных препятствий (возраст, состояние здоровья и т.п.), реальных условий для поддержания нормальной жизнедеятельности посредством гарантированного доступа к социальным благам. Нормативной основой такого реформирования, как известно, стал Федеральный закон N 122-ФЗ, масштаб воздействия которого на общество огромен: "монетизация" льгот, иные изменения в этой сфере затронули интересы многих миллионов граждан страны.
Фундаментальность поставленных федеральным законодателем при принятии названного Федерального закона целей и объем охвата регулируемых им общественных отношений <1> обусловили определенные противоречия, конфликты и коллизии в рамках его реализации, обнаружившие, в том числе, и дефекты, проистекающие из конструкций самого нормативного регулирования. Процесс эффективного внедрения Федерального закона N 122-ФЗ в общественную практику существенно осложнила и известная непоследовательность федерального законодателя при выработке соответствующих нормативных решений. Так, еще до вступления Федерального закона N 122-ФЗ в силу (1 января 2005 г.) в него были внесены изменения и дополнения пятью Федеральными законами, принятыми в период с 29 по 30 декабря 2004 г. (Федеральные законы от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ и от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ) и затронувшими более чем 25% содержащегося в нем нормативного материала (более 40 из 156 статей).
--------------------------------
<1> Свидетельством этого является уже тот факт, что данным Законом были внесены изменения в 155 законодательных актов РФ, а 41 законодательный акт был признан утратившим силу.
Проблемы нормативного обеспечения перехода к новой системе социальной защиты и ее последовательной реализации имеют, в том числе, и конституционно-правовой уровень измерения, что отчетливо проявляется при анализе поступающих в Конституционный Суд РФ обращений на нарушение конституционных прав и свобод граждан в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ, а также вынесенных по итогам рассмотрения соответствующих обращений решений Конституционного Суда РФ. Разрешая конкретные конституционно-правовые споры в социальной сфере, Конституционный Суд РФ по сложившейся традиции отечественного конституционного правосудия не ограничивается констатацией наличия или отсутствия нарушения тем или иным оспариваемым нормативным положением конституционных прав и свобод человека и гражданина, а, как правило, предлагает целостный конституционный анализ правового регулирования соответствующих отношений, раскрывающий применительно к рассматриваемой проблеме нормативное содержание конституционных принципов и норм и заключающий в себе выявленные конституционные критерии их правомерного нормирования.
Речь идет прежде всего о принципах достоинства личности и обеспечения достойной жизни. Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было прямо указано в одном из Постановлений Конституционного Суда РФ, "высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. N 1-П // ВКС РФ. 1993. N 2 - 3.
Отдавая должное роли судебной власти в решении соответствующих задач, необходимо отметить тот факт, что Конституция РФ содержит лишь общие установки относительно принципов охраны достоинства личности и обеспечения достойной жизни; отраслевое законодательство (включающее огромный массив федеральных и региональных законов), развивая эти установки, создает конкретные механизмы реализации соответствующих конституционных принципов. Роль же Конституционного Суда РФ в этом случае состоит в том, чтобы гарантировать правовое согласование и разграничение социально-политических интересов, формировать разумный правовой баланс между социальной защищенностью и личной свободой, поддержкой нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития. В этом плане Конституционный Суд РФ не может не самоограничиваться: он интерпретирует Конституцию РФ, наполняет конституционным смыслом проверяемые нормативные акты, но, как подчеркивалось в его определениях, не может устанавливать конкретные размеры пенсий, пособий, виды льгот и т.п., поскольку подобное означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя, что не относится к полномочиям Конституционного Суда <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1998 г. N 164-О // Архив КС РФ. 1998.
Вполне оправданная в данном случае сдержанность Конституционного Суда РФ наряду с признанием за законодателем безусловного права политического выбора решений по вопросам социальной политики основывается на вытекающей из самой Конституции РФ концепции конституционного контроля, когда Конституционный Суд РФ видит свою задачу не в оценке целесообразности решений законодателя (включая интересы социальной справедливости), а исключительно в оценке того, соответствуют ли эти законодательные решения требованиям Конституции и соблюден ли в проверяемых нормах баланс конституционных ценностей демократического правового социального государства.
В рамках именно такого подхода становится возможной не только реализация конституционно обусловленной концепции социальной политики государства, но и ее дальнейшее развитие на основе выработанных Конституционным Судом РФ правовых позиций по соответствующим проблемам.
При этом соответствующие конституционные нормы и институты имеют достаточно определенное аксиологическое значение в качестве нормативной основы разрешения правотворческих и правоприменительных проблем защиты рыночных преобразований, плюралистической демократии, прав и свобод граждан. Вместе с тем они обстоятельно разработаны в практике Конституционного Суда РФ, сформулировавшего ряд важных правовых позиций, раскрывающих нормативное содержание рассматриваемых конституционных принципов как критерия конституционно-правовой оценки социального законодательства.
В концентрированном виде они выражены, в частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О <1>, принятом по жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны. В жалобе заявительница - пенсионерка, проживающая на территории Челябинской области, оспаривала конституционность положения п. 8 ст. 14 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <2>, предусматривавшего, что сумма базовой и страховой части трудовой пенсии по старости не может быть менее 660 руб. Полагая, что установленный из данных законодательных ориентиров размер пенсионного обеспечения не покрывает минимальных расходов и не обеспечивает достойную жизнь, заявительница посчитала, что оспариваемое положение умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым нарушает ст. 15 (ч. 4), 18, 20 (ч. 1), 21 (ч. 2) Конституции РФ, а также нормы международно-правовых актов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.
<2> СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. I. Ст. 4920.
Решение Конституционного Суда РФ по данному обращению конструируется на следующих базовых правовых позициях, имеющих принципиальное значение.
Во-первых, Конституция РФ (в частности, ее ст. 7, 18, 19, 39 и ряд других), связывая государство социальными обязательствами перед населением, предопределяет юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности в силу объективных обстоятельств самостоятельно достичь материального благополучия, на гарантирование материальной обеспеченности на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагает установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его развития. Это значимо в том числе в сфере пенсионного обеспечения.
Во-вторых, устанавливаемый законодателем размер гарантированной государством минимальной трудовой пенсии по старости должен обеспечивать, по крайней мере, такой жизненный уровень, при котором - с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки, а также исходя из того, что именно трудовая пенсия по своей юридической природе и предназначению направлена на восполнение потерь от объективной невозможности продолжения трудовой деятельности, - не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство. То есть именно достоинство личности является критерием конституционности законодательных решений в сфере пенсионных отношений. Данный подход имеет в своей основе идею двойственного значения принципа достоинства личности: негативного и позитивного.
Негативный аспект достоинства личности предполагает недопустимость произвольного вмешательства публичной власти в правовой статус личности, необоснованного ограничения или лишения лица признанных за ним прав, а также отказа гражданину в возможности оспорить вынесенное в отношении него решение органа или должностного лица публичной власти. Так, В Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П Конституционный Суд РФ <1> указал, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая ст. 6 Конституции РФ, умаляет достоинство личности, что в соответствии со ст. 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции РФ является недопустимым как при издании, так и при применении законов. В Постановлении от 22 марта 2005 г. N 4-П <2> Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой право на свободу и личную неприкосновенность исходя из признания государством достоинства личности предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу ее автономии. В Постановлении от 2 июля 1998 г. N 20-П <3> Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что лишение гражданина возможности прибегнуть к судебной защите для отстаивания своих прав и свобод противоречит конституционному принципу охраны достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2579.
<2> СЗ РФ. 2005. N 14. Ст. 1271.
<3> СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3393.
Позитивная составляющая принципа достоинства личности, характеризующая безусловность обеспечения государством определенного набора и объема юридических притязаний индивидов на каждом этапе развития общества, по существу, не была задействована в практике Конституционного Суда РФ. Признав достоинство личности основой всех прав и свобод, необходимым условием их существования и соблюдения <1>, Конституционный Суд РФ использовал данный тезис главным образом применительно к сфере уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, фактически (в каждой конкретной ситуации) обосновывая вытекающее из его негативного значения требование обеспечения судебной защиты прав конкретного лица. Очевидно, однако, что заложенный в приведенной правовой позиции нормативный потенциал имеет более глубокое содержание, что предполагает его раскрытие и конкретизацию применительно к каждой группе конституционных прав и каждому конституционному праву в отдельности.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1999 г. N 1-П // СЗ РФ. 1999. N 4. Ст. 602.
Определением от 15 февраля 2005 г. N 17-О соответствующая конкретизация реализована в отношении социальных прав человека. Она предполагает, что достоинство личности характеризует в данном случае минимальный объем социально-правовых притязаний индивида на обеспечение ему государством условий для удовлетворения естественных неотъемлемых потребностей в целях беспрепятственной реализации им конституционно-правового статуса. Признание данного объема правопритязаний минимальным, с одной стороны, означает недопустимость сужения очерченного им объема гарантий обеспечения социальных прав (негативная составляющая достоинства), а с другой стороны, позволяет лицу, во всяком случае, требовать соответствующего уровня обеспечения (позитивная составляющая достоинства).
Тем самым Конституционный Суд РФ по существу впервые в своей практике обосновал конституционно-правовую связь между достоинством личности и обеспечением достойной жизни человека, в рамках которой конституционное требование обеспечения достойной жизни приобретает качество субъективного притязания. До этого конституционное положение о достойной жизни использовалось им скорее как структурный принцип. Так, например, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П <1>, установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции РФ целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Постановлении от 24 мая 2001 г. N 8-П <2> Конституционный Суд РФ подчеркнул, что оказание государством помощи гражданам, не имеющим жилья или нуждающимся в улучшении жилищных условий, посредством выделения им безвозмездных жилищных субсидий за счет средств федерального бюджета отвечает провозглашенным ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ целям Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 5 октября 2001 г. N 187-О <3>, конституционно значимой целью является обеспечение (на основе равенства и в зависимости от способностей каждого) максимально широкого доступа к высшему образованию, что согласуется с провозглашенными ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ целями Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
<2> СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2276.
<3> Архив КС РФ. 2001.
В рамках данного подхода Конституционный Суд РФ существенным образом сблизился с пониманием природы и нормативного содержания категории "достоинство личности", присущим немецкой конституционно-правовой доктрине и практике, которые исходят из того, что достоинством личности охватываются, кроме прочего, равенство людей и социальная ответственность со стороны государства по отношению к отдельному человеку <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Гаскарова М.Л. Концепция достоинства человека в немецком конституционном праве // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 154 - 162; Невинский В.В. Немецкие граждане в зеркале основополагающих принципов конституции ФРГ. Барнаул, 1994. С. 43 - 68; Он же. Обеспечение человеческого достоинства - главная цель конституционно-правового регулирования // Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 112 - 131.
В-третьих, Суд пришел к следующему выводу. В рамках действующего правового регулирования, несмотря на отмену Федеральным законом N 122-ФЗ нормы ст. 5 Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <1>, устанавливавшей в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение (ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ). И во всяком случае они выступают конституционным ориентиром пенсионной политики при недостаточности на данный момент финансовых гарантий пенсионного обеспечения соответствующей категории граждан. Исходя из сказанного, а также приняв во внимание, что оценка конституционности оспариваемого положения невозможна вне связи с законодательным регулированием всей системы социальных отношений, предусматривающим предоставление лицам пенсионного возраста, в зависимости от их статусных характеристик дополнительной (помимо пенсии) социальной помощи, Конституционный Суд заключил следующее. Оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая конституционные права и свободы заявительницы, поскольку в ее конституционно-правовом истолковании предполагает установление лицам, приобретшим право на получение трудовой пенсии по старости в полном размере до вступления данного Федерального закона в силу, а также являющимся инвалидами II группы, ветеранами труда и тружениками тыла, минимального размера трудовой пенсии по старости, выражающегося в сумме ее базовой и страховой частей, который в совокупности с иными видами социального обеспечения и с учетом применения механизма своевременной индексации пенсионных выплат был бы не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4904.
Опираясь на данные подходы, Конституционный Суд РФ впоследствии принял ряд важных решений, касающихся вопросов социальной защиты граждан в условиях нового социального законодательства, в частности:
- о необходимости сохранения ранее гарантированного объема социального обеспечения гражданам из подразделений особого риска в условиях нового правового регулирования <1>;
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005 г. N 385-О // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 339.
- о том, что отнесение к полномочиям субъектов РФ в сфере совместного ведения обеспечения мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и ветеранов военной службы не освобождает Российскую Федерацию от обязанности гарантировать надлежащее осуществление субъектами РФ указанных полномочий, в том числе предусмотреть их необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений, исходя из того, что достигнутый уровень защиты прав указанных лиц, гарантии их социальной защищенности не должны снижаться <1>;
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. N 56-О // Архив КС РФ. 2006.
- о том, что исключение из федерального законодательства положения о предоставлении военнослужащим, проходившим военную службу в частях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев и ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, ежемесячной денежной выплаты в размере, предусмотренном для инвалидов войны, не предполагает назначения им указанной ежемесячной выплаты в размере меньшем, чем это установлено для инвалидов войны <1>;
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. N 89-О // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2553.
- о том, что передача полномочий по социальной поддержке ветеранов труда на уровень субъектов Федерации не снимает с Российской Федерации обязательств по гарантированию соответствующей категории граждан ранее достигнутого уровня социальной защиты <1>;
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. N 85-О // Архив КС РФ. 2006.
- об обязанности муниципальных образований по сохранению объема ранее установленных льгот на содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях <1>;
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.
- о необходимости гарантирования на уровне субъектов РФ предоставления с 1 января 2005 г. пенсионерам из числа медицинских работников, проработавших не менее 10 лет в сельской местности и поселках городского типа, в том числе в муниципальных организациях здравоохранения, мер социальной поддержки на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения их социальной защищенности <1>, и др.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П // ВКС РФ. 2007. N 4.
4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
обязанность всех уровней публичной власти
В современных условиях формирования рыночных отношений и, соответственно, неизбежного перехода на платную систему предоставления многих социальных благ и услуг, весьма низкого материального положения широких слоев населения, безработицы и социальной незащищенности многих категорий граждан (что происходит на фоне отсутствия федерального финансирования важнейших статей социальной защиты населения) принципиальное значение приобретает проведение активной социальной политики на уровне регионов и муниципальных образований. В ее основе должна лежать прочная правовая база, которую составляет весьма разветвленное законодательство в социально-экономической сфере. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ практически вся эта сфера относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Вместе с тем конституционное закрепление "социальных" полномочий за органами государственной власти федерального и регионального уровня не должно вводить в заблуждение относительно роли местного самоуправления в реализации функций социального государства. Несмотря на организационную обособленность от государственной власти, местное самоуправление составляет институт российской государственности в широком ее понимании и объективно имеет своим предназначением решение социально значимых вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения. Не случайно, судя по данным социологических опросов, население считает, что решение социальных проблем практически в равной мере зависит от федеральных, региональных и местных властей <1>.
--------------------------------
<1> На вопрос: "От кого в наибольшей степени зависит решение социальных проблем в субъектах Российской Федерации?" граждане ответили следующим образом: от федеральных властей - 21%, от администраций субъектов РФ - 19%, от органов местного самоуправления - 17%. См.: Невское время. 2007. 25 апр.
В этой связи местное самоуправление в той же мере, что и иные уровни публичной власти, ответственно за реализацию ст. 7 Конституции РФ, которая определяет Российскую Федерацию социальным государством, призванным обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека. Причем речь в данном случае идет не только о поддержании муниципальными органами публичной власти определенного минимального уровня социально-экономической гарантированности правового положения личности, но и о необходимости повышения с учетом реальных финансово-экономических возможностей муниципальных образований качества жизни населения. Примечательно в этом плане одно из решений Уставного суда Санкт-Петербурга, в котором Суд на основе анализа действующего конституционного и уставного регулирования, международных правовых норм вывел и обосновал право каждого на непрерывное улучшение условий жизни, обеспечение условий реализации которого является обязанностью в том числе муниципальных органов власти Санкт-Петербурга: "С правом каждого человека на непрерывное улучшение условий жизни корреспондирует обязанность органов публичной власти принимать меры, в частности, по увеличению размеров заработной платы и денежного содержания лиц, финансируемых из бюджетов различных уровней, а также обязанность не снижать достигнутый уровень по основаниям, не предусмотренным федеральным законом" <1>. Очевидно, что сформулированная Уставным судом Санкт-Петербурга правовая позиция касается не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления. Не случайно по тексту решения применительно к ситуациям, когда Уставный суд называет обязанного субъекта, призванного обеспечить непрерывность улучшения условий жизни, фигурируют не органы государственной власти, а органы публичной власти.
--------------------------------
<1> Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 7 марта 2003 г. N 53-П // Санкт-Петербургские ведомости. 2003. 22 марта.
Пронизывая всю систему местного самоуправления, социальная функция российского государства и вытекающие из этого социально-правовые притязания индивидов, обращенные к публичной власти на всех уровнях ее функционирования, предопределяют и особые юридические характеристики экономических основ местного самоуправления, их двойственную функциональную нагрузку, связанную с развитием материального базиса муниципальной власти, с одной стороны, и эффективной защитой социальных прав граждан - с другой.
4.3.5. Социально-экономические полномочия
местного самоуправления как муниципальный институт
реализации социальной политики
Одной из институционных основ реализации местным самоуправлением социальных задач являются его социально-экономические полномочия.
Такое понимание социально-экономических полномочий местного самоуправления связано прежде всего с тем, что они проявляются в качестве обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления и являются институтом, непосредственно интегрированным в структуру государства и призванным участвовать в соответствии с законом в удовлетворении социально-экономических притязаний населения и отдельных граждан (ст. 2, 7 и 18 Конституции РФ).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ как наиболее приближенная к населению форма публичной власти, ориентированная в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований <1>. В этом плане указанные полномочия могут рассматриваться как специально-целевая юридическая форма публично-властного обязывания местного самоуправления создавать на местном уровне гарантии реализации социально-экономических прав граждан. Одновременно они имеют своим предназначением повышение качественного уровня жизни членов местного сообщества, создание комфортных социально-экономических условий для их самореализации и тем самым - решение конституционной задачи по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> См., напр., п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П, п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.
Таким образом, посредством реализации социально-экономических полномочий местного самоуправления создаются условия (гарантии) осуществления индивидом всего комплекса его прав и свобод, которые должны признаваться и обеспечиваться государством в лице всех его публичных структур как конкретные, реальные, осуществимые на практике, а не иллюзорные. Такой позиции придерживается и Европейский суд по правам человека при интерпретации положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Европейского суда по правам человека от 7 июля 1989 г. по делу Серинг (Soering) против Соединенного Королевства // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 637 - 658; Постановление Европейского суда по правам человека от 10 февраля 1995 г. по делу Аллене де Рибемон (Allene de Ribemont) против Франции // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 2. С. 85 - 95; Постановление Европейского суда по правам человека от 15 марта 2005 г. по делу Яковлев (Yakovlev) против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2005. N 10. С. 51, 88 - 92; Постановление Европейского суда по правам человека от 20 октября 2005 г. по делу Грошев (Groshev) против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2006. N 5. С. 82, 88 - 92; Постановление Европейского суда по правам человека от 13 июля 2006 г. по делу Дубинская (Dubinskaya) против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2007. N 1. С. 79, 94 - 102.
Представляется, что в этом аспекте может и должен рассматриваться комплекс социально-экономических полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в федеральном и региональном законодательстве.
4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
социально-экономических полномочий местного самоуправления
Имея в виду нынешний весьма централизованный характер правового регулирования местного самоуправления, следует признать, что основной объем его социально-экономических полномочий закрепляется на федеральном уровне. Это, в частности, следующие полномочия:
1) право установления дополнительных мер поддержки семей, имеющих детей, за счет местных бюджетов (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 19.
2) право предоставления дополнительных льгот Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы и членам их семей за счет местных бюджетов (ч. 2 ст. 12 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" <1>);
--------------------------------
<1> ВВС РФ. 1993. N 7. Ст. 247.
3) право принимать дополнительные меры по обеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, на которых распространяется действие настоящего Закона (ст. 26 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" <1>);
--------------------------------
<1> ВВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.
4) право на осуществление мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов за счет средств местных бюджетов; право принимать решения о дополнительных мерах социальной поддержки, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, для указанных в настоящем Федеральном законе категорий граждан за счет местных бюджетов (ст. 4 и 11 Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" <1>);
--------------------------------
<1> ВВС РФ. 1993. N 28. Ст. 1064.
5) право осуществлять за счет собственных средств иные - помимо обязательного социального страхования, предусмотренного настоящим Федеральным законом, - виды страхования работников, предусмотренные законодательством РФ (ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.
6) право устанавливать полные или частичные компенсации страховых премий по договорам обязательного страхования иным категориям граждан, помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720.
7) право на участие в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; право на оказание содействия органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан (ст. 7.2 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.
8) определение условий предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.
9) обеспечение детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попечительства родителей, по достижении 18 лет жилыми помещениями вне очереди по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни (п. 10 ст. 12 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
10) установление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам муниципальных организаций здравоохранения; установление размера и порядка обязательного страхования для медицинских, фармацевтических и иных работников муниципальных организаций здравоохранения, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью; установление размера единовременного денежного пособия в случае гибели работников муниципальных организаций здравоохранения (ст. 63 и 64 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 <1>);
--------------------------------
<1> ВВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
11) принятие решений о возврате имущества, возмещении его стоимости или выплате денежных компенсаций жертвам политических репрессий на основании заключений комиссий по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий, образованных в соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации "О комиссиях по реабилитации жертв политических репрессий" (ст. 16.1 Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" <1>);
--------------------------------
<1> ВВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1428.
12) полномочия органов местного самоуправления в области регулирования тарифов организаций коммунального хозяйства и надбавок к ним (ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального хозяйства" <1>), включая: утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и установление системы критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, и др.;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 36.
13) полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений (ст. 2 и 14 ЖК РФ), включая ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;
14) полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (ст. 7 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <1>), включая: участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; осуществление контроля за отводом, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов; установление общих принципов организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
15) полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта (ст. 14 (ч. 3), 16 (ч. 3), 23 (ч. 1), 32 (ч. 1) и 33 (ч. 11) Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <1>), среди которых, в частности, право на освобождение организаций, расположенных на территории муниципального образования, при исчислении налога, подлежащего уплате в местный бюджет, от уплаты части налога, поступающей на создание, содержание спортивных сооружений, а также на проведение массовых спортивных мероприятий; право на установление спортсменам-любителям (физкультурникам), представляющим на спортивных соревнованиях физкультурно-спортивные организации, денежной компенсации по основному месту работы, службы, учебы; право на выплату за счет собственных бюджетов, а также иных не запрещенных законом источников ежемесячного денежного содержания выдающимся спортсменам - олимпийским чемпионам, чемпионам мира и Европы, имеющим звания "Заслуженный мастер спорта СССР", "Заслуженный мастер спорта России", "Мастер спорта СССР международного класса", "Мастер спорта России международного класса", входившим или входящим в состав сборных команд Российской Федерации либо входившим в состав сборных команд СССР по различным видам спорта, их тренерам, имеющим звания "Заслуженный тренер России", "Заслуженный тренер РСФСР" или звание "Заслуженный тренер СССР"; право на регулирование цен за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими сооружениями; разрешение проведения в муниципальных спортивных сооружениях занятий бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей из малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости установление компенсации соответствующим спортивным сооружениям за счет средств местных бюджетов или других не запрещенных законом источников;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2206.
16) полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения гарантий военнослужащим (ст. 1 (ч. 5), 15 (ч. 3 и 12), 19 (ч. 7) Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <1>), в том числе право на установление дополнительных социальных гарантий и компенсаций военнослужащим, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей; содействие воинским частям в предоставлении в аренду жилых помещений, пригодных для временного проживания военнослужащих-граждан и членов их семей; возможность предоставления в первоочередном порядке права на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо выделение земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов военнослужащим - гражданам, проходящим военную службу по контракту, и гражданам, уволенным с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, а также военнослужащим - гражданам, проходящим военную службу за пределами территории Российской Федерации, в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.
17) полномочия органов местного самоуправления, связанные с поддержкой садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (ст. 13 (ч. 1), 35 (ч. 2 - 5), 38 (ч. 2, 3) Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <1>), включая: обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками по месту жительства граждан; право на возмещение в полном объеме осуществляемых за счет целевых взносов затрат на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений; право на установление льгот по местным налогам подрядным организациям, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим строительство объектов общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях; право на введение льгот по оплате проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей на пригородном пассажирском транспорте до садовых, огородных или дачных земельных участков и обратно; право на участие в формировании фондов взаимного кредитования посредством предоставления средств в размере до 50% общей суммы взносов и др.;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.
18) полномочия органов местного самоуправления в сфере похоронного дела (ст. 8 (ч. 1 и 3), 25 (ч. 2), 29 (ч. 1) Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" <1>), включая установление требований к качеству похоронных услуг; установление стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146.
19) полномочия органов местного самоуправления в сфере гарантирования прав лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. 3, 10, 33 и 35 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" <1>): установление гарантий и компенсаций для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и являющихся работниками организаций, финансируемых из местных бюджетов, а также лиц, получающих пособия, стипендии и компенсации за счет средств местных бюджетов; право на установление за счет средств местного бюджета более высоких размеров районных коэффициентов для учреждений, финансируемых за счет средств муниципальных бюджетов; установление размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из местных бюджетов; установление размера, условий и порядка компенсации расходов, связанных с переездом, лицам, работающим в организациях, финансируемых из местных бюджетов;
--------------------------------
<1> ВВС РФ. 1993. N 16. Ст. 551.
20) полномочия органов местного самоуправления в области образования (ч. 1 и 3 ст. 31, ч. 4 ст. 41 и ч. 8 ст. 55 Закона РФ "Об образовании"): организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; установление размера и выплата денежной компенсации педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений в целях содействия их обеспечению книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями.
Соответствующие полномочия, закрепленные на федеральном уровне, получают реализацию в весьма разветвленном региональном законодательстве, а также в актах местного самоуправления.
4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
"расширения" социально-экономических полномочий
местного самоуправления посредством наделения
отдельными государственными полномочиями
Что касается регионального законодательства, то после принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. наметилась тенденция развития его социальной составляющей, прежде всего, за счет принятия законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В условиях единой публичной власти, реализующей на каждом из своих уровней функцию социального государства, данный институт направлен не только и не столько на рационализацию публичного управления, сколько на установление, исходя из принципа субсидиарности так называемого лучшего, более предпочтительного уровня гарантирования реализации индивидами конкретных прав и свобод, т.е. на определение наиболее оптимального в конкретных материально-финансовых и инфраструктурных условиях обязанного публичного субъекта, способного реально обеспечить достойное качество жизни населения.
В этом плане ничего неожиданного нет в том, что региональный нормативный механизм обеспечения условий для решения местным самоуправлением социальных задач функционирует, главным образом, посредством института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Институт делегирования муниципалитетам отдельных государственных полномочий, в принципе, позволяет найти оптимальный баланс в разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований, дифференцированно подойти к определению объема обязательств органов местного самоуправления перед населением и в конечном счете способствует осуществлению местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в интересах населения, проживающего в конкретных социально-экономических условиях. Поэтому не случайно, что законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в социально-экономической сфере приняты в подавляющем большинстве субъектов РФ.
Но всегда ли данный институт используется в соответствии с обозначенными целями и задачами местного самоуправления? Поиск ответа на этот вопрос предполагает необходимость оценки - хотя бы в обобщенном плане - соответствующего регионального законодательства.
Специальные законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере социальной защиты, социального обслуживания и предоставления социальных гарантий отдельным категориям граждан приняты в 54 субъектах РФ <1>. Нельзя не заметить, что такой, в целом оправданный, подход поиска на региональном уровне сбалансированных решений по распределению ответственности в социально-экономической сфере имеет и негативные проявления, связанные с возложением на муниципальные органы власти чрезмерных обременении, передачей им не отдельных, а фактически основного объема государственных полномочий, например, в области социальной защиты. К примеру, в Красноярском крае органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями:
--------------------------------
<1> Республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия; Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Ставропольский и Хабаровский края; Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Челябинская, Читинская и Ярославская области, Еврейская автономная область; Корякский, Таймырский, Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
- по предоставлению мер социальной поддержки семьям, имеющим детей, в Красноярском крае <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 26 декабря 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки семьям, имеющим детей, в Красноярском крае" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. 30 дек.
- по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по социальной поддержке инвалидов <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Красноярского края государственными полномочиями по социальной поддержке инвалидов" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по решению вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления городов Железногорск, Зеленогорск и Норильск государственными полномочиями по решению вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по решению вопросов социальной поддержки членов семей погибших (умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления Красноярского края государственными полномочиями по решению вопросов социальной поддержки членов семей погибших (умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по социальному обслуживанию населения <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления Края государственными полномочиями по социальному обслуживанию населения" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по решению вопросов социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастроф и аварий <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по решению вопросов социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастроф и аварий" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Красноярского края государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по организации деятельности органов управления системой социальной защиты населения, обеспечивающих решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Края государственными полномочиями по организации деятельности органов управления системой социальной защиты населения, обеспечивающих решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по социальной поддержке населения в соответствии с Законом Красноярского края "О защите прав ребенка" <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по социальной поддержке населения в соответствии с Законом Края "О защите прав ребенка" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 18 февраля 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления городов Дивногорск, Красноярск и Норильск государственными полномочиями по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 4 апр.
Схожая ситуация имеет место в Ростовской области, где органам местного самоуправления переданы полномочия:
- по предоставлению жилых помещений гражданам, в составе семьи которых имеется трое или более детей-близнецов <1>;
--------------------------------
<1> См.: Областной закон от 27 февраля 2007 г. "О наделении органов местного самоуправления Ростовской области государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений гражданам, в составе семьи которых имеется трое или более детей-близнецов" // Наше время. 2007. 1 марта.
- по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>;
--------------------------------
<1> См.: Областной закон от 22 июня 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления Ростовской области государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Наше время. 2006. 28 июня.
- по предоставлению мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части содержания в приемных семьях <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 4 Областного закона от 22 октября 2005 г. "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части содержания в приемных семьях" // Наше время. 2005. 27 окт.
- по предоставлению материальной и иной помощи для погребения <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 1.1 Областного закона от 3 мая 2005 г. "О предоставлении материальной и иной помощи для погребения умерших за счет средств областного бюджета" // Наше время. 2005. 5 мая.
- по предоставлению мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 1.1 Областного закона от 17 января 2005 г. "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности" // Наше время. 2005. 18 янв.
- по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, а именно по социальному обслуживанию на дому граждан, частично утративших способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью; социально-медицинскому обслуживанию на дому граждан, страдающих психическими расстройствами (в стадии ремиссии), туберкулезом (за исключением активной формы), тяжелыми заболеваниями (в том числе онкологическими) в поздних стадиях; полустационарному (дневного (ночного) пребывания, временного проживания) социальному обслуживанию граждан, сохранивших способность к самообслуживанию и активному передвижению; срочному социальному обслуживанию граждан, остро нуждающихся в социальной поддержке; социально-консультативной помощи гражданам пожилого возраста и инвалидам, за исключением возмещения коммунальных расходов учреждений социального обслуживания, а также случаев осуществления указанных полномочий государственными учреждениями социального обслуживания <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 8.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальном обслуживании населения Ростовской области" // Наше время. 2004. 3 нояб.
- по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 4.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О государственном ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории Ростовской области" // Наше время. 2004. 3 нояб.
- по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов труда и граждан, приравненных к ним, в том числе по организации приема и оформления документов, необходимых для присвоения звания "Ветеран труда", за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 2.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальной поддержке ветеранов труда" // Наше время. 2004. 3 нояб.
- по предоставлению мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части ежемесячной денежной выплаты опекунам (попечителям); по предоставлению мер социальной поддержки детей первого-второго года жизни из малоимущих семей; по предоставлению мер социальной поддержки детей из многодетных семей <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 13.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальной поддержке детства в Ростовской области" // Наше время. 2004. 28 окт.
- по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированных лиц, лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и членов их семей, за исключением проезда на пригородном железнодорожном, водном транспорте и автомобильном транспорте пригородного межмуниципального сообщения <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 3.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий" // Наше время. 2004. 28 окт.
- по предоставлению мер социальной поддержки тружеников тыла, за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений <1>.
--------------------------------
<1> См. ст. 1.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальной поддержке тружеников тыла" // Наше время. 2004. 28 окт.
Такая практика противоречит конституционному смыслу и предназначению института делегирования именно отдельных государственных полномочий и, по существу, может квалифицироваться как попытка субъектов РФ переложить ответственность по осуществлению функций социального государства на местное самоуправление. При таком подходе возникает также опасность искажения природы, правогарантирующей направленности соответствующих полномочий, что обусловлено объективно высоким уровнем необходимых материально-финансовых затрат на их реализацию, с одной стороны, и дотационным (высокодотационным) положением подавляющего большинства муниципалитетов - с другой.
Представляется, что субъекты РФ должны более сдержанно подходить к применению института делегирования государственных полномочий в сфере социальной защиты граждан, находить взвешенные решения с учетом объективной оценки социально-экономической ситуации в регионе и в муниципальных образованиях, выясняя и принимая во внимание позицию по данному вопросу муниципалитетов, которым соответствующие полномочия предполагается передать; при этом главным критерием возможности и допустимости делегирования должна стать эффективность решения вопросов местного значения, качество жизни населения муниципального образования.
4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
не должна быть чрезмерной
Отмечая важную роль органов местного самоуправления в обеспечении функций социального государства - особенно в период реформирования системы социальной защиты граждан, монетизации льгот, - следует реально оценивать материальные и финансово-экономические возможности муниципалитетов в реализации соответствующих полномочий. В противном случае возлагаемые на муниципальные образования социальные обязательства могут оказаться столь широкими, что поставят под сомнение возможность их эффективной реализации.
Иными словами, при решении вопроса о расширении объема участия органов местного самоуправления в осуществлении социальной функции российского государства федеральные и региональные органы государственной власти должны исходить из наличия у муниципалитетов собственных доходных источников (и реальных поступлений от них) для покрытия социальных расходов. Если же закрепление за муниципальными органами публичной власти тех или иных социальных полномочий признано необходимым в целях повышения эффективности социальной защиты, рационализации и оптимизации публичного управления, а собственных средств местного самоуправления для их реализации недостаточно, вышестоящие уровни публичной власти обязаны обеспечить оказание финансовой помощи. При этом переложение части социальных обязательств перед населением с государственного уровня на муниципальный не освобождает Российскую Федерацию и субъекты РФ от обязанности гарантировать их надлежащее выполнение.
Данный подход, сложившийся в практике Конституционного Суда РФ, главным образом, при оценке перераспределения социальных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами <1>, в полной мере применим и к взаимоотношениям в данной сфере между государственной властью и местным самоуправлением, что обусловливается принципиальным единством системы публичной власти, с одной стороны, и универсальным характером социальной функции российской государственности - с другой.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. N 56-О; Определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. N 89-О; Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. N 85-О.
