Б.Г. ХАЧАТУРЯН
"Конституционное и муниципальное право", 2008, № 12
Хачатурян Б.Г., доцент Дальневосточного института международного бизнеса, кандидат исторических наук.
Местное самоуправление является одним из обязательных институтов демократического общества. Заявив о том, что Россия - демократическое государство, Конституция Российской Федерации (1993 г.) вводит правовую норму, согласно которой в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Необходимо отметить, что для России 90-х годов понятие "местное самоуправление" было не ново, а это значит, что данный институт имеет свою историю, причем как общероссийскую, так и историю становления и развития в отдельных российских регионах, в том числе и на Востоке России <1>.
--------------------------------
<1> Здесь и далее под "Востоком России", "российским Востоком" понимается территория, занимаемая субъектами Российской Федерации входящими в состав Дальневосточного федерального округа (ДФО).
Исследование автором вопроса истории становления и развития местного самоуправления на российском Востоке показывает, что, во-первых, периодизация института строительства местного самоуправления здесь шла в русле общероссийской периодизации истории, при этом каждый из периодов муниципализации (дореволюционный, советский и постсоветский) имеет свои особенности. Во-вторых, историография становления и развития здесь местного самоуправления показывает недостаточное внимание к данному институту со стороны историков, и особенно дальневосточных <2>.
--------------------------------
<2> См.: Хачатурян Б.Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации. Хабаровск: Санкт-Петербургский институт внешнеэкономических связей, экономики и права (Хабаровский филиал), Приамурское географическое общество, 2000; Он же. Организация местного самоуправления на российском Дальнем Востоке в XX веке (опыт и проблемы). М.: Академия проблем безопасности, обороны и правопорядка, 2004; Он же. Уставное нормотворчество муниципальных образований в Дальневосточном федеральном округе: история и проблемы. М.: Академия проблем безопасности, обороны и правопорядка, 2006.
Анализ первого периода строительства института местного самоуправления на Востоке России позволяет сказать, что к приходу на восточные земли русских эти земли не были совершенно пустынными, они уже были заселены аборигенными народами, имеющими свою систему управления, в основном виде двух самоуправляющихся национальных общин: родовой и соседской.
Первый вид национального управления характеризовался сохранением патриархальных и родовых ценностей в общественной организации. Этот вид национальной общины зависел не столько от национальности и места проживания, сколько от формы ведения хозяйства (охота, рыбалка, скотоводство) и образа жизни (оседлый, кочевой).
Второй вид общины характеризовался отделением некоторых властных функций от семейно-родовой организации. Здесь появляются индивидуальные формы владения собственностью, происходит разделение общины на бедных и богатых.
То есть форма управления зависела прежде всего от экономического уклада жизни.
Одной из особенностей дореволюционного развития Российского государства являлось то обстоятельство, что на присоединяемых к нему территориях за населением сохраняли значительный объем традиционного местного самоуправления, такая децентрализации власти позволяла иметь гибкую систему управления с целью сохранения основ российской государственности. При этом этническое разнообразие населения России создавало почву для разнообразных форм местного национального управления. То есть, организуя на восточных территориях местное управление, царское правительство старалось не ломать его, а, учитывая национальные особенности, приспособить для создания здесь российской государственности и сохранения данных территорий за Россией.
Реформирование системы российского местного управления, произведенное Александром II в 1864 и 1870 гг., существенно изменило взаимодействие местных и центральных органов власти и управления в Российской империи и потребовало унификации местного управления на всей территории России. Вместе с тем формирование земства и городского управления на восточной окраине России имело свои особенности и прежде всего они заключаются в том, что если городское управление здесь вводилось с образования городов (в последней четверти XIX в.), то земство отсутствовало до 1917 г. Правительство эту затяжку объясняло тем, что, мол, население края не было готово взять на себя функции местного самоуправления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет, как возвращены России приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной "прозрачной" границей с сопредельными странами, и они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствием крупного землевладения. Что касается Якутской области, то опыт введения здесь Степной думы оказался отрицательным.
Сегодня для нас представляет интерес социальная структура городского управления, рассматривая которую, можно сделать вывод о том, что в основном гласные представляли верхушку служащих, а также промышленников и интеллигенции (так называемый средний класс собственников) <3>. Вместе с тем сравнение выборов в городские учреждения и процесса их формирования на Востоке России и в центральных губерниях позволяет сделать вывод о том, что население восточных территорий было более политически инертно. На наш взгляд, это можно объяснить прежде всего малочисленностью среднего класса собственников среди населения Востока России.
