Только одна статья неработающего в целом закона о СРП принесла России за последние 20 лет почти $33 млрд прямых доходов в бюджеты страны. Эти подсчеты правительства касаются трех работающих проектов: «Сахалина-1», «Сахалина-2» и Харьягинского месторождения. СРП по всем этим проектам были подписаны до принятия в 1995 году профильного закона.
Десятки миллиардов долларов инвестиций и полученных Россией доходов от реализации трех соглашений о разделе продукции (СРП) превратили «золушку» 90‑х в содержательную альтернативу созданной в стране в «нулевые» годы модели освоения ресурсов путем передачи управления ими госкомпаниям. Основанные на частных деньгах и договорных отношениях проекты СРП показали живучесть даже в агрессивной государственно-монопольной среде. Они выжили и теперь приносят огромные доходы, несмотря на новые атаки бюрократов и госкомпаний. Не хватает только политических перемен для того, чтобы СРП превратились в основную правовую форму разработки нефти и газа в России.
«Ты помнишь, как все начиналось…»
Обсуждение и принятие закона «О соглашениях о разделе продукции» в 1994–1995 годах положили начало дискуссиям, которые длились в России до 2003 года, – почти 10 лет. Ни один специальный закон не обсуждался в России с такой же страстью, не служил предметом такого количества спекуляций. СРП стало во второй половине 90‑х пропагандистским мемом такого же рода, как сегодня «укрофашист». Что и привело к тому, что к концу 2003 года при формальном сохранении среди российских законов СРП было практически полностью уничтожено, закон не работает. За 20 последних лет не заключено ни одного соглашения.
В самый разгар разгульных «нулевых», среди руин разрушенного и покинутого компаниями, экспертами и государством города СРП горели только три огонька – соглашения, заключенные до вступления в силу закона «О соглашениях о разделе продукции», – «Сахалин‑1», «Сахалин‑2», проект «Харьягинское месторождение». У них, согласно выхолощенному закону, был особый статус – они должны были выполняться в соответствии с записанными в них условиями. Они и стали выполняться.
С этого сохраненного плацдарма и началось наступление.
Карта боевых действий
Самым ценным источником о работе СРП в России являются ежегодные доклады правительства Госдуме. Никакое другое разрабатываемое в России месторождение не имеет столь подробной, документированной для всех желающих истории за 15 последних лет. Такая открытость – один из немногих положительных итогов бурного обсуждения СРП в конце 90‑х. В статье 19.3 закона «О соглашениях о разделе продукции» говорится, что правительство России «представляет в Государственную Думу … одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции». Там же сказано, что доклад направляется одновременно в Счетную палату и «рассматривается Государственной Думой… только по представлении Счетной палатой Российской Федерации своего заключения».
Дело не только в знании о состоянии запасов, объемах добычи нефти и газа, поступающих доходах. Оно и в более широком круге вопросов, которые охватываются докладами об исполнении СРП. В информации о доле российских товаров и услуг, закупаемых инвесторами, доле российских граждан, работающих в рамках проектов, об охране труда и мерах, принимаемых компаниями по обеспечению здоровья персонала, экологических вопросах.
Следует иметь в виду, что по каждому проекту СРП работает состоящий из представителей государства управляющий комитет, который утверждает на каждый последующий год программу и смету работ и отчет об исполнении программы и сметы в предыдущем году. По уровню контроля и открытости СРП на порядок опережает проекты, работающие в рамках лицензионной системы.
Атака СРП
Главным преимуществом СРП для инвесторов по сравнению с действующим налоговым режимом является правовая и экономическая стабильность, которая позволяет сохранять приемлемую для инвестора эффективность проекта. И если действующий в России налоговый режим способен отчасти учитывать изменения цен, то в целом он плохой конкурент СРП, в рамках которого возможно гибко учесть все трудности, с которыми сталкивается проект, сохранив его «на плаву».
Отсюда и масштабные инвестиции в рамках российских проектов СРП – два крупнейших из них, «Сахалин‑1» и «Сахалин‑2», привлекли, по состоянию на конец 2014 года, $26,8 млрд и $ 34,4 млрд соответственно. Меньший по размеру проект «Харьягинское месторождение» – $3,8 млрд.
Контратака госкомпаний
Начиная с «дела ЮКОСа» российский нефтегазовый сектор столкнулся с экспансией госкомпаний, которые по разным направлениям стали теснить частные, превратившись в итоге в доминанту. Не обошел этот процесс стороной и СРП. Если в «Сахалин‑1» компания «Роснефть» присутствовала с самого начала, то «шрамы», оставленные на проектах СРП «нулевыми», – вхождение в «Сахалин‑2» «Газпрома» и получение «Зарубежнефтью» доли в проекте «Харьягинское месторождение». Когда государство начинает присутствовать в СРП с двух сторон – как контролер соглашения и как его участник, – это приводит к изменению природы соглашения государство–инвестор, к столкновению внутри государственной иерархии – побеждает тот, у кого властный ресурс больше.