4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
социальной функции местного самоуправления
Одним из важных проявлений социальной функции местного самоуправления являются муниципальные услуги, которые наряду с государственными входят в состав особого института публичных услуг населению. Это относительно новый институт в национальной правовой системе, что предполагает возможность (и необходимость) его самостоятельного исследования. В данном же случае ограничимся, в контексте основной тематики настоящей работы, некоторыми базовыми подходами к пониманию природы и нормативного содержания муниципальных услуг как разновидности публичных услуг.
4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
в соотношении с публичными услугами
и другими смежными понятиями
Проблемы, связанные с пониманием публичных услуг как правовой категории, привлекли внимание юристов-исследователей относительно недавно; но по состоянию на сегодняшний день уже появились первые, весьма содержательные работы, в том числе монографического характера <1>. Одним из первых ученых, кто обратил внимание на проблему публичных услуг, был профессор Ю.А. Тихомиров, сформулировавший некоторые концептуальные подходы к категории "публичная услуга", в том числе в ее соотношении с понятием "государственная услуга". По его мнению, первое понятие ("публичная услуга") охватывает собой содержание второго ("государственная услуга"). При этом в содержательном плане публичными услугами государственных органов охватывается предоставление пользователям (гражданам и их объединениям, физическим и юридическим лицам) выходов (результатов исполнения) функций государственных органов, посредством которых последние выполняют обязательства государства перед гражданами: обеспечивают реализацию их прав и свобод <2>.
--------------------------------
<1> См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд. М., 2005. С. 541.
Таким образом, квинтэссенцией публичной услуги в данном случае вполне справедливо признается публично-обязательственное правообеспечение (обеспечение прав и свобод человека и гражданина). В то же время нельзя не заметить, что под такое определение публичной услуги государственных органов подпадает практически любая внешняя публично-властная активность аппарата государственной власти, поскольку, во-первых, в демократическом правовом государстве деятельность государства и его органов подчинена фундаментальной цели, связанной с признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и 18 Конституции РФ); во-вторых, реализация государством своих функций всегда предполагает достижение выраженного вовне социально значимого результата деятельности государственных органов. В связи с этим возникает вопрос, нет ли в рамках рассматриваемого подхода определенного смешения понятий "функция государства" и "публичная услуга государственных органов".
Услуга как таковая предполагает совершение одним лицом некоторых действий (деятельности), приносящих пользу другому лицу (лицам), оказание ему (им) помощи, поддержки. С этих позиций понятие "услуга" получило свое закрепление в Конституции РФ (ст. 8 и 74) как вид и одновременно результат некой социально полезной деятельности (предпринимательской, интеллектуальной и т.д.) в интересах третьих лиц.
Отношения же по поводу оказания услуг урегулированы, в частности, ГК РФ в рамках договора возмездного оказания услуг (гл. 39), по которому исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (ч. 1 ст. 779). Вполне очевидно, что такие действия (деятельность) предполагаются правомерными, добросовестными и востребованными.
Однако гражданское законодательство регламентирует отношения частноправового характера, базирующиеся на свободе договора, и потому его положения не могут быть автоматически перенесены на сферу оказания публичных услуг, реализуемых в рамках деятельности органов публичной власти, т.е. в порядке государственно-властной деятельности. Это вытекает и из сформулированных в научной литературе отличительных признаков публичных услуг, которыми являются следующие: они обеспечивают деятельность общезначимой направленности; круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен; они осуществляются органом государственной власти либо другим публично-властным субъектом; они основываются на государственной либо (добавим от себя. - Н.Б.) муниципальной собственности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Талапина Э., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.
В этом плане с учетом характера и особенностей правоотношений, складывающихся между гражданином и государством, в наиболее абстрактном виде (без претензии на универсальность), публичные услуги могут быть определены как вид публично-властной (государственной или муниципальной) деятельности, направленной на удовлетворение социально значимых потребностей населения, связанных с доступом к конституционно обусловленным благам и с пользованием ими. Основное отличие публичных услуг от публичных функций государственных (муниципальных) органов - при том что каждый из данных институтов отражает взаимоотношения гражданина и публичной власти - состоит в этом случае в субъекте, инициирующем такое взаимодействие: публичная услуга по общему правилу оказывается в связи с обращением заинтересованного лица, в то время как публичная функция подлежит императивной реализации как выражение юридического статуса органа власти.
Отсюда ясно, что первостепенную сферу приложения усилий органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг населению составляет тот круг общественных отношений, в рамках которого реальные возможности граждан по самостоятельному использованию конституционных благ посредством подключения институтов частного сектора на рыночно-коммерческой основе объективно затруднены и где необходимо целенаправленное организованное публично-властное прямое (непосредственное) или косвенное, опосредованное (через разнообразные публичные учреждения) воздействие. В эту сферу входят прежде всего социальные службы (здравоохранение, образование, обеспечение жильем, социальное обслуживание и социальная защита и т.д.), в отношения с которыми человек вступает главным образом по месту жительства и которые, таким образом, составляют одну из важнейших сфер ответственности муниципальных органов и должностных лиц, что в полной мере подтверждается на практике <1>. В таком контексте вполне закономерным и оправданным представляется отнесение рядом авторов деятельности по оптимизации оказания публичных услуг, включая их стоимостное выражение, к категории показателей эффективного государственного управления <2>.
--------------------------------
<1> См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. С. 30.
<2> См.: Корсби П. Согласованность в управлении - совместное управление // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации: Ежеквартальный бюллетень. 2005. N 1. С. 6.
Публичные услуги на уровне местного самоуправления в институциональном плане проявляются, главным образом, через разветвленную систему муниципальных услуг, регламентация которой обеспечивается на различных уровнях правового регулирования. Заметим, что в настоящее время сама категория "муниципальные услуги" (как впрочем и категория "государственные услуги") не только выступает выражением научно-доктринальной оценки общественной практики, но имеет и формально-юридическое нормативное закрепление как в федеральном законодательстве, так и в региональном и муниципальном нормотворчестве. Так, термин "муниципальная услуга" упоминается, в частности, в положениях ч. 4 ст. 142.1, ч. 3, 7 и 9 ст. 158, ч. 4 ст. 159, ст. 160, ч. 5 ст. 161, ч. 3 ст. 174.2, ч. 3 ст. 274 и ст. 283 БК РФ <1>; отношения по участию органов местного самоуправления в оказании и обеспечении услуг населению регламентируются ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (п. 7, 10, 12, 22 и 29 ч. 1 ст. 14, п. 6, 17, 18 и 19.1 ч. 1 ст. 15, п. 7, 15, 17, 23 и 35 ч. 1 ст. 16, п. 4 и 4.1 ч. 1 ст. 17, п. 6 ч. 10 ст. 35, п. 8 и 13 ч. 2 и п. 11 и 17 ч. 3 ст. 50, ч. 1 и 2 ст. 54, п. 7 ч. 1 и ч. 2 ст. 55, ч. 3 и 4 ст. 63).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Вместе с тем Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1> в нормативное поле Российской Федерации впервые введена законодательная дефиниция муниципальных (государственных) услуг. До этого момента нормативная дефиниция была представлена лишь определением понятия "функции по оказанию государственных услуг", сформулированным в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2> и имеющим предметно-целевое (только для целей этого Указа) значение: в соответствии с подп. "д" п. 2 данного Указа под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Названный же Федеральный закон сформулировал понятие "государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам" как универсальное, дополнив им понятийный ряд БК РФ: согласно данному в Федеральном законе определению государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам представляют собой услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
<2> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Положительно оценивая движение федерального законодателя в сторону правового упорядочения отношений, связанных с оказанием публичных услуг, нельзя не заметить, что приведенная дефиниция является весьма абстрактной и - что, пожалуй, более важно - не содержит качественного критерия обособления публичных услуг в самостоятельную категорию. Единственным критерием здесь выступает субъектный состав отношений по оказанию услуг, а именно услугодатели и услугополучатели. При этом в содержательном плане соответствующие отношения раскрываются через термин "услуга", что может расцениваться и как логический круг, который не безобиден, если иметь в виду, что единственным нормативным правовым актом, фактически раскрывающим понятие "услуги", является ГК РФ, регулирующий общественные отношения принципиально иного рода. В этом плане федеральному законодателю еще предстоит предпринять усилия, направленные на конкретизацию и детализацию рассматриваемого термина, наполнение его определенным юридическим смыслом с учетом особенностей содержания и характера деятельности государственных и муниципальных органов по реализации данной деятельности.
Что же касается регионального и муниципального правового регулирования муниципальных услуг, то оно воспроизводит, развивает и конкретизирует соответствующие нормативные положения федерального законодательства. При этом в отдельных случаях такая регламентация содержится в специальных нормативных правовых актах. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Белгородской области от 7 июля 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке ведения и использования реестра государственных и муниципальных услуг Белгородской области" <1>, Постановление главы местного самоуправления города Губкин и Губкинского района Белгородской области от 12 сентября 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке ведения и использования реестра государственных и муниципальных услуг Губкинского муниципального района" <2>, Постановление главы города Чебоксары Чувашской Республики от 3 ноября 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов исполнения муниципальных функций и административных регламентов предоставления муниципальных услуг" <3>.
--------------------------------
<1> Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. N 90.
<2> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
<3> Чебоксарские новости. 2006. 22 дек.
4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
справедливого выравнивания социального положения граждан
Правогарантирующая роль муниципальных услуг проявляется в их предназначении, связанном с обеспечением необходимого уровня доступности конституционно значимых социальных благ гражданам, которые в отсутствие соответствующей публичной поддержки не могли бы воспользоваться соответствующими благами. Вместе с тем муниципальные услуги в опосредованной форме воздействуют на общий правовой статус гражданина и, повышая уровень социальной защищенности, создают возможности реализации всего комплекса прав и свобод в системе местного самоуправления. Тем самым через систему муниципальных услуг реализуется социальная функция российского государства (ст. 7 Конституции РФ) и преодолеваются социально неоправданные, несправедливые проявления неравенства, что, в свою очередь, создает условия для наиболее полного осуществления режима равноправия (как равенства юридических возможностей, равного права каждого на удовлетворение правопритязаний).
При этом эффективность решения посредством института муниципальных услуг правогарантирующей задачи в значительной степени связана с их качеством, соответствием определенному стандарту. Не случайно в отдельных муниципальных образованиях разработаны и применяются положения о стандартах исполнения функций по оказанию муниципальных услуг. Примером может служить соответствующее Положение, утвержденное Постановлением Администрации города Сургута от 8 ноября 2006 г. N 2644 <1>. Этим актом, регулирующим отношения по разработке, принятию, применению стандартов исполнения функций по оказанию муниципальных услуг, оказываемых непосредственно структурными подразделениями Администрации города, в том числе в части осуществления ими отдельных государственных полномочий, определены, в частности, понятия "муниципальное обслуживание", "стандарт исполнения функций по оказанию муниципальных услуг", "получатели муниципальных услуг", "орган, оказывающий муниципальную услугу", принципы установления и реализации соответствующих стандартов и предъявляемые к ним требования, а также сформулированы базовые стандарты муниципального обслуживания, среди которых следующие требования:
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
- срок оказания муниципальной услуги по общему правилу не должен превышать 15 дней;
- время ожидания непосредственного взаимодействия с должностным лицом в связи с оказанием муниципальной услуги не должно превышать 30 минут при отсутствии сидячих мест для ожидающих лиц и одного часа при наличии сидячих мест для ожидающих лиц;
- ожидание непосредственного взаимодействия с должностным лицом в связи с оказанием муниципальной услуги должно заканчиваться совершением им действия (принятия решения) в рамках оказания муниципальной услуги;
- время приема граждан в органах Администрации города, оказывающих муниципальные услуги, должно предусматривать возможность обращения в данный орган не менее трех раз в неделю не менее чем по четыре часа в день; время приема граждан не в связи с осуществлением предпринимательской деятельности должно заканчиваться не ранее девятнадцати часов вечера, по крайней мере, три дня в неделю;
- получатель муниципальной услуги самостоятельно формирует пакет документов для получения муниципальной услуги только при невозможности Администрации города самостоятельно получить необходимые достоверные сведения и документы;
- сведения, необходимые для получения муниципальной услуги, должны предоставляться путем заполнения получателем муниципальной услуги стандартных бланков, которые должны быть доступны в бумажной и электронной формах. Получателю муниципальной услуги должна быть предоставлена возможность заполнить бланк до обращения в орган, оказывающий муниципальную услугу;
- при принятии от получателя муниципальной услуги заполненных форм или документов ему должна быть выдана расписка с описанием принятых документов. При дистанционном способе оказания услуги расписка направляется почтой (электронной почтой). В расписке также должна содержаться информация о содержании обращения, фамилия и инициалы сотрудника, принявшего документы, номер его телефона, дата и время принятия документов и указание на соответствие документов тем предъявляемым требованиям, соблюдение которых может быть проверено в момент получения документов;
- отказ получателю муниципальной услуги в принятии документов должен быть мотивирован. При неправильном оформлении документов получателю должны быть в письменном виде даны исчерпывающие разъяснения о порядке устранения недостатков. После устранения недостатков в соответствии с разъяснениями повторный отказ по основаниям неправильного оформления документов не допускается, за исключением случаев, когда недостатки содержатся в документах, которые при предыдущем обращении не были представлены;
- места ожидания непосредственного взаимодействия с должностным лицом в связи с оказанием муниципальной услуги должны соответствовать государственным санитарно-эпидемиологическим нормам, предусмотренным для общественных помещений. В указанных местах должны быть обеспечены свободный доступ в санитарно-бытовые помещения, необходимые условия для подготовки требуемых документов, написания заявлений, просьб, жалоб (стол, ручка, бумага и образцы документов), а также для получения информации о муниципальной услуге;
- получателям муниципальной услуги должна быть предоставлена в помещении органа администрации города, оказывающего муниципальную услугу, возможность копирования необходимых для предоставления муниципальной услуги документов по ценам, не превышающим рыночную цену услуг по копированию;
- получателю муниципальной услуги должна быть предоставлена возможность получить исчерпывающую консультацию о порядке предоставления муниципальной услуги, позвонив по телефону либо обратившись непосредственно в орган администрации города. Информационные стенды, расположенные в помещении органа администрации города, должны представлять полную информацию о порядке получения муниципальной услуги, включая информацию об адресах органов власти, участвующих в предоставлении муниципальной услуги, и порядке их работы.
Данный подход, как представляется, вполне мог бы стать основой для регламентации соответствующих отношений по стандартизации оказания муниципальных услуг не только на уровне актов местного самоуправления, но и регионального законодательства, а возможно, - по крайней мере, в качестве общих принципов - и в федеральном законодательстве. Выработка научно обоснованных стандартов исполнения социальных функций по оказанию муниципальных услуг имеет важное значение для справедливого выравнивания социального положения граждан и, соответственно, усиления социально-территориального равноправия на основе создания не только на государственном уровне (федеральном и региональном), но и на уровне муниципальных образований максимально благоприятных условий реализации прав и свобод по месту жительства. Данная форма проявления муниципальной демократии заслуживает относительно самостоятельного рассмотрения в рамках следующего пункта.
4.4. Социально-территориальное равноправие -
конституционная основа достойной жизни
населения муниципальных образований
Вопрос о равенстве и равноправии является одним из коренных в проблеме правового положения личности, в достижении демократии, реального самоуправления. В этом находит свое воплощение внутреннее единство отношений равенства, коллективизма, самоуправления как разновидностей горизонтальных отношений демократических форм организации общества. Особое значение приобретает данная проблема для России с учетом ее нравственно-этических идеалов справедливости, эгалитарно-коллективистских традиций и особенностей современных процессов перехода к рыночной экономике, а также реформирования местного самоуправления.
Конституции всех цивилизованных государств закрепляют равноправие граждан в качестве основополагающего принципа положения человека и гражданина в обществе и государстве. В Конституции России ему отводится одно из центральных мест в общей системе правовых норм, посвященных не только правам и свободам человека и гражданина (ст. 19), но и основам конституционного строя (ч. 2 ст. 6). Социальными и юридическими аспектами равноправия граждан пронизана практически вся система институтов конституционного строя (гл. 1), не говоря уже о системе конкретных прав и свобод человека и гражданина (гл. 2 Конституции РФ).
4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
базовых ценностей муниципальной демократии
Слом тоталитарной системы и переход к рыночным отношениям привели не только к разрушению старых экономических и политических структур, но и к потере, в определенной мере, духовных ценностей и ориентиров, в том числе связанных с переоценкой традиционных для России представлений о справедливости, равенстве, духовности <1>. И такая потеря оказалась весьма опасной, в том числе для новой российской демократии. Ведь, как писал Н.А. Бердяев, и "демократия должна быть одухотворена, связана с духовными ценностями и целями" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Лукашева Е.А. Социальное государство и защита прав граждан в условиях рыночных отношений // Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 5 - 6.
<2> Бердяев Н.А. Судьба России. М., 1990. С. 195.
В современных условиях политических и экономических преобразований по-прежнему востребованы новые концептуальные подходы к социально-экономическим и правовым аспектам проблемы равенства в ее соотношении со свободой. Их анализ должен базироваться на национально-исторической основе российского уклада жизни в единстве с традиционными для нас духовными ценностями, которые нисколько не противоречат фундаментальным общедемократическим ценностям. В частности, идеи коллективизма, складывающаяся система самоорганизации населения и перспективы дальнейшего развития местного самоуправления позволяют сделать вывод, что принципиальная основа соотношения равенства и свободы как базовых ценностей муниципальной демократии должна находиться не в плоскости приоритетов одной из них, а в системе их единства, оптимального сочетания. В этом случае равенство в правовом его оформлении не противоречило бы свободе, а, напротив, представляло бы собой ее существенную составную часть.
Свобода не только не противоположна равенству (а именно правовому равенству), но, напротив, воплощена в этом равенстве. Свобода и равенство неотделимы друг от друга и предполагают друг друга <1>. В таком единстве - залог реального обеспечения прав и свобод личности, с одной стороны, и условие успешного развития реформы местного самоуправления, возрождения на новой основе национальных институтов демократии "малых пространств" - с другой.
--------------------------------
<1> См.: Нерсесянц В.С. Право - математика свободы. М., 1996. С. 15.
Проблемы соотношения свободы и равенства, поиска их наиболее оптимального равновесного состояния, при котором люди равны в меру своей свободы и свободны в меру своего равенства, где мера - суть выражение справедливости, существенным образом обостряются в периоды социальной нестабильности и социальных преобразований: ведь необоснованное неравенство в силу неконтролируемой свободы может породить столь серьезные социальные противоречия и конфликты, что под угрозу будет поставлена сама целостность, жизнеспособность общества.
4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
проблема конституционной безопасности
Для России с ее огромными пространственно-территориальными размерами, глубокими различиями в природно-климатических, производственно-экономических, социально-культурных условиях и традициях жизни населения различных регионов проблема социально-территориального равенства приобретает особую остроту. Сам по себе формально юридический принцип равенства субъектов РФ, как и муниципальных образований, не исключает того, что территориальные различия в России крайне велики. В конституционно-правовом измерении названные особенности, взятые вместе, порождают достаточно серьезное напряжение, суть которого заключается в следующем вопросе: каким образом обеспечить территориальную справедливость в удовлетворении социальных потребностей на пользование публичными услугами в различных публично-территориальных образованиях на сравнимых условиях, сохраняя при этом возможности субъектов РФ и муниципальных образований для самостоятельного социально-экономического развития <1>?
--------------------------------
<1> См.: Вартапетов К.С. Проблемы регионального неравенства в России: от выравнивания к автономии? // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации: Ежеквартальный бюллетень. 2006. N 3. С. 51 - 54.
Острота и актуальность данного вопроса отчетливо проявляются в результатах социологических исследований. На вопрос "Если вы считаете, что угроза демократическим завоеваниям в России есть, то в чем она проявляется?" - наибольшее число граждан выбрали следующие варианты ответов: "в большом разрыве между богатством и бедностью" (30,4% - первое место по числу ответов); "в отсутствии равенства всех перед законом" (18,2% - второе место). И лишь на шестом месте оказался такой вариант ответа, как "угроза демократии со стороны международного терроризма" (6,3%) <1>. Эти же исследования позволяют говорить о весьма тревожной тенденции последних лет, связанной с заметным изменением в массовом общественном сознании оценок существующих различий в доходах: если в 1991 г. 58% россиян считали, что "стремление хорошо работать возникает лишь тогда, когда различия в доходах достаточно велики", то к 2003 г. этот показатель снизился до 37% <2>. Если же учитывать, что в структуре ценностных установок подавляющего большинства россиян независимо от их партийно-политических пристрастий ценности порядка, справедливости, стабильности и достатка являются определяющими, занимают ведущее место в аксиологической иерархии (соответственно 58%, 49, 38 и 37% населения именно таким образом ответили на вопрос: "Какие из перечисленных ниже понятий вызывают у вас скорее положительные чувства?" <3>), при том что соответственно 41% и 26% граждан негативно относятся к "элите" и "капитализму", то продолжающееся увеличение разрыва между наиболее богатыми и наиболее бедными группами населения (в целом по стране он в 2004 - 2006 гг. вырос с 24,9 до 25,3 раза <4>) несет в себе реальную угрозу национальной безопасности. Причем, заметим, понятия "бедность", "богатство", "доходы" фигурируют в материалах приведенных социологических опросов в максимально обобщенном виде; поэтому опрашиваемые, очевидно, включали в ответы весь комплекс своих представлений, связанных с тем или иным понятием, с тем или иным его аспектом. Удельный вес социально-территориальных показателей указанных явлений, связанных с проблемой бедности, весьма высок: для понимания этого достаточно вспомнить об "извечных" вопросах неравенства города и деревни, столицы и так называемой провинции, Юга и Крайнего Севера, Запада и Дальнего Востока нашей страны и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Петухов В. Россияне разочарованы в демократии // Родная газета. 2004. 19 марта. С. 15.
<2> Там же.
<3> Данные опроса ВЦИОМ, проведенного 10 - 11 марта 2007 г. Среди предложенных в рамках опроса для оценки понятий фигурировали помимо перечисленных следующие позиции: "свобода", "патриотизм", "русские", "труд", "успех", "права человека", "традиция", "Россия", "государство", "комфорт", "церковь", "мораль", "равенство", "нация", "прогресс", "собственность", "демократия", "СССР", "суверенитет", "социализм", "богатство", "конкурентоспособность", "коллективизм", "рынок", "бизнес" и др. См.: Пресс-выпуск ВЦИОМ N 659 // www.vciom.ru.
<4> См.: Уровень бедности снижается. Дифференциация по доходам // Коммерсант. 2007. 20 апр.
Если публично-территориальное образование имеет слабую ресурсную базу и не может предоставить определенный набор публичных услуг определенного качества, оно, очевидно, нуждается в поддержке со стороны публично-территориальных образований того же или вышестоящего уровня. Какой же способ более целесообразен? Горизонтальная поддержка эффективна как разовое (или во всяком случае несистематическое) действие либо если социально-экономические разрывы и диспропорции не являются существенными, сверхвысокими.
В России в настоящее время налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов в совокупности не могут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. Местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ, при этом около 95% муниципальных образований являются дотационными. Именно такая неутешительная цифра названа в Докладе Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2006 г. <1>. Примечательно, что названный процент дотационных муниципальных образований в точности соответствует статистическим данным 2001 г. <2> и не изменился в результате преобразования системы межбюджетных отношений, а также введения новой модели организации местного самоуправления. Таким образом, горизонтальный способ финансовой поддержки в конкретных отечественных условиях может применяться лишь как вспомогательный, но не основой элемент в механизме гарантирования территориальной справедливости.
--------------------------------
<1> См. § 2 гл. 1 Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2006 г. // http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/2006/23/index.html.
<2> См.: Мокрый В.С. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления // Финансы. 2001. N 6.
Напротив, широкий дефицит материально-финансового базиса публичных субъектов, имеющий место в России, объективно предполагает использование, прежде всего, вертикально организованных способов финансовой помощи: через аккумулирование публичных ресурсов на вышестоящих территориальных уровнях публичной власти и их последующее распределение по установленным нормам.
4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
обеспечения достойной жизни человека
В рамках действующего правового регулирования решение названной задачи обеспечивается, в частности, взаимосвязанными положениями ст. 137 и 138 БК РФ и ст. 60 и 61 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, регулирующими финансовую поддержку соответственно поселений и муниципальных районов (городских) округов посредством выравнивания исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения.
Конечно, выравнивание в определенной мере сужает самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований и усиливает начала централизации в системе публичной власти. Однако оно осуществляется в общенациональных интересах и в конституционно значимых целях, направлено на наиболее полное гарантирование прав и свобод человека и гражданина, а потому конституционно допустимо и оправданно. Из этого исходит и Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П сформулировал следующую правовую позицию. Поскольку муниципальная власть наиболее приближена к населению и ориентирована в том числе на выполнение социальных функций, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, государство - в лице Российской Федерации и субъектов РФ - призвано, гарантируя финансовую самостоятельность местного самоуправления при решении вопросов местного значения, осуществлять выравнивание уровня социально-экономического развития муниципальных образований, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, в целях выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В другом решении Конституционный Суд дал характеристику самого механизма финансового выравнивания, указав: "В целях достижения равенства финансовых возможностей органов местного самоуправления в реализации полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, а также региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития (ст. 60, 61 и 62)" <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О.
В то же время идея выравнивания, имея глубоко позитивное содержание и направленность, не должна абсолютизироваться и идеализироваться. Поскольку выравнивание осуществляется за счет изъятия и перераспределения публичных ресурсов, вполне очевидно, что, во-первых, стремление к равенству приведет к отчуждению большего объема средств у одних муниципальных образований в пользу других, что в конечном счете снизит заинтересованность высокообеспеченных муниципальных образований в эффективном социально-экономическом развитии и, в то же время, усилит иждивенческие настроения у подавляющего большинства муниципалитетов. Во-вторых, увеличение объема изъятий публичных средств и одновременно предоставление финансовой помощи сужают собственную материально-финансовую базу муниципальных образований, что по существу может рассматриваться как изменение реального субъекта ответственности перед населением за предоставление публичных услуг. Тем самым муниципалитеты, с одной стороны, фактически выступают представителями государственной власти на местах, с другой стороны, несут юридические обязательства перед гражданами. Такое положение расходится с конституционными принципами материально-ресурсного обеспечения собственных предметов ведения и полномочий каждого из уровней публичной власти и противоречит конституционной природе местного самоуправления.
Централизация бюджетных средств и усиление выравнивания в организации бюджетной системы сами по себе, как показывает практика, автоматически не приводят к повышению уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований и не создают предпосылок для развития. Так, например, глава города Суздаля С. Годунин, комментируя высказывание о том, что "многих удивляет - как это город Суздаль может быть дотационным, когда в 2006 г. общее количество налогов составило 217 млн. руб.", указал на следующие обстоятельства, породившие такую ситуацию: "с введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и соответствующих изменений в БК РФ финансовое положение муниципального образования город Суздаль резко изменилось - собственные налоговые доходы сократились почти в 4 раза: с 57 до 15 млн. руб. (7,1 процента от общего количества собранных). Из 14 налогов, остававшихся ранее в местном бюджете, сохранились лишь 4, при этом самые неэффективные и труднособираемые. А большинство собираемых на территории средств город просто отдает в вышестоящие бюджеты. В итоге бюджетных средств не хватает не только на развитие, но и на обеспечение текущих потребностей" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Домников И. Бюджетные парадоксы. На какие, собственно, деньги можно повышать качество жизни на местах? // Российская газета. 2007. 5 апр.
В этом плане важно иметь в виду, что выравнивание является лишь одним из инструментов комплексного механизма обеспечения территориальной справедливости, в который входят также различные налоговые и неналоговые инструменты <1>. Во всяком случае принимаемые в целях выравнивания финансового обеспечения меры должны быть сбалансированными, обоснованными и по возможности дифференцированными. На это обращал внимание и Конституционный Суд РФ, который в одном из своих решений указал, что федеральный законодатель вправе предусматривать дифференцированные подходы к регулированию финансово-правового статуса субъектов РФ (например, по вопросам обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований), которые во всяком случае должны иметь в своей основе объективно обусловленные социально-экономические критерии развития тех или иных публично-территориальных образований (Постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П). В противном случае выравнивание превратится либо в хорошо известную "уравниловку", либо в произвольное административное перераспределение ресурсов на основе внеправовых критериев. Поэтому прав Д.И. Дедов, предостерегающий от того, чтобы под маской социальной заботы использовалось государственное принуждение, направленное на ограничение выбора; на этой основе он отстаивает позицию умеренной политики перераспределения, главными критериями проведения которой является эффективность экономики и процветание общества <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее о предусмотренных действующим правовым регулированием механизмах финансовой поддержки в рамках межбюджетных отношений см.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. С. 226 - 243.
<2> См.: Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 238.
Вместе с тем социально-территориальное равенство должно обеспечиваться не только на уровне публично-властной организации государства в отношении коллективных правовых субъектов (населения субъектов РФ, населения муниципальных образований), но и, прежде всего, на уровне каждого конкретного гражданина, через обеспечение индивидуального режима равноправия.
Одним из важных элементов конституционного режима равноправия является социально-территориальное равноправие граждан.
4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
с территориальной организацией населения
Очевидно, что решающие гарантии социального и правового положения личности создаются не на региональном или муниципальном уровне, а на уровне всего общества, они определяются самой природой конституционного строя, господствующими экономическими и политическими отношениями. Это высший конституционный уровень гарантирования, который в принципиальном плане одинаков для всех граждан государства. Вместе с тем конкретная реализация принципа равенства применительно к населению отдельных муниципальных образований происходит под воздействием многочисленных факторов, которые могут порождать весьма существенные социальные различия и элементы неравенства в положении жителей соответствующих поселений и иных территориальных образований.
Особенности хозяйственно-экономических, социально-демографических, национально-исторических, культурно-бытовых, природно-климатических и иных характеристик территориальных образований объективно предопределяют эти различия. При этом в основе территориальных факторов, влияющих на правовое положение членов общества, лежит тот факт, что разделение населения по территориальному признаку является, как известно, важнейшим обязательным условием государственно-политической организации всякого общества.
Территориальная организация населения и государства в целом имеет различное, многоцелевое конституционное назначение, что соответственно предопределяет ее активное воздействие и на институты правового положения личности.
Во-первых, влияние территориальной организации государства на социальное и правовое положение личности и соответственно на отношения достигнутого равенства обусловлено, прежде всего, значением государственной территории как составной части материальной базы суверенитета народа, пространственной основы жизнедеятельности общества и функционирования его государственных и муниципальных органов.
Во-вторых, территориальная организация населения выступает в государственно-организованном обществе по отношению к отдельной личности как своеобразная форма административной децентрализации (или централизации) политических и социально-экономических отношений общества; само же административно-территориальное деление приобретает в этих условиях с точки зрения социального и правового положения личности прежде всего "компетенционное" значение. То есть речь идет о территориальных основах построения и функционирования аппарата управления делами соответствующих территориальных общностей. Но управление в данном случае предполагает властное воздействие не на саму территорию, а на людей, живущих в ее пределах. Ведь "территория является составным элементом государственной личности не сама по себе, а через посредство населения, живущего на ней" <1>. В этом смысле территориальная организация государства представляет собой универсальное средство обеспечения наиболее удобных условий политического управления обществом в пределах всей территории страны.
--------------------------------
<1> Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 186.
Иное, во многом противоположное, значение с точки зрения влияния на правовое положение граждан приобретает не территориальный, а производственный, ведомственно-корпоративный ("цеховой") принцип реализации прав граждан.
В частности, в условиях тоталитарной системы государственного управления обществом повышенное значение приобретают ведомственно-корпоративные начала организации жизни и на место универсального принципа равенства всех перед законом приходит система ведомственных льгот и привилегий, предоставляемых в соответствии с положением личности, например, в служебной иерархии партийной номенклатуры и государственного управления, ведомственной принадлежности и т.п. Суть такого подхода очевидна: он предоставляет значительно более широкие возможности осуществлять тотальный контроль над всеми сферами человеческой жизнедеятельности, включая сферу личной жизни (когда, например, даже вопросы расторжения брака или супружеской неверности становились предметом "разбирательств" трудового коллектива, партийной организации по месту работы и т.п.).
При этом в условиях, когда многие жизненно важные блага распределялись именно по "цеховому", производственно-отраслевому принципу принадлежности к определенной профессиональной корпорации, свобода выбора в рамках реализации юридических прав "по производственному принципу" была крайне ограниченной. Причем речь шла не только о тех благах, которые распределялись в так называемом бесплатном варианте, через общественные фонды потребления (жилье, путевки в санатории, места в детские дошкольные учреждения и т.п.), но и о пресловутой системе талонной формы распределения дефицитных товаров, начиная с продовольственных и заканчивая "техникой": автомашиной, холодильником или телевизором, приобретаемых в соответствии с "очередью" по месту работы. Одновременно подобный порядок распределения материальных благ предоставлял широкие возможности воздействия на человека со стороны административно-распределительной системы. Не случайно, что не только социально-экономические, но и политические права (например, избирательные) в социалистическом обществе осуществлялись нередко именно по производственному, а не по территориальному принципу. Достаточно в связи с этим отметить, что даже после отмены производственного принципа голосования на стадии выдвижения кандидатов в депутаты этот принцип длительное время, на протяжении десятилетий существования советской избирательной системы, оставался основным, хотя это порождало очевидные противоречия между территориальным принципом голосования и производственным принципом выдвижения кандидатов.
В условиях рыночной экономики и демократической организации политической власти безусловный приоритет в обеспечительном механизме реализации прав и свобод граждан приобретает территориальный принцип. Создание условий для его эффективного функционирования - важная не только социально-экономическая и политическая, но и правовая задача. В особой степени это характерно для России с ее огромными территориальными масштабами и значительными различиями в социально-экономических, природно-климатических и иных условиях проживания населения отдельных регионов.
4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
и "негативный" факторы влияния на равноправие граждан
Влияние территориальной организации населения на социальное и правовое положение личности сводится в конечном счете к "позитивной" проблеме равных, одинаковых для всего населения страны условий реализации прав и свобод граждан независимо от их места жительства.
Это включает, в свою очередь, и создание равных условий осуществления административно-управленческих, контрольных и фискальных функций, т.е. речь идет и о своеобразном варианте "негативного" воздействия территориальной организации населения на равноправие граждан. В особой степени это характерно для централизованного (в крайней форме - тоталитарного) государства, что ассоциируется с положением личности в качестве "придатка" территории и объекта осуществления государственного управления. Господствующим же принципом построения административно-территориальных единиц для таких государств является так называемый геометрический принцип, не учитывающий ни национальный состав населения, ни экономические, культурные и другие местные особенности.
Наконец, третий аспект влияния территориальной организации населения на правовое положение личности всегда связывался (в любом государственно организованном обществе) с предоставлением гражданам возможности осуществлять свои собственные права и обязанности там, где они поселились, где проживают. Такая организация граждан по месту жительства общепринята во всех государствах. Она является обязательным условием пользования по месту жительства материальными и духовными благами, необходимой предпосылкой осуществления своих прав и обязанностей членами государственно организованного общества.
Именно в рамках непосредственных связей индивида с определенной территориальной общностью и в пределах этой общности приводятся в действие социальный и правовой механизмы обеспечения условий для социальной и политической активности, применения гражданами своих творческих сил и способностей, реализации прав и свобод.