--------------------------------
<3> Под средним классом собственников автор понимает социальную группу людей, обладающих прежде всего собственностью (интеллектуальной, материальной, финансовой), дающей возможность получить доход на члена семьи выше среднего (для конкретного субъекта Российской Федерации), позволяющей пользоваться благами цивилизованного общества (как техническими, так и социальными: образование, здравоохранение и т.п.), и осознающих свое место в политической системе общества.
В конце XIX в. на дальневосточных территориях появляются казачьи поселения со своей формой самоуправления. Особенностью дальневосточного казачества было принудительное переселение казаков из других российских губерний и экономически более тяжелое, по сравнению с основной массой переселенцев, бытие.
Данный период развития местного самоуправления охватывает время интенсивного освоения восточных территорий русскими, введения здесь российских форм организации городского управления крестьянского общественного управления на селе, сохранение особенностей национального управления.
Проведенный автором анализ показывает, что малая плотность населения, очаговое его расселение способствовали формированию на Востоке России местного управления как чисто государственного (властного) института, с минимальной демократизацией. В результате колонизация этих территорий, по сравнению с колонизацией территорий, полученных в XIX в. от России нашими соседями (Японией - Южного Сахалина и Курил, США - Аляски), шла с большими трудностями, оказалась менее эффективной и долгие годы висела кандалами на российской экономике.
Исследование второго периода строительства местного самоуправления на Востоке России позволяет выделить несколько этапов.
Первый этап начинается с февраля 1917 г., когда на Востоке России на местном уровне появляются новые органы власти и управления:
- всесословное земское управление, вводимое Временным правительством, которое на отдельных восточных территориях сумело сохранить свое влияние до 1922 г.; в результате местное управление стало приближаться к европейскому образцу;
- одновременно представители левых партий формируют органы политического руководства пролетариата в борьбе за власть - Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, но распространение их по территории Дальнего Востока шло заметно дольше, нежели в европейской части России. Это выразилось в том, что в 20-е годы здесь было создано особое буферное государство - Дальневосточная Республика - государственное образование с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.
Исследование этапа строительства института местного управления в 1917 - 1922 гг. позволяет сказать, что если дореволюционное земство и городское управление, земство Временного правительства насаждались "сверху", то рождение Советов произошло "снизу" именно по инициативе революционных масс. Инициатива масс была поддержана политическими партиями левого толка, что видно по составу депутатского корпуса первых Советов в феврале - октябре 1917 г., а борьба с Советами, и особенно со стороны земских органов, объяснялась не отсутствием демократических норм формирования последних, а выдвинутым большевиками и закрепленным в Конституции РСФСР лозунгом, отрицающим право частной собственности на землю, недра, средства производства, с чем конечно же нарождающаяся капиталистическая система смириться не могла.
Анализ организации самоуправления у аборигенных народов показывает, что в первые годы Советской власти вопросы самоуправления, как правило, регулировались на региональном уровне, что позволяло большевикам, осуществляя советизацию туземных народов, на первых порах (20-е годы) сохранять специфическое управление, существовавшее у них до 1917 г., в последующем постепенно реформируя его, с введением к единой, унифицированной системе Советов. К 40-м годам эти действия привели к свертыванию демократических национальных форм местного самоуправления, рожденных особенностями экономического уклада жизни восточных племен, и усилению административных форм управления.
Этап строительства органов советской власти характеризуется длительным (до конца 20-х годов) временем правления ревкомами, усилением административных тенденций в формировании Советов, их вмешательством в экономическую деятельность предприятий.
Администрирование особенно проявилось в годы Великой Отечественной войны, когда практически были свернуты демократические формы осуществления местной власти и все вопросы местной жизни решались партийными комитетами ВКП(б) и их первыми секретарями. А на территориях современной Магаданской области, Чукотского автономного округа, отдельных районов Якутии в эти годы был проведен эксперимент подмены местных советских органов государственным учреждением, созданным по решению ЦК ВКП(б) и работающим под его непосредственным контролем "Дальстроем", подразделением ГУЛАГа.