Замечательно, между прочим, что и здесь госкомпании либо присутствовали, либо пришли на готовое: операторами во всех проектах по-прежнему являются частные международные компании. Сомнительно поэтому, что «Газпром» и «Роснефть» приобрели здесь большой опыт управления проектами. Они, скорее, присутствуют при управлении проектами другими, наблюдают за ним.
Вообще, единственной крупной российской компанией, причем частной, которая сможет, случись такая необходимость, создавать в России СРП и управлять ими, является «ЛУКойл», имеющий многолетний опыт по работе с проектами СРП за границей.
Обстрел фактами и разрушение мифов
Накопленный проектами СРП опыт позволил разрушить практически все мифы, которыми в далекие 90‑е вдохновлялась оппозиция этому режиму. Первым из этих мифов был тот, что «денег не вложат», а если вложат, то «России ничего не достанется». Приведенные в проекте последнего доклада правительства данные о полученных Россией прямых доходах бюджетной системы в $32,8 млрд позволяют закрыть вопрос.
Второй миф основывался на том, что участвующие в СРП иностранные компании будут использовать только иностранное оборудование и иностранных поставщиков услуг, отказываясь осуществлять закупки на внутреннем рынке. Практика СРП показала, что это не так. Правительство пишет в последнем докладе, что, «согласно данным операторов проектов, российские подрядчики принимают участие во всех работах по освоению месторождений проектов СРП (геологоразведка – изыскательские работы – проектные работы – строительство – пусконаладка оборудования и объектов – эксплуатация сооружений)».
Итоги этой работы показательны. В «Сахалин‑1» за весь срок реализации проекта доля российского участия составила 69,5% от стоимости всех работ, по «Сахалин‑2» – 61%. По проекту «Харьягинское месторождение» есть только данные за 2014 год, где доля российского участия составила 95,1%.
Третий миф утверждал, что в проектах СРП будут работать одни иностранные специалисты. Практика работы проектов СРП это опровергла. В «Сахалин‑1» доля российского персонала составляет 82%, в «Сахалин‑2» – 87%, в проекте «Харьягинское месторождение» – 80%.
Прерванный полет
Но что же дают положительные результаты работы СРП, ясно показанные самим российским правительством? Дают ли они сегодня возможность изменить практику? Осуществить полномасштабный перевод с лицензий на СРП? В особенности при резком снижении цен на нефть, которое всегда повышает интерес к инвестиционным режимам, способным привлекать ресурсы в разработку трудных месторождений?
Ответ на этот вопрос может показаться парадоксальным – ничего не дают. И дело не в том, что руководители чего-то не понимают. Сама суть государственно-монополистической системы, созданной в России, отрицает свободный договор инвестора и государства и правовую природу такого договора.
Можно было использовать подписанные совсем в другую эпоху СРП, доставшиеся «нулевым» в наследство, чтобы приспособить их к своим интересам, получить, как это видно на примере проекта «Сахалин‑2», созданные другими возможности как объект для эксплуатации.
Но невозможно себе представить рядом с этими проектами появление новых СРП – во всяком случае, таких, где права частного инвестора будут государством соблюдаться. К тому же создание первых СРП совпало с эпохой открытости страны, когда и помыслить было трудно о санкциях – ограничениях на получение технологий и капитала. Сегодня это реальность, которой 90‑е годы не знали.
Итоги битвы
Что же получилось? Неужели существующие проекты СРП – это вымирающие динозавры, заблудившиеся в иной эпохе, которым суждено еще несколько десятилетий, до своей смерти, влачить одинокую жизнь? Ответ отрицательный.
Остановленное силой обстоятельств движение СРП вширь ушло вглубь – в действующие проекты, сосредоточилось на том, что ему и раньше было необходимо, – на оценке опыта пионерных проектов, наработке практических решений для заключения новых СРП.
Работа органов государственной власти, проводимая по ряду направлений совместно с инвесторами, говорит об этом с очевидностью – нарабатывается практика оценки возмещаемых затрат, контроля исполнения соглашений, оценки эффективности действующих СРП, комиссий по российскому участию в реализации СРП. Авторы СРП всегда смотрели на первые проекты СРП, как на пилотные, испытательные проекты, считая, что их работа даст возможность приобрести опыт для улучшения этой модели. Прошедшие годы дали такую возможность.
Воскрешение и новая жизнь
Перспективы развития СРП в России связаны с политическими переменами – избранием страной европейского вектора развития. Если это произойдет, СРП получит второй шанс – есть частные компании, которые отнесутся к этому режиму с интересом, есть положительный опыт работы проектов СРП, есть подготовленная бюрократия и наработанные процедуры.
Значение действующих СРП помимо текущих немаленьких доходов в том, что они наглядно показали, чем может стать в будущем российская нефтегазовая промышленность – с невиданными ранее ледостойкими платформами на шельфе, первым в стране заводом по сжижению газа, высокими технологиями и мировой культурой труда.
Пришедшая из далеких 90‑х мечта давно стала реальностью.
Алексей Мельников – один из авторов закона «О СРП»