Однако различные формы территориальных общностей по-разному могут влиять на социальные связи и соответственно на режим равноправия граждан. Наиболее сильное позитивное (уравнивающее) влияние оказывают самоуправленческие социально-территориальные общности, формирующиеся на началах территориально-коллективных форм общежития. В этом плане муниципальные формы территориальной организации населения изначально воплощают в себе эгалитарно-демократические начала, являются основой гарантирования равных возможностей реализации прав и свобод граждан по месту жительства.
В условиях самоуправленческих форм организации населения в рамках соответствующих территориальных единиц осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, задачи политической и социально-экономической самоорганизации населения, комплексного развития соответствующих единиц. В результате территориальная единица перестает быть лишь административной и становится социально-территориальной. В ее рамках как раз и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института социальной организации общества, как местное сообщество - разновидность территориального коллектива. В нем концентрируется по территориальному признаку система отношений, характеризующих реальное положение личности в обществе, ее фактическое участие в демократическом самоуправлении на местах, равно как и в решении общегосударственных вопросов.
При этом территориальная организация населения не ограничивается (тем более в социальном государстве) чисто политическими функциями, она в полной мере учитывает также экономические, социально-культурные, национально-демографические и другие факторы. Это тем более важно, что особенности хозяйственно-экономических, культурно-бытовых, природно-климатических характеристик территориальных единиц предопределяют достаточно выраженные различия и в условиях жизни населения, в возможностях реализации жителями соответствующих территорий своих прав и свобод. Территориальные общности становятся, таким образом, социальными общностями в том смысле, что принадлежность к ним конкретных индивидов является фактором социальной дифференциации общества в его "территориальном разрезе". С точки зрения же конкретного человека такое положение означает, что процесс его включения в систему общественных отношений происходит в неодинаковых, в разной мере благоприятных для развития индивида и удовлетворения его потребностей условиях.
Это свидетельствует о наличии объективных предпосылок для неравной реализации одинакового для всех граждан объема основных прав, свобод и обязанностей, что, в свою очередь, обусловливает возможность выделения в качестве особой формы проявления достигнутого уровня равенства граждан социально-территориального равенства.
Этим как раз и объясняется тот факт, что территориально-поселенческий принцип является определяющим в демократическом механизме реализации прав и свобод граждан.
4.4.6. Конституционное обоснование уровней
социально-территориального равноправия граждан
Правовая наука и законодательная практика до недавнего времени не уделяли должного внимания территориальным проблемам правового положения граждан. Чаще всего они рассматривались лишь в социально-экономическом плане либо в связи с анализом отраслевых льгот и преимуществ для жителей отдельных регионов страны (прежде всего, Дальний Восток, Крайний Север и приравненные к ним районы). В конституционно-правовом же аспекте эти вопросы не имели концептуального обоснования.
Конституционное обоснование территориального аспекта равноправия граждан находит отражение уже в ст. 19 Конституции РФ, когда в ч. 2 наряду с другими факторами и обстоятельствами, которые не должны влиять на равенство прав и свобод человека и гражданина, называется в том числе место жительства. Это весьма широкая, емкая (тем более для нашего государства с его социально-территориальными характеристиками) формула. Из нее можно вывести, по крайней мере, два уровня реализации социально-территориального равноправия. Во-первых, это региональный уровень (в территориальных границах отдельных субъектов Федерации), который условно можно определить как региональное равноправие граждан. Во-вторых, это муниципальный уровень (в границах территории муниципальных образований), его можно определить как муниципальное равноправие человека и гражданина.
Очевидно, что более существенные различия социально-экономического, а порой и правового, характера проявляются на региональном уровне. Вместе с тем оба они (региональный и муниципальный уровни) тесно связаны, переплетены в единый узел социально-территориальных проблем, что предполагает необходимость учета региональных аспектов и анализа проблем муниципального равноправия граждан. Необходимо однако учитывать, что в отличие от муниципального уровня региональный аспект равноправия граждан включает не только социально-экономические, но и правовые, законодательные формы проявления различий и неравенств между гражданами.
По этой причине существенное значение для конституционного обоснования регионального и муниципального уровней социально-территориального равноправия граждан имеют решения Конституционного Суда РФ, а также органов конституционного контроля субъектов РФ.
Конституционный Суд РФ в своей практике неоднократно обращался к территориальным аспектам конституционного принципа равноправия и выработал при этом следующий основополагающий подход: конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями <1>. Поэтому, в частности, как следует из одного из его решений, установление для лиц, состоявших в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции РФ <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 2-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 531.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П.
В решениях Конституционного Суда получили реализацию также оценки регионального избирательного законодательства и принципа равенства избирательных прав независимо от места жительства <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. N 15-П // СЗ РФ. 1996. N 27. Ст. 3344; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П // СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2515.
Проблема территориального равноправия на региональном уровне в наиболее общем виде проявилась уже при формулировании принципа равноправия в учредительных актах субъектов Федерации, где требование равноправия нашло неоднозначное отражение, нередко получая причудливое закрепление, не отвечающее принципу равенства каждого в неотчуждаемых правах и свободах, устанавливаемому Конституцией РФ принципу федерализма с приоритетом федеративного государства в решении вопросов, составляющих содержание его суверенитета <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 245.
В конституциях и уставах субъектов Федерации в целом выдержан принципиальный подход к вопросу о равноправии, сформулированный Конституцией РФ. Однако в учредительных актах некоторых регионов можно встретить по меньшей мере противоречивый способ закрепления принципа равноправия. Так, ст. 22 Устава Томской области устанавливает, что "отношения между гражданином и органами государственной власти Томской области, органами местного самоуправления основываются на приоритете и защите прав человека и гражданина как высшей ценности, равенства каждого перед законом и судом...". Из такой формулировки неясно, признается ли данным Уставом равенство перед законом и судом каждого человека либо речь идет лишь о равенстве каждого гражданина РФ на территории области.
Несмотря на то что за последние несколько лет положения многих конституций и уставов субъектов Федерации, в том числе касающиеся равноправия, претерпели значительные изменения и в основной массе приведены в соответствие с нормами Конституции России, в отдельных регионах этот процесс до сих пор не завершен. Так, например, действующая Конституция Республики Дагестан, провозглашая равенство всех перед законом и судом, устанавливает также, что в Республике Дагестан ЗАЩИЩАЮТСЯ (выделено авт. - Н.Б.) права и свободы человека и гражданина независимо от национальности, расы, пола, языка, происхождения, социального, имущественного положения, занимаемой должности, рода занятий, места жительства, образования, политических, правовых и иных убеждений, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств (ст. 20). По своему буквальному смыслу приведенное положение не гарантирует равенство прав каждого на территории Республики Дагестан, прямо предусматривая лишь защиту прав и свобод человека и гражданина, которая, как известно, связана с фактом нарушения права или свободы.
Не менее актуальной является проблема равноправия граждан на уровне текущего законотворчества субъектов РФ. Сложность заключается в том, что Конституция РФ не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области прав человека и гражданина, о чем подробнее будет сказано ниже. Причем региональное регулирование нередко направлено отнюдь не на расширение прав и свобод. Примером могут служить региональные правовые акты в области миграционной политики, свободы передвижения, свободы массовой информации и т.д.
В данном случае речь идет не только о гарантирующем значении решений региональных органов конституционной юстиции, но и о применении ими конституционного принципа социально-территориального равноправия в качестве критерия оценки конституционности актов субъектов РФ.
В качестве примера применения принципа территориального равноправия как критерия оценки конституционности актов, подлежащих конституционной проверке органами конституционного контроля субъектов РФ, можно привести Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района" <1>. Решая вопрос о том, может ли изменение главой администрации города, района места жительства послужить основанием для досрочного освобождения его от занимаемой должности, Конституционный Суд Республики Адыгея указал, что Конституция Республики Адыгея не устанавливает ограничений для занятия гражданином должности в органах государственной власти Республики в зависимости от места жительства. Более того, ст. 20 (п. 2) Конституции Республики Адыгея гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Следовательно, изменение главой администрации города, района места жительства не может служить основанием для досрочного освобождения его от занимаемой должности.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Республики Адыгея. 2001. N 9.
Интересным было решение Конституционного Суда Республики Карелия относительно оценки конституционности закрепленного в республиканском законодательстве принципа добровольности при направлении сотрудников органов внутренних дел Республики Карелия для временной работы в районы действия вооруженных конфликтов. Конституционный Суд в своем Постановлении <1> указал, что в соответствии со ст. 12 Конституции Республики Карелия граждане Республики равны перед законом, им обеспечивается равноправие во всех областях жизни, в том числе и социальной. Закрепляя равенство всех перед законом, Конституция устанавливает независимость этого принципа от каких-либо неопределенных обстоятельств его обеспечения и воли исполнителя закона. Поэтому содержащаяся в законодательстве Республики Карелия норма о соблюдении принципа добровольности при направлении сотрудников органов внутренних дел Республики Карелия для временной работы в районы действия вооруженных конфликтов была признана неправомерной, поскольку нарушала принцип равенства перед законом всех граждан РФ, закрепленный в ст. 19 (ч. 1) Конституции РФ и ст. 12 (ч. 1) Конституции Республики Карелия <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 февраля 1998 г. // Карелия. 1998. 6 марта.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 29 сентября 1995 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 1995. N 11.
Представляет интерес в этом плане и Постановление Уставного Суда Свердловской области по делу о соответствии Уставу Свердловской области Постановления Правительства Свердловской области "О тарифах на электрическую энергию для населения". В нем было отмечено, что установление для отдельных групп (категорий) потребителей различного объема льгот по оплате электрической энергии на основе экономически обоснованных критериев, обусловленных особенностями производства, передачи, использования электрической энергии и другими технологическими факторами, не может быть признано нарушением конституционного принципа равноправия граждан и не противоречит Уставу Свердловской области <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 июня 2002 г. // Областная газета. 2002. 29 июня.
Конституционный принцип равенства не препятствует законодателю субъекта РФ также устанавливать при осуществлении правового регулирования трудовых отношений различия в правовом статусе как работников, принадлежащих к разным категориям по условиям и роду деятельности, так и работодателей, использующих рабочую силу в разных условиях, в том числе вводить дополнительные меры защиты трудовых прав работников и устанавливать дополнительные обязанности для отдельных категорий работодателей. Установление отличий в правовом статусе работодателей, если эти различия объективно оправданны, обоснованны и соответствуют конституционно значимым целям, в частности обеспечению и защите конституционных прав и свобод граждан, не может признаваться дискриминацией. Дополнительные обязанности отдельных групп работодателей в трудовых отношениях не относятся к предпринимательской деятельности и, следовательно, не ограничивают ее свободы, гарантированной ст. 102 Устава Свердловской области <1>. Хотя закрепление первоочередного права на получение пособия является дополнительной гарантией для граждан, оно означает создание преимуществ одним гражданам, обладающим таким правом, перед другими. Однако по федеральному закону все граждане обладают равными правами на получение пособия, следовательно, установление первоочередного права нарушает равенство граждан перед законом и ущемляет права и свободы определенной части граждан <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 26 июня 2000 г. // Областная газета. 2000. 1 июля.
<2> См.: Постановление Уставного Суда Свердловской области от 25 июня 1999 г. // Областная газета. 1999. 2 июля.
Принцип равного налогового бремени также нарушается, если повышенное налогообложение устанавливается в зависимости от места нахождения плательщика, характера (содержания) предпринимательской деятельности, а также от различий в организации деятельности каждого предпринимателя. Такие правовые предписания не могут расцениваться как отвечающие конституционному принципу юридического равенства, общеправовым принципам обоснованности и соразмерности, носят дискриминационный характер, не соответствуют ст. 2, 8 (ч. 2), 16, 17 и 19 (ч. 2) Конституции Республики Карелия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 23 августа 2002 г. // Карелия. 2002. 12 сент.
Конституционный Суд Республики Карелия, оценивая положение республиканского закона о служебном жилье для депутатов, сделал вывод, что оно не вступает в противоречие с конституционным принципом равенства граждан перед законом, так как устанавливает равным образом для всех депутатов (не имеющих жилья в городе Петрозаводске) отличный от предусмотренного указанным выше жилищным законодательством порядок получения специального служебного жилья, определяет равным образом для всех депутатов и порядок его освобождения. Поэтому все депутаты находятся по отношению к данному закону в равном положении. Права всех других граждан (недепутатов) этот закон не затрагивает. Гарантия предоставления депутатам жилого помещения на время их полномочий имеет иное правовое содержание, чем конституционное право граждан на жилище, предусмотренное Конституциями РФ и Республики Карелия (соответственно ст. 40 и 21). Эта гарантия не является личной привилегией, дополнительным основанием удовлетворения права на жилье, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая депутату возможность иметь жилье по месту нахождения законодательного органа для беспрепятственного осуществления им государственных функций на время депутатской деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 11 декабря 1998 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 1999. N 5.
То же самое касается и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в зависимости от социальной нормы площади жилья, что позволяет обеспечить лицам реальное юридическое равенство в реализации этого права, так как оно подкрепляется равенством социальных возможностей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 13 августа 2003 г. // Карелия. 2003. 21 авг.
В то же время в Постановлении Уставного суда Свердловской области по делу о соответствии Уставу Свердловской области п. 6 Постановления главы города Екатеринбурга "Об утверждении положения "О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования "город Екатеринбург" и п. 1.4 Положения "О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования "город Екатеринбург" был однозначно сделан вывод о нарушении принципа муниципально-правового равенства граждан. Суть дела состояла в следующем.
Пунктом 1.4 Положения "О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования "город Екатеринбург" было предусмотрено, что владельцы автомобилей, хранящие автотранспортные средства на платных стоянках и не имеющие металлических гаражей, имеют преимущественное право на вступление в гаражно-строительный кооператив. По мнению заявительницы Е.Ю. Гончаровой, оспариваемый пункт носит дискриминационный характер, нарушает конституционные права граждан и не соответствует Уставу Свердловской области.
Гаражно-строительный кооператив является специальным видом потребительского кооператива, т.е. добровольным объединением граждан и (или) юридических лиц, создаваемым с целью удовлетворения потребностей участников путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Следовательно, вступление граждан в гаражно-строительный кооператив - это способ реализации гражданских прав: объединение имущества, создание общей собственности, владение и пользование имуществом, находящимся в общей собственности, управление и распоряжение им и т.д. Эти отношения регулируются гражданским законодательством, в частности, разд. II ГК РФ. Предоставление п. 1.4 положения "О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования "город Екатеринбург" преимущественного права на вступление в кооператив означает установление льгот и предпочтений для одних категорий граждан, а следовательно, ограничение возможностей, соответствующих прав других, что является также регулированием гражданских прав и относится к области гражданского законодательства. В соответствии со ст. 71 (п. "в" и "о") Конституции РФ регулирование прав граждан и гражданское законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Органы местного самоуправления наделены собственной компетенцией, основу которой составляют вопросы местного значения, решаемые ими самостоятельно в соответствии с федеральными и областными законами (ст. 12, 130 Конституции РФ; ст. 10, 92 Устава Свердловской области). Согласно ст. 6 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. "О правовых актах Свердловской области" муниципальное образование вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам местного значения, отнесенным в соответствии с федеральными и областными законами к его ведению. Таким образом, Уставным судом был сделан вывод, что принятие органом местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" положения, устанавливающего ограничения на вступление граждан в гаражно-строительный кооператив, произведено с превышением компетенции органа местного самоуправления, нарушает конституционные права граждан и противоречит Уставу Свердловской области.
4.4.7. Муниципальное обеспечение
социально-территориального равноправия
Деятельность муниципальных органов по обеспечению социально-территориального равноправия, если ее рассматривать в широком смысле - как правоприменительную и правотворческую - предопределяется тем, что данные органы призваны решать все вопросы местного значения. Повседневной деятельностью в области жилищного, коммунального хозяйства и бытового обслуживания, торговли, общественного питания, образования и здравоохранения, по обеспечению законности и прав граждан органы местного самоуправления способствуют расширению материальных и правовых гарантий равноправия граждан независимо от места их жительства. Важно при этом учитывать, что все основные социальные службы формируются по территориальному принципу, в пределах муниципальных образований с учетом необходимости максимального приближения соответствующих объектов к человеку.
К основным направлениям деятельности органов местного самоуправления по обеспечению социально-территориального равноправия граждан можно отнести следующие.
Во-первых, создание общих (экономических, социальных, политических) и специальных (прежде всего, организационных) гарантий наиболее полной реализации прав и свобод граждан, удовлетворения их потребностей в соответствии с принципами социальной справедливости и социального государства. Очевидно, что данное направление деятельности реализуется в рамках всех основных вопросов, составляющих предметы ведения местного самоуправления, которые получили закрепление, в частности на федеральном уровне, в ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. и ст. 14 - 16.1 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
Во-вторых, совершенствование территориального размещения объектов социальной инфраструктуры, постепенное выравнивание достигнутого уровня ее развития во всех регионах. Обеспечение опережающих темпов развития социальной инфраструктуры в сельской местности, в районах с неблагоприятными природно-климатическими условиями - важная задача, осуществляемая в нынешних условиях прежде всего органами местного самоуправления. При этом выравнивание, упорядочение территориального размещения объектов социальной инфраструктуры актуально не только на региональном уровне, но и в черте отдельных муниципальных образований. Последние, особенно крупные городские агломерации, также могут быть в значительной степени неоднородными по обеспеченности населения микрорайонов, административных районов города жильем, предприятиями общественного питания, социально-культурными учреждениями и т.п.
В-третьих, в качестве направления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению социально-территориального равноправия можно выделить их планово-координирующую функцию по отношению к предприятиям сферы обслуживания независимо от форм собственности.
Конечно, теперь соответствующее направление деятельности муниципальных органов является качественно иным по сравнению с ранее существовавшей государственной системой планирования и административных форм контроля. Однако и в условиях развития самоуправленческих начал на основе равноправия всех форм собственности сохраняет важное значение проблема преодоления ведомственной разобщенности объектов социально-культурного назначения, бытового обслуживания и т.д. Правовые предпосылки деятельности органов местного самоуправления в этом направлении имеются. К примеру, органы местного самоуправления могут выступать заказчиком (в рамках муниципального заказа) на выполнение работ предприятиями, учреждениями любой формы собственности, напрямую связанных с созданием благоприятных условий по реализации прав граждан, развитию объектов социальной инфраструктуры, оказанию услуг и т.д. (ст. 54 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Следует, правда, отметить, что в законодательстве субъектов Федерации и в нормативных актах местного самоуправления эта сторона деятельности муниципальных органов пока не получила необходимой нормативно-правовой конкретизации.
Думается, заслуживает внимания и вопрос о создании на уровне администраций субъектов РФ специальных органов (служб), которые оказывали бы методическую помощь и осуществляли (возможно, на договорных началах с муниципальными образованиями) координирующие функции по социальному развитию муниципальных образований и преодолению неоправданных социальных различий между ними.
Наконец, следующее направление деятельности муниципальных органов связано с обеспечением предусмотренных законодательством льгот и преимуществ, имеющих целью смягчение негативного воздействия рынка на социально незащищенные слои населения, определенное перераспределение доходов в рамках муниципального образования в пользу наименее обеспеченной части населения. Здесь имеется в виду не только обеспечение населения обязательными льготами, установленными в централизованном порядке для отдельных категорий граждан (например, для ветеранов, уволенных в запас военнослужащих и т.д.), но и предоставление льгот местным самоуправлением в рамках своей собственной компетенции и за счет местного бюджета.
Речь идет об институте муниципальных льгот как средстве выравнивания социального положения членов местного сообщества, инструменте достижения социальной справедливости на местном уровне осуществления социально-экономической политики <1>. С его помощью становится возможным не только гарантировать членам местного сообщества установленные законодательством (на федеральном уровне или уровне субъекта Федерации) стандарты прав и свобод, но и поднять выше соответствующую планку с учетом местных (муниципальных) возможностей. Источниками финансового обеспечения муниципальных льгот являются местный бюджет, благотворительные и иные средства муниципального образования. Очевидно, что в нынешних условиях финансово-экономической нестабильности развития местного самоуправления сложно было бы закрепить исчерпывающий перечень муниципальных льгот на постоянной основе их действия.
--------------------------------
<1> Вопросы, связанные с защитой муниципальных льгот, неоднократно были предметом рассмотрения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2002 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 2002. N 2; Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 5 октября 1995 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 1995. N 11; Постановление Уставного Суда Свердловской области от 22 декабря 2000 г. // Областная газета. 2000. 26 дек.
Важным принципом предоставления муниципальных льгот является их адресность. Для практической реализации адресного подхода актуальна разработка методики определения нуждаемости. При этом необходимо совершенствование самой структуры органов социальной защиты, уполномоченных осуществлять конкретные мероприятия по обеспечению муниципальными льготами; актуальной является также проблема внедрения информационных технологий по созданию единого банка данных о формах и методах оказания социальной помощи, контролю за динамикой численности и персонального учета нуждающихся и т.д. Эффективным средством реализации данного направления деятельности органов местного самоуправления должен стать также институт местных налогов и сборов. Эти вопросы относятся, как известно, к вопросам местного значения (п. 3 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.; п. 2 ч. 1 ст. 14, п. 2 ч. 1 ст. 15 и п. 2 ч. 1 ст. 16 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Это предполагает необходимость достаточно детальной регламентации данного института на местном (муниципальном) уровне, включая как устав муниципального образования, так и специальные нормативные правовые акты.
Таким образом, рассмотренные направления деятельности муниципальных органов по обеспечению социально-территориального равноправия населения муниципальных образований, равно как и более общий анализ форм реализации конституционных институтов равноправия, свидетельствуют об универсальном, всеобъемлющем значении данных институтов, богатом нормативном содержании и множественности способов их реализации на самых различных уровнях, в том числе муниципальном.
Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что в ряде случаев органы местного самоуправления, принимая нормативные решения по вопросам местного значения, особенно касающимся социальной сферы, создают предпосылки для нарушений, а порой и прямо нарушают социально-территориальное равноправие граждан.
Примечательной в этом отношении является характерная для многих регионов ситуация с резким повышением тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства. В Воронеже она вылилась в судебные споры с администрацией, которая существенно повысила расценки на теплоснабжение и горячую воду: соответственно на 60 и 25%. Однако принятое решение дало обратный ожидаемому эффект: с начала отопительного сезона воронежцы недоплатили за услуги ЖКХ более 100 млн. руб. Постановление мэрии было опротестовано прокурором области по нескольким основаниям: во-первых, декабрьское подорожание было вторым за год (первое состоялось в апреле); во-вторых, повышение цен должно происходить после того, как становится известной сумма, предназначенная на дотацию услуг ЖКХ. Суд Центрального района Воронежа, рассматривавший данное дело, признал оспариваемое Постановление мэрии недействительным с момента его принятия и одновременно обязал администрацию города провести перерасчет и вернуть жителям Воронежа полученные незаконным путем денежные средства <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: ЖЭК-потрошитель на скамье подсудимых // Российская газета. 2005. 17 марта; Власти Воронежа вернут горожанам 160 миллионов рублей // http://www.strana.ru/print/242791.html.
Проведенный анализ, естественно, не исчерпывает все возможные формы и сферы оказания населению муниципальных услуг и на этой основе гарантирования режима социально-территориального равноправия.
Вместе с тем в каждом конкретном конституционном праве проявляется принцип равноправия, а вся система основных прав, свобод и обязанностей в целом определяет главные нормативные характеристики этого принципа как одной из важнейших конституционных основ положения человека и гражданина в обществе и государстве. Исследованию конституционных институтов прав и свобод человека и гражданина, в том числе в процессе их реализации на муниципальном уровне, и посвящена следующая глава.
Глава 5. ПРАВА И СВОБОДЫ
КАК ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ
5.1. Конституционный и муниципальный уровни
правового положения граждан: сочетание общего и особенного
Институты муниципальной демократии, характеризующие правовое положение человека и гражданина, имеют не только "горизонтальные" характеристики, вытекающие из множественности сфер социально-экономической, культурной, политической, личной жизни, но иерархические, "вертикальные" линии измерения положения личности, в том числе как члена местного сообщества, в ее взаимоотношениях с различными уровнями публичной власти - как с находящейся рядом муниципальной, так и с государственной (федеральной и региональной). Это позволяет сделать вывод, что и в правовом положении человека и гражданина проявляются как государственно-правовые (в первую очередь конституционные), так и муниципально-правовые начала. Соответственно, сами по себе права и свободы, получая реализацию на различных уровнях публично-властных отношений, могут быть представлены и как институт муниципальной демократии, хотя данная их характеристика не лишает этот институт государственно-правовых, юридических качеств как категории действующего права.
В этом плане соотношение конституционного и муниципального уровней обеспечения прав и свобод проявляется, прежде всего, как сочетание общего и особенного в правовом положении человека и гражданина.
5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
человека и гражданина: соотношение полномочий
различных уровней публичной власти
Анализ проблемы сочетания общего и особенного в правовом положении личности, в частности с точки зрения соотношения государственно-властных и муниципальных институтов демократии, предполагает необходимость решения в качестве первоочередного вопроса о том, возможно ли в принципе "расщепление" единого для всех граждан РФ правового статуса - имея в виду, в частности, конституционный принцип равенства всех перед законом, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ) - по различным уровням публичной власти, выделяя таким образом наряду с единым, общим для всех граждан РФ правовым статусом регионально-правовой, а также муниципально-правовой уровни правового положения личности.
Современная теория и практика российского конституционализма исходят из того, что права и свободы человека и гражданина составляют основы правового статуса личности (ст. 64 Конституции РФ) и они, являясь высшей ценностью, определяют базовые начала конституционного строя Российской Федерации (ст. 2 Конституции РФ). Уже поэтому оправданным является отнесение регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), что является важной гарантией равенства всех перед законом, единства правового статуса личности в федеративном государстве.
Известно, однако, что равенство проявляется в единстве многообразия, в частности, публично-территориального, связанного с рассмотренным выше принципом социально-территориального равенства и возможностью участия различных уровней публичной власти прежде всего в гарантировании, обеспечении и реализации прав и свобод граждан в пределах соответствующих территориальных образований. Это, в свою очередь, предполагает необходимость четкого разграничения полномочий по регулированию, защите прав и свобод, созданию гарантий их реализации и т.д. между соответствующими уровнями публичной власти.
Конституция РФ, к сожалению, не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области прав человека и гражданина: наряду с приведенным указанием п. "в" ст. 71 Конституции РФ другая статья устанавливает, что "защита прав и свобод человека и гражданина" относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Вряд ли можно признать, что соответствующие положения основываются на каких-либо объективных критериях разграничения законодательных полномочий между Федерацией и ее субъектами, имея в виду, во-первых, отнесение "защиты" прав и свобод к полномочиям как Российской Федерации, так и ее субъектов и, во-вторых, неясность в соотношении применительно к данному случаю понятий "регулирование" и "защита".
Очевидно, что "защита" может осуществляться субъектами Федерации, в том числе и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкретизируются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта РФ, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод граждан.
То же касается и муниципально-правового уровня, на который переданы многие вопросы социальной защиты граждан, поддержки малого бизнеса, создания условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Сама природа вопросов местного значения такова, что в преобладающей массе они ориентированы на защиту и гарантирование прав граждан, создание надлежащих условий их реализации. А это есть не только правоприменительная деятельность, но и - неизбежно - муниципально-правовая нормотворческая деятельность, связанная, например, с установлением муниципальных льгот и гарантий для наименее защищенных в социальном плане групп местного населения, конкретизацией организационно-правовых механизмов реализации прав местного населения на территории соответствующего муниципального образования и т.д.
В этом плане сообразно уровням публичной власти вполне можно выделять федеральный, региональный, муниципальный уровни правового положения граждан. Само по себе понятие правового положения гражданина в данном случае подразумевает прежде всего правовое состояние личной, социально-экономической, административно-политической защищенности, уровень гарантированности и реальное состояние механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина в пределах соответствующих публично-территориальных образований. Вполне можно согласиться с В.И. Круссом, который указывает, что "применительно к конституционным уровням публичного властвования можно говорить о типах государственного и муниципального регулирования прав и свобод человека" <1>.
--------------------------------
<1> Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. С. 327.
Решая вопрос о правомерности регионального и тем более муниципального уровней правотворчества в сфере прав и свобод человека и гражданина, следует также учитывать, что все нормативные правовые акты, как это вытекает из ст. 2, 18 Конституции РФ, в той или иной мере затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Вместе с тем подтверждением трудностей, с которыми сталкивается, в частности, региональный законодатель при принятии такого рода нормативных правовых актов, служит рассмотренное Конституционным Судом РФ дело по запросу Законодательного Собрания Ростовской области о толковании содержащегося в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ понятия "нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина" <1>, что связано с предписанием этой же статьи Конституции о том, что любые такие акты "не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" <2>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 11-О // Архив КС РФ. 2003.
<2> Своего рода продолжением этого дела стал запрос Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части, касающейся порядка вступления в силу нормативных актов, включая законы субъектов Российской Федерации (см.: Определение от 10 марта 2005 г. N 71-О // Российская газета. 2005. 17 мая).
Правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений можно истолковать как регулирование по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина на основании п. "б" ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с этим следует решать и вопрос о соотношении понятий "правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина" и "правовое положение человека и гражданина".
Очевидно, что "правовое положение" понятие более широкое, чем "правовое регулирование прав человека и гражданина". Если правовое регулирование прав и свобод обеспечивается федеральным законодателем, то правовое положение личности включает в себя, наряду с правами и свободами, создаваемые в том числе на региональном и муниципальном уровнях дополнительные гарантии и специальные механизмы их осуществления, гарантии социально-территориального равноправия, проявляющегося, как отмечалось, в региональном и муниципальном территориальном равноправии.
Такое включение субъектов РФ и муниципальных образований в нормотворческую сферу в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. К первым относятся, в частности, такие требования, как осуществление правового регулирования по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами; недопустимость вторжения регионального законодателя в предметы ведения Российской Федерации, а также в вопросы местного значения, относящиеся к сфере муниципального нормотворчества. Другие, материально-правовые критерии регионального правотворчества в области прав и свобод человека и гражданина связаны, в конечном счете, с ориентацией не на первичное, учредительное регулирование, предполагающее провозглашение новых для нашего конституционного пространства, своего рода эксклюзивных, региональных прав, а на юридическое гарантирование признанных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, их конкретизацию (в том числе применительно к определенным социальным общностям и группам населения: национальным меньшинствам, казачеству и т.п.) или на создание дополнительных механизмов их реализации применительно к конкретным условиям отдельных субъектов РФ.
На практике, однако, весьма сложно выдержать эту грань: региональное регулирование нередко направлено отнюдь не на усиление гарантий прав и свобод, примером чего могут служить правовые акты субъектов РФ в области миграционной политики, свободы передвижения, свободного перемещения товаров, региональных и муниципальных выборов, прав национальных меньшинств, местного самоуправления и т.д.
В связи с оценкой возможностей регионального законодателя вторгаться в соответствующую сферу правового регулирования несомненный интерес представляет констатация Конституционным Судом РФ в постановлении того факта, что "ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов". При решении этой проблемы "в законах субъектов РФ ...должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (ст. 19, ч. 1) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (ст. 55, ч. 3)" <1>. Это является косвенным подтверждением того, что соответствующие вопросы не могут решаться без определенного проникновения субъектов РФ в сферу правового регулирования прав и свобод человека и гражданина.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П.
В то же время отнесение Конституцией РФ вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и вытекающее из этого признание за субъектами РФ определенных нормотворческих (регулятивных) полномочий в данной сфере общественных отношений не следует рассматривать как исключающее участие органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина.
5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
обеспечения прав и свобод человека и гражданина
Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также муниципальными образованиями в сфере регулирования, защиты, гарантирования прав и свобод человека и гражданина - это прежде всего вопрос о нормативном обеспечении единства и различий публично-территориальных уровней правового положения личности в соответствии с требованиями Конституции РФ и закрепленными в ней основами конституционного строя, конституционными принципами взаимоотношений личности с обществом и государством. С учетом этого следует решать и проблемы соотношения федеральных, региональных и муниципальных начал в правовом положении человека и гражданина, рассматривать особенности юридической природы так называемых региональных и муниципальных прав и свобод, равно как и возможность обращения к конституционным средствам защиты соответствующих прав как на федеральном, так и на региональном уровнях конституционного правосудия.
Так, в случае конституционной ретрансляции, текстуального воспроизведения провозглашенных в федеральной Конституции прав и свобод на уровень учредительных актов субъектов РФ вопрос достаточно ясен: конституционная защита такого права, закрепленного в уставе (конституции) субъекта РФ, означает одновременно и восстановление нарушенного права человека и гражданина, признанного Конституцией РФ. То же самое касается воспроизведения федеральных норм о правах и свободах в актах местного самоуправления. В этих случаях можно говорить о едином с точки зрения нормативного содержания основном праве, гарантированном на двух (либо трех) уровнях его правового закрепления: федеральном и региональном, а также, возможно, муниципальном. Очевидно, что на эту часть прав и свобод, закрепленных как бы повторно (после Конституции РФ), продублированных в конституциях (уставах) субъектов РФ, актах местного самоуправления распространяется общий принцип высшей юридической силы, прямого действия и единообразного применения на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15, ст. 18 Конституции РФ).
Значительно сложнее выглядит природа тех прав и свобод, которые, получив закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ, уставах муниципальных образований, не совпадают по своему нормативному содержанию с аналогичными правами, содержащимися в Конституции РФ, или, более того, не имеют прямой, непосредственной генетической связи с конкретным федеральным институтом конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Концептуальной основой анализа данных проблем является признание и, соответственно, изучение влияния территориальной организации населения на правовое положение личности. Ведь именно в рамках непосредственных связей индивида с определенной территориальной общностью и в пределах этой территориальной общности приводятся в действие социальный и правовой механизмы реализации многих прав и свобод граждан. Более того, в демократическом правовом государстве, свободном от ведомственно-корпоративных, патриархально-цеховых форм организации населения и пользования социальными благами, основным, определяющим принципом защиты, гарантирования и реализации прав и свобод граждан является территориальный принцип. При этом учитываются не только территориальные масштабы и большие экономические, социально-культурные и иные исторические различия страны, оказывающие прямое влияние на обеспеченность прав и свобод личности в различных регионах, но и федеративная организация государства, предопределяющая, соответственно, федеративную природу институтов гарантирования прав и свобод человека и гражданина.
Важной в этом плане является проблема правового положения личности в системе местного самоуправления, в которой находят отражение субъективно-личностные аспекты практически всей системы институтов муниципальной демократии. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, "решение проблемы "гражданин и власть" наиболее реально на местном уровне, где власть приближена к населению и где каждый имеет право принять в ней участие" <1>. Ее изучение предполагает необходимость учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения не только социального, но и нормативного содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного в регулировании прав и свобод человека и гражданина и выделении в этом регулировании - а также в их практической реализации - как государственных, так и муниципальных институтов демократии.
--------------------------------
<1> Гражданин, закон и публичная власть / Редкол.: А.Ф. Ноздрачев, А.Е. Постников, Ю.А. Тихомиров. М.: Норма, 2005. С. 75.