Для разрешения проблемы национального управления в районах расселения малых народностей Севера и Дальнего Востока в 30-е годы в РСФСР создаются национальные объединения, в основу организации которых были положены национально-территориальный и экономический принципы. Были созданы национальные округа и национальные районы, куда переселялись разрозненные племена с одновременным наделением их определенной территорией. В советское время считалось, что создание национальных районов, представляющих собой простейшую форму советской национальной автономии, создавало условия для экономического и культурного подъема народностей Дальнего Востока, для социалистической реконструкции их общественно-экономических отношений. Анализ, проведенный автором, позволяет сказать, что, не достигнув реального самоуправления, малочисленные народы Востока России в результате советизации практически растеряли свои общинные формы самоуправления и оказались, образно говоря, у обочины цивилизации. А с началом капитализации российского общества (в конце XX столетия) представители малочисленных народов вообще на несколько лет выпали из сферы внимания российского политического истеблишмента.
Советская система управления в 50 - 80-е годы характеризуется едиными для всей страны организационными принципами. И как результат - каким-либо разнообразием на различных территориях, в том числе и на Востоке России, не отличалась, за исключением двухлетнего периода (1945 - 1947 гг.) руководства местной жизнью со стороны областного гражданского управления на Южном Сахалине и Курильских островах.
В 80-е годы в СССР начинается возрождение идеи производственного и общественного самоуправления, которая была возведена в ранг государственной политики. Изменения в экономике потребовали изменений в управлении на местах. Краевые, областные органы местного управления были оставлены в ранге органов государственной власти, а районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов образовали систему местного самоуправления.
Однако ситуация с развитием местного самоуправления сложилась таким образом, что отсутствие экономической самостоятельности населения и местных Советов привело к усилению административных методов руководства, а с ними и к политической апатии жителей сел, поселков и городов. Статус местных органов власти "падал" все ниже и ниже. В результате к концу 80-х годов многие россияне видели в местных органах Советской власти рудименты нежизнеспособной системы, а в депутатах, выборных должностных лицах - людей пытающихся решить свои личные вопросы при помощи мандата. Все это приводило к пониманию необходимости реорганизации местной власти. В конце XX столетия Россия вновь оказалась на пороге муниципальных реформ.
Коренное изменение Советов произошло в начале 90-х годов. Именно в эти годы впервые на союзном и республиканском уровнях в нормативном порядке было сформулировано понятие местного самоуправления, определены его система и основная задача - как самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Выборы в местные органы власти и управления в 1989 - 1990 гг. прошли на альтернативной основе. Это привело к изменению социального состава депутатского корпуса. Вместо депутатов - партийно-советских функционеров, избираемых по партийной разнарядке, пришли независимые депутаты. В результате трансформировался сам дух представительной власти, которая стала независимой, порой довольно агрессивной, в особенности по отношению к исполнительным органам. В горсоветах впервые за много лет появились депутатские фракции.
Подводя итоги второму этапу формирования местного самоуправления на Востоке России, необходимо отметить, что, во-первых, он отличался заменой земского и национального общинного самоуправления на систему Советов, которая характеризуется соединением в одном лице и представительной, и исполнительной ветвей власти, а на первых порах, особенно в национальных районах, и судебной власти первой и второй инстанций.
Во-вторых, после Гражданской войны при создании органов местного управления многие традиции российского самоуправления были отвергнуты. Сформировавшаяся на базе полновластия Советов система регионального управления в СССР хотя существенно отличалась на разных этапах в сторону большего или меньшего централизма, в своей основе не смогла обеспечить реализацию потенциала местного самоуправления. При этом советская система местного управления на протяжении всех периодов существования выполняла на местах различные функции, и вряд ли можно было говорить о какой-либо единой "советской модели местного самоуправления". Просуществовав на Дальнем Востоке в различных формах до конца 1993 г., система местного управления региональным разнообразием не отличалась, что полностью соответствовало установленному единообразию форм производства и собственности в государстве, возникшему в результате национализации.
Третий этап строительства местного самоуправления характеризуется тем, что Конституция Российской Федерации (1993 г.) и Федеральный закон N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) предоставили субъектам Российской Федерации право законодательного регулирования местного самоуправления, исходя из своих экономических возможностей и с учетом исторических особенностей. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации ДФО показывает, что законодательные (представительные) органы государственной власти восточных субъектов Федерации, в отличие от большинства российских субъектов, не сумели в полной мере воспользоваться предоставленным им федеральным законодательством правом на формирование правовой базы местного самоуправления на Дальнем Востоке. К концу XX в. в субъектах РФ ДФО отсутствовало большое количество законов, предусмотренных федеральным законодательством, сами законы, зачастую подготовленные со значительным количеством юридических огрехов, изобиловали простым переписыванием федеральных норм и не вносили в муниципальную практику ничего своего, регионального.