Вместе с тем исходным, фундаментальным подходом к анализу правового положения личности в системе местного самоуправления является, подчеркнем еще раз, требование равноправия и, соответственно, наличие равного, единого для всех конституционного статуса человека и гражданина. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о правах и свободах, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот аспект отражает общефилософскую взаимосвязь общего и особенного, что воплощается, в частности, в единстве конституционного и муниципально-правового уровней положения граждан РФ.
5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
в системе муниципальной демократии
5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
фактическое и юридическое
Очевидно, что не законодатель и не правовые нормы, закрепляющие права и свободы, а сами общественные отношения, которые воплощаются в этих нормах, господствующий конституционный строй определяют положение человека и гражданина в обществе и государстве, в том числе на уровне местных сообществ. Права и свободы лишь фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения личности в обществе и государстве.
Соответственно, и при решении вопроса о природе, конституционном либо муниципально-правовом содержании соответствующих прав и свобод необходимо исходить не просто из норм Конституции, муниципального законодательства, но прежде всего из объективного содержания самих общественных отношений, которые подвергаются правовому регулированию.
При этом для положения личности в системе местного самоуправления особое значение приобретает учет национальных демократических, а также исторических, культурно-этнических, религиозных и иных местных традиций, что вытекает из самого понятия местного самоуправления (ч. 2 ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.). Это не противоречит тому обстоятельству, что в современном конституционализме общепризнанным является взгляд на права человека как универсальную категорию, отражающую наднациональные, общечеловеческие стандарты в области свободы личности. Их универсальный характер отнюдь не исключает, что права и свободы человека воплощают глубинные характеристики национальной политической и правовой культуры, особенности хозяйственно-экономического уклада каждого народа и государства.
Наиболее существенные национально-культурные особенности прав и свобод личности в местном самоуправлении связаны в этом плане с отражением в них диалектики индивидуализма и коллективизма. Одновременно эти характеристики позволяют выявить глубинные с точки зрения своей значимости особенности не только прав и свобод на местном уровне их реализации, но и всей системы муниципальной демократии <1>.
--------------------------------
<1> Более того, в этом плане вполне следует согласиться с Б.С. Эбзеевым, что "сочетание и взаимодействие личного и общественного имеет фундаментальное значение для понимания всего комплекса социальных проблем" (см.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 11).
На муниципальном уровне свобода может существовать только как коллективная практика, пронизывающая институты местного самоуправления, все сферы жизнедеятельности городского и сельского населения.
Именно такой, коллективистский, подход к правовым институтам демократии в основе своей традиционно был присущ России. При этом важной особенностью развития коллективистских форм российского демократизма было сочетание этих процессов с нравственно-этическими, культурологическими, в том числе религиозными, ценностями российского общества, что опять же наиболее ярко проявляется на местных уровнях, в российской глубинке, хранительнице коллективизма в сочетании с принципами справедливости, уважения и защиты достоинства человеческой личности.
Это было характерно практически для всех периодов развития политико-правовой мысли России и практики ее государственного строительства. Так, уже в XVIII в., когда проблема прав человека развивалась в России в своей основе как часть проблемы прав общностей, главное содержание соответствующих идей составляли представления о правах дворянства, крестьянства, других групп подданных монарха как своего рода продолжение суверенных интересов и верховных полномочий российского государства. В последующем, на более поздних этапах российской истории, когда получили широкое распространение леворадикальные революционные взгляды, идее государственности были противопоставлены в России идеи свободы и справедливости.
На основе оптимального сочетания автономии личности и самоуправленческо-коллективистских начал во взаимоотношениях граждан с обществом и государством становится возможным не только обеспечение негативной свободы и правовой защищенности личности, но и достижение правовой комфортности в условиях "демократии малых пространств", что предполагает качественно новый уровень позитивной правовой свободы. Причем речь идет не только о сфере реализации политических интересов личности и, соответственно, политических прав и свобод, но в не меньшей степени и о положении личности в экономике, о социально-экономических правах и свободах, равно как и о личных (гражданских) правах и свободах человека и гражданина в Российской Федерации.
В конкретных проявлениях правовое положение личности в местном самоуправлении раскрывается через систему самоуправленческих отношений, протекающих одновременно в двухплоскостной системе конституционного и муниципального права. Соответственно, и само правовое положение личности в сфере муниципальной демократии определяется единством конституционных и муниципальных начал.
5.2.2. Правовое положение личности в местном
самоуправлении: единство конституционных
и муниципальных начал
Сочетание конституционного и муниципально-правового уровней в определении юридического положения граждан РФ в сфере местного самоуправления не означает, что статус гражданина как участника местного самоуправления в каждом конкретном правоотношении характеризуется одновременным (параллельным) действием принципов и норм конституционного права, с одной стороны, и муниципального права - с другой, закрепляющих содержание, пределы и объем субъективных притязаний индивида или обязательств публичной власти.
В национальной правовой системе, базирующейся на принципах верховенства и прямого действия Конституции РФ, нормы муниципального права имеют лишь относительную самостоятельность, проявляющуюся, главным образом, в их предметно-методологическом обособлении от норм иной отраслевой принадлежности. В то же время муниципально-правовые нормы и институты призваны в наиболее полной мере воплощать, развивать и конкретизировать конституционное регулирование положения личности в системе местного самоуправления. Иными словами, соответствующие положения Конституции РФ, закрепляющие основы правового положения человека и гражданина, детерминируют и одновременно проявляют опосредованное регулятивное воздействие на положение личности в системе местного самоуправления через нормы муниципального права; возникновение же противоречия между конституционной и муниципально-правовой нормой влечет признание неконституционности последней.
В этом плане первичный (базовый) уровень правового положения личности в местном самоуправлении задается на уровне основных прав и свобод человека и гражданина, конституционного статуса личности.
Конституционный статус является самостоятельной и весьма специфичной государственно-правовой категорией. В этом качестве он призван отражать не только внешние признаки института конституционных прав и свобод, но и их социально-политическую и юридическую природу. Данная категория выступает конституционным выражением реально существующей в обществе правовой свободы граждан, их положения во всем многообразии взаимоотношений человека и гражданина с обществом и государством. Именно такой подход к данной категории просматривается и в конституционно-судебной практике.
Конституционный Суд РФ неоднократно использовал в своих решениях не только саму по себе категорию "конституционный статус личности" <1>, но и производные от нее понятия "конституционно-правовой статус физических и юридических лиц" <2>, "конституционный статус избирателя" <3>, "конституционно-правовой статус участников хозяйственных обществ" <4>, "конституционно-правовой статус гражданина, привлекаемого к уголовной ответственности" <5> и др. В этом находит отражение универсальный, межотраслевой характер категории "конституционный статус", в частности, в приложении к личности в различных ее социально-правовых характеристиках как субъекта права.
--------------------------------
<1> См., напр., абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 19 февраля 2002 г. N 5-П // СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1015; абз. третий п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П // СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3199.
<2> См., напр., абз. пятый п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
<3> См., напр., абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.
<4> См., напр., абз. второй п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2003 г. N 5-П // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1656; абз. третий п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. N 3-П // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 830.
<5> См., напр., абз. первый п. 1.1 вводно-описательной части Постановления Конституционного Суда РФ от 19 марта 2003 г. N 3-П.
Что же касается юридической природы данной категории, то в ней (как и в самих правах и свободах человека и гражданина) находят свое отражение как объективные, материальные моменты, которые связаны с содержанием фактических отношений, определяющих реальное положение личности в обществе и государстве (применительно к нашему предмету исследования это самоуправленческие отношения), так и их государственно-правовое регулирование, юридическое закрепление, а также международно-правовое признание соответствующих правовых возможностей. При этом общепризнанным является теперь тот факт, что основные права и свободы обладают всеми необходимыми качествами субъективных прав. Вместе с тем особенности их юридической природы не могут быть раскрыты в узких рамках традиционного понимания субъективных прав личности как элемента конкретных правоотношений.
Конституционная природа основных прав и свобод как элемента конституционного статуса отражает внутреннее единство объективного и субъективного права - раздельно они не могут ни существовать (как правовые категории), ни тем более регулировать общественные отношения. Именно посредством конституционного статуса основные права человека находят своего юридического адресата, а соответствующие правовые возможности человека и гражданина становятся суммарным выражением объективного и субъективного права как единого нормативного явления, т.е. их нормативная энергия как бы удваивается: она исходит и от формально-юридических, и от социальных источников нормирования. И в этом плане субъективное право воплощает одновременно и норму объективного права (ее нормативное требование), и юридически признанную возможность субъекта права пользоваться тем или иным социальным благом.
При этом на уровне конституционного статуса как общезакрепительной категории основные права и свободы проявляют себя не просто как отдельные правовые возможности, имеющие относительно обособленное значение (хотя, естественно, и этих характеристик за ними нельзя отрицать), но в данном качестве они обнаруживают свою нормативную значимость в том числе и как единый комплекс правовых возможностей, определяющий равенство правового бытия граждан РФ, как реализующийся основополагающий принцип их взаимоотношений с обществом и государством. И в этом плане особенностью данной категории является то, что в каждом основном праве как элементе конституционного статуса, условно говоря, "присутствует" равноправие граждан как выражение равных для всех правовых возможностей пользоваться соответствующими благами. Понимаемый таким образом, конституционный статус является важным компонентом действующей нормативно-правовой структуры государства. Объективируясь в законе, он, обретая императивно-властные начала, перерастает рамки научно-теоретического понятия и выступает средством правового регулирования прямых отношений между государством и гражданином. В этом качестве он объединяет в себе систему нормативно-регулятивных величин (прав и свобод человека и гражданина), обеспечивающих урегулирование наиболее важных, основополагающих отношений по поводу свободы личности в ее взаимоотношениях со всеми уровнями публичной власти, включая муниципальную. Статья 18 Конституции РФ содержит по этому поводу прямое указание на все уровни публичной власти (властеотношений) как сферу "притяжения" прав и свобод человека и гражданина: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
Это, однако, не исключает возможности и необходимости конкретизации соответствующих конституционных норм на уровне отраслевого законодательства, что в конечном счете отражает сложный процесс их воплощения в реальных общественных отношениях.
Эта же логика развития основных прав и свобод имеет место и в механизме их воплощения в институтах местного самоуправления. Практически вся система основных прав и свобод человека и гражданина, составляющая единый конституционный статус, получает реализацию в системе местного самоуправления, оказывая при этом решающее влияние на характер муниципальной демократии, ее личностную ориентацию.
Важно при этом учитывать, что конкретные формы и механизмы взаимодействия (а порой и взаимопроникновения) институтов основных прав и свобод человека и гражданина с институтами местного самоуправления могут быть различны. В условиях российской государственности они во многом определяются не только национальными традициями развития местного самоуправления, но и спецификой исторических условий формирования самого института основных прав и свобод, особенностями их социально-юридической природы.
5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
реализации местного самоуправления
Сама природа конституционных прав и свобод, наличие в них высокого удельного веса коллективистских начал самоорганизации свидетельствуют о глубоких взаимосвязях соответствующего конституционного института с институтами муниципальной демократии, равно как и с организационно-правовыми структурами местного самоуправления. Без развитой системы конституционных прав и свобод личности, наличия реальных гарантий и правовых механизмов их осуществления невозможно развитие самоуправления в современном демократическом обществе. Характер, содержание и основное назначение конституционных прав и свобод предопределяют глубинные внутренние связи данного института с системой местного самоуправления.
При этом речь идет не только о конституционном праве граждан на осуществление местного самоуправления, которое, безусловно, имеет особое значение в системе личностных характеристик местного самоуправления. Единство экономического и политического содержания самоуправления, проявление в его институтах и конкретных формах диалектики индивидуального и общественного, частных и публичных начал объективно предопределяют предпосылки принципиального единства системы конституционного регулирования положения личности в сфере местного самоуправления. Поэтому при всей важности конституционного права на осуществление местного самоуправления следует учитывать, что развитие и укрепление институтов самоуправления прямо или косвенно связано со всей системой основных прав и свобод человека и гражданина.
Здесь находит отражение тот факт, что правовая свобода не простая совокупность индивидуальных свобод вообще, а сложная система, комплекс правовых возможностей, охватывающих все сферы человеческой жизнедеятельности. На конституционно-правовом уровне это находит отражение путем закрепления единой, целостной системы конституционных прав и свобод.
Для современных демократических государств характерно отношение к правам человека как к единому комплексу. Свобода гражданина неделима, как неделима и вся система его основных прав и свобод. Поэтому речь может идти не о большей или меньшей значимости тех или иных прав (и их групп), а об их конкретной функциональной роли и особенностях проявления в общей системе местного самоуправления и правового обеспечения свободы личности.
При анализе влияния конституционных прав и свобод на развитие местного самоуправления неизбежен (и необходим) дифференцированный подход к отдельным их группам, анализ нормативного содержания и функциональных связей с институтами местного самоуправления конкретных прав и свобод и их классификационных групп. В соответствии с этим, выделяя личные (гражданские), политические, социально-экономические права и свободы <1>, отметим наиболее существенные взаимосвязи этих групп конституционных прав с институтами местного самоуправления.
--------------------------------
<1> В данном случае, имея в виду предмет исследования, не выделяем в качестве самостоятельной четвертую группу конституционно-процессуальных прав-гарантий (см.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. С. 357 - 359).
5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
человеческого поведения, основа индивидуализации
самоуправленческих отношений
Главное назначение и сущностная характеристика личных прав заключаются, как известно, в том, чтобы обеспечить личную свободу, независимость и самостоятельность человеческой индивидуальности. Именно личная, индивидуальная свобода лежит в основе всей системы личных прав. Они индивидуализируют гражданина и отношения, в которых он находится, обеспечивают ему гарантии личной неприкосновенности и невмешательства в частную и семейную жизнь; с помощью личных прав гарантируется индивидуальная свобода человека и гражданина.
В соответствии с этим личные права и свободы своим содержанием воплощают органическое единство социальных и биологических свойств, коллективистских и индивидуалистических начал в самой природе человека.
Даже самые развитые формы политического и экономического коллективизма не должны умалять потребности человека как биосоциального существа в личной неприкосновенности, в необходимости защиты своего достоинства и на этой основе в стремлении к самовыражению и самоутверждению, к признанию всеми (включая государство) независимости и свободы человека, неприкосновенности частной и семейной жизни. Частная жизнь и частный интерес имеют в этом плане общецивилизационную значимость <1>.
--------------------------------
<1> См.: Замошкин Ю.А. Частная жизнь, частный интерес, частная собственность // Вопросы философии. 1991. N 1. С. 4 - 5.
Конституция России самим подходом к концепции личных (гражданских) прав отразила тот факт, что личные права и свободы выходят далеко за пределы индивидуальных интересов. Как указал в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, принадлежащее каждому от рождения право на свободу и личную неприкосновенность относится к числу основных прав человека и по смыслу Конституции РФ, ее ст. 17 (ч. 2), 21 (ч. 1) и 22 (ч. 1), оно воплощает наиболее значимое социальное благо, которое, исходя из признания государством достоинства личности, предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу ее автономии, создает условия как для всестороннего развития человека, так и для демократического устройства общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2005 г. N 4-П.
Соответственно, они находятся значительно ближе к проблемам политического и экономического развития, углубления самоуправления, чем может показаться на первый взгляд. В каждом личном праве присутствует, в частности, такой нравственно-этический и юридический элемент, как "неприкосновенность" (физическая и нравственно-психологическая неприкосновенность личности, неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища, информации о личной жизни и т.п.). А государственно-правовое, конституционное значение понятия "неприкосновенность" самым непосредственным образом связано с политическим властвованием. Неприкосновенность - обязательное условие осуществления полновластия и верховенства в обществе и государстве. Неприкосновенен в своем положении и действиях именно суверен <1>. Если же суверенитетом обладает народ, организующий государственную и общественную жизнь на самоуправленческих началах, то неприкосновенность должна быть обеспечена всем, кто его составляет, т.е. членам гражданского общества. Применительно же к населению неприкосновенность выступает, как справедливо указывает академик О.Е. Кутафин, прежде всего, в качестве гарантии свободы личности, ее автономии, самоопределения, защиты человека от любого вмешательства в сферу личной свободы <2>.
--------------------------------
<1> См.: Гулиев В.С., Рудинский Ф.М. Социалистическая демократия и личные права. М., 1984. С. 89 - 90.
<2> См.: Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004. С. 10.
В этом плане личные (гражданские) права и свободы - важное средство саморегуляции поведения гражданина и как индивида, и как участника общественно-политических процессов, и как субъекта экономической деятельности, что в свою очередь может предопределять - как это на первый взгляд не покажется парадоксальным - частно-публичный характер многих личных прав и свобод.
Данный подход получает подтверждение и в практике Конституционного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П // СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 2058.
С этим связан и еще один важный вывод: требования неприкосновенности, безусловно, "присутствуют" в конституционной категории "тайны" как меры личной свободы в соответствующих областях: не случайно тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений закрепляется в ч. 2 ст. 23 Конституции РФ, часть первая которой посвящена праву на неприкосновенность частной жизни. Более того, без режима неприкосновенности невозможно представить реализацию какого бы то ни было другого конституционного права человека и гражданина.
Оспариваемые положения были признаны не противоречащими Конституции РФ в той мере, в которой ими предусматривается право судебного пристава-исполнителя в связи с исполнением постановления суда запрашивать и получать в банках, иных кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц в том размере, который требуется для исполнения исполнительного документа, и в пределах, определяемых постановлением суда.
Воплощая в себе важные инструментальные и ценностные компоненты, личные права и свободы представляют собой, таким образом, конституционную гарантию автономии, индивидуальной суверенности личности в ее взаимоотношениях с обществом, государством, их социальными образованиями и организационно-правовыми формированиями, в том числе на уровне муниципальной власти.
Важно при этом учитывать, что и в нормативном содержании конкретных прав и свобод соответствующей группы нередко прямо отражаются муниципально-правовые аспекты их реализации, как, например, применительно к праву на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ).
5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
и жительства как субъективно-личностная
основа самоорганизации населения
Очевидно, что без данного личного конституционного права (ст. 27 Конституции РФ) развитие местного самоуправления просто невозможно. Это своего рода право-условие, право-предпосылка муниципальной демократии и одновременно право-гарантия не только свободы передвижения, но и многих других муниципальных прав и свобод личности.
Принятый в соответствии со ст. 27 Конституции Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <1> ввел систему регистрационного учета граждан, установив при этом уведомительный порядок регистрации, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод (ч. 2 ст. 3). В этом нашел свое признание тот непреложный факт, что право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности, ее равноправия независимо от места жительства. И никакие органы (государственные или муниципальные) не вправе его ограничивать, в том числе путем установления в своих нормативных актах разрешительных условий реализации данного права фискального характера (уплата налогов и сборов за разрешение местных властей на регистрацию и т.п.). Неконституционность подобной практики была констатирована Конституционным Судом РФ в процессе проверки ряда нормативных актов субъектов Федерации, регламентирующих порядок регистрации граждан <2>.
--------------------------------
<1> ВВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П; Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 1998 г. N 116-О // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5210.
Интерес представляет в связи с этим констатация Конституционным Судом РФ в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П того факта, что "ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов". При решении этой проблемы "в законах субъектов Российской Федерации... должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (ст. 19, ч. 1) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (ст. 55, ч. 2 и 3)".
Между тем и сейчас в законодательстве многих субъектов РФ сохраняются несоответствия решениям Конституционного Суда РФ и федерального законодательства, как то: незаконное установление в нормативных актах субъектов Федерации срока проживания на своих территориях; введение неизвестного федеральному законодателю понятия "временное проживание"; фактическая подмена заявительного порядка регистрации разрешительным и т.п. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003. С. 351 - 354.
Здесь важно иметь в виду, что право на свободу передвижения, составляя важный элемент личной свободы, выступает необходимым условием эффективной реализации иных, прежде всего, социально-экономических прав, причем как основных, так и приобретенных; в этом плане, поскольку в силу Конституции РФ признанию соответствующих прав должна с необходимостью корреспондировать обязанность государства по их обеспечению, устанавливаемый законодателем порядок реализации свободы передвижения не может приводить и к блокированию возможности фактической реализации права при его формальном закреплении. Такой подход вытекает, в частности, из Определения Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 403-О, где он был использован в отношении пенсионных прав <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 401.
В то же время вводимые в отдельных субъектах Федерации ограничения прав, которые фактически превращают институт регистрации в разрешительный порядок, обосновываются порой имеющими место злоупотреблениями граждан своими правами в сфере регистрационного учета. В порядке иллюстрации данной проблемы можно отметить следующее. В ходатайстве Министерства внутренних дел о разъяснении отдельных положений Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П <1> были приведены следующие цифры, свидетельствующие о недобросовестности некоторых граждан. В одном из частных домов, расположенном в Лотошинском районе Московской области, было зарегистрировано по месту жительства 205 человек; в Санкт-Петербурге в комнате коммунальной квартиры площадью 9,5 кв. м зарегистрировано... 557 человек. Но и это еще не предел: в том же Санкт-Петербурге в квартирах, расположенных по ул. Бабушкина и по пр. Большакова, зарегистрировано 636 и 673 человека соответственно. Кроме того, отмечалось, что в некоторых субъектах Федерации, таких как Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская области, весьма широко распространена практика заключения по сути фиктивных сделок купли-продажи, дарения (доли) собственности в виде части жилой площади с целью оформления регистрации по месту жительства иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан РФ, желающих закрепиться в названных субъектах. При этом собственники, наниматели, давая письменные согласия на вселение других лиц в жилые помещения, как правило, не учитывают права других граждан, проживающих с собственником, нанимателем жилого помещения, в том числе несовершеннолетних.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.
Однако целесообразность не должна стоять над правом. Регистрационный учет должен быть основан на добросовестности и добропорядочности как регистрируемого, так и регистрирующего лица. Это означает, что для регистрации необходимо предоставить только предусмотренные законом надлежащие документы, а регистрирующие органы обязаны при соблюдении формальных оснований лицом зарегистрировать его, однако, если впоследствии выяснится, что гражданин злоупотребил своим правом, это является основанием для признания решения о регистрации недействительным. Так, в частности, гражданин может быть снят с регистрационного учета по месту жительства при обнаружении не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда (ст. 7, подп. "ж" п. 31, п. 32 Правил).
Злоупотребление правом не всегда связано с недобросовестностью лица или его умыслом совершить то или иное неправовое действие. Зачастую оно проистекает из незнания и/или непонимания нормы поведения, своего права, т.е. является показателем низкого уровня правосознания. В качестве иллюстрации к сказанному приведем дело, ставшее предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
В Конституционный Суд РФ поступили жалобы от Н.Ф. Филипповой и Д.В. Горешвили на нарушение их конституционных прав положениями Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Принципиальным вопросом по существу, поставленным заявителями, являлся вопрос о том, что включает в себя понятие "место жительства". С точки зрения заявителей, местом жительства гражданина может быть любое сооружение, избранное им для проживания, и компетентные органы обязаны зарегистрировать его по этому месту жительства, так как иное якобы нарушает конституционные права и свободы гражданина. Д.В. Горешвили было отказано в регистрации по месту жительства по указанному им адресу на основании отсутствия родственных связей с нанимателем. В жалобе в Конституционный Суд РФ он отметил, что он не знает другого жилого помещения, где он мог бы проживать, но имеет возможность приобрести дачу, где мог бы зарегистрироваться, если бы не ч. 2 ст. 2 указанного Закона, устанавливающая, что местом жительства гражданина может быть только жилое помещение. Кроме того, данная норма предусматривает, что местом пребывания может быть только специализированное учреждение или жилое помещение. В связи с этим Д.В. Горешвили не может пребывать, например, в палатке более 10 дней без регистрации по месту пребывания. Однако он не сможет и зарегистрироваться по месту пребывания в этой палатке, вследствие чего он будет вынужден либо нарушить закон, либо непрерывно переезжать из одного места в другое, что противоречит ст. 27 Конституции РФ.
Другая заявительница, Н.Ф. Филиппова, на протяжении нескольких лет (с 1994 г.) проживала с благословения Отца Владимира (заведующего Канцелярией Патриархии РФ) в вагоне-бытовке на территории Храма Живоначальной Троицы. В 2000 г. решением паспортного управления ГУВД г. Москвы, а затем и Замоскворецкого межмуниципального суда ей было отказано в регистрации по месту жительства в вагоне-бытовке. Решение было мотивировано тем, что заявительница не является собственником, нанимателем или имеющим другие законные основания для вселения в занимаемое помещение, а вагон-бытовка не является жилым помещением <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2003 г. N 209-О // Архив КС РФ. 2003.
В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что институт регистрации введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами РФ их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, а потому уведомление гражданином органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным порядком является не только его правом, но и обязанностью. Регистрация гражданина в палатке или в вагоне-бытовке, или ином сооружении, не соответствующем законно установленным параметрам, не позволяет обеспечить реализацию гражданами их прав и свобод, в том числе жилищных прав граждан; противоречит сущности регистрации, так как не дает возможности вести учет места пребывания гражданина.
5.2.3.3. Местное самоуправление -
сфера реализации и гарантирования личных прав
Вторая форма проникновения муниципально-правовых институтов в конституционное содержание личных (гражданских) прав - закрепление на конституционном уровне роли органов местного самоуправления в гарантировании соответствующих прав.
Так, ст. 24 Конституции РФ в ч. 2, закрепляющей гарантии права человека на неприкосновенность информации о частной жизни лица, прямо обязывает не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы данного лица. Эта обязанность вытекает и из предусмотренных федеральным законодательством возможностей органов местного самоуправления, наряду с государственными органами, собирать и использовать в установленном законом порядке персональные данные, т.е. "сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" // СЗ РФ. 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3451.
Это весьма острая форма взаимоотношений органов местного самоуправления (как и государственных органов) с гражданином, охватывающая сферу информационных отношений. Особенно актуальной является проблема гарантирования информационной неприкосновенности личности по месту жительства в нынешних условиях активного развития систем электронной обработки информации. Именно поэтому в качестве предмета и цели защиты личности в связи с автоматической обработкой персональных данных на европейском уровне признается обеспечение права человека на неприкосновенность личной сферы в связи автоматической обработкой данных о нем вне зависимости от гражданства и места жительства (Конвенция о защите личности в связи с автоматизированной обработкой персональных данных, принятая Советом Европы 28 января 1981 г.). Названная Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 19 декабря 2005 г. N 160-ФЗ <1>. Признавая безусловную значимость присоединения Российской Федерации к данному международному правовому акту, следует, однако, заметить, что эффективная реализация ее положений, как и конституционной нормы об информационной неприкосновенности личности, требует от федерального законодателя последовательной работы по развитию и конкретизации конвенционных и конституционных норм и принципов в текущем законодательстве (защита персональных данных предусмотрена только лишь применительно к сфере трудовых отношений ТрК РФ, а базовый закон в сфере защиты персональных данных находится в настоящее время в стадии подготовки ко второму чтению <2>). Не менее важным представляется в этом плане и муниципальное нормотворчество, включая уставы муниципальных образований, где также могут определяться конкретные гарантии обеспечения соответствующего личного права граждан на местном уровне сбора, хранения и использования персональных данных.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 52. Ч. 1. Ст. 5573.
<2> См.: проект Федерального закона N 217352-4 "О персональных данных" (внесен Правительством РФ) // СПС "КонсультантПлюс".
При этом даже в тех случаях, когда конституционная норма напрямую не оговаривает муниципальный уровень в качестве возможного для реализации соответствующего права или свободы человека, следует учитывать, что возможность прямого влияния последних на институты местного самоуправления заложена в нормативном содержании соответствующего личного права (свободы).
Например, ст. 28, закрепляющая свободу совести и вероисповедания, и корреспондирующая ей ст. 14 Конституции РФ, устанавливающая, что Российская Федерация - светское государство, специально не касаются муниципально-правовых аспектов реализации этих норм, хотя их требования в одинаковой мере распространяются на сферу как государственной, так и муниципальной жизни.
И это обстоятельство в полной мере должно учитываться как в правоприменительной, так и в законотворческой практике, что, к сожалению, не всегда имеет место. Например, смысл названных статей Конституции РФ (ст. 14, 28) свидетельствует, что образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в одинаковой мере должно носить светский характер. Однако в Законе РФ от 25 октября 1990 г. N 267-1 "О свободе вероисповеданий" <1> (ныне утратил силу) говорилось о светском характере лишь системы государственного образования. Эта неточность была устранена новым Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <2>, ст. 4 которого прямо закрепляет в качестве одного из важных принципов взаимоотношений государства и религиозных объединений "светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях". Такой же подход характерен и для Закона РФ "Об образовании" (ст. 2).
--------------------------------
<1> ВВС РФ. 1990. N 21. Ст. 240.
<2> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
Таковы в общих чертах способы прямого взаимодействия конституционного института личных (гражданских) прав и свобод с институтами местного самоуправления.
5.2.4. Социально-экономические права и свободы
человека и гражданина в системе местного самоуправления
Известно, что главное препятствие на пути к углублению реального самоуправления населения коренится в финансово-экономических возможностях его развития, в недостаточных материальных и социально-культурных условиях жизни местных сообществ. Это напрямую выводит институты местного самоуправления на систему социально-экономических прав и свобод человека и гражданина как на одну из центральных проблем современного развития муниципальной демократии.
Значение данной группы прав в механизме реализации местного самоуправления необходимо понимать значительно более широко, чем это определяется конкретным содержанием соответствующих прав. В условиях рыночной экономики, основанной на саморегулировании, саморазвитии в соответствии с объективными экономическими законами, местное самоуправление приобретает характер, прежде всего, социально-экономического самоуправления. В его основе лежит полнота прав человека на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, свободу труда, частную собственность, равно как и на пользование социальными и культурными благами, необходимыми для нормального существования человеческой личности.
Экономическая самоорганизация населения: взаимопроникновение политической и экономической свободы личности. Важное значение имеет понимание того обстоятельства, что институт социально-экономических прав и свобод человека и гражданина является решающим инструментом реализации экономической самоорганизации населения, самостоятельного решения местным сообществом хозяйственно-экономических, социально-культурных вопросов местного значения. Это определяется, в частности, тем, что только данная группа прав и свобод самым непосредственным образом связана с отношениями собственности, экономическими и социальными компонентами гражданского общества. А осуществление этих прав означает участие граждан в осуществлении экономической власти, в том числе на местном уровне ее реализации, в пользовании социальными благами и ценностями муниципальных образований и общества в целом.
Здесь, правда, нельзя не учитывать, что и другие права человека формируются и реализуются под воздействием и на основе отношений собственности. Получая юридическое закрепление, они приобретают материальное содержание как от политической, так и от экономической власти; в этом смысле все они обладают определенным экономическим значением. Однако содержание, например, политических прав (на объединение, избирательные и т.п.) обусловливается отношениями собственности не непосредственно, а опосредованно. Соответственно, и экономическое назначение данных прав воплощается, как правило, не в экономических или социальных, а в политических отношениях. Так, экономическое и социальное значение права на объединение выражается прежде всего в том, что его реализацией предопределяются организационно-правовые формы согласования интересов работников наемного труда и предпринимателей в рамках различного рода общественных объединений, достижения социального партнерства между ними, включая защиту экономических интересов как трудящихся, так и предпринимателей-работодателей.
Наблюдается, таким образом, тесная взаимосвязь, взаимопереплетение правовых норм экономической и политической свободы, что особенно ярко проявляется на низовом, муниципальном уровне. Это и понятно, так как демократическая организация отношений собственности способствует развитию всех сфер свободного сообщества. Нельзя не согласиться в этом вопросе с М. Фридманом: "С одной стороны, свобода экономических отношений сама по себе есть составная часть свободы в широком смысле, поэтому экономическая свобода есть самоцель. Во-вторых, экономическая свобода - это также необходимое средство к достижению свободы политической" <1>. И если "экономическая свобода как самоцель" реализуется на государственно-правовом уровне через систему социально-экономических прав и свобод, обладающих всеми характеристиками субъективных, непосредственно действующих прав и составляющих важнейший элемент конституционного статуса гражданина, то экономическая свобода как "средство к достижению свободы политической" характеризует институт социально-экономических прав с точки зрения гарантирующих его функций по отношению к другим правам конституционного статуса. К таким правам-гарантиям и политической, и личной свободы человека относятся, например, права на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья, на образование, пользование достижениями культуры, на отдых и т.п. Последовательная реализация соответствующих прав - важное условие (гарантия) формирования свободных и социально активных индивидуальных и коллективных субъектов местного самоуправления в лице как каждой в отдельности личности, так и местного сообщества в целом. Более того, образовательный уровень населения, его культурные ценностные ориентиры напрямую влияют на сам процесс формирования территориальной общности людей по месту их жительства, где обеспечивается доступ к соответствующим экономическим благам.
--------------------------------
<1> Фридман М., Хайек Ф. О свободе. С. 8.
В то же время не менее неожиданно (если не сказать, что парадоксально) могут восприниматься - но лишь в первом приближении - идеи соавтора и во многом научного соратника М. Фридмана Ф. Хайека из его более поздних трудов крайнего либерализма, где он пишет буквально следующее: "В конечном итоге, экономических целей вовсе не существует. Экономические усилия людей, точно так же, как и услуги, которые оказывает им рыночный порядок, заключаются в распределении средств между соперничающими между собой конечными целями, которые всегда имеют неэкономический характер... В силу этого политика, использующая стихийно упорядочивающие силы, не может стремиться к известному максимуму отдельных результатов, а должна стремиться к общему итогу всех изменений, т.е. к увеличению перспектив достижения собственных целей любым человеком" <1>. В этом со всей очевидностью просматривается известная позиция отрицания социальных функций государства и, соответственно, признания социальных прав в качестве юридически значимых конституционных прав, что принципиальным образом расходится с основными демократическими тенденциями развития современного конституционализма в направлении социализации экономической и политической сфер, признания социальных прав в качестве основных прав человека, принадлежащих ему от рождения <2>. Через социализацию происходит своего рода "стыковка" рыночной экономики с политической сферой демократического правового государства, что напрямую отражается и на самом по себе институте социально-экономических прав граждан.
--------------------------------
<1> Хайек Ф.А. фон. Право, законодательство и свобода. Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. Пер. с англ. М., 2006. С. 281 - 282.
<2> См.: Зорькин В.Д. Стандарт справедливости // Российская газета. 2007. 8 июня. С. 13.
Выступая как права-гарантии, социально-экономические права несут двойную нагрузку в юридическом механизме обеспечения и экономической, и политической свободы личности, включая систему местного самоуправления. Более того, они способны оказывать самое непосредственное влияние и на другие звенья единого механизма конституционного регулирования положения личности в обществе и государстве. Социально-экономические права, их объем и степень гарантированности во многом предопределяют, например, эффективность реализации института равноправия граждан, в том числе территориального, на что уже обращалось внимание. В силу особенностей материального содержания в социально-экономических правах находит свое наиболее полное воплощение единство правовых и социальных аспектов равноправия и справедливости.
Таким образом, понимание социально-экономических прав как института реализации местного самоуправления в одинаковой мере должно исключать как "уравнительный" подход к ним (как некоего уравнителя материальных и духовных благ, регулятора правового положения гражданина-потребителя "бесплатных" благ и услуг), так и ставший распространенным в сегодняшних условиях подход к социально-экономическим правам с позиций их чисто рыночной наполненности, когда они рассматриваются прежде всего как совокупность правовых возможностей беспрепятственного распоряжения капиталом, другими ресурсами и доходами для достижения собственной выгоды, удовлетворения своих эгоистических потребностей. Рыночно-экономическое содержание - это лишь одна сторона данной группы прав. Вторая же, не менее важная, заключена в их общесоциальной направленности. Именно это позволяет рассматривать и экономическую свободу в целом (в правовых формах ее проявления) как общецивилизационный феномен, как проявление естественных, неотъемлемых прав человека, инструмент утверждения принципов социальной справедливости, формирования гражданского общества и местного самоуправления.
Учитывая, что социально-экономические аспекты муниципальной демократии получили определенное освещение в предыдущей главе, представляется целесообразным уделить большее внимание политическим правам и свободам.
5.2.5. Политические права и свободы
как институт муниципальной демократии
Наиболее глубокие линии взаимосвязей и проникновения прав и свобод в ткань муниципальной демократии наблюдаются в процессе реализации политических прав и свобод человека и гражданина.
В чем их специфика и каково назначение в институционной системе местного самоуправления? При ответе на данный вопрос необходимо учитывать особенности их конституционной природы, место и роль в общей системе правового регулирования положения человека и гражданина.
Основная особенность данной группы прав заключается в том, что они самым непосредственным образом связаны с организацией и осуществлением различных форм публичной власти и всей системы народовластия. Это, в свою очередь, напрямую выводит их на уровень местного самоуправления как одну из форм осуществления власти народа (ст. 3 Конституции).
Политические права и свободы самым непосредственным образом связаны со всеми сторонами функционирования политической власти населения на всех уровнях ее организации. В процессе реализации политических прав и свобод проявляется достигнутый уровень реального демократизма как в обществе в целом, так и в местных сообществах. В данном конституционном институте находит практическое подтверждение тот факт, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3 Конституции).
В этом проявляется, условно говоря, публично-правовой аспект реализации политических прав и свобод человека и гражданина в институционном механизме организации местного самоуправления, их значение с точки зрения функционирования властных структур местного самоуправления.
Вместе с тем политические права и свободы имеют также ярко выраженное личностное нормативное значение в системе институтов муниципальной демократии. Являясь способом привлечения каждого гражданина к осуществлению политического народовластия (на уровне участия в реализации как государственной власти, так и местного самоуправления), политические права обеспечивают перевод, "трансляцию" публично-правового содержания институтов местного самоуправления на уровень каждой конкретной личности как участника (субъекта) самоуправленческих отношений политического характера. Сами же граждане как носители соответствующих прав и свобод выступают в этом случае в качестве участников социально-политической жизни своего города, села и страны в целом. В этом плане именно политические права и свободы являются действенным инструментом преодоления отчуждения личности от власти и, соответственно, нахождения того баланса, который определяет сам смысл современной демократии: речь идет о нахождении баланса между такими внутренне противоречивыми конституционными ценностями, как полновластие народа и автономия человека.
Политические права и свободы непосредственно связаны с основными сторонами политической власти народа, с институтами прямой (непосредственной) и представительной форм ее осуществления. Не случайно в литературе имеются попытки обосновать в качестве относительно самостоятельных такие права (комплексные по своему нормативному содержанию), как право граждан на народное представительство <1> или право на прямую демократию <2>. В процессе реализации политических прав и свобод проявляется достигнутый уровень реального демократизма в обществе и государстве, в них находит свое практическое подтверждение тот факт, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> См.: Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 67 - 149.
<2> См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
5.2.5.1. Право граждан РФ участвовать
в управлении делами государства
В ряду политических прав и свобод ведущее место принадлежит праву граждан РФ участвовать в управлении государством. Это весьма сложное, богатое по нормативному содержанию конституционное право, получающее закрепление в ст. 32 Конституции РФ. Анализ этой статьи позволяет сделать вывод, что данное право является комплексным и включает несколько субъективных возможностей, которые в свою очередь можно рассматривать как самостоятельные политические права граждан. К ним относятся:
а) права, обеспечивающие участие граждан в формировании органов государственной власти. Это целый комплекс, система избирательных прав граждан РФ. Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ, право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также право участвовать в референдуме относятся к основным политическим правам, определяющим правовой статус гражданина РФ, важнейшую форму его участия в управлении делами государства <1>;
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 831.
б) права граждан на участие в референдуме и других формах прямой (непосредственной) демократии. Референдум как всенародное голосование по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни является, наряду с выборами, высшим непосредственным выражением власти народа и соответственно яркой формой политической свободы граждан;
в) права граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Являясь элементом (правомочием) права на участие в управлении делами государства, оно, в свою очередь, само по себе является сложным, комплексным по своему содержанию правом, получающим многоуровневую нормативную правовую регламентацию, начиная с конституционного признания в Основном Законе и заканчивая актами местного нормотворчества муниципальных образований. Оно составляет ядро самоуправленческого статуса гражданина РФ, основу всей системы муниципальных (территориальных) прав, в связи с чем представляется целесообразным специальный анализ этого права в рамках самостоятельной проблемы муниципальных прав и свобод граждан;
г) права граждан РФ на равный доступ к государственной и муниципальной службе. В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ говорится, правда, лишь о государственной службе, но право на равный доступ к муниципальной службе прямо закрепляется в ч. 4 ст. 3 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного или муниципального служащего, могут обусловливаться исключительно характером должностных обязанностей. Все это получило подтверждение и конкретизацию также в федеральном законодательстве о государственной службе, включая Федеральные законы от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <1> и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <2>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
<2> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
д) право граждан РФ на участие в отправлении правосудия (ч. 5 ст. 32 Конституции РФ). В настоящее время имеется несколько форм такого участия. Это, прежде всего, такая традиционная для нашей судебной системы форма, как народные заседатели, когда дело рассматривается коллегией в составе профессионального судьи и двух народных заседателей, избранных населением. Вторая, более активная, форма участия граждан в отправлении правосудия - это институт присяжных заседателей. Кроме того, в соответствии с Концепцией судебной реформы возрожден институт мировых судей, который также может рассматриваться в качестве специфической формы участия в отправлении правосудия, хотя предусмотренная федеральным законодательством возможность избрания мировых судей непосредственно населением пока остается невостребованной в субъектах РФ.
5.2.5.2. Конституционный Суд РФ о политических правах и
свободах как средстве развития муниципальной демократии
Нормативное содержание буквально каждого политического права и каждой политической свободы самым непосредственным образом проникает в институты местного самоуправления. В порядке подтверждения отметим отдельные линии влияния первых на развитие муниципальной демократии, в частности в свете решений Конституционного Суда РФ.
Без права на объединение нет местного самоуправления. В Конституции РФ (ст. 30) данное право имеет своим содержанием возможность образования совместно с другими гражданами РФ любого объединения (включая политические партии, профессиональные союзы и т.п.) либо вступления в уже существующие объединения в соответствии с их уставами. Закрепляя соответствующее право, Конституция РФ подчеркивает, что "свобода деятельности общественных объединений гарантируется" (ст. 30). Одновременно устанавливаются основные требования, которым должны соответствовать общественные объединения в процессе их создания и деятельности. В ч. 5 ст. 13 Конституции РФ указывается, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Не допускается создание и деятельность политических партий и других объединений, исповедующих идеологию фашизма, имеющих собственные воинские формирования и т.д.
В то же время в ст. 13 Конституции РФ закрепляется в качестве важнейшей основы конституционного строя России принцип равенства общественных объединений перед законом, что, естественно, в полной мере должно распространяться и на местные общественные объединения.
Порядок реализации гражданами конституционного права на объединение регламентируется Федеральным законом "Об общественных объединениях". Закон четко определяет организационно-правовые формы общественных объединений, которые могут создаваться гражданами РФ: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. Для создания общественного объединения не требуется согласия какого-либо государственного органа, для этого достаточно решения самих граждан-учредителей, принятого в установленном законом порядке. Если же общественное объединение желает получить права юридического лица, оно подлежит государственной регистрации в органах юстиции.
Названный закон определяет и статус местных общественных объединений, деятельность которых, как указывается в его ст. 14, осуществляется лишь "в пределах территории органа местного самоуправления". По юридическому (но не фактическому) статусу, по возможностям правовой защиты уставных прав и законных интересов своих членов они равны и с региональными, и с общероссийскими общественными объединениями. К сожалению, Федеральный закон "Об общественных объединениях", конкретизируя соответствующую конституционную норму о равноправии общественных объединений, говорит лишь о том, что "общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом" (ч. 1 ст. 15). Очевидно, что в данном случае имеет место ограничительный вариант конкретизации ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, с чем вряд ли можно согласиться. Федеральным законом не учитывается тот факт, что Конституция РФ закрепляет равенство перед законом всех общественных объединений, т.е. не только различающихся по организационно-правовым формам, но и, например, имеющих различную территориальную сферу деятельности.
Что же касается конкретных организационно-правовых форм общественных объединений, которые получили закрепление в Федеральном законе, то каждая из них по-своему важна и для развития местного самоуправления, что вытекает из самой природы общественных объединений как самоуправляемых формирований <1>. Вместе с тем применительно к уровню местного самоуправления особо следует выделить такую организационно-правовую форму, как органы общественной самодеятельности. Одна из отличительных их характеристик заключается в том, что они создаются с целью совместного решения различных социальных проблем, возникающих у граждан как по месту работы или учебы, так и по месту жительства (ст. 12 Федерального закона об общественных объединениях). В этом, последнем, случае данная организационно-правовая форма общественных объединений может рассматриваться в качестве разновидности территориального общественного самоуправления, предусмотренного ст. 27 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996. С. 95 - 96.
Важно иметь в виду, что предусмотренная той же статьей Федерального закона о местном самоуправлении возможность создания и функционирования органов территориального общественного самоуправления не вкладывается в статус органа общественной самодеятельности. Хотя органы территориального общественного самоуправления также могут рассматриваться как одна из форм территориальной общественной самодеятельности населения, статус первых несколько иной и заметно выше, так как это уже не просто проявление общественной (самоуправленческой) инициативы, но соответствующие органы - субъекты муниципальной власти. Но создание и участие граждан в деятельности как органов общественной самодеятельности (по месту жительства), так и органов территориального общественного самоуправления является важной формой реализации гражданами их конституционного права на объединение в целях осуществления местного самоуправления.
Важное значение для реализации политических прав и свобод имеет также Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <1>, в котором нашли закрепление общественные отношения, связанные с выражением политической воли, участием в общественных политических акциях, в выборах и референдумах граждан через политические партии, а также представление интересов граждан с помощью соответствующих объединений в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
Любая попытка со стороны исполнительной власти (а равно и органов местного самоуправления) ограничить инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права граждан на объединение <1>. Из смысла и содержания ч. 2 ст. 30 Конституции РФ вытекает невозможность принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 февраля 1993 г. N 3-П // ВВС РФ. 1993. N 9. Ст. 344.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. N 10-П // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1794.
Основываясь на Конституции РФ и учитывая международно-правовые обязательства Российской Федерации, законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и деятельности общественных объединений, а также порядок их государственной регистрации, определять объем и содержание прав общественного объединения. При этом законодатель обязан соблюдать положение ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, провозглашающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, а осуществляемое им регулирование не должно искажать существо права на объединение и свободы деятельности общественных объединений; возможные же ограничения, затрагивающие эти или иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 ноября 1999 г. N 16-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. N 5-П // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 1033.
Партии, региональные и местные общественные объединения. Формирование эффективной системы народовластия в условиях федеративного государства предполагает обеспечение возможностей реального участия территориальных сообществ (региональных и местных) как в общефедеральном политическом процессе, так и в политическом процессе регионов и муниципальных образований, включая и партийно-политическую деятельность. Но следует ли из этого, что на каждом уровне территориальной организации населения возможно создание самостоятельных (территориальных или межтерриториальных) общественно-политических организаций, или же политическая активность в регионах и муниципалитетах должна быть сконцентрирована в пределах территориальных отделений общефедеральных партийных структур?
Анализ зарубежной практики регулирования соответствующей сферы общественных отношений позволяет дать вполне определенный ответ, предполагающий допустимость создания таких организаций. Так, например, в Германии десятки партий действуют на уровне отдельных земель, в частности в Баварии; в Индии на несколько десятков общенациональных партий приходится около 300 партий, действующих в пределах нескольких штатов, на уровне отдельных штатов или на местном уровне; в Испании значительное число партий, действующих на региональном уровне, сосредоточено в основном в Каталонии и Стране басков; в Мексике существование региональных политических партий предусмотрено в ст. 41 Конституции; в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии имеются самостоятельные партии практически во всех составных частях Королевства (Шотландская национальная партия, Уэльская национальная партия, Юнионистская партия Ольстера и др.); во Франции различные партии Корсики и заморских департаментов наделены правом принимать участие в выборах в национальный Парламент; в Японии из 10 тыс. зарегистрированных партий подавляющее большинство действуют на местном уровне (в префектурах и единицах местного самоуправления).
В российском законодательстве данный вопрос решен принципиально иным образом. В каком соотношении такой подход находится с конституционными нормами?
В Конституционный Суд РФ обратилась общественно-политическая организация Калининградской области "Балтийская республиканская партия" с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 1, 3 (п. 2), 5 и 47 (п. 6) Федерального закона "О политических партиях".
Названная организация была учреждена 21 марта 1992 г. и зарегистрирована 1 декабря 1993 г. В связи с изменением законодательства 24 сентября 1998 г. прошла перерегистрацию в Управлении Министерства юстиции РФ по Калининградской области и получила новое регистрационное свидетельство. В августе 2002 г. указанным Управлением Минюста России в адрес заявителя было вынесено предписание с требованием исключения из названия организации слова "партия", а 23 октября 2002 г. деятельность "Балтийской республиканской партии" была приостановлена сроком на шесть месяцев. Решениями Калининградского областного суда от 14 ноября 2002 г. и Верховного Суда РФ от 30 января 2003 г. законность приостановления была подтверждена.
По мнению заявителя, оспариваемые положения противоречат конституционным принципам федерализма и политического многообразия (ст. 1 и 13 Конституции РФ), так как запрещают создавать по собственному усмотрению граждан на территории одного или нескольких субъектов РФ региональные общественно-политические организации и устанавливают "единый, т.е. унитарный порядок существования партий"; требуют, чтобы политическая партия имела региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; чтобы в партии состояло не менее 10 тыс. членов, а в региональных отделениях более чем в половине субъектов РФ - не менее 100 человек.
В Постановлении по данному делу, вынесенном 1 февраля 2005 г. <1>, Конституционный Суд РФ обратил внимание, прежде всего, на тот факт, что Конституция РФ, закрепляя принцип многопартийности, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии - общероссийском, межрегиональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, установленное оспариваемым Законом ограничение правомерно только в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционных ценностей, как это предусмотрено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.
При этом деятельность политических партий, как отметил Конституционный Суд, непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти: они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве каждого на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.
По смыслу Федерального закона "О политических партиях", политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать, прежде всего, общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов.
В этом плане структурирование политического пространства посредством увязывания возможности получения статуса политической партии лишь теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации, направлено против дробления политических сил, проявления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.
Учитывая эти обстоятельства, Конституционный Суд, принимая решение по соответствующему делу, исходил из того, что в современных условиях, при том что российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, когда имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. Кроме того, размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности.
В условиях сложносоставного характера Российской Федерации создание в каждом ее субъекте региональных и местных политических партий могло бы привести также к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы страны в фактор ослабления развивающейся российской демократии, системы народовластия, федерализма, единства страны и тем самым ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.
При этом введенное федеральным законодателем ограничение, как это следует из Постановления Конституционного Суда, носит временный характер и с отпадением лежащих в его основе обстоятельств может быть снято.
В то же время Суд подчеркнул, что закрепленный ст. 13 (ч. 3) Конституции РФ принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Из положений Федерального закона "Об общественных объединениях" (ст. 27) в их взаимосвязи с положениями избирательных законов, законов о референдумах и других следует, что общественные объединения имеют большую часть тех же прав, что и политические партии: участвовать в выборах и референдумах, вносить предложения в органы государственной власти, участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Для осуществления уставных целей эти общественные объединения вправе учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, свободно распространять информацию о своей деятельности, осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные федеральным законодательством об общественных объединениях.
Исходя из этого, оспариваемые законодательные положения были признаны соответствующими Конституции РФ.
Опираясь на указанные правовые подходы и учитывая объективные закономерности развития избирательной системы России, выразившиеся в существенном усилении в ней пропорциональных начал, в июле 2007 г. Конституционный Суд РФ признал конституционным повышение федеральным законодателем минимальной численности политических партий до 50 тыс. человек при одновременном условии, что в региональных отделениях не менее 50% субъектов РФ должно насчитываться более 500 человек, а в остальных субъектах - более 250 членов партии <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. N 11-П // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989.
Право на организацию публичных мероприятий. Одной из специфических форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, в проявлении социальной и политической активности населения по месту жительства является право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.
Это право в силу специфики его нормативного содержания и особенностей механизма реализации, связанных, в частности, с важной ролью органов местного самоуправления в его осуществлении, также имеет сложный, многоуровневый механизм своей регламентации. Кроме федерального уровня, представленного ст. 31 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <1> (далее - Федеральный закон о собраниях, митингах), это еще и акты субъектов РФ, и акты местного самоуправления. Однако, как следует из взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 55, п. "в" ст. 71 и п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, субъекты РФ вправе своими законодательными актами только лишь расширять гарантии права на проведение публичных мероприятий, предусмотренные федеральным законодательством.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
Согласно Федеральному закону о собраниях, митингах (п. 1 ст. 2) под публичным мероприятием понимается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, целями которой являются свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
Безусловно, положительным решением законодателя явилось установление уведомительного характера проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирования. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Подтверждением уведомительного принципа является отсутствие в рассматриваемом Федеральном законе оснований отказа в проведении публичного мероприятия со стороны органов исполнительной власти или местного самоуправления. При этом уполномоченное лицо обязано в строго определенных случаях (если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют Конституции РФ, нарушают запреты, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях или уголовным законодательством) незамедлительно довести до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор и иные участники публичного мероприятия в случае его проведения могут быть привлечены к ответственности.
Другим нововведением Федерального закона о собраниях, митингах является нормативное обеспечение безопасных условий проведения публичных мероприятий. В частности, согласно ч. 1 ст. 14 данного Федерального закона по предложению органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, обязан назначить уполномоченного представителя органа внутренних дел в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Кроме того, рассматриваемый Федеральный закон устанавливает основания и порядок приостановления и прекращения проведения публичного мероприятия.
Обращают на себя внимание и закрепленные в Федеральном законе о собраниях, митингах гарантии реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий, предполагающие в том числе возможность обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц в суд, если, по мнению заинтересованных лиц, ими было нарушено право на проведение публичного мероприятия.
Важное значение в обеспечении права граждан на проведение публичных мероприятий имеет деятельность органов местного самоуправления. Наряду с возможностью принятия нормативных правовых актов в соответствующей сфере общественных отношений, органы местного самоуправления - как это прямо вытекает из положений Федерального закона о собраниях, митингах, в том числе его ст. 12, - осуществляют по данному вопросу, в частности, следующие полномочия: рассматривают уведомления о проведении публичного мероприятия; вносят обоснованные предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона о собраниях, митингах; в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначают своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия; доводят до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия и т.д.
Между тем, включая практику конституционно-судебного контроля, действия органов местного самоуправления в рамках обеспечения права граждан на проведение публичных мероприятий не всегда сообразуются с конституционными принципами и нормами. Одним из таких примеров является дело, рассмотренное Уставным судом Свердловской области. Суд подчеркнул, что органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты исключительно по вопросам своего ведения и в пределах предоставленных полномочий, в число которых в качестве одного из основных входит охрана общественного порядка. Органы местного самоуправления принимают нормативные акты по вопросам охраны общественного порядка, в том числе при проведении массовых акций, в рамках предоставленных им полномочий. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, в том числе производить соответствующее нормативное регулирование. Однако полномочиями по регулированию порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, считает Уставный суд, они не наделены <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 25 января 2002 г. // Областная газета. 2002. 30 янв.
Обеспечение органами публичной власти реализации права на проведение публичных мероприятий по смыслу действующего конституционного регулирования, включая ст. 17 (ч. 3) и ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, предполагает установление такого конкретного порядка (режима) правопользования в данной сфере общественных отношений, который бы не приводил к нарушению иных конституционных прав и свобод, не умалял иных, не менее значимых, конституционных ценностей. Иными словами, органы публичной власти, включая органы местного самоуправления, а прежде всего, законодатель, должны находить оптимальный баланс между свободой публичных мероприятий, пользования другими конституционными правами и поддержанием публичного правопорядка.
В частности, именно с учетом требования такого баланса должен решаться вопрос о территориальных ограничениях реализации рассматриваемого права. Между тем Федеральный закон о собраниях, митингах (п. 9 ст. 2, подп. 1 п. 2 ст. 8) при регулировании указанных ограничений использует достаточно общие критерии. Так, в частности, он исключает проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; при этом полномочиями по определению границ таких земельных участков наделяются органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Отсутствие четкого законодательного определения "территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам", стало поводом для постановки вопроса о конституционности соответствующих законоположений перед Конституционным Судом РФ. Последний, однако, не нашел оснований для удовлетворения обращения, указав, что в системе действующего правового регулирования, включая нормы земельного и градостроительного законодательства, уполномоченные органы публичной власти субъектов РФ и местного самоуправления не могут принимать произвольные решения по данному вопросу; при этом неустановление ими названных территорий в отношении того или иного объекта должно рассматриваться как отсутствие запрета проведения непосредственно перед ним публичного мероприятия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2007 г. N 573-О-О // Архив КС РФ. 2007.
Вместе с тем полагаем, что такое решение Конституционного Суда РФ не только не исключает, а напротив, предполагает принятие федеральным законодателем мер, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере, в рамках которого следовало бы свести к минимуму возможные злоупотребления со стороны нижестоящих уровней публичной власти. В частности, можно было бы на федеральном уровне установить максимальный и минимальный пределы необходимой удаленности места проведения публичного мероприятия от того или иного публично значимого объекта, при том что конкретные границы определялись бы, как и сегодня, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Опыт подобных решений в регионах и муниципалитетах уже существует. Так, в Ростовской области еще до принятия специального федерального закона было утверждено Временное положение о порядке организации и проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования на территории Ростовской области (решение Законодательного Собрания Ростовской области от 25 августа 1997 г. <1>), п. 4 которого предусматривал запрет проведения публичных мероприятий на территориях, прилегающих к органам публичной власти ближе чем на 150 м. Данный акт, однако, утратил силу в связи с принятием Областного закона от 27 сентября 2004 г. <2>. Вместе с тем подобный подход имеет место в некоторых муниципалитетах. Так, Советом депутатов г. Долгопрудный уже в рамках нового федерального законодательства было утверждено Положение о порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории города Долгопрудный (решение от 23 мая 2005 г.) <3>, которое устанавливает перечень конкретных специальных объектов, расположенных на территории города, в радиусе 50 м от территорий которых проведение публичных мероприятий не допускается (п. 5.1). Более развернутый подход содержится в Положении о порядке проведения собраний, конференций (собраний делегатов), митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории муниципального образования "Петушинский район", утвержденном решением Совета народных депутатов Петушинского района от 27 июня 2006 г. <4>. Согласно его п. 4.5.2 к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:
--------------------------------
<1> Наше время. 1997. 2 сент.
<2> Наше время. 2004. 6 окт.
<3> Долгие пруды. 2005. 27 мая - 2 июня.
<4> Вперед. 2006. 12 июля.
а) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
б) путепроводы (в том числе мосты), железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог (50 м от оси крайних рельсов), нефте-, газо- и продуктопроводов (охранная зона - 150 м в обе стороны от оси), высоковольтных линий электропередачи (охранная зона высоковольтных ЛЭП - 20 м от крайнего провода); автозаправочные станции (в радиусе 25 м от резервуаров); газонаполнительные станции (в радиусе 50 м от резервуаров);
в) территории, непосредственно прилегающие к зданиям, занимаемым судами (в радиусе 50 м от зданий), к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (50 м от ограждения территории).
Свобода политической дискуссии - обязательное условие муниципальной демократии. Практически ни одно из политических прав и свобод не было бы осуществлено в качестве средства реализации муниципальной демократии, если бы каждому не была гарантирована свобода мысли и слова, равно как и свобода массовой информации. Свобода мысли естественна для человека, в основе ее лежит отношение человека к явлениям и событиям окружающего мира, свободное формирование собственных убеждений относительно всего происходящего. Учитывая глубоко личный, индивидуальный характер данного вида свободы, ее порой относят к разряду гражданских (личных) свобод. Но в то же время свобода мысли всегда рассматривалась как важное средство выражения политической свободы в обществе. Не случайно в ст. 29 Конституции РФ, где закрепляется соответствующее право, в развитие свободы мысли говорится также о свободе слова, свободе массовой информации и, следовательно, о праве каждого человека "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". Важной гарантией этих свобод является запрещение в России цензуры (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ), обеспечение широкой самостоятельности средствам массовой информации, в частности, в соответствии с Законом РФ "О средствах массовой информации".
Из этих же конституционных посылок вытекает и весьма широкое по своему нормативному содержанию право гражданина на информацию. Важно подчеркнуть, что это политическое право, которое не следует отождествлять с личным правом человека на информационную неприкосновенность (что в литературе, к сожалению, не всегда учитывается). Право на информацию носит комплексный характер: наряду с позитивным нормативно-правовым содержанием оно может рассматриваться и как своего рода право-гарантия, так как с установлением и реальным претворением в жизнь соответствующих юридических возможностей связаны существенные стороны правовой защищенности личности вообще. Только свободная циркуляция информации в социальных связях позволит гражданину избежать жесткой зависимости от властных структур и создаст более полные гарантии удовлетворения его интересов <1>. Это в полной мере касается и местного, муниципального уровня, что предполагает в свою очередь необходимость выявления и учета в практической деятельности организационно-правовых особенностей в сфере обмена информацией на местном уровне.
--------------------------------
<1> См.: Малько А.В. Право гражданина на информацию и его конституционные ограничения // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвуз. сб. науч. работ. Ростов н/Д; Саратов, 1995. С. 147 - 148.
Следует учитывать, что законодатель, предоставляя организационную обособленность и функциональную самостоятельность массово-информационным структурам, не сливает их полностью с другими механизмами самоуправляемого социального организма. Первые, как правило, "встроены" в каждый из последних, включая и механизмы местного самоуправления. Специфика деятельности средств массовой информации (СМИ) на муниципальном уровне сводится в конечном счете к тому, чтобы каждый гражданин видел в массовой информации средство, которое способствует самоорганизации населения и участию каждого гражданина в решении вопросов местного значения, дает возможность осуществлять контрольную и консультативную функции общественного мнения на основе реализации принципа гласности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления <1>. Конкретные же формы взаимодействия муниципальных образований и СМИ трансформируются в соответствующие предметы ведения и полномочия местного самоуправления в данной области. Среди них, во-первых, организация и содержание муниципальной информационной службы и, во-вторых, создание условий для деятельности СМИ муниципального образования (п. 24, 25 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.). В рамках этих предметов ведения органы местного самоуправления призваны гарантировать наличие и содержание специальных организационных структур (редакций, издательств, пресс-служб, службы распространения информации и т.п.), обеспечивать их техническими средствами для производства, передачи, приема, распространения информации и т.д. Это, в свою очередь, требует более детального регулирования на местном уровне отдельных направлений функционирования СМИ, установления форм влияния органов самоуправления на повышение действенности выражения общественного мнения по местным каналам массовой информации.
--------------------------------
<1> См.: Кряжков В.А. Информация в советской представительной системе. Свердловск, 1987.
При этом исходным пунктом к совершенствованию структурно-функциональных основ системы СМИ должно стать осознание того, что право на информацию и свобода обмена в сфере массовой информации, с одной стороны, представляют собой одни из фундаментальных прав и свобод человека, а с другой - выступают как один из главных механизмов, реализующих принципы демократии и местного самоуправления. В этом плане обращение гражданина к массовой информации на территории муниципального образования нужно рассматривать не только как необходимость получить интересующую информацию, но и как обращение к авторитету органов местного самоуправления. Активное и созидательное участие граждан в общественной жизни, в том числе в решении вопросов местного значения, возможно только там, где свобода массовой информации не только составляет важный элемент правового статуса гражданина, но и проникает в нормативное содержание всех основных институтов местного самоуправления, является одним из принципов их функционирования.
Свобода слова и производное от нее право каждого искать, получать и свободно распространять информацию осуществляется гражданами как индивидуально, так и коллективно, в том числе через средства массовой информации, включая газеты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1993 г. N 10-П // ВКС РФ. 1994. N 2 - 3.
Применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности <1>. Поэтому в целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из ст. 3 (ч. 3), 17 (ч. 3), 29 (ч. 5), 32 (ч. 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ, может быть ограничена федеральным законом.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005.
Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать "за" или "против", критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов <1>. В этом плане право на предвыборную агитацию, охватывая активный и пассивный элементы избирательного права, напрямую связано с реализацией политической свободы личности <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г. N 10-П // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. N 7-П // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2970.
<2> См.: Джагарян А.А. Гражданин Российской Федерации - конституционный субъект права на предвыборную агитацию // Право и политика. 2006. N 9.
Таким образом, политические права вместе с личными (гражданскими) и социально-экономическими правами и свободами человека и гражданина являются важным средством развития местного самоуправления в России. Всем своим содержанием они обогащают институты муниципальной демократии, утверждают ее высшие ценности. На практике конституционные права и свободы определяют смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления.
В то же время, интегрируясь в систему муниципальной демократии, конституционные права и свободы человека и гражданина получают свою конкретизацию, развитие, что отражает сложный процесс их реализации в системе местного самоуправления. Это обеспечивается с помощью такого института, как муниципальные права и свободы граждан Российской Федерации.
5.3. Муниципально-правовой статус личности:
его понятие и нормативные характеристики
5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
постановка проблемы
Нормативные характеристики конституционного статуса личности носят обобщенный характер, являются в значительной мере абстрактными, межотраслевыми, что напрямую связано с объективным предназначением и характером конституционного регулирования. Именно поэтому необходимым элементом в механизме обеспечения правового положения гражданина в муниципальных правоотношениях, придающим ему качественную определенность и конкретность, выступает муниципально-правовая детализация параметров конституционного статуса в рамках действующего текущего, прежде всего муниципального, законодательства. Тем самым формируется муниципально-правовой статус личности как отраслевая категория, обеспечивающая конкретизацию конституционного статуса человека и гражданина.
Такая взаимосвязь конституционного и муниципально-правового начал в определении юридического статуса индивида в местном самоуправлении - с учетом тех обстоятельств, что Конституция РФ достаточно подробно регламентирует различные статусные характеристики личности в муниципальных правоотношениях, а само по себе местное самоуправление по своей конституционной природе воплощается в том числе в институтах правового положения человека - позволяет ставить вопрос о возможности рассмотрения и самого муниципально-правового статуса в двуедином плане: а) на первом нормативном уровне обеспечивается конституционное закрепление прав на местное самоуправление и определение юридических свойств личности в муниципальных правоотношениях посредством универсальных конституционных прав и принципов в той части, в которой они могут рассматриваться как средство реализации прав и свобод в системе местного самоуправления; б) на втором уровне конституируется отраслевое (муниципально-правовое) нормативное содержание параметров положения личности в местном самоуправлении, устанавливается ее муниципально-правовой статус. В рамках действующего правового регулирования отраслевая конкретизация, муниципализация конституционного статуса личности осуществляется в своей основе посредством ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., а также через иные законодательные акты, входящие в предметную сферу муниципального права.
Проблема муниципально-правового статуса, муниципальных (местных) прав и свобод является малоисследованной, относительно новой для нашей правовой науки, хотя после своей постановки она получила определенную поддержку и развитие <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Личность в системе социалистического самоуправления: конституционный аспект // Правоведение. 1987. N 6. С. 6 - 7; Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 272 - 273.
При обосновании категории муниципально-правового статуса следует отметить, что он характеризуется как общими признаками, присущими всем другим отраслевым статусным категориям, так и некоторыми очевидными особенностями муниципально-отраслевого порядка. К общим относятся те характеристики муниципально-правового статуса, которые отражают его качества как меры правовой свободы, характера взаимоотношений с публичной (в данном случае муниципальной) властью; это получающие правовое признание возможности свободы поведения, пользования определенными социальными благами.
Особенности же касаются носителей муниципально-правового статуса, к которым относится не только человек, гражданин как член местного сообщества (индивидуальные муниципальные права), но также и само местное сообщество (коллективные муниципальные права). Кроме того, муниципально-правовой статус в динамическом плане характеризует правоотношения его носителей к достаточно специфическим объектам - ими являются материальные и духовные блага, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, а применительно к управленческим правомочиям муниципальных прав - вопросы местного значения. Соответственно, муниципально-правовой статус обладает собственным нормативным содержанием, не говоря уже о территориальных пределах его реализации (в границах муниципального образования).
Муниципально-правовой статус, если говорить обобщенно, представляет собой систему прав, которые обеспечивают возможности местному сообществу и каждому его члену участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, возможность беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе.
При этом очевидно, что категория муниципально-правового статуса имеет, как и сама по себе отрасль муниципального права, комплексный характер, в ней "присутствует" в том числе и конституционный уровень обоснования, где первичной, социально-генетической основой муниципально-правового статуса личности выступает конституционное право на осуществление местного самоуправления.
5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
генетическая основа муниципально-правового статуса
По конституционно-правовой природе право на осуществление местного самоуправления имеет сложное юридическое обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки.
Одни авторы исходят из того, что есть все основания говорить об этом праве как "субъективном конституционном праве гражданина на местное самоуправление", если даже иметь в виду, что в гл. 2 Конституции РФ, по мнению этих авторов, нет прямой конституционной регламентации рассматриваемого права <1>. С иных, весьма интересных и достаточно глубоких позиций подходит к обоснованию "права граждан на участие в местном самоуправлении как субъективного публичного права" Л.Е. Лапаева, ставя одновременно вопросы о том, "можно ли считать право на местное самоуправление субъективным или это коллективное право", "можно ли и нужно ли считать право на местное самоуправление политическим или это только публичное право?" <2>. Думается, нет оснований подвергать сомнению субъективный характер права на местное самоуправление как публичного и (одновременно!) политического права, которое может получать реализацию как на индивидуальной, так и коллективной основах.
--------------------------------
<1> См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 53, 87.
<2> Лапаева Л.Е. Право граждан на участие в местном самоуправлении как субъективное публичное право // Право и права человека в условиях глобализации (материалы научной конференции). М., 2006. С. 137, 141, 142.
Есть, однако, и иные подходы. Так, по мнению В.И. Васильева, права на местное самоуправление как субъективного права не существует. Поясняя данное утверждение, автор отмечает, что местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов; оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ <1>. В соответствии с этим В.И. Васильев полагает, что следует говорить не о праве гражданина на местное самоуправление, а о его праве на осуществление местного самоуправления, которое является субъективным правом и по содержанию не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового.