Кроме того, при организации местного самоуправления на уровне субъектов Федерации к недоработкам Федерального закона N 154-ФЗ прибавились и местные проблемы. Первая такая проблема заключается в том, что многие депутаты законодательных органов относились к законодательному обеспечению местного самоуправления как к совершенно новому делу и в большинстве своем не видели в нем необходимости. Вторая местная проблема - это отсутствие опыта законотворческой работы в субъектах Российской Федерации, за исключением Республики Саха (Якутия), и слабое знание теории организации местного самоуправления отдельными депутатами, берущимися за разрешение данной проблемы. Причем эта поверхностность просматривалась, как правило, уже с зарождения той или иной структуры, намеревающейся работать в области местного самоуправления.
Вместе с тем необходимо отметить, что в итоге нормотворческой деятельности федеральных органов власти, органов государственной власти российских субъектов и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации ДФО, муниципалитетах, при молчаливом созерцании населением, была существенно изменена система местных органов власти, по сравнению с Советами. При этом наибольший объем властных полномочий переместился в ведение исполнительной ветви власти (администраций), одновременно здесь значительно увеличилась численность муниципальных чиновников. Что касается представительных органов, то существенно сократился объем их полномочий и численный состав депутатского корпуса. А вот качественного изменения в этих органах не произошло. Ни по способу формирования, ни по форме работы представительные органы не претерпели изменений. Как и при Советах, в большинстве своем депутатский корпус работал на неосвобожденной основе. При этом, если унификация местного самоуправления при советской власти объяснима (власть олицетворяет экономику - единый хозяин в лице государства: единые органы государственной власти в лице Советов), то унификация местного самоуправления по федеральному и региональному законодательству в последнее десятилетие XX в. (при конституционном закреплении частной собственности) показывает непонимание сути местного самоуправления, его идеологии и исторических корней не только рядовыми гражданами, но и представителями политической элиты.
Говоря о самоуправлении у малочисленных народов Дальнего Востока, можно сделать выводы о том, что, во-первых, начиная с 30-х годов XX столетия в отличие от XIX в. коренные малочисленные народы Дальнего Востока были лишены самоуправления, оно зачастую подменялось различными формами вмешательства государства во внутренние дела национального сообщества.
Во-вторых, несмотря на произошедшие политико-экономические изменения в российском обществе в последнее десятилетие XX в., на федеральном уровне в организации местного самоуправления сохранен старый советский принцип - универсализм, т.е. желание найти одно решение для всех народов и местностей. Но если в советское время этот принцип исходил из политико-экономической основы советской власти, то в новой демократической России он тормозит развитие российского общества.
В-третьих, новое Российское государство бросило на произвол судьбы коренные малочисленные народы Севера. Сегодня необходимы переориентация всей государственной политики в отношении Востока России, развитие не территорий проживания народов Севера, а самих народов <4>. Государственный протекционизм в этой области не только оправдан, но и жизненно необходим. Другой подход означает обречь российский Восток на вымирание. Государственность питала северную политику России с первых походов в Сибирь и на Дальний Восток. Она же пронизывала всю дальнейшую историю освоения Сибири и Дальнего Востока. Забывать об этом не следует и в наше время.
--------------------------------
<4> О том, что здесь происходит переориентация, говорит факт принятия Правительством Российской Федерации 27 июля 2001 г. целевой Программы "Социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера до 2011 года", судя по содержанию которой, предложено развивать не территории, а оказывать помощь народам, живущим на этих территориях.
В-четвертых, анализ программных и предвыборных документов российских политических партий и их региональных отделений в восточных субъектах РФ показывает, что большинство из них в отличие от партий дореволюционного толка совершенно не уделяли внимания развитию института местного самоуправления. И как результат - документы, принимаемые в этом направлении, в основном разрабатывались кулуарно исполнительными органами без широкого обсуждения в низовых партийных организациях и с общественностью.
Проведенное автором исследование истории и тенденций развития местного самоуправления на российском Востоке позволяет сделать следующие выводы и рекомендации.
Во-первых, задача местного самоуправления заключается в возможности решения государственных вопросов на самом нижнем уровне компактного проживания населения - городе, селе, поселке. Подтягивание к уровню осуществления местного самоуправления старых административно-территориальных единиц - районов, было ошибкой. Особенно эта ошибка стала заметна в дальневосточных районах, обладающих большой площадью и малой заселенностью. Здесь все больше просматривается необходимость организации на уровне районов государственного управления.