--------------------------------
<1> См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 174 - 175.
5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
права на местное самоуправление
До настоящего времени не выработано единообразного и устойчивого подхода к определению нормативного содержания субъективного конституционного муниципального права и его носителя и Конституционным Судом РФ. Впрочем, в этом находит отражение, прежде всего, объективно существующая сложная нормативная природа данного права, которая имеет различные стороны и оттенки проявления. Соответственно, в различных контекстах Конституционный Суд РФ в своих решениях, касаясь названного права, квалифицировал его как:
- право населения (или поселений <1>) на местное самоуправление <2>;
--------------------------------
<1> См. абз. первый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 9 июня 2004 г. N 231-О // ВКС РФ. 2005. N 1.
<2> См. абз. третий п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 174-О; абз. второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. N 241-О // Архив КС РФ. 2001; абз. третий п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2003 г. N 75-О // ВКС РФ. 2003. N 4; абз. второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О // ВКС РФ. 2003. N 5; абз. второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 27 мая 2004 г. N 176-О // Архив КС РФ. 2004; абз. второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 225-О.
- право населения на осуществление местного самоуправления <1>;
--------------------------------
<1> См. абз. седьмой п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; абз. второй п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П; абз. третий п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П.
- право граждан на местное самоуправление <1>;
--------------------------------
<1> См. абз. пятый п. 2.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. N 137-О.
- право граждан на осуществление местного самоуправления <1>;
--------------------------------
<1> См. абз. третий п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П; абз. первый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 154-О // Архив КС РФ. 2005.
- право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См. абз. третий п. 6 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1998 г. N 151-О // Архив КС РФ. 1998; абз. пятый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. N 142-О // Архив КС РФ. 2006.
Более того, в некоторых случаях данное конституционное право раскрывается Конституционным Судом РФ по-разному в рамках одного и того же решения. К примеру, В Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П оно определяется и как право населения на местное самоуправление (абз. второй п. 3 мотивировочной части), и как право граждан на осуществление местного самоуправления (абз. третий п. 4 мотивировочной части); в Определении от 5 июня 2003 г. N 274-О <1> - как право населения на осуществление местного самоуправления (абз. второй п. 3 мотивировочной части), и одновременно как право населения на местное самоуправление (абз. первый п. 2 мотивировочной части); а в Постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П одновременно как право граждан на местное самоуправление (абз. второй п. 6 мотивировочной части), право населения на местное самоуправление (абз. четвертый п. 4 мотивировочной части) и право населения на осуществление местного самоуправления (абз. первый п. 4 мотивировочной части).
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О // ВКС РФ. 2003. N 6.
Анализ приведенных решений Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод, что федеральным органом конституционного правосудия допускается использование различных понятий, таких как "право гражданина на местное самоуправление", "право гражданина на осуществление местного самоуправления", "право гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления" - отнюдь не произвольно, каждое из них в конкретном контексте может иметь свое правовое содержание <1>. Как их разграничить?
--------------------------------
<1> Это, однако, не исключает того, что и для решений Конституционного Суда РФ весьма актуальной является проблема строгости использования категориально-понятийного аппарата, тем более в ситуациях, когда это напрямую связано с содержанием формулируемых по этим вопросам правовых позиций.
Предлагается, например, под "правом гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления" понимать процесс реализации гражданином права на местное самоуправление, направленный на выявление посредством институтов муниципальной демократии его индивидуальной воли при решении вопроса, зависящего от воли отдельных граждан; реализация же "права гражданина на осуществление местного самоуправления" позволяет выявить коллективную волю населения посредством "сложения" воль индивидов <1>. Но в этом случае самостоятельное правовое содержание права гражданина на осуществление местного самоуправления и права гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления сводится, по существу, к особенностям реализации отдельных правомочий, характеризующих право гражданина на местное самоуправление. Однако может ли специфическая форма реализации отдельных правомочий комплексного по своей природе права приводить к изменению нормативной природы данного права, в частности путем его "дробления" и наполнения соответствующих "дробей" неким новым самостоятельным содержанием, не охваченным нормативным значением реализуемого комплексного права?
--------------------------------
<1> См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 100 - 104.
Во всяком случае описанная многовариантность в установлении юридических параметров одного из наиболее фундаментальных институтов местного самоуправления, его первичного, базового звена, в отсутствие каких-либо специальных пояснений и конституционно-правовой аргументации может породить известную неопределенность в понимании конституционной природы местного самоуправления, характера и сути юридических возможностей граждан в области муниципальных правоотношений, а также осложнить правоприменительную практику по реализации соответствующих конституционных и законодательных положений.
Действительно, признавая местное самоуправление в качестве необходимой формы народовластия, посредством которой обеспечивается публично-территориальная самоорганизация населения в целях удовлетворения насущных жизненных потребностей по месту жительства (ст. 3, 12, 130 Конституции РФ), Конституция РФ не предполагает возможность решения гражданами (ни в коллективной, ни тем более в индивидуальной форме) вопроса об учреждении или упразднении местного самоуправления на территории Российской Федерации. Учредительными полномочиями гражданин не обладает, это удел народа-суверена, принимающего Конституцию, в которой местное самоуправление закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя.
Однако уже само по себе такое конституционное признание порождает конституционные правоотношения общего характера между гражданами и государством, в рамках которых каждый гражданин РФ вправе требовать от государства прежде всего законодательного установления на основании и в соответствии с Конституцией РФ системы местного самоуправления, нормативных критериев и гарантий развития его конкретных форм и институтов на отдельных территориях, включая те из них, которые прямо отнесены конституционным законодателем к территориям, на которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 130). Происходит, таким образом, своего рода трансформация, развитие местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России в основу конституционного статуса гражданина РФ, получающую нормативное оформление в сложном, комплексном по своей природе конституционном праве граждан РФ на местное самоуправление.
Важнейшей составляющей данного субъективного конституционного права является в том числе юридически обеспеченная возможность гражданина обратиться в суд, включая Конституционный, с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, а также действий и бездействия органов и должностных лиц публичной власти, препятствующих созданию муниципального образования или же во всяком случае самостоятельному решению населением всего комплекса вопросов местного значения в конституционно обусловленном объеме. Важно подчеркнуть, что, например, в орган конституционного правосудия гражданин обращается в этом случае, руководствуясь как личным (субъективным), так и в не меньшей степени публичными интересами населения, проживающего на соответствующей территории.
Вопрос о природе и содержании данного субъективного муниципального права неоднократно затрагивался в конституционных (уставных) судах субъектов РФ <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 января 2005 г. // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 29 янв.; Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 26 января 2005 г. // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 5 февр.; Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 г. // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 23 авг.; Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 14 июля 2005 г. // Якутские ведомости. 2005. 4 авг.
В нормативном содержании данного права просматривается определенная стадийность его развития и конкретизации. Глубинные его конституционные начала находятся в местном самоуправлении как институте конституционного строя (ст. 12), что является генетической основой права на местное самоуправление; на данном этапе оно является субъективно-правовой конституционной абстракцией наиболее высокого уровня. На следующем этапе происходит "приращение" его нормативного содержания и, соответственно, субъектно-объектная конкретизация через индивидуальные и коллективные правомочия (ст. 32, 130 - 133), что выступает предпосылкой для признания за гражданами права на осуществление местного самоуправления; обладая сложным, многоуровневым юридическим содержанием, оно проявляется уже более конкретно в индивидуальных и коллективных формах реализации. Сам же процесс осуществления местного самоуправления - в различных формах реализации институтов муниципальной демократии - на личностном уровне может одновременно рассматриваться и как участие гражданина - члена местного сообщества в осуществлении местного самоуправления.
Поэтому вряд ли есть основание усматривать в соответствующих понятиях ("право на местное самоуправление", "право на осуществление местного самоуправления", "право на участие в осуществлении местного самоуправления") некие противоречия, если учитывать сложную комплексную природу данного права и многоаспектность проявления его субъективно-личностных и публично-правовых начал.
При оценке сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций о данном субъективном праве может сложиться впечатление, что высший орган конституционного контроля Российской Федерации исходит из "негативного" содержания права на осуществление местного самоуправления, воплощающего сферу социальной свободы, в которую органы государственной власти не вправе вмешиваться. Действительно, в целом ряде случаев Конституционный Суд РФ, обращаясь к данному праву, выводит из него требования негативного обязывания, в частности требования о недопустимости лишения права на осуществление местного самоуправления при осуществлении правового регулирования территориальной организации публичной власти в субъектах РФ (например, Постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 15 января 1998 г. N 3-П). Такой охранительный подход по отношению к местному самоуправлению использовался Конституционным Судом РФ и в других решениях, в частности, в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П, а также в Определениях от 18 апреля 2000 г. N 97-О, от 15 ноября 2001 г. N 241-О <1>, от 6 февраля 2003 г. N 75-О, от 5 июня 2003 г. N 274-О, от 27 мая 2004 г. N 176-О и от 8 июня 2004 г. N 216-О <2>.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Законодательство".
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 216-О // Архив КС РФ. 2003.
В то же время Конституционный Суд РФ вкладывает в право на осуществление местного самоуправления и вполне определенное "позитивное" содержание, охватывающее собой правопритязания на совершение определенных положительных действий и принятие решений органами государственной власти и их должностными лицами, направленные на обеспечение и гарантирование права на осуществление местного самоуправления. Так, например, В Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Судом сформулирована следующая правовая позиция: из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти; на органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Позитивное нормативное содержание наиболее полно проявляется в конкретных правомочиях комплексного по своей природе права на местное самоуправление.
5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
на осуществление местного самоуправления, его правомочия
Тот факт, что право на осуществление местного самоуправления носит комплексный характер, пожалуй, ни у кого не вызывает сомнений. Но в чем проявляется комплексная природа данного права? Здесь имеются различные подходы.
Сомнения вызывает в этом плане попытка раскрыть природу права гражданина на осуществление местного самоуправления через совокупность других конституционных прав по признаку их реализации в пределах муниципального образования. Речь идет о том, что право на осуществление местного самоуправления является комплексным в силу того, что оно включает общепризнанные и конституционно закрепленные права и свободы, реализуемые в пределах муниципального образования <1>. Но от того, что многие конституционные права (если не большинство) реализуются по территориальному признаку (следовательно, в пределах территории определенного муниципального образования), эти конституционные права не перестают оставаться таковыми. Трудно представить себе, например, право на свободу передвижения (ст. 27) или право на жилище (ст. 40) в качестве неких "правомочий" права гражданина на местное самоуправление только на том основании, что они реализуются на территории муниципального образования. При такой логике получалось бы, что общепризнанные конституционные права и свободы человека и гражданина, входящие в состав права на осуществление местного самоуправления, имеют некую территориальную привязку в виде конкретного муниципального образования, что фактически означает зависимость конституционных прав от места жительства лица. Думается, здесь проблема в ином.
--------------------------------
<1> См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 98.
Муниципальный уровень взаимоотношений личности с публичной властью естественным образом предопределяет необходимость конкретизации своего рода нормативно-правовой модификации этих прав (как и других конституционных прав) на соответствующем уровне правового положения личности. И вряд ли есть основание сомневаться в наличии специфических нормативно-правовых характеристик таких прав, которые концептуально могут быть обоснованы как относительно самостоятельная система муниципальных прав и свобод.
Что же касается характеристик права на осуществление местного самоуправления, то они связаны с отдельными правомочиями, которые воплощают в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социальными благами в рамках взаимоотношений личности с муниципальной властью.
К таким правомочиям относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ. В силу особой значимости этих прав законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования <1>. Законодательное обеспечение данной группы прав неоднократно становилось предметом оценки как Конституционного Суда РФ <2>, так и конституционных (уставных) судов субъектов РФ <3>. Причем в этих решениях речь шла не только об избирательных правах как способе участия граждан в формировании представительных органов, но и о порядке формирования избирательных комиссий, подсчете голосов и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
<2> См., напр.: Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П; Определение от 20 февраля 2003 г. N 41-О // Архив КС РФ. 2003; Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2005 г. N 333-О // Архив КС РФ. 2005.
<3> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 25 ноября 1998 г. // Дагестанская правда. 1998. 4 дек.; Постановление Уставного суда Свердловской области от 28 мая 2004 г. // Областная газета. 2004. 1 июня; Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 7 июля 2003 г. // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2003. N 13. Ст. 867.
Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии.
В запросе Совета Федерации в Конституционный Суд РФ оспаривалась конституционность положения подп. "а" п. 3 ст. 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. По мнению Совета Федерации, установление в федеральном законе запрета выносить на местный референдум указанные вопросы является вмешательством в компетенцию субъектов РФ, вторжением в самостоятельность местного самоуправления, ограничивает право граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и право на местное самоуправление и, следовательно, противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3), 12, 55 (ч. 2 и 3) и 130 Конституции РФ <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4339.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П.
Конституционный Суд РФ, разрешая поставленную перед ним проблему, указал: народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности путем местного референдума и выборов (ст. 3, 12, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность.
Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений ст. 72 (п. "н" ч. 1), 73 и 130 Конституции РФ и подтверждается ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. (п. 6 ст. 22). Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации.
Таким ограничением является предусмотренный оспариваемым положением запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.
Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ (п. 5 ст. 18 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.).
Стоит особо заметить, что в рамках данного Постановления Конституционный Суд РФ исходит из принципиальной возможности выделения сферы совместного ведения субъектов РФ и местного самоуправления <1> - в данном случае применительно к регулированию условий и порядка проведения местного референдума. Кроме того, Суд попутно обратил внимание на такую неотъемлемую составляющую (правомочие) права на местное самоуправление, как право членов местного сообщества на контроль за органами местного самоуправления.
--------------------------------
<1> В науке муниципального права данный вопрос остается спорным, хотя и до указанного Постановления КС РФ высказывалось мнение о возможности выделения предметов совместного ведения субъектов РФ и местного самоуправления. См.: Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов н/Д, 1996. С. 86 - 93.
В-третьих, право на осуществление местного самоуправления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что вытекает, хотя напрямую и не закрепляется, из системного анализа ч. 4 ст. 32 Конституции РФ (где говорится о равном доступе граждан к государственной службе) в единстве с ч. 2 ст. 3 и ст. 19 Конституции, из которых вытекает принципиальное равенство статусных характеристик граждан в системе государственной и муниципальной службы.
В производстве Люберецкого городского суда Московской области находилось дело по иску гражданина С.А. Семенихина к муниципальному образованию "Люберецкий район" о восстановлении на работе и об оплате времени вынужденного прогула. Истец занимал в администрации данного муниципального образования должность начальника отдела управления муниципального заказа и в мае 1999 г. был уволен в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы.
Заявитель полагал, что указанные нормы, устанавливая правило о прекращении муниципальной службы по такому основанию, как достижение муниципальным служащим определенного (предельного) возраста, нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ N 111 1958 г., запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют ст. 15 (ч. 4) и 19 (ч. 2) Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. N 45-О // Архив КС РФ. 2001.
Конституционный Суд указал, что из Федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" следует, что муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и устанавливая во исполнение предписания п. 17 ст. 4 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.
Исходя из этого, Суд определил, что предусмотренное положениями п. 1 ст. 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и подп. 4 п. 3 ст. 41 Закона Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" в качестве основания прекращения муниципальной службы достижение муниципальным служащим предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.
Конституционная формула ч. 5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание также право граждан на участие в отправлении правосудия. Есть основание говорить о включении в его нормативное содержание, прежде всего, участия в отправлении правосудия посредством института мировых судей, которые по самой своей природе максимально приближены и доступны для населения <1>, могут избираться в соответствии с федеральным законодательством не только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, но и непосредственно населением; тесно контактируют в своей деятельности с органами местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Сачков А.Н. Российская мировая юстиция: институционально-правовые основы. Ростов н/Д, 2007.
Специфическим правомочием в составе права на осуществление местного самоуправления является юридически обеспеченная возможность граждан участвовать в осуществлении территориального общественного самоуправления, имеющая нормативной первоосновой ч. 1 ст. 32 Конституции РФ и получающая дальнейшее развитие и конкретизацию как в иных конституционных положениях, так и на уровне законодательного регулирования вопросов местного самоуправления (в частности, ст. 27 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Вывод о том, что право граждан на участие в осуществлении территориального общественного самоуправления является самостоятельным правомочием в составе права на осуществление местного самоуправления, следует, в частности, из Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О. Указав на то, что территориальное общественное самоуправление является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, Конституционный Суд РФ исходя из систематического анализа положений ст. 2, 3 (ч. 2), 12, 18, 55 (ч. 3), 71 (п. "в"), 72 (п. "н" ч. 1), 76 (ч. 2), 130 (ч. 2), 131 (ч. 1) Конституции РФ, заключил, что субъект РФ, осуществляя в пределах своей компетенции регулирование вопросов местного самоуправления, вправе принимать законы и о территориальном общественном самоуправлении, следуя, однако, при этом правилу о недопустимости установления законами субъектов РФ иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод (при том, что возможно установление дополнительных гарантий). Суд подчеркнул также, что требование о недопустимости ограничительного регулирования территориального общественного самоуправления распространяется и на нормативные акты самих муниципальных образований, в том числе регулирующие порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, которое, хотя и является элементом системы местного самоуправления, имеет свои законные интересы, подлежащие защите от каких бы то ни было ограничений, в том числе со стороны муниципального образования.
Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике права на осуществление местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции РФ. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как средства развития муниципальной демократии. Комплексный, многоуровневый характер соответствующего права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления.
Нормативно-правовое воздействие конституционного права на осуществление местного самоуправления на текущее законодательство и соответственно на формирование муниципально-правового статуса граждан происходит на достаточно глубоком уровне конституционного влияния, что определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации <1>, т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего, муниципально-правовое) под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан.
--------------------------------
<1> Теоретическое обоснование соответствующих способов и форм воздействия Конституции на текущее законодательство получило разработку в работах А.А. Белкина. См.: Белкин А.А. Понятие и виды конституционного воздействия на текущее законодательство // Вестник ЛГУ. 1984. N 17. С. 66 - 72.
Это означает, что путем конституционной регламентации именно этого комплексного по своему содержанию права предопределяются нормативно-правовые основы тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в совокупности как муниципальные права граждан. Тем самым задаются и параметры конституционного обоснования прав и свобод в сфере местного самоуправления.
5.3.3. Конституционное обоснование
муниципально-правового статуса
С конституционным обоснованием муниципально-правового статуса связана, прежде всего, такая характеристика, как неотъемлемый, неотчуждаемый характер входящих в его состав прав и свобод.
Однако неотчуждаемость муниципальных прав нельзя отождествлять с соответствующей характеристикой основных прав и свобод человека. Основные права и свободы носят неотчуждаемый характер, как это вытекает из ст. 17 Конституции РФ, в силу того, что это естественные права, принадлежащие каждому от рождения. Неотчуждаемый же характер муниципальных прав определяется тем, что каждый человек обладает этими правами как член местного сообщества и никто не может ограничить его в этих правах, не нарушив сами основы демократической организации российской государственности. Распространять же естественно-правовые характеристики и на институт муниципальных прав вряд ли оправданно.
При этом важно учитывать, что в своей нормативной основе они имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень юридического признания. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных и отраслевых (муниципальных) прав и свобод в муниципально-правовом статусе. Речь идет о том, что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности отраслевых прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативный правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии, получающий в этом качестве конституционное признание.
С конституционным обоснованием связана и проблема носителей (субъектов) муниципально-правового статуса.
Вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "истинными обладателями" местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные коллективы <1>. Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется принципиальным единством двух групп прав и свобод: а) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов; б) коллективных, реализация которых возможна лишь посредством проявления коллективной воли в результате коллективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается, с одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой - сочетание автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.
--------------------------------
<1> См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. Пер. с франц. М., 1993. С. 135.
Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности права и свободы на муниципальном уровне составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного самоуправления, благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают ориентацию не только на административно-государственные, но прежде всего на муниципальные и общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного самоуправления в их нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином - членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество.
Рассмотрим основные уровни конституционного обоснования муниципально-правового статуса. Анализ комплексного по своему содержанию института муниципально-правового статуса позволяет выявить несколько уровней его конституционного обоснования как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления.
Это, прежде всего, основы конституционного строя, которые имеют решающее значение в механизме конституционного обоснования муниципально-правового статуса и составляют первый уровень такого обоснования.
Конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как основы конституционного строя имеют принципиальное значение для системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции РФ, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ч. 2 ст. 3), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяются сама природа субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, его социально-экономическая и политическая глубина.
Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципально-правового статуса. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и др.
Второй уровень конституционного обоснования муниципально-правового статуса - это институты местного самоуправления.
Он находит воплощение в механизме регулирования системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что проявляется сразу в нескольких статьях Конституции РФ, составляющих гл. 8 "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130 - 133) содержит личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции РФ для конституирования коллективных начал муниципально-правового статуса, включая коллективные права и свободы в сфере местного самоуправления, которые подробнее будут рассмотрены ниже. В этом находят отражение единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципально-правовой статус.
И это имеет важное значение не только для понимания природы муниципально-правового статуса как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П, в котором аргументация в пользу конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. дается сквозь призму субъективно-статусных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения названного Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст. 3, ч. 2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32, ч. 2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч. 2)".
Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципально-правового статуса - это конституционные права и свободы.
Во-первых, это ст. 32 Конституции РФ, в которой заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления как нормативного ядра муниципально-правового статуса. Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации. Это, однако, не превращает соответствующие конституционные права и свободы в отдельные правомочия комплексного права на осуществление местного самоуправления.
5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
муниципально-правового статуса
Способы конституционного воздействия и, соответственно, формы детерминации нормативного содержания муниципально-правового статуса различны. В некоторых случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции РФ на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государственные органы).
Другие конституционные нормы предопределяют содержание правопритязаний в муниципальной сфере через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции РФ обязанностей органов местного самоуправления по обеспечению индивиду возможностей реализации того или иного права (например, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции РФ называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (на жилище и на охрану здоровья и медицинскую помощь).
Благодаря использованию высокого нормативного правового потенциала Конституции РФ в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и, соответственно, развитие муниципальных институтов свободы личности.
Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно, ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Уже одна из первых его статей (ст. 3) называется "Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". По своему содержанию она закрепляет комплекс прав и свобод в сфере местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции РФ, что вполне оправданно. Это не отступление от Конституции, а напротив, достаточно активная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32, но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. Соответственно, правомерен вывод, что именно в ст. 3 данного Федерального закона закрепляется в своей основе системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.
Причем здесь получили отражение не только субъективные возможности гражданина на осуществление местного самоуправления, но и более общие характеристики его муниципально-правового статуса, его положения в системе местного самоуправления.
В связи с этим закрепляется, например, принцип равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Нетрудно заметить, что перечень оснований, по которым данное законоположение уравнивает граждан в их праве на местное самоуправление, является закрытым и уже, чем это предусмотрено Конституцией РФ. А именно оно не предусматривает равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления независимо от места жительства. Полагаем, что в силу принципов верховенства и прямого действия конституционных положений названная законодательная норма не может рассматриваться как ограничивающая права граждан по территориальному принципу их реализации; любое иное ее истолкование являлось бы прямым нарушением Конституции РФ. В этом плане следует приветствовать позицию законодателей отдельных субъектов РФ (например, Республик Бурятия и Татарстан), которые воздержались от воспроизведения приведенной нормы ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. и установили принцип равенства в сфере муниципальных отношений исходя из ст. 19 Конституции РФ в качестве универсального, т.е. не связанного каким-либо ограниченным перечнем оснований, критериев, обстоятельств <1>.
--------------------------------
<1> См. ч. 1 ст. 3 Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" // Бурятия. 1995. 8 сент.; ч. 2 ст. 3 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" // Республика Татарстан. 2004. 3 авг.
5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
положения личности в системе местного самоуправления:
пределы и проблемы
Характеристика муниципально-правового статуса в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что его нормативно-правовое обеспечение осуществляется не только на государственном, но на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Следует однако иметь в виду, что и на уровне субъектов Федерации, и на местном (муниципальном) уровне права и свободы членов местного сообщества должны закрепляться не путем дублирования соответствующих положений, взятых, например, из Конституции и посвященных правам и свободам человека и гражданина в Российской Федерации, а путем их развития и конкретизации.
Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных правомочий, имеющих конституционно-правовое признание в качестве прав человека и гражданина в сфере местного самоуправления; во-вторых, в установлении процедуры, порядка реализации соответствующих прав на территории муниципального образования; в-третьих, в закреплении дополнительных гарантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой регламентации прав граждан на основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.
Таким образом, муниципально-правовой статус должен быть в целом "синхронизирован" с конституционным статусом личности в сфере местного самоуправления.
Однако между ними могут быть и существенные различия: отраслевые (муниципальные) права и свободы не могут быть уже, менее обеспеченными, чем права и свободы конституционные; но в то же время, например, устав муниципального образования вполне может закреплять дополнительные возможности, в особенности для отдельных категорий граждан; в нем могут быть предусмотрены дополнительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета и т.д. Такие решения региональных и муниципальных властей порой становятся предметом конституционно-правовых споров. Однако, как показывает практика, органы конституционного контроля России последовательно признают за органами местного самоуправления право повысить уровень обеспечения муниципально-правового статуса в соотношении с конституционным. Об этом свидетельствуют, в частности, решения органов региональной конституционной юстиции.
Так, Уставный суд Свердловской области в одном из решений прямо подчеркнул, что органы местного самоуправления самостоятельны в распоряжении муниципальной собственностью, в том числе и путем направления средств на дополнительные льготы и преимущества для граждан, проживающих на подведомственной ему территории при условии соблюдения действующего законодательства. При этом правовые и организационные основы, на которых органы местного самоуправления определяют необходимость социальной поддержки той или иной категории населения за счет собственных средств, определяются органами местного самоуправления самостоятельно <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 23 ноября 1999 г. // Областная газета. 1999. 27 нояб.; см. также: Постановление Уставного суда Свердловской области от 29 апреля 2002 г. // Областная газета. 2002. 8 мая.
Все это свидетельствует о том, что закрепление прав и свобод членов местного сообщества в уставе области (края) или муниципального образования имеет не формально-декларативное значение. Институт муниципальных прав и свобод - важный элемент единой нормативно-правовой основы местного самоуправления. Кроме того, для муниципального образования и тем более субъекта РФ важно учитывать специфику его национально-демографического состава, культурно-исторических особенностей, что может влиять, в определенной степени, и на нормативно-правовую регламентацию муниципальных прав граждан. В этом плане не случайным является включение в Устав Ростовской области специальной главы "Казачество", которая следует за главой о местном самоуправлении. В конкретных же статьях закрепляются по существу специальные самоуправленческие права "граждан, относящих себя к потомкам донских казаков" (данное определение субъектов соответствующих прав содержится в самом Уставе области, ст. 78). Указанная категория населения наделяется такими правами, как право объединяться в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества (ст. 78); право на восстановление и развитие казачьих форм хозяйствования, культуры, быта (ст. 78); право на несение государственной и муниципальной службы (ст. 78); право создавать казачьи общественные организации (ст. 79).
В то же время, принимая определенное участие в нормировании муниципально-правового статуса личности, органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы своих нормотворческих полномочий. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить дополнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 мая 2005 г. // Областная газета. 2005. 27 мая.
5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
начальный этап
Одним из важных критериев оценки достигнутого в современном российском обществе уровня развития местного самоуправления и муниципальной демократии является, безусловно, личностный критерий, который определяется, во-первых, полнотой прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне социального и правового положения человека и, во-вторых, реальностью соответствующих прав, степенью их гарантированности с точки зрения фактических возможностей человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социально-культурными и иными благами местного сообщества.
В этом плане объективная оценка существующего положения заключается в том, что муниципальное законодательство пока находится на начальных этапах формирования единой, целостной системы самоуправленческих (муниципальных) прав и свобод. Еще больше проблем существует в сфере их реализации и гарантирования фактических возможностей осуществления прав и свобод на уровне конкретных муниципальных образований, тем более во многих депрессивных регионах страны, где сама перспектива местного самоуправления должна оцениваться на основе анализа реальных процессов социально-экономического и политического развития, а не идеальных моделей экономического самообеспечения и политической самоорганизации населения. Поэтому проблема развития системы прав и свобод как института муниципальной демократии должна рассматриваться в органическом единстве с общими закономерностями и состоянием экономических и политических преобразований, которые происходят в нашем обществе.
При этом уже тот факт, что муниципальные права и свободы находятся в нормативно-правовом единстве со всей системой институтов местного самоуправления, составляют правовую основу легитимности местной (муниципальной) власти, свидетельствует о том, что обеспечение реальных условий для наиболее полной реализации соответствующих прав и свобод каждым членом местного сообщества является одновременно проблемой реформирования, развития и укрепления местного самоуправления. Степень зрелости и уровень обеспеченности прав и свобод личности на местном уровне во многом зависят от последовательности и обоснованности не только социально-экономических, но и законодательных решений в русле осуществляемой реформы местного самоуправления. Причем речь идет, как уже отмечалось, не только (а с учетом специфики самоуправленческой, муниципально-правовой сферы регулирования и не столько) о федеральном, сколько о более низких уровнях правового обеспечения соответствующих процессов, включая уровень муниципальных образований.
Несмотря на всю сложность и противоречивость этих процессов, можно сделать определенный вывод о том, что формирование и развитие системы прав и свобод в сфере местного самоуправления является реально обозначившейся тенденцией развития российской правовой системы. Уже сейчас, на данном уровне зрелости, права и свободы, образующие муниципально-правовой статус личности, обладают достаточно выраженными характеристиками системного образования. С одной стороны, это их множественность и внутриструктурная дифференциация определенной совокупности правовых возможностей в сфере муниципальной демократии, распространяющих свое действие на все основные сферы человеческой жизнедеятельности в территориальном аспекте ее проявления: и экономическая, и социально-культурная, и политическая сферы жизни, что позволяет выделить также соответствующие виды, относительно самостоятельные группы прав и свобод. С другой стороны, это внутреннее единство целостного нормативного правового образования, составляющего единый по своему функциональному назначению и юридическим характеристикам самоуправленческий статус человека и гражданина.
Возможность рассмотрения соответствующих прав и свобод с точки зрения единства и дифференцированности обусловлена в известной степени объективными предпосылками. Сами фактические (самоуправленческие) отношения, на основе которых возникают соответствующие права и свободы и развивается муниципальная демократия, представляют собой материально и функционально однородный и структурно упорядоченный вид взаимоотношений между человеком как членом местного сообщества (или самим сообществом) и муниципальной властью. Они (эти отношения) всесторонне и полно должны характеризовать положение человека в системе самоуправленческих отношений, в том числе с позиций единства экономических, социальных, культурных, политических факторов развития муниципальной демократии и местных (территориальных) свобод. В этом плане усиление единства и целостности юридических возможностей индивида, составляющих его муниципально-правовой статус, одна из важных закономерностей реформы местного самоуправления и развития системы муниципального законодательства на современном этапе.
Следует, правда, учитывать, что определенную сложность для восприятия и анализа данных прав и свобод в качестве единого системного образования представляет специфика их правового закрепления. Это связано, в частности, с тем, что законодательную, нормативно-правовую основу муниципально-правового статуса личности, как уже отмечалось, составляют не только Конституция РФ и федеральное законодательство, но и законодательство субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований. Но речь в данном случае идет не о ситуациях сомнительной практики вторжения, например, субъекта Федерации в область регулирования прав и свобод человека и гражданина как сферу федеральной компетенции, а о развитии конституционных начал правового положения личности и муниципальной демократии в специфических по своему содержанию (и в рамках собственных полномочий!) муниципально-правовых институтах обеспечения прав и свобод человека и гражданина как индивидуального или ассоциированного субъекта местного самоуправления.
5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
как института муниципальной демократии
В этом плане - на основе действующего правового регулирования - можно представить общую, единую для всех граждан РФ систему муниципальных прав и свобод, получающих закрепление на федеральном уровне (в первую очередь в Конституции РФ, а также в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), и обеспечиваемых субъектами РФ и муниципальными образованиями, которые конкретизируют и развивают федеральные правоположения, реализуя таким образом свою правозащитную функцию.
Систематизация муниципальных прав и свобод может быть проведена по различным основаниям и критериям. Так, в частности, по характеру субъекта (носителя) муниципальных прав и свобод могут быть выделены: права коллективные, реализуемые местными сообществами, и индивидуальные, осуществляемые путем личной активности членов местного сообщества. По материальному содержанию возможно выделение - в классическом варианте - политических, социально-экономических, личных (гражданских) прав и свобод. Впрочем, возможны и иные классификационные подходы.
Всякая классификация носит, однако, во многом условный и вспомогательный характер; ее выбор определяется прежде всего целями исследования. Наша задача в данном случае показать - в итоговом варианте исследования - сложный процесс нормативно-правового обеспечения данного института муниципальной демократии на всех "этажах" муниципально-правового регулирования: федерального, регионального, местного. Пожалуй, в наибольшей степени этим задачам отвечает общая характеристика соответствующей системы прав и свобод в соответствии с их материальным содержанием <1>.
--------------------------------
<1> Но и в этом случае необходима оговорка, что пограничный характер, по крайней мере, некоторых муниципальных прав и свобод может породить вопрос о правомерности их отнесения к той или иной группе. В рамках данного исследования эта проблема вряд ли может рассматриваться как имеющая принципиальное значение, тем более что речь идет лишь о самых общих подходах к анализу соответствующей системы прав и свобод.
5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
муниципальной демократии
Систему данной группы прав и свобод, имеющих своей нормативной основой как Конституцию, так и текущее законодательство, возглавляет рассмотренное выше право граждан РФ на осуществление местного самоуправления, нормативное содержание которого имеет, как отмечалось, ярко выраженное конституционное содержание (ст. 12, 32, 130 Конституции РФ), а также концентрированное закрепление в ст. 3 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
Учитывая же особое значение данного права, представляется оправданным представить конкретную систему политических прав и свобод как институт муниципальной демократии наряду с правом на осуществление местного самоуправления, имея в виду еще и то обстоятельство, что данное право является своего рода генетической основой не только политических, но всей системы муниципальных прав и свобод, включая, в частности, социально-экономические права. В праве на осуществление местного самоуправления, пожалуй, в одинаковой мере присутствует как политическое, так и экономическое, социально-культурное содержание. Это, однако, не исключает того обстоятельства, что отдельные его правомочия (в том числе те, на которые уже обращалось внимание) могут тяготеть к той или иной группе соответствующих прав и свобод.
Соответственно, группу политических прав и свобод как института муниципальной демократии можно представить следующим образом.