Анализ административного реформирования на Востоке России в XX в. позволяет сказать, что создание здесь районов явилось наилучшей формой государственного управления такими обширными территориями, как территории дальневосточных субъектов Федерации. В связи с этим на одно из первых мест становятся вопросы административно-территориального устройства. По нашему мнению, назрела острейшая необходимость принятия федерального и на его основе региональных законов об основах территориального устройства соответственно Федерации и ее субъектов. В них нужно сделать разграничение между двумя понятиями, что такое административные единицы и что такое территориальные единицы. На наш взгляд, административные единицы - это территории, на которых действует система государственной власти. Территориальные единицы - это территории, на которых действует местное самоуправление. Эта схема позволяет не рвать существующее административно-территориальное деление, сохранить районы и на этом уровне осуществлять региональную (субъектов Федерации) государственную власть.
Во-вторых, попытка выделения вопросов местного значения из общего массива государственных дел, произведенная федеральным законом, завела местное строительство в тупик. И как результат в начале XXI в. органы государственной власти и местного самоуправления были озабочены проблемой разграничения полномочий между уровнями власти и управления. На наш взгляд, выход из этого тупика обозначила Европейская хартия местного самоуправления, в которой в ст. 4, посвященной сфере компетенции органов местного самоуправления, устанавливается, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа. И мы имеем прекрасный пример разграничения государственных полномочий между Федерацией и ее субъектами в ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации. По-видимому, по этому пути необходимо идти и в отношении полномочий местного самоуправления.
Исходя из конституционного определения местного самоуправления как самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и установления, что народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы местного самоуправления, необходимо повысить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за положение дел в конкретном муниципальном образовании, при одновременном расширении их самостоятельности и полномочий. Полномочия органов местного самоуправления должны включать прежде всего права по управлению муниципальной собственностью и координации деятельности предприятий и организаций, не находящихся в муниципальной собственности. Следует принять законодательный акт об упорядочении бюджетных отношений. При этом необходимо четко разграничить источники доходов бюджетов разных уровней, с долгосрочной перспективой. Нужна государственная поддержка местного самоуправления и правовая база, разделяющая сферы деятельности субъектов Федерации и муниципальных образований.
В-третьих, учитывая многонациональный состав субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа, большую их территорию и малую плотность населения, необходимо:
- в федеральном законе о местном самоуправлении выделить общие принципы организации местного самоуправления на территориях компактного проживания малочисленных коренных народов Севера, сформулировав их в отдельной главе;
- в региональных законах о местном самоуправлении более тщательно прописывать систему местного самоуправления в местах компактного исторического проживания малочисленных коренных народов Востока России, исходя из исторических и национальных особенностей этих народов. Основными национально-территориальными единицами на Севере и Дальнем Востоке могут быть: родовая община, национальные советы (кочевые), национальный район. Самоуправление малочисленных народов должно рассматриваться как особая форма автономного устройства;
- присоединиться к Конвенции МОТ N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". Конвенция соответствует основным принципам международного права, задачам защиты прав и интересов малочисленных коренных народов. Целесообразно завершить работу по закреплению территорий традиционного природопользования в районах проживания малочисленных народов Севера. В связи с переходом к рыночной экономике необходимо изучить опыт США по созданию резерваций.
В-четвертых, все новации, касающиеся организации местного самоуправления, надо вводить поэтапно, изучив их эффективность и соответствие историческим, географическим, экономическим и другим особенностям территорий и народов, проживающих здесь.
Рассматривая историю местного самоуправления на российском Востоке, можно сделать вывод о том, что самоуправление не рождается вдруг и его нельзя объявить в одночасье каким-то правовым актом или волевым решением, законодательство способно лишь создать условия длительного процесса самоорганизации народа. Помимо соответствующего правового оформления, местное самоуправление требует длительного эволюционного накопления предпосылок социально-экономического характера, определенной исторической преемственности и культуры.
Очевидно, что только разрешение этих проблем позволит говорить об окончании реформирования местного самоуправления как на Востоке России, так и в целом по Российской Федерации.
История не знает сослагательного наклонения, но вместе с тем, анализируя конституционные реформы с конца XIX до начала XXI в., необходимо отметить, что вряд ли сейчас, признавая эти реформы неудачными, уместно с тоской оглядываться на них. История не повторяется, да и опыт реформ, проводимых самодержавием, Временным правительством и Советами, при сравнении с зарубежным опытом оказался неудачным. Но надо знать их историю, и наше настоящее в этом смысле есть не что иное, как выражение прошлого.