1. Право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения в качестве муниципальных образований (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ; ст. 10 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
В связи с характеристикой данного коллективного права следует отметить, что действующее федеральное законодательство не исключает, а региональное законодательство и уставы муниципальных образований допускают выделение в городских поселениях внутригородских территорий, которые, однако, не признаются муниципальными образованиями, а выступают элементами структуры территориальной организации публичной власти в конкретном муниципальном образовании, составляя ее низовой административно-управленческий уровень. Так, например, в соответствии со ст. 15 Устава муниципального образования "город Серпухов Московской области" <1>, глава города вправе образовывать на территории города внутригородские территории административного управления с учетом особенностей отдельных частей города и задач управления этими территориями. Согласно ч. 1 ст. 62 Устава города Перми для обеспечения управления внутригородскими территориями создаются территориальные органы администрации города - администрации районов и администрация поселка Новые Ляды, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции на соответствующих территориях в соответствии с типовым положением о территориальном органе администрации города, утверждаемым Пермской городской Думой <2>. Устав города Кемерово также предусматривает разделение территории города на пять районов (Заводский, Кировский, Ленинский, Рудничный, Центральный), являющихся внутригородскими территориями; решение об установлении границ указанных районов, их изменении принимается представительным органом муниципального образования с учетом мнения населения, проживающего на соответствующих территориях; при этом в целях оптимизации структуры управления городским хозяйством представительным органом муниципального образования может быть принято решение о выделении внутрирайонных территорий (ст. 5) <3>.
--------------------------------
<1> См.: Устав муниципального образования "город Серпухов Московской области", в ред. от 3 июня 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
<2> См.: Устав города Перми от 13 марта 1996 г. // Вечерняя Пермь. 1996. 14 июня.
<3> См.: Устав города Кемерово от 24 июня 2005 г. // Кемерово. 2005. 8 июля. Схожие нормы содержатся и в уставах иных муниципальных образований. См., напр., ст. 4 Устава города Омска от 20 сентября 1995 г. // Бюллетень Омского городского Совета. 1995. N 2, ст. 3 Устава города Томска, ст. 4 Устава города Иванова от 14 октября 2006 г. // Рабочий край. 2005. 8 дек.; ст. 39 Устава города Челябинска, в ред. от 27 февраля 2007 г. // Вечерний Челябинск. 2007. 29 марта.
Несмотря на то что подобные территориальные образования не являются муниципальными образованиями, они призваны рационализировать организацию муниципальной публичной власти и таким образом обеспечить эффективное решение вопросов местного значения в пределах всего муниципального образования и в каждой из его частей наиболее полно гарантировать муниципальные права членов местного сообщества. Если же исходить из понимания местного самоуправления в качестве интегрального единства институтов прав граждан и институтов публичной власти, указанные внутригородские территории могут рассматриваться в качестве формы внутримуниципальной самоорганизации населения муниципального образования. Соответственно, на внутригородских территориях, в частности городов федерального значения, как это вытекает из ряда решений Конституционного Суда РФ, не обязательно должны создаваться самостоятельные муниципальные образования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. N 241-О. Аналогичные правовые позиции были сформулированы Конституционным Судом РФ в ряде других решений. См.: Определения Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. N 97-О; от 5 июля 2001 г. N 133-О; от 5 июня 2003 г. N 274-О; от 27 мая 2004 г. N 176-О; от 8 июня 2004 г. N 216-О; от 9 июня 2004 г. N 231-О.
2. Право на самостоятельное осуществление населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ; ст. 3, 34 - 39 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Данное право, выражая субъективно-личностные притязания коллектива в политической сфере, реализуется в рамках муниципальных властеотношений. Именно поэтому в уставах ряда муниципальных образований органы местного самоуправления характеризуются по существу как организационная форма осуществления местного самоуправления или - что в этом случае одно и то же - как форма реализации самого права на местное самоуправление, хотя удельный вес его социально-экономического содержания также бывает весьма высок. Это находит подтверждение и в уставах муниципальных образований, а также в практике конституционного правосудия <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания от 10 июля 2006 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
3. Право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ; ст. 34 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.) воспроизводится в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ в том виде, как оно закреплено Конституцией РФ (например, Республики Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Хакасия, Краснодарский край и др.) <1>.
--------------------------------
<1> См., напр., ч. 3 ст. 94 Конституции Республики Адыгея; ч. 2 ст. 112 Конституции Республики Башкортостан; ч. 1 ст. 129 Конституции Кабардино-Балкарской Республики; ч. 2 ст. 106 Конституции Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г. // Марийская правда. 1995. 7 июля; ч. 2 ст. 110 Конституции Республики Мордовия; ч. 2 ст. 117 Конституции Республики Татарстан; ч. 2 ст. 64 Конституции Удмуртской Республики; ст. 111 Конституции Республики Хакасия // Вестник Хакасии. 2005. 14 нояб.; ч. 3 ст. 76 Устава Краснодарского края, в ред. от 29 декабря 2006 г. // Кубанские новости. 1997. 11 сент.
Вместе с тем в региональной конституционной практике существуют и иные подходы к оформлению рассматриваемого права в учредительных документах субъектов РФ, предполагающие его конкретизацию в соответствии с нормами федерального законодательства о местном самоуправлении. Так, уставы Воронежской (ч. 4 ст. 54) <1>, Курской (ст. 63) <2> и Нижегородской (ч. 2 ст. 56) <3> областей предусматривают, что структура органов местного самоуправления определяется непосредственно населением или представительным органом муниципального образования. Часть 1 ст. 104 Конституции Республики Бурятия устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с законом <4>. А уставы Брянской (ч. 3 ст. 71) <5>, Владимирской (ст. 63) <6>, Иркутской (ч. 2 ст. 46) <7> и Калужской (ч. 1 ст. 36) <8> областей содержат нормы, аналогичные положениям ст. 34 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., согласно которым структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
--------------------------------
<1> См.: Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. // Коммуна. 2006. 10 июня.
<2> См.: Устав Курской области от 2 октября 2001 г.
<3> См.: Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. // Нижегородские новости. 2006. 18 янв.
<4> См.: Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г., в ред. от 22 ноября 2006 г. // Бурятия. 1994. 9 марта.
<5> См.: Устав Брянской области от 26 января 1996 г., в ред. от 26 января 2007 г. // Брянский рабочий. 2004. 24 мая.
<6> См.: Устав (Основной Закон) Владимирской области.
<7> См.: Устав Иркутской области от 10 февраля 1995 г. // Восточно-Сибирская правда. 1995. 14 февр.
<8> См.: Устав Калужской области, в ред. от 29 декабря 2006 г. // Губернский вестник. 2001. 11 дек.
В Конституционный Суд РФ обратилась группа депутатов Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Курской области, включая положения п. 1 ст. 84, согласно которому представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых в соответствии с федеральными законами и законами Курской области сроком на пять лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В решении по данному делу Конституционный Суд РФ установил <1>:
--------------------------------
<1> См. п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
Регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. "в"), а установление общих принципов организации местного самоуправления - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. "н" ч. 1). При этом Конституция РФ непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 12 и ч. 1 ст. 131), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов.
Данное конституционное предписание конкретизировано принятыми в соответствии со ст. 76 (ч. 1 и 2) Конституции РФ Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 1 и 2 ст. 8) и ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. (подп. 6 п. 1 ст. 8), согласно которым срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Из этого следует, что установление органами государственной власти субъектов РФ сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо.
Таким образом, п. 1 ст. 84 Устава (Основного Закона) Курской области в части, касающейся установления пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, лишает муниципальные образования Курской области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции РФ, ее ст. 12, 130 (ч. 1) и 131 (ч. 1).
4. Право на инициирование и проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32 Конституции РФ; ст. 22 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Это право на федеральном уровне регулируется также ФЗ "Об основных гарантиях..."; вместе с тем его гарантии и порядок реализации определяются также на региональном уровне законами субъектов РФ о местном референдуме <1> либо специальными нормами, содержащимися в кодексах законов о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц; на муниципальном - уставами муниципальных образований и положениями о местном референдуме <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Закон Республики Адыгея от 19 апреля 2004 г. "О местном референдуме в Республике Адыгея" // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2004. N 4; Закон Московской области от 19 ноября 2003 г. "О местном референдуме в Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2003. 6 дек., 10 дек.; областной Закон Ростовской области от 19 мая 2006 г. "О местном референдуме в Ростовской области" // Наше время. 2006. 30 мая; Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. "О местном референдуме в Ульяновской области" // Ульяновская правда. 2004. 21 сент.; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 7 апреля 2003 г. "О местном референдуме в Ямало-Ненецком автономном округе" // Красный Север. 2003. 26 апр.; Закон Санкт-Петербурга от 19 марта 2004 г. "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2004. 22 июня.
<2> См., напр.: решение Кызылского городского Хурала представителей от 28 марта 2006 г. N 136 "Об утверждении Положения "О местном референдуме городского округа "город Кызыл Республики Тыва" // Вести Кызыла. 2006. 6 - 13 апр.; решение Муниципального Совета муниципального образования - город Новомосковск и Новомосковский район от 27 июня 2000 г. N 49-1 "Об утверждении Положения о местном референдуме в Новомосковском муниципальном образовании Тульской области" // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
5. Право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32 Конституции РФ; ст. 23 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Данное право обеспечивается объемным нормативным массивом правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. Законы о муниципальных выборах (либо общего характера, касающиеся избрания всех выборных лиц органов местного самоуправления, либо специальные, отдельно регламентирующие порядок избрания каждой их категории) приняты и действуют во всех субъектах РФ, что также нашло подтверждение в практике конституционного правосудия <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2005 г. N 309-О // ВКС РФ. 2006. N 1.
6. Право на инициирование отзыва и отзыв выборного лица муниципального образования получило обоснование в ряде решений Конституционного Суда РФ <1> и впоследствии подробную регламентацию в ст. 24 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П; Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 1999 г. N 43-О // Архив КС РФ. 1999.
Гарантии данного права в законодательстве субъектов РФ устанавливаются различным образом: либо в специальном законе об отзыве выборных лиц местного самоуправления (Республика Бурятия, Архангельская область) <1>; либо в общем законе, посвященном вопросам выборов, референдумов, голосований по изменению границ и преобразования муниципальных образований и отзыва депутата, члена выборного органа (Чувашская Республика <2>); либо совокупностью специальных законов об отзыве, во-первых, депутатов представительных органов местного самоуправления, во-вторых, выборных должностных лиц местного самоуправления (Кировская область <3>).
--------------------------------
<1> См.: Закон Республики Бурятия от 6 октября 2004 г. "О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия" // Бурятия. 2004. 9 окт.; Закон Архангельской области от 21 июня 2006 г. "О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления в Архангельской области" // Волна. 2006. 12 июля.
<2> См.: Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. "О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" // Республика. 2004. 6 мая.
<3> См.: Закон Кировской области от 4 ноября 1999 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Кировской области" // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1999. 25 дек.; Закон Кировской области от 4 ноября 1999 г. "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области" // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1999. 25 дек.
Одно из первых решений, связанных с названным институтом, было принято Конституционным Судом РФ в связи с жалобой В.М. Малышева, В.К. Багаева, В.Н. Сайгушева и А.П. Сигарева на нарушение их конституционных прав Законом Ханты-Мансийского автономного округа "О приостановлении действия законов Ханты-Мансийского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" и "О порядке отзыва главы местного самоуправления муниципального образования в Ханты-Мансийском автономном округе" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 1999 г. N 43-О.
Инициативная группа по отзыву главы местного самоуправления Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области в соответствии с требованиями Закона Ханты-Мансийского автономного округа, считая, что приостановление действия названных законов сроком на один год лишает граждан права отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав местного самоуправления, обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение их избирательных прав, предусмотренных статьей 32 Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ указал, что ни Конституция РФ, ни Устав (Основной Закон) Ханты-Мансийского автономного округа не предусматривают отзыв депутата, других выборных лиц в качестве общего принципа организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. ФЗ о местном самоуправлении предоставляет субъектам РФ право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва названных выборных лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, гарантируемые Конституцией РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. была сформулирована правовая позиция, согласно которой институт отзыва депутата (другого выборного лица) не ограничивает избирательные права граждан, поскольку эти права реализуются именно в избирательном процессе, в то время как последующие отношения между депутатами (другими выборными лицами) и избирателями содержание самих избирательных прав не затрагивают.
Таким образом, Конституционным Судом РФ подтверждено правомочие субъектов РФ самостоятельно решать вопрос об институте отзыва депутата, других выборных лиц.
Сформулированная в данном Определении Конституционного Суда РФ правовая позиция получила развитие в упоминавшемся ранее Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П.
7. Право на осуществление правотворческой инициативы (ст. 25 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Специальные законы субъектов РФ, касающиеся гарантий и порядка реализации права на правотворческую инициативу, отсутствуют; соответствующие нормы содержатся в актах органов местного самоуправления, прежде всего в положениях о правотворческой инициативе на территории муниципальных образований <1>. Они определяют порядок формирования инициативной группы по реализации правотворческой инициативы, порядок сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, порядок внесения проекта муниципального правового акта в органы местного самоуправления в рамках реализации правотворческой инициативы и порядок ее рассмотрения данными органами.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Мценского городского Совета народных депутатов от 15 декабря 2005 г. "О Положении "О правотворческой инициативе граждан на территории города Мценска" // Мценский край. 2005. 23 дек.; решение городской Думы города Таганрога от 25 мая 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Таганроге" // Таганрогская правда. 2006. 17 июня; решение Собрания депутатов Балашовского муниципального района Ставропольского края от 19 сентября 2006 г. "О Положении о правотворческой инициативе граждан" // Балашовская правда. 2006. 7 окт.; решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 16 февраля 2006 г. "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан" // Основа. 2006. 21 апр.; решение Совета депутатов городского поселения Нахабино Красногорского муниципального района Московской области от 23 мая 2006 г. "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городском поселении Нахабино" // Красногорские вести. 2006. 8 июня; решение Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области от 26 января 2006 г. "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городском округе Орехово-Зуево" // Ореховские вести. 2006. 1 февр.
8. Право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ; ч. 2 ст. 10, ст. 11, 12 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Оно детально регламентируется в федеральном законодательстве и неоднократно становилось предметом анализа Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ <1>. Вместе с тем в ряде субъектов РФ установлены дополнительные гарантии названного права. Так, в Республике Адыгея, Чувашской Республике, в Курской и Московской областях, а также в Коми-Пермяцком автономном округе приняты специальные законы, определяющие порядок изменения границ муниципальных образований, а также конкретный механизм учета мнения населения при проведении соответствующих территориальных преобразований <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 сентября 2005 г. N 5-П // Советская Адыгея. 2005. 20 сент.; Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 г. // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 23 авг.; Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 26 июня 2006 г. // Карелия. 2006. 8 июля; Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 15 марта 2006 г. // Якутск. 2006. 26 апр.
<2> См.: Закон Республики Адыгея от 16 ноября 2005 г. "О порядке изменения границ и преобразования муниципальных образований" // Советская Адыгея. 2005. 26 нояб.; Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. "О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2004. N 4. Ст. 136; Закон Курской области от 21 декабря 2005 г. "О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования" // Курская правда. 2005. 27 дек.; Закон Московской области от 14 февраля 2006 г. "О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. 18 февр., 21 февр., 22 февр., 27 февр.; Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 22 сентября 2005 г. "О порядке голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Коми-Пермяцком автономном округе" // Парма. 2005. 4 окт.
9. Право на преобразование муниципального образования (ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ; ст. 13 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
В муниципальной нормотворческой практике в отдельных случаях оно определяется и иным образом - вне связи с категорией "преобразование". Так, например, ч. 1 ст. 8 Устава (Положения) о районном самоуправлении Шекснинского муниципального района Вологодской области предусматривает право местных сообществ на добровольное объединение (разделение) с образованием нового местного сообщества, обладающего всеми полномочиями, закрепленными за местными сообществами действующим законодательством <1>. Что же касается решений федерального и региональных органов конституционного контроля по этим вопросам <2>, то их анализ дан в предыдущих главах.
--------------------------------
<1> См.: Устав (Положение) о районном самоуправлении Шекснинского муниципального района Вологодской области от 21 января 1995 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
<2> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 17 сентября 2004 г. // Республика. 2004. 29 сент.
10. Право на разработку и принятие устава муниципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 3 ст. 28, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 43, ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), которое также было, как ранее отмечалось, предметом конституционно-судебных оценок <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 г. // Советская Адыгея. 2001. 23 июня.
11. Право на территориальное общественное самоуправление, инициативное участие в деятельности его органов (ст. 30 Конституции РФ; ст. 27 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Следует заметить, что право на территориальное общественное самоуправление до принятия ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. имело объемное нормативное регулирование на региональном уровне: специальные законы о территориальном общественном самоуправлении были приняты и действовали в подавляющем большинстве субъектов РФ. В настоящее время имеет место тенденция отмены указанных региональных актов, обусловленная, во-первых, расширением федеральной регламентации данных общественных отношений, и, во-вторых, что, пожалуй, более важно, известной неопределенностью положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в части установления нормотворческих полномочий субъектов РФ в сфере территориального общественного самоуправления. Так, по буквальному смыслу ч. 11 ст. 27 названного Федерального закона, субъекты РФ не вправе регламентировать порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета - они определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Однако анализ данного законоположения в системе действующего правового регулирования местного самоуправления с учетом конституционных принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти позволяет утверждать, что оно не исключает возможности установления субъектами РФ дополнительных гарантий права на территориальное общественное самоуправление, а также регламентации территориального общественного самоуправления в случаях, когда это предусмотрено отсылочными нормами устава муниципального образования. Правомерность такого подхода подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в его Определении от 10 апреля 2002 г. N 92-О. Суд указал следующее:
Из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П, следует, что население муниципального образования как субъект права на самостоятельное осуществление муниципальной власти (ч. 2 ст. 3; ст. 12 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ) вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в различных не противоречащих закону формах. Одной из таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных гл. IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является территориальное общественное самоуправление, порядок организации и осуществления которого определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 1 ст. 27).
При этом в силу ст. 71 (п. "в") Конституции РФ, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции РФ, прежде всего ст. 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и ст. 55 (ч. 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов РФ иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод (при том что возможно установление дополнительных гарантий), т.е. субъект РФ вправе принимать законы о территориальном общественном самоуправлении, но не вправе создавать препятствия для его осуществления.
Требование о недопустимости ограничительного регулирования территориального общественного самоуправления распространяется и на нормативные акты самих муниципальных образований, в том числе регулирующие порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, которое, хотя и является элементом системы местного самоуправления, имеет свои законные интересы, подлежащие защите от каких бы то ни было ограничений, в том числе со стороны муниципального образования.
Поэтому обоснованной представляется позиция тех немногочисленных субъектов РФ, в которых законодательные акты о территориальном общественном самоуправлении не отменены и сохраняют действие (Республика Адыгея <1>, Воронежская <2>, Ивановская <3>, Новгородская <4>, Орловская <5> и Рязанская <6> области).
--------------------------------
<1> См.: Закон Республики Адыгея от 31 марта 2005 г. "О территориальном общественном самоуправлении в муниципальных образованиях" // Советская Адыгея. 2005. 2 апр.
<2> См.: Закон Воронежской области от 15 июня 2000 г. "О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области" // Коммуна. 2000. 27 июня.
<3> См.: Закон Ивановской области от 15 марта 2004 г. "О территориальном общественном самоуправлении в муниципальных образованиях Ивановской области" // Собрание законодательства Ивановской области. 2004. N 6.
<4> См.: областной Закон Новгородской области от 30 сентября 1998 г. "О территориальном общественном самоуправлении в Новгородской области" // Новгородские ведомости. 1998. 7 окт.
<5> См.: Закон Орловской области от 31 октября 2000 г. "О территориальном общественном самоуправлении в Орловской области" // Орловская правда. 2000. 12 нояб.
<6> См.: Закон Рязанской области от 29 декабря 2001 г. "О территориальном общественном самоуправлении в Рязанской области" // Рязанские ведомости. 2002. 10 янв.
12. Право на обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ; ст. 32 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Гражданин Р.Е. Качанов обратился в Уставный суд Свердловской области с запросом о проверке соответствия Уставу Свердловской области подп. 2 и 3 п. 1 ст. 7 и п. 1 ст. 8 Положения "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного Решением Екатеринбургской городской Думы от 24 января 2006 г.
По мнению заявителя, оспариваемые нормативные положения нарушают его конституционное право на обращение в органы местного самоуправления, противоречат общим принципам организации местного самоуправления и не соответствуют Уставу Свердловской области, его ст. 2, 19 (ч. 5), 20 (п. "а" ч. 1), 89 (ч. 2), 90 и 94 (ч. 1) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Уставного суда Свердловской области от 28 ноября 2006 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 2007. N 11-1. Ст. 1382.
Принимая решение по данному обращению, Уставный суд исходил из следующего. Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления закреплено ст. 33 Конституции РФ. Это право, как и все другие конституционные права и свободы человека и гражданина, непосредственно действует, определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей государственной власти и местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). В соответствии со ст. 71 (п. "в"), 72 (п. "б" ч. 1) Конституции РФ, ст. 24 (п. "б" ч. 1) Устава Свердловской области регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации; защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" был принят 2 мая 2006 г. и вступил в силу 2 ноября 2006 г. Согласно ст. 3 данного Федерального закона, правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, производится Конституцией РФ и федеральными законодательными актами; законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе дополняющие гарантии, установленные на федеральном уровне. Возможности регулирования правоотношений в этой сфере муниципальными правовыми актами данный Федеральный закон не предусматривает.
ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не относит регулирование указанных правоотношений к вопросам местного значения. Вместе с тем согласно его ст. 32 (п. 3) представительные органы муниципальных образований могут принимать нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и сроки обращения граждан в органы местного самоуправления.
Анализ вышеприведенных положений названных федеральных законов в их совокупности позволяет сделать вывод о том, что в рамках действующего федерального регулирования в системе муниципальных правовых актов могут иметься нормативные правовые акты их представительных органов, касающиеся вопросов порядка и сроков обращения граждан в органы местного самоуправления. При этом такие муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральному и областному законодательству и могут регулировать, в частности, процедурные вопросы, связанные с организацией приема граждан, принятием обращений, их регистрацией, хранением, учетом, подготовкой и направлением в установленные законом сроки и порядке ответов на обращения граждан.
В период рассмотрения дела решением Екатеринбургской городской Думы от 14 ноября 2006 г. N 79/31 решение Думы от 24 января 2006 г. N 1/18 изменено. В частности, ст. 7 изложена в новой редакции, в которой не содержатся оспариваемые заявителем положения о том, что "органы местного самоуправления оставляют без рассмотрения обращения, на которые не распространяется действие Положения, а также обращения с просьбой дать толкование различных правовых актов". В п. 1 ст. 8 Положения, согласно которому должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений в органы местного самоуправления в течение одного месяца со дня регистрации обращения, слова "один месяц" заменены словами "30 дней". В этой редакции оспариваемое заявителем положение о начале исчисления срока ответа на обращение не со дня поступления обращения в орган местного самоуправления, а с даты его регистрации воспроизводит норму п. 1 ст. 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
В муниципальных правовых актах могут воспроизводиться нормы федерального законодательства, в том числе касающиеся права граждан на обращение. Такое воспроизведение не является нормативным регулированием, а имеет информационный характер. Следовательно, производство по делу в этой части подлежит прекращению <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Уставного суда Свердловской области от 28 ноября 2006 г.
13. Право на ознакомление с правовыми актами муниципальной власти. Политическое содержание в системе местного самоуправления может иметь и право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ; п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 47 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
В ряде случаев на уровне муниципального правотворчества объем нормативного содержания данного права существенно расширяется за счет включения в состав притязаний индивида требований о доступе к любым муниципальным правовым актам. Это закреплено, например, в ч. 11 ст. 38 Устава Клинского муниципального района Московской области, в ред. от 6 июня 2006 г. <1>, ч. 4 ст. 4 Устава поселка Энергетик (внутригородского муниципального образования города Владимира), в ред. от 21 октября 2003 г. <2>. Наиболее определенно соответствующие правила установлены в отдельных муниципальных образованиях Кабардино-Балкарской Республики (городах Баксан, Нальчик, Черекском и Эльбрусском муниципальных районах). Их уставы определяют, что жители соответствующих муниципальных образований, а также иные лица вправе знакомиться с любыми нормативными правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять каждому желающему возможность ознакомиться с текстом принятого (изданного) нормативного правового акта <3>. Тем самым обеспечивается надлежащая информационная основа муниципально-правовой активности населения. Это подтверждается и конституционно-судебной практикой.
--------------------------------
<1> Серп и молот. 2005. 18 нояб.
<2> Молва. 1998. 17 нояб.
<3> См. ч. 1 и 2 ст. 55 Устава городского округа Баксан от 4 октября 2005 г. // Баксан. 2005. 7 дек.; ч. 1 и 2 ст. 57 Устава города Нальчика, принятого решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 1 июля 2005 г. // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 27 авг.; ч. 1 и 2 Устава Черекского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 23 декабря 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы"; ч. 1 и 2 ст. 52 Устава Эльбрусского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 5 октября 2005 г., в ред. от 25 января 2006 г. // Эльбрусские новости. 2005. 14 окт.
Так, например, в Постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2005 г. в связи с жалобой о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2000 г. "О местном референдуме", нарушающих, по мнению заявителя, его право на ознакомление со всеми итогами голосования и результатами местного референдума, было указано: "В системе конституционно-правовых отношений публикация данных нижестоящих комиссий как источника информации углубляет реализацию конституционного права граждан на информацию. Публикация таких сведений служит дополнительной гарантией доступа гражданина, участвующего в местном референдуме, к соответствующей информации. На основании протоколов участковых комиссий уточняется волеизъявление граждан муниципального образования на отдельных его территориях. Публикация сведений о голосовании на участках референдума является формой общественного контроля за установлением результатов референдума". Одновременно на заседании Конституционного Суда было установлено, что данные протоколов участковых комиссий в установленные сроки не были опубликованы, в связи с чем право заявителя гражданина Н.И. Седалищева на получение данных местного референдума может быть реализовано путем обращения в комиссию местного референдума. В случае отказа его право может быть защищено в суде общей юрисдикции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2005 г. N 3-П по делу о проверке конституционности пунктов 3, 7 статьи 48 Закона Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2000 г. N 179-П "О местном референдуме" // Якутия. 2005. 14 мая.
14. Право на инициирование публичных слушаний и участие в их проведении (ст. 28 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Нормативное содержание этого права на федеральном уровне определяется также п. 3 ч. 1 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <1>, ч. 3, 11 - 13 и 18 ст. 24, ст. 28, ч. 3, 11 - 15 ст. 35, ч. 1 ст. 32, ч. 2 - 10 ст. 39, ч. 4 и 5 ст. 40, ч. 5 - 13 ст. 46 и ч. 3 ст. 63 ГрК РФ; в единичных случаях положения, касающиеся порядка проведения публичных слушаний, содержатся в специальных законах субъектов РФ <2>. Основными же правообеспечительными актами в данном случае выступают Положения о порядке проведения публичных слушаний <3>, принимаемые представительными органами муниципальных образований.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 17.
<2> См.: Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информации населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. 15 авг.; Закон Красноярского края от 8 декабря 2006 г. "О предельной численности лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана поселения, генерального плана городского округа" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. 25 дек.; Закон Хабаровского края от 30 ноября 2005 г. "О предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории населенного пункта, при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, в том числе по внесению в них изменений" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2006. N 12; областной Закон Свердловской области от 25 декабря 2006 г. "О предельной численности лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, в котором проводятся публичные слушания по проекту генерального плана поселения или генерального плана городского округа, в случае разделения его территории на части" // Собрание законодательства Свердловской области. 2007. N 12. Ст. 1474.
<3> См.: Постановление Совета депутатов Подольского муниципального района от 19 мая 2006 г. "Об утверждении Положения о публичных слушаниях в Подольском муниципальном районе" // Земля Подольская. 2006. 15 июня; решение Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 10 мая 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа Домодедово" // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы"; решение Совета депутатов городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области от 7 апреля 2006 г. "О Положении "О порядке организации и проведении публичных слушаний в муниципальном образовании "городское поселение Воскресенск" Воскресенского муниципального района Московской области" // Наше слово. 2006. 13 апр.; решение Совета депутатов городского округа Климовск Московской области от 6 апреля 2006 г. "Об утверждении Положения о проведении публичных слушаний по проекту бюджета города на очередной финансовый год и отчету об исполнении бюджета города Климовска за год" // Местные вести. 2006. 12 апр.; решение Совета депутатов муниципального образования "Город Искитима" от 28 октября 2005 г. "Об утверждении Положения о порядке организации и проведении публичных слушаний в городе Искитиме" // Искитимская газета. 2005. 3 нояб.; Постановление Оренбургского городского Совета от 13 октября 2005 г. "Об утверждении Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования "Город Оренбург" // Вечерний Оренбург. 2005. 2 нояб.; Постановление Тольяттинской городской Думы Самарской области от 7 декабря 2005 г. "О Положении о публичных слушаниях в городском округе Тольятти" // Городские ведомости. 2005. 20 дек.
Граждане Л.В. Дубинина и Л.И. Басова, проживающие в городе Верхней Салде Свердловской области, обратились в Уставный суд с совместным запросом о соответствии Уставу Свердловской области решения Думы Верхнесалдинского городского округа от 18 апреля 2006 г. "Об утверждении внесения изменений в генеральный план города Верхней Салды" <1>. Рассмотрев данный запрос, Суд установил:
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 30 июня 2006 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 2006. N 6-1. Ст. 810.
Утверждение генерального плана городского округа и внесение в него изменений относится к вопросам местного значения, решаемым представительным органом местного самоуправления (п. 26 ч. 1 ст. 16 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.; ч. 1 ст. 24 ГрК РФ).
ГрК РФ предъявляет ряд специальных требований к содержанию, подготовке, утверждению генеральных планов, а также внесению в них изменений. В частности, генеральный план должен содержать соответствующие карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства с обозначением границ земель, зон, территорий, земельных участков, положения о территориальном планировании, материалы по обоснованию проекта генерального плана в текстовой форме и в виде карт (схем) с установленными требованиями к их содержанию и оформлению; проект генерального плана, проект положений о территориальном планировании и проекты карты (схемы), на которых отображена информация о существующих и планируемых границах, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и обязательному рассмотрению на публичных слушаниях; решения об утверждении либо об отклонении проекта генерального плана принимаются представительным органом местного самоуправления с учетом протоколов публичных слушаний и официально опубликованного заключения о результатах таких публичных слушаний (ч. 3 - 11 ст. 23, ч. 9, 11, 13, 17 ст. 24, ч. 1, 5, 7 ст. 28 ГрК РФ).
Оспариваемый пункт является сформулированным в общем виде кратким описанием изменения в генеральном плане в текстовой форме. Между тем соблюдение всех предписанных федеральным законом требований к содержанию генерального плана (внесению в него изменений), включая использование специального графического способа изложения в виде карт (схем), является обязательным. Примененная же Думой Верхнесалдинского городского округа краткая текстовая форма внесения изменения в генеральный план делает его неопределенным, не обеспечивает однозначное понимание и может привести к произвольной реализации на практике. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ (Постановления от 6 апреля 2004 г. N 7-П <1>, от 29 июня 2004 г. N 13-П <2>, от 31 мая 2005 г. N 6-П и др.) неопределенность содержания правовой нормы создает возможность для злоупотреблений, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод и, следовательно, приводит к нарушению конституционных принципов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1519.
<2> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.
Неисполнение предписанных федеральным законом требований повлекло и невозможность соблюдения иных предписаний, касающихся предварительного опубликования проекта изменений в генеральный план, организации соответствующих выставок и экспозиций, выступления разработчиков проекта. Как установлено в судебном заседании, граждане - участники публичных слушаний не получили полной и достоверной информации о содержании проектируемых изменений в генеральный план. Заключение о результатах публичных слушаний официально не было опубликовано и мотивированных выводов по этим замечаниям и предложениям не содержит.
Следовательно, принимая оспариваемое решение, Дума Верхнесалдинского городского округа действовала в обстоятельствах, исключающих возможность действительного, полного и достоверного учета мнения населения. Тем самым при принятии оспариваемого акта нарушен общий принцип организации местного самоуправления: решение вопросов местного значения исходя из интересов населения, что противоречит ст. 89 (ч. 1) и 90 Устава Свердловской области.
15. Право на инициирование собраний и конференций и участие в их проведении (ст. 29 и 30 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.) обеспечивается на основе норм федерального законодательства преимущественно актами органов местного самоуправления; что же касается регионального законодательства, то, по нашим сведениям, на сегодняшний день лишь в одном субъекте РФ существует специальный закон о собраниях и конференциях - в городе Москве, который, однако, был принят еще в 1997 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон города Москвы от 4 июня 1997 г. "О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве" // Тверская, 13. 1997. 17 - 23 июля.
16. Право на участие в опросе граждан (ст. 31 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Как и во многих других отмеченных выше случаях, гарантии этого права содержатся, главным образом, в актах органов местного самоуправления; акты субъектов РФ, посвященные данным вопросам, единичны (Калужская область <1>, Ханты-Мансийский <2> и Чукотский <3> автономные округа).
--------------------------------
<1> См.: Закон Калужской области от 24 мая 1999 г. "О консультативном опросе граждан в муниципальных образованиях Калужской области" // Весть. 1999. 26 мая.
<2> См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 8 мая 1998 г. "О консультативном опросе населения в Ханты-Мансийском автономном округе" // Новости Югры. 1998. 23 мая.
<3> См.: Закон Чукотского автономного округа от 23 декабря 1999 г. "О консультативном опросе в Чукотском автономном округе" // Ведомости. 2004. 14 янв.
17. Право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч. 2 ст. 3, ч. 4 ст. 32, ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) обеспечивается также нормами Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1> (в частности, его положения п. 2 ст. 4) и конкретизируется в региональных <2> и муниципальных правовых актах.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
<2> См., напр., ст. 5 Закона Республики Адыгея от 6 января 1999 г. "О муниципальной службе в Республике Адыгея" // Советская Адыгея. 1999. 12 янв.; ст. 3 Закона Республики Алтай от 11 октября 2000 г. "О муниципальной службе в Республике Алтай" // Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 2000. N 18. С. 4; ст. 3 Закона Республики Дагестан от 10 февраля 2000 г. "О муниципальной службе в Республике Дагестан" // Дагестанская правда. 2000. 15 февр.; ч. 3 ст. 2 областного Закона Ленинградской области от 17 января 1997 г. "О муниципальной службе в Ленинградской области" // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 1997. Вып. 1; ч. 1 ст. 37 Закона Московской области от 31 июля 1997 г. "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" // Вестник Московской областной Думы. 1999. N 12; ст. 4 Закона Псковской области от 6 января 1997 г. "О муниципальной службе в Псковской области" // Губернские ведомости. 1997. 29 янв.; ст. 4 Закона Рязанской области от 25 июля 1997 г. "О муниципальной службе в Рязанской области" // Рязанские ведомости. 1997. 8 авг.; ст. 2 Закона Саратовской области от 2 июня 1997 г. "О муниципальной службе в Саратовской области" // Саратовские вести. 1997. 11 июня; ч. 3 ст. 2 Закона Читинской области от 10 октября 1996 г. "О муниципальной службе в Читинской области" // Забайкальский рабочий. 1996. 30 окт.
В своем запросе в Конституционный Суд РФ Законодательное Собрание Ивановской области, не соглашаясь с решениями судов общей юрисдикции, утверждало, что положения подп. 4 п. 1 ст. 16, ст. 33, п. 4 ст. 35, подп. 4 - 7 и 14 п. 3 и п. 5 ст. 42, абз. первого п. 3 ст. 54 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" были приняты в пределах его конституционных полномочий как законодательного органа субъекта РФ и в соответствии со ст. 21 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. и ст. 4 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", как того требует Конституция РФ при издании закона субъекта РФ по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и просило подтвердить конституционность указанных положений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П // СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 2. Ст. 5101.
Конституционный Суд РФ проверил ставшие предметом рассмотрения по данному делу нормативные положения как с точки зрения конституционных принципов разграничения компетенции между уровнями государственной власти, так и по существу. Прежде всего Суд указал, что в силу Конституции РФ законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений. При этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ обратился к содержанию нормативных положений, конституционность которых просил подтвердить заявитель, установив при этом следующее.
Правомочие по организации и проведению конкурсов на замещение вакантных должностей, закрепленное применительно к муниципальной службе в акте субъекта РФ, принятом в рамках его полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нашло подтверждение в федеральном законодательстве - ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 37) и Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ныне утратил силу) (ст. 21), ТрК РФ (ст. 18), а также в Указе Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604 (ныне утратил силу) <1>, которым утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, а органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться названным Положением при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2115.
Таким образом, подп. 4 п. 1 ст. 16 и ст. 33 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области", как не влекущие ограничение конституционных прав граждан, не нарушающие равный доступ к муниципальной службе и принятые в пределах полномочий законодательного органа субъекта РФ, не противоречат Конституции РФ.
Пунктом 4 ст. 35 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" предусмотрено заключение срочного трудового договора (контракта) с муниципальными служащими, замещающими должности категории "Б", на срок полномочий соответствующего должностного лица категории "А". Во взаимосвязи с ним находится п. 5 ст. 42 названного Закона, предусматривающий прекращение муниципальной службы в связи со сложением муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность категории "Б", полномочий перед лицом, вновь избранным или назначенным на соответствующую должность категории "А".
Указанные положения не могут рассматриваться как ограничивающие права и свободы человека и гражданина, поскольку в них отражаются особенности статуса и должностных обязанностей данной категории муниципальных служащих, которые принимаются на службу для обеспечения деятельности конкретных должностных лиц, чьи полномочия также ограничены определенным сроком. При этом имеется в виду, что служащие, замещающие должности категории "Б", слагают свои полномочия перед вновь избранным или назначенным должностным лицом, что, по сути, означает истечение условий срочного трудового договора.
Поскольку заключение подобного контракта основано на добровольном согласии, требование срочности договора, обусловленное в данном случае спецификой публично-правовой природы муниципальной службы, не нарушает принцип равенства трудовых прав служащего и не выходит за пределы полномочий субъекта РФ, который вправе конкретизировать такое условие для указанной категории муниципальных служащих.
Положение о срочном трудовом договоре данной категории муниципальных служащих было закреплено также в ст. 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в ред. от 19 апреля 2002 г.) (ныне утратил силу) и в ст. 59 ТрК РФ. Аналогичное положение содержалось и в ст. 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Следовательно, положения п. 4 ст. 35 и п. 5 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" также не противоречат Конституции РФ.
В ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" предусмотрены основания прекращения муниципальной службы, в том числе увольнения муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа (подп. 4 - 7 и 14 п. 3).
Вместе с тем прекращение трудовых отношений не по воле самого работника связано с ограничением его прав, гарантированных ст. 37 (ч. 1) Конституции РФ, и, следовательно, требует единого регулирования на территории Российской Федерации в соответствии со ст. 55 (ч. 3) и 71 (п. "в") Конституции РФ, т.е. может осуществляться только федеральным законодателем.
Закрепление в федеральном законе единого для Российской Федерации перечня оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя является одной из существенных гарантий права на труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов РФ; воспроизведение же в законах субъектов РФ оснований, предусмотренных в федеральных законах и обоснованных соответствующими требованиями к муниципальной службе, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта РФ в области регулирования этих отношений.
Таким образом, положениями подп. 5 - 7 и 14 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" не превышаются требования и ограничения, закрепленные федеральными законами, и, следовательно, законодатель Ивановской области при их принятии не вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ.
Согласно подп. 4 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" увольнение муниципального служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя муниципального органа в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении муниципальному служащему наказания в виде лишения свободы (в том числе условного осуждения и отсрочки исполнения приговора), исправительных работ.
Данную норму следует рассматривать в рамках федеральных гарантий трудовых прав в связи с увольнением по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. К таким обстоятельствам п. 4 ст. 83 ТрК РФ относит осуждение работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу.
Следовательно, в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, подп. 4 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" соответствует Конституции РФ, а в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы, не соответствует Конституции РФ, ее ст. 37 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 76 (ч. 5).
Подпункт 7 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в качестве основания увольнения муниципального служащего предусматривает также выражение недоверия представительным органом местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления является выборным органом, который обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения. Институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться - исходя из его конституционной природы - на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.
Кроме того, подп. 7 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" не предусматривает конкретных оснований и механизма реализации содержащейся в нем нормы. Такая неопределенность порождает возможность ее произвольного толкования и применения, чем нарушаются ст. 19 (ч. 1 и 2), 37 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 76 (ч. 5) Конституции РФ.
Имеются также решения региональных органов конституционного правосудия по соответствующей проблематике <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 9 ноября 2006 г. // Карелия. 2006. 16 нояб.
18. Право на участие в отправлении правосудия, в том числе, как отмечалось, посредством выборных мировых судей (ч. 5 ст. 32 Конституции РФ).
19. Право на получение полной и достоверной муниципальной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 28, ч. 3 ст. 47 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
20. Право на контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 1 ст. 32, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).
21. Право на привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности (ст. 70, 71, 76 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
В данном случае ответственность наступает в результате осуществления населением контроля за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц. Кроме того, нормы этих статей, а также некоторых законов субъектов Федерации закрепляют процедуру применения соответствующих санкций.
В ст. 70 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. определяется, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с названным Федеральным законом (ст. 71).
В системе местного самоуправления выделяются различные виды юридической ответственности, включая гражданско-правовую, уголовную, административно-правовую, дисциплинарную. Все активнее предпринимаются усилия обосновать особую природу ответственности в системе местного самоуправления - в рамках концепции конституционно-правовой либо муниципально-правовой ответственности. Для определенных суждений на этот счет требуются дополнительные, более глубокие исследования, появление которых, по-видимому, пока еще является делом будущего.
Что же касается ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, то она основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия. Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением - основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования, поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер. В ст. 71 ФЗ о местном самоуправлении указывается специфический вид ответственности - ответственность перед населением муниципального образования. Ни в каком другом законодательном акте понятие ответственности перед населением не используется.
Как юридические лица органы и должностные лица местного самоуправления несут также ответственность перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном федеральными законами (ст. 76). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответствии с которыми наступает ответственность органов и должностных лиц, получили развитие и дополнение в законодательстве субъектов Федерации. Например, в Законе Калужской области "О местном самоуправлении в Калужской области" содержится норма, предусматривающая право местного сообщества предъявлять иски к управляющим субъектам местной власти в случае невыполнения ими обязанностей по отношению к отдельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом (п. 3 ст. 60).
Необходимость установления данного рода ответственности обусловлена тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ).
В то же время основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливает суд. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому лицу, и убытки, причиненные юридическому лицу в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном ГК РФ <1>.
--------------------------------
<1> О понятии и некоторых особенностях применения гражданско-правовой ответственности см.: Лукьянцев А.А. Применение гражданско-правовой ответственности при осуществлении предпринимательской деятельности: теория и судебная практика. Ростов н/Д, 2005.
Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия является неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов, состоянию дорог и т.д.
Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований законодательства не только перед государством, но и перед населением, физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение этим лицам убытков.
5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
В состав данной группы входят следующие права.
1. Право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ; п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Несколько в ином аспекте, связанном с самой природой муниципальной собственности и ее управлением, оно было рассмотрено ранее, в том числе в свете конституционно-судебной практики.
2. Право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 52, 53, 55 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Данное право не раз попадало в поле зрения конституционного правосудия как федерального, так и регионального уровня. Так, например, к нему неоднократно обращался Конституционный Суд Республики Адыгея <1>, сформулировавший при этом правовые позиции, в частности, об обязанности органов государственной власти создавать необходимые материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления; о том, что наличие местного бюджета и источников его доходной части, а также право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок расходования средств местного бюджета являются основным содержанием принципа финансовой самостоятельности местных бюджетов и др.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 г. // Советская Адыгея. 2001. 23 июня; Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 2 июля 2001 г. // Советская Адыгея. 2001. 12 июля; Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 23 июля 2002 г. // Республика Адыгея. 2002. N 7; Определение Конституционного Суда Республики Адыгея от 14 мая 2005 г. // Республика Адыгея. 2005. N 5.
3. Право на установление местных налогов и сборов, а также самообложения граждан (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ; п. 2 ч. 1 ст. 55, ст. 56, 57 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Законодательное Собрание Красноярского края и Совет администрации Красноярского края обратились в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности п. 5 ст. 1 НК РФ, согласно которому нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с данным Кодексом, и подп. 3 п. 3 ст. 346.26 НК РФ, согласно которому законами субъектов РФ определяются значения коэффициента К2 - корректирующего коэффициента базовой доходности, учитывающего совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, время работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности, площадь информационного поля световых и электронных табло, площадь информационного поля печатной и (или) полиграфической наружной рекламы и иные особенности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. N 289-О // ВКС РФ. 2005. N 6.
Как утверждали заявители, названные положения НК РФ противоречат принципам разграничения предметов ведения между уровнями власти и принципам организации местного самоуправления, а потому не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 72, 73 и 132 (ч. 2).
Конституционный Суд пришел к следующим выводам по данному обращению.
В соответствии со ст. 18 НК РФ система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности признается специальным налоговым режимом. Согласно п. 1 ст. 346.26 НК РФ система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности устанавливается данным Кодексом, вводится в действие законами субъектов РФ и применяется наряду с общей системой налогообложения, предусмотренной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. С учетом того, что специальный налоговый режим является составной частью налоговой системы Российской Федерации и вводится в настоящее время на региональном уровне законами субъектов РФ, на него распространяются все требования, предусмотренные общими принципами налогообложения и сборов в Российской Федерации в отношении региональных налогов, в том числе правила введения в действие и наполнения правовым содержанием в пределах и порядке, установленных федеральным законом.
Согласно ст. 72 (п. "и" ч. 1) и 75 (ч. 3) Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (Постановления от 16 июля 2004 г. N 14-П <1>, от 20 февраля 2001 г. N 3-П <2>). В настоящее время таким федеральным законом является НК РФ, который в ст. 12 определяет полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3214.
<2> СЗ РФ. 2001. N 10. Ст. 996.
В Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П <1> Конституционный Суд РФ отмечал, что федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Применительно к субъектам РФ и органам местного самоуправления понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл, заключающийся в том, что региональные налоги должны устанавливаться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией РФ и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При этом право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты РФ связаны этими общими принципами. Выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией РФ органам государственной власти субъектов РФ права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции РФ, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.
В Определении от 5 февраля 1998 г. N 22-О <1> Конституционный Суд РФ указал, что на основе правовой позиции, выработанной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П, органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции РФ.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 1998. N 3.
Учитывая, что принимаемое на местном уровне правовое регулирование в сфере налогообложения и сборов, в том числе по вопросам введения местных налогов и сборов, в силу требований Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ должно полностью подчиняться общим принципам налогообложения и сборов в Российской Федерации, установленным федеральным законом, а именно п. 5 ст. 1 НК РФ, обязывающий органы муниципальных образований принимать нормативные правовые акты о местных налогах и сборах в соответствии с НК РФ, не содержит неопределенности относительно соответствия Конституции РФ.
4. Право граждан, нуждающихся в жилище, на получение его бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ).
5. Право граждан на получение бесплатной медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ).
В Конституционный Суд Республики Адыгея поступила жалоба гражданки Н.П. Васильевой на нарушение ее конституционных прав Постановлением Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 29 января 2004 г. "Об утверждении тарифов на оказание дополнительных платных услуг муниципальными учреждениями здравоохранения".
Заявительница полагала, что указанное Постановление нарушает ее конституционное право, предусмотренное п. 1 ст. 39 Конституции Республики Адыгея.
По ее мнению, в перечень дополнительных платных медицинских услуг в данном Постановлении включен весь объем медицинского обслуживания и лечения, который бесплатно гарантирован Конституцией РФ и Конституцией Республики Адыгея и оплачивается из Фонда обязательного медицинского страхования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда Республики Адыгея от 17 марта 2004 г. N 5-О // Майкопские новости. 2004. 23 марта.
Решение Конституционного Суда Республики Адыгея таково. Регулирование вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и Республики Адыгея (п. "ж" ст. 54 Конституции Республики Адыгея).
Общий порядок оказания медико-социальной помощи установлен Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан.
Согласно ст. 20 Основ гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с программами государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.
Данной нормой предусмотрены и дополнительные медицинские и иные услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений, организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством РФ.
Согласно п. 1 ст. 39 Конституции Республики Адыгея охрана здоровья является обязанностью государства. Государство проводит и поддерживает мероприятия по предупреждению и лечению болезней, обеспечивает оказание общедоступной бесплатной медицинской помощи.
Анализ обжалуемого Постановления Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" показал, что данный нормативный акт утверждает тарифы на оказание дополнительных платных медицинских услуг, но не содержит порядка оказания этих услуг, как это предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 27 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 194.
Кроме того, по формально-юридическому критерию анализируемый нормативный акт не определяет, являются ли эти услуги дополнительными к гарантированному объему бесплатной медицинской помощи либо нет.
В соответствии с п. 6 ч. 10 ст. 35 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., п. 18 ч. 5 ст. 13 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" с изменениями от 25 июня 2002 г. N 71 и подп. 18 п. 1 ст. 33 Устава муниципального образования "Город Майкоп" установление тарифов на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями здравоохранения, относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, т.е. Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп".
Таким образом, Совет народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" вправе утверждать тарифы по оказанию платных медицинских услуг, оказываемых муниципальными лечебными учреждениями, руководствуясь при этом Конституцией Республики Адыгея и федеральным законодательством.
По мнению Конституционного Суда Республики Адыгея, отсутствие порядка и условий оказания платных медицинских услуг в постановлении Совета народных депутатов муниципального образования порождает неопределенность в правовых отношениях при применении данного нормативного акта и способствует возможности приоритета оказания только платных медицинских услуг перед гарантированными бесплатными медицинскими услугами.
Позиция Конституционного Суда Республики Адыгея состоит в том, что платные медицинские услуги населению должны оказываться в дополнение к гарантированному объему бесплатной медицинской помощи. При этом порядок, условия, критерии, требования к оказанию платных медицинских услуг необходимо определить в соответствующем нормативном акте, который должен быть понятен и доступен для населения.
Вместе с тем, изучив существо жалобы и приложенные к ней материалы, Конституционный Суд Республики Адыгея не обнаружил документов, подтверждающих применение либо возможность применения постановления Совета народных депутатов в конкретном деле, касающемся заявительницы Н.П. Васильевой. По этой причине жалоба была признана недопустимой.
6. Право на получение образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ).
Такова в обобщенном виде система социально-экономических прав как института муниципальной демократии. Что же касается личных прав и свобод, то они, как уже отмечалось, осуществляются в системе местного самоуправления, в своей основе, через структуру личных конституционных прав. Органы местного самоуправления призваны обеспечить их гарантии и наиболее благоприятный режим реализации, не обладая полномочиями влиять на нормативное содержание данной группы прав и свобод, реализуемых в том числе в качестве института муниципальной демократии.
5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
в местном самоуправлении
Рассмотренная системная организация муниципальных прав не носит исчерпывающего характера, не является закрытой. Это тем более важно иметь в виду, если учитывать, что не только права на осуществление местного самоуправления, но и многие другие права и свободы, относящиеся к классической системе конституционных прав и свобод человека и гражданина, могут приобретать достаточно конкретные муниципально-правовые характеристики в качестве института муниципальной демократии и местного самоуправления.
Примером в этом плане может быть конституционное право граждан проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Во многих уставах муниципальных образований, как уже отмечалось, имеются на этот счет специальные положения (например, ст. 33 Устава города Ростова-на-Дону). Однако соответствующий институт справедливо рассматривается в этом случае не столько как разновидность политических прав граждан, а прежде всего, как важное средство, форма непосредственного участия граждан в обсуждении вопросов местного значения. Преимущество такого подхода заключено в том числе в стремлении максимально деполитизировать систему муниципальной демократии, которая должна способствовать деловому обсуждению и решению конкретных вопросов местного значения, исключая при этом политическое противостояние различных социальных и политических сил на уровне муниципального образования как территориального коллектива. В соответствии с этой же логикой данное право не включено ни в систему коллективных, ни в систему индивидуальных муниципальных прав граждан как членов местного сообщества, хотя его значение как субъективной возможности каждого члена местного сообщества на выражение своих взглядов, мнения и оценок в системе институтов местного самоуправления не вызывает сомнений.
В то же время перечень муниципальных прав личности можно было бы существенно расширить за счет конкретизированных на уровне уставов муниципальных образований положений о возможностях использования гражданами представительных и непосредственных форм их участия в осуществлении местного самоуправления, как, например: право на выражение недоверия органу местного самоуправления; право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Соответствующие правомочия подтверждены и конституционно-судебной практикой, сформированной, в частности, по проблемам муниципального регулирования института отзыва выборных должностных лиц и депутатов представительного органа местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П; Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 1999 г. N 43-О <1>).
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Законодательство".
Одновременно уставы муниципальных образований могут закреплять, как свидетельствует опыт муниципального правотворчества, некоторые комплексные по своему нормативному содержанию права, включающие ряд относительно самостоятельных правомочий, которые можно рассматривать, в определенной мере, как относительно самостоятельные права местного, муниципально-правового характера.
К таковым относятся, например, право на свободный доступ к социально-культурным ценностям местного сообщества (например, ст. 11 Устава города Ростова-на-Дону; п. 4 ч. 3 ст. 8 Устава города Шахты от 8 ноября 2005 г. <1>), которое включает такие правомочия, как право на беспрепятственный доступ к муниципальным спортивным сооружениям, занятие спортом и физической культурой, объединение в организации спортивной и физкультурно-оздоровительной направленности; право на пользование учреждениями и памятниками культуры, доступ в установленном порядке к библиотечным, музейным, архивным фондам города; право на личную культурную самобытность, свободный выбор нравственных, эстетических, религиозных и других ценностей, не противоречащих требованиям законодательства и общественной морали; право на участие в культурных и творческих видах деятельности в соответствии со своими интересами и способностями, создание в соответствии с действующим законодательством предприятий (организаций) по производству, тиражированию и распространению культурных ценностей.
--------------------------------
<1> Шахтинские известия. 2005. 30 дек.
Столь же многогранный, комплексный характер носит право на безопасную и здоровую среду проживания, которое на муниципально-правовом уровне может быть конкретизировано следующими правомочиями: право на проживание в безопасном населенном пункте, на эффективную защиту от преступности, правонарушений и каких бы то ни было форм насилия; право на качественную, отвечающую экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям архитектуру, развитие в муниципальном образовании удобных для населения социальной, транспортной, производственной систем; на приятный, сохраняющий самобытность физический облик города; право на благоприятную окружающую природную среду в населенном пункте и защиту от недопустимых действующим законодательством уровней загрязнения атмосферы, воды и земли; право на достоверную информацию о состоянии окружающей населенный пункт природной среды и на возмещение органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями и учреждениями ущерба, причиненного экологическим правонарушением; право на защиту населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, полную гласность и информированность об угрозе их возникновения.
Очевидно, что развитие системы прав и свобод как института муниципальной демократии находится в общем русле реформирования местного самоуправления, рыночных преобразований и модернизации всей системы российской государственности.
Вместо заключения:
перспективы развития муниципальной демократии - в сочетании
национальных традиций с международно-правовыми стандартами
Проведенный анализ проблем развития местного самоуправления, в том числе в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ, подтверждает, что институты муниципальной демократии представляют собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности, развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, государственной целостности, единства государственной власти и основанной на этом общности принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Одновременно институты муниципальной (поселенческой) демократии - весьма специфичная муниципально-правовая форма реализации универсального принципа общедемократических начал современной государственности на местном, поселенческом уровне человеческой жизнедеятельности.
Одним из важных показателей развития муниципальной реформы в России в рамках перехода к новой системе местного самоуправления на основе ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. является демократизация соответствующих сфер человеческой жизнедеятельности, углубление демократии "малых пространств" во всех формах и способах ее проявления: организационно-правовом, хозяйственно-экономическом, институционно-политическом, самоуправленчески-коллективистском, субъективно-личностном и т.д. При этом, пожалуй, главное заключается в том, чтобы вернуть доверие населения к местному самоуправлению, придать уверенность жителям города и деревни в том, что от них действительно зависит решение жизненно важных вопросов местного значения, реальное положение дел в муниципальных образованиях.
Нынешним состоянием демократических преобразований, необходимостью поиска перспектив укрепления российской государственности определяется и главное содержание рассмотренных в настоящей монографии проблем. Возрождение традиций демократической национальной культуры, духовности, усиление социальной и правовой защищенности населения, оказавшегося во многом не готовым к предложенным в свое время способам перехода к рыночной экономике, а порой - и к использованию внедрявшихся "сверху" стандартов политической демократии, предполагают необходимость активизации поиска путей оптимального сочетания двух исторических линий в демократическом развитии России. С одной стороны, это последовательная реализация гуманистических ценностей и идей современного конституционализма, основополагающее значение среди которых имеют права и свободы человека и гражданина. С другой стороны, это возрождение утраченных национальных демократических традиций, максимальный учет национально-культурной, политико-правовой самобытности российского общества.
Конституционно-правовым выражением этих двух линий приращения демократического потенциала России являются корреспондирующие им, соответственно, муниципальные институты правового положения личности и местного самоуправления. В успешном развитии и согласованном функционировании данных институтов заключается фундаментальная основа гармоничного сочетания новых для России конституционных начал самоценности человеческой личности, ее неотчуждаемых прав и автономии человека с традиционными для российского менталитета идеями коллективизма, приоритета идей социальной справедливости и общего блага.
Муниципальный уровень взаимоотношений личности с публичной властью естественным образом предопределяет необходимость своего рода нормативной правовой модификации конституционных прав на соответствующем уровне правового положения личности, в том числе с учетом европейских правовых стандартов.
Действительно, муниципальная конкретизация и развитие конституционного статуса личности в системе местного самоуправления в силу взаимосвязанных положений ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ должны ориентироваться на нормы и принципы международного права, в том числе и прежде всего в соответствии с объективной исторической и культурной близостью к Европе - на европейские стандарты правового положения человека в муниципальной демократии.
В этом плане следует обратить внимание на следующие ключевые документы европейского права, содержащие правовое регулирование в соответствующей сфере. Это: Европейская хартия местного самоуправления, уже упоминавшаяся в настоящей работе, Европейская декларация прав городов и Европейская хартия городов (приняты Постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы Совета Европы 18 марта 1992 г.), а также Хартия "Города Европы на пути к устойчивому развитию" (Ольборгская хартия), одобренная участниками Европейской конференции по устойчивому развитию больших и малых городов Европы в Ольборге (Дания), 27 мая 1994 г. <1>, и Афинская декларация по здоровым городам, принятая на Международной конференции по здоровым городам, проходившей по инициативе Всемирной организации здравоохранения в Афинах в июне 1998 г. <2>.
--------------------------------
<1> http://sustainable-cities.eu/upload/pdf_files/ac_russian.pdf
<2> Афинская декларация по здоровым городам от 23 июня 1998 г. // Официальный интернет-сайт Европейского регионального отделения Всемирной организации здравоохранения: http://www.euro.who.int/AboutWHO/Policy/20010917_1?language=russian.
Анализ названных документов, имеющих различное юридическое значение для правовой системы Российской Федерации, позволяет не только обозначить некоторые возможные интерпретации конституционных прав, развивающие их нормативный потенциал применительно к системе муниципальной демократии и могущие быть использованными на уровне правового регулирования местного самоуправления, но и предложить с учетом данных интерпретационных подходов новые варианты систематизации муниципальных прав и свобод личности, в частности, путем выделения в рамках этой системы трех основных групп муниципальных прав.
Во-первых, это права участия (их можно условно определить как самоуправленческие права в узком смысле этого слова, обеспечивающие гражданам возможность участия в осуществлении местного самоуправления). Так, в частности, Европейская хартия местного самоуправления закрепляет право местного сообщества иметь представительный орган муниципальной власти, а также права прямого участия граждан в местном самоуправлении (ст. 3). Данные нормативные положения подробно раскрываются в отношении городской демократии Европейской хартией городов, которая, констатируя, что у местных жителей не всегда была достаточная возможность выдвигать свои требования через существующие учреждения и по праву участвовать в демократическом процессе городского развития, и квалифицируя отсутствие такой возможности как серьезный недостаток, поскольку способ функционирования городов обусловливает эффективность защиты демократии и прав, провозглашает, что основой городского развития должно быть прямое участие граждан в рамках местного органа власти, который сам должен иметь наибольшие автономию и финансовую независимость (п. 3.3).
Во-вторых, это права пользования, с реализацией которых связываются возможности членов местного сообщества пользоваться социально-культурными, экономическими, природными и иными благами местного сообщества. К примеру, п. 4.1 "Транспорт и свобода перемещения" Европейской хартии городов применительно к конституционному праву на свободу передвигаться, выбирать место пребывания и жительства предполагает обеспечение такой их муниципально-правовой модификации, при которой гарантировались бы беспрепятственная свобода передвижения и свобода поездок на началах гармоничного баланса между всеми, пользующимися улицами - общественным транспортом, частными автомобилями, пешеходами и велосипедистами. При этом, исходя из того, что "в целом автомобиль наносит урон культуре и социальным отношениям, способствует ухудшению условий жизни в городе", Хартия ориентирует на сокращение количества поездок, особенно в частных автомобилях, путем приоритетного развития общественного транспорта. Вместе с тем в п. 4.5 Хартии содержится муниципальная конкретизация конституционного права на жилище - это "право на безопасное и благоустроенное жилище, на свободный выбор и возможность смены жилья в данном муниципалитете" и т.д.
Европейская хартия "Города Европы на пути к устойчивому развитию", опираясь на признание того обстоятельства, что в современных условиях устойчивая жизнь людей на Земле невозможна без устойчивости местных сообществ, поскольку именно местное (городское) правительство находится там же, где ощущаются экологические проблемы, ближе всего к населению и разделяет ответственность с правительствами всех уровней за благополучие человечества и природы (п. 1.1), не только определяет функциональную роль городов в обеспечении устойчивого развития, но и закрепляет ряд позитивных обязанностей местных властей в отношении членов местных сообществ и тем самым корреспондирующие им права личности на пользование социальными благами, обращенные к муниципальной власти. Так, п. 1.7 Хартии раскрывает содержание "социальной справедливости, способствующей развитию городов" и обязывает местные власти стремиться к равномерному распределению материальных благ и услуг, интегрированно решать задачи обеспечения основных социальных потребностей населения, включая здравоохранение, занятость и улучшение жилищных условий, совместно с защитой окружающей среды; повышать качество жизни горожан, вместо того чтобы просто увеличивать уровень потребления. Одновременно Хартия устанавливает параметры моделей устойчивого развития использования территорий (п. 1.8) и городского транспорта (п. 1.9).
В свою очередь, Афинская декларация по здоровым городам ключевыми принципами для обеспечения здоровья и устойчивого развития, а следовательно - добавим - и "прав пользования", провозглашает, во-первых, справедливость, во-вторых, устойчивость и обоснованность развития, в-третьих, межсекторальное сотрудничество и, в-четвертых, солидарность, в соответствии с которыми участники Декларации - мэры и политические представители старшего звена (в терминологии Декларации) - приняли на себя следующие обязательства:
в рамках принципа справедливости - сокращать разрыв в отношении здоровья между городами и внутри городов, обеспечения все большей доступности здоровья для всех и значительного улучшения состояния здоровья групп и контингентов населения, находящихся в неблагоприятном положении;
в рамках принципа устойчивости и обоснованности развития - обеспечивать как на местном, так и на глобальном уровнях поддержку различным группам населения, претворяя в жизнь экологическую политику посредством продуманного развития, направленного на защиту слабых, способствуя обеспечению справедливости независимо от половых и расовых различий и повышая качество жизни всех граждан;
в рамках принципа межсекторального сотрудничества - оказывать политическую поддержку высвобождению потенциала здоровья всех тех, кто заинтересован в будущем городов, включая конкретные потребности мужчин, женщин, детей и представителей меньшинств, а также доводить до максимума "добавленную стоимость" здоровья во всех муниципальных программах посредством систематической оценки воздействия на здоровье всех курсов и направлений политики; каждое подразделение городского управления может играть важную роль, содействуя реализации здравоохранительной программы и устойчивому обоснованному развитию;
в рамках принципа солидарности - обеспечивать солидарность между городами и регионами, в том числе международную, взаимную поддержку и совместное использование общих для всех ресурсов, знаний, информации и опыта.
Таким образом, Ольборгская хартия и Афинская декларация рассматривают проблему устойчивого развития муниципалитетов во взаимосвязи с обеспечением прав и свобод человека и гражданина в их взаимной обусловленности. Ведь действующие в обществе социальные нормы, в частности фундаментальные права человека, могут быть фактором устойчивого развития, если они не "сотканы из воздуха", а опираются на научно выверенную систему технических стандартов; эти технические нормативы изменчивы и подвижны, и права человека должны динамично развиваться с учетом этой изменчивости (например, успехи экономического развития выдвигают новые показатели прожиточного минимума, "достойного жизненного уровня", что обогащает и углубляет систему экономических и социальных прав). Поэтому и в международном, и в национальном праве связь социальных и технических норм должна неизменно усиливаться и учитываться <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лукашева Е.А. Права человека как фактор устойчивого развития // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000. С. 36 - 37.
В меньшей степени подвержена муниципально-правовой модификации третья группа прав - права неприкосновенности, хотя очевидно, что и в этой сфере (на что обращалось внимание ранее) имеют место очевидные линии конкретизации взаимоотношений личности с муниципальной властью в рамках обеспечения и особенно соблюдения правового режима неприкосновенности, невмешательства в сферу личной жизни человека и гражданина. Так, Европейская декларация прав городов (наряду с Европейской хартией городов - это самостоятельный документ) в качестве первоочередного права граждан европейских городов закрепляет право на безопасность, понимая его как право на безопасный город, свободный, насколько это возможно, от преступности, правонарушений и насилия. В то же время соответствующие европейские документы, касающиеся муниципальной демократии, не содержат положений, прямо определяющих режим неприкосновенности личности в местном самоуправлении; вместе с тем обеспечение неприкосновенности и безопасности личности и вытекающих из них прав и свобод выступает имплицитной целью соответствующих актов, направленных по своему смыслу и духу на поддержание таких нормальных условий существования и жизнедеятельности человека в рамках местного сообщества, при которых личность имела бы реальную возможность к самостоятельному развитию.
В этом плане можно, например, отметить, что создание условий для спокойного отдыха, обеспечение необходимой как для отдыха, так и реализации творческих усилий тишины, выражающих собой, по существу, требования технологической неприкосновенности, неразрывно связано с целями, задачами и содержанием действий по реализации устойчивого развития, провозглашенных в Европейской декларации прав городов и упоминавшейся в Хартии "Города Европы на пути к устойчивому развитию".
В то же время это, очевидно, будет только одним из проявлений обеспечения безопасности в системе местного самоуправления, которая может рассматриваться более широко, прежде всего как конституционная безопасность личности, общества, государства <1>. В ее основе лежат все другие формы проявления безопасности, в том числе на муниципально-правовом уровне: экономическая, экологическая, техногенная и т.д. Некоторые авторы пытаются выделить в качестве самостоятельной категории также "муниципальную безопасность", понимая под ней некую "систему мировоззренческих представлений об общественной защищенности от внешних, внутренних и смешанных угроз всех жизненно важных прав и свобод граждан муниципального образования на самостоятельное и под свою ответственность осуществление местного самоуправления" <2>. Сам по себе факт того, что каждое муниципальное образование должно иметь свою программу обеспечения безопасности населения (своего рода аналог известных программ "гражданской обороны"), не вызывает сомнений. Но есть ли необходимость говорить о некой особой "муниципальной" безопасности"? Вопрос, по крайней мере, дискуссионный.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конституционная безопасность личности, общества, государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия, обеспечения социальной справедливости, равенства и прав человека // Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 4 - 8.
<2> См.: Мышкин В.С. Местное самоуправление в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 11, 20.
Система местных (муниципальных) прав и свобод носит, таким образом, достаточно разветвленный, многоуровневый характер, и на органах местного самоуправления, как видно и из приведенных европейских правовых актов, лежит существенный объем ответственности не только по поддержанию конституционно гарантированного муниципально-правового статуса, но и по его развитию, в том числе применительно к конкретным (местным) условиям жизни.
В этом плане ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрел, как представляется, достаточный набор муниципально-правовых средств укоренения человека в системе местного самоуправления как реального участника правоотношений муниципальной демократии: установил дополнительные гарантии реализации институтов непосредственной демократии и существенно расширил формы опосредованного воздействия населения на муниципальную власть (публичные слушания, опросы граждан и т.д.); скорректировал структуру органов местного самоуправления, включив в нее в качестве обязательной должность главы муниципального образования, увеличив тем самым объем представительных связей муниципальной власти и местного сообщества; сориентировал муниципалитеты на создание специальных муниципальных контрольных органов, которые потенциально могут стать важным средством проверки надлежащего использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований, первичными собственниками которых выступают местные сообщества; закрепил гарантии финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления и установил механизмы выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности в целях равномерного распределения материальных благ; расширил нормотворческие полномочия органов местного самоуправления за счет сужения объема "муниципальной" компетенции субъектов РФ и т.д.
Конечно, данные нововведения, изменения законодательства о местном самоуправлении оцениваются по-разному, в том числе с учетом их противоречивого применения в муниципальной практике. Однако нельзя не признать, что в своей совокупности ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. придал конституционной модели местного самоуправления новую качественную определенность: повысив удельный вес государственных начал в местном самоуправлении, он в то же время упрочил гарантии муниципальной демократии.
В настоящее время реализация демократического потенциала местного самоуправления является, по существу, совместной функцией органов государственной власти и местного самоуправления, и от слаженности их усилий, от уровня координации принимаемых решений зависит реальное повышение эффективности муниципальной демократии как первичной функциональной и институционной системы народовластия в Российской Федерации.
Список сокращений
АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;
БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации;
ВВС (СССР, РСФСР, РФ) - "Ведомости Верховного Совета", "Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета" (СССР, РСФСР, РФ);
ВКС РФ - "Вестник Конституционного Суда Российской Федерации";
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации;
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;
ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации;
ЖК РФ - Жилищный кодекс Российской Федерации;
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации;
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
КС РФ - Конституционный Суд Российской Федерации (только в сочетании "Архив КС РФ");
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации;
САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации;
СПС - справочная правовая система;
ТК РФ - Таможенный кодекс Российской Федерации;
ТрК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации;
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации;
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон N 122-ФЗ - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
ФЗ "Об основных гарантиях..." - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
ФКЗ о Конституционном Суде РФ - Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
