Н.В. ШАБАЛИН
Шабалин Н.В., кандидат исторических наук.
В статье изложен анализ норм, регулирующих (контролирующих) земское представительство в Российской империи в конце XIX в. Автор исследует общие и специальные цензы, действовавшие для института представительства.
В результате длительной кропотливой, а порой противоречивой законотворческой работы с участием Министерства внутренних дел и Государственного совета появилось новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Круг лиц, допускаемых к выборам, составили физические и юридические лица. Для физических лиц возрастной ценз был 25 лет <1>. От выборов также отстранялись евреи, но эта норма рассматривалась как временная "впредь до пересмотра действующих о них узаконений". Не принимали непосредственного участия в выборах и женщины. Но если несовершеннолетние или малолетние, а также другие лица мужского пола, не достигшие возраста 25 лет, могли участвовать в выборах через своих поверенных, опекунов и попечителей, то лиц женского пола могли представлять только ближайшие родственники. Однако в этом случае означенные родственники могли не обладать цензами, которые устанавливались ст. ст. 16, 17 Земского положения, т.е. возрастным цензом и цензом имущественным. Необязательным имущественный ценз был и непосредственно для представителей учреждений, обществ, товариществ и компаний <2>. Важным представляется нормативное закрепление права двойного представительства. Так, ст. 23 Положения устанавливала, что "никто не может иметь на земском избирательном собрании более двух голосов: одного по личному праву и другого по праву представительства" <3>. Статья 26 несколько сокращала круг лиц, которые, несмотря на обладание установленными цензами, не могли участвовать в выборах: члены губернского по земским делам присутствия (от государственных учреждений), священники, прокурорские и полицейские чины. Ничего не говорилось о служащих других государственных ведомств или учителях народных училищ. В то же время от участия в избирательных собраниях устранялись крестьяне, являвшиеся членами общины. То есть крестьяне утрачивали право двойного представительства: через волостные выборы по третьей курии и личное представительство по другой курии. Эта норма соответствовала общей направленности Закона 1890 г. и должна была усилить контроль государства за общими и специальными цензами.
--------------------------------
<1> СЗРИ. Т. 2. СПб., 1892. С. 17.
<2> Там же. С. 254.
<3> Там же.
Обратимся к имущественным цензам, которые были гораздо более важным показателем степени правительственного контроля. Статья 16 Положения определяла общие для всех избирателей поземельные цензы или цензы владения иным недвижимым имуществом. В первом случае количество земли, дающее право на участие в избирательных собраниях, определялось от 125 десятин (в некоторых уездах Воронежской, Тульской, Харьковской и Тамбовской губерний) до 800 десятин (Яренский уезд Вологодской губернии) <4>. Но в среднем по всем уездам размер земельного владения можно исчислить в 241 десятину, что меньше, чем по Земскому положению 1864 г.). По иному недвижимому имуществу полный ценз устанавливался в 15000 рублей ценности для взимания земского сбора. Таким образом, несмотря на то что курии частично приобретали сословный характер (если первая курия была исключительно дворянской, то во вторую входили представители разных сословий), для всех избирателей устанавливались совершенно одинаковые цензы. По сути дела, на вторую (городскую) курию распространялись цензы первой курии образца 1864 г. Можно ли считать, что цензы увеличились? Вопрос требует объективного анализа. Статья 24 допускала к участию в выборах лиц, владеющих землей или недвижимым имуществом в размере не менее 1/10 от полного ценза. Для владельцев неземельной недвижимости это составляло 1500 рублей. В прежнем законе ценз по второй курии составлял от 500 до 1500 рублей в зависимости от размера и статуса города. За четверть века ценность рубля уменьшилась, а значит, нельзя считать, что условия участия в выборах коренным образом изменились. Другое дело, что такие лица рассматривались теперь как владельцы неполных цензов и могли проходить на избирательные собрания только от полного ценза. Но все эти условия в равной степени относились и к первой, и ко второй курии. Если рассуждать непредвзято, то стоит признать полное преобладание дворян среди избирателей первой курии и до 1890 г. Недворяне, которые проходили по первой курии, по новому Положению просто переходили в другую курию. Из второй курии исключались так называемые оборотники, т.е. лица, владевшие предприятиями с годовым оборотом не менее 6000 рублей. Само по себе включение данных лиц, так же как гильдейских купцов, в число избирателей в 1864 г. по второй курии не было вполне справедливым, если брать в расчет проблему налогообложения. Дело в том, что "оборотники", участвуя в выборах на равных условиях с владельцами недвижимого имущества, платили гораздо меньшие налоги, которые взимались земством с недвижимости. В целом изменения по цензовым имущественным нормативам можно сформулировать следующим образом: законодатель несколько ограничил доступ к выборам владельцев мелких имуществ <5>, но это ограничение не изменяло принципиально земское представительство и в равной степени относилось ко всем сословиям. Некоторое послабление цензовых требований для дворянства сопровождается усилением государственного административного контроля за земствами <6>, в том числе и за институтом представительства на стадии формирования распорядительных и исполнительных органов.
--------------------------------
<4> Там же. С. 285 - 287.
<5> Там же. С. 254.
<6> См.: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX в.). М., 2001.
Еще одной новеллой Земского положения 1890 г. явился порядок выборов гласных от крестьян-общинников. По этому поводу в различное время было высказано множество суждений, большинство из которых неизменно сводилось к тому, что выборы были заменены назначениями крестьян-гласных губернатором. Так ли это на самом деле? Попробуем разобраться. В самом законе нигде не говорится о том, что гласных от сельских обществ не выбирают, а назначают. Если в тексте закона нет понятия "третья курия", то это ровным счетом ничего не означает. Статья 51 устанавливала, что "гласные от сельских обществ выбираются сельскими сходами" <7>. Избранные сходами лица рассматривались как кандидаты, из числа которых губернатор назначал положенный расписанием комплект гласных от сельских обществ. Все остальные избранные волостными сходами лица продолжали сохранять право стать гласными при выбытии назначенных гласных до истечения трехлетнего срока полномочий. Усиление контроля за избранием гласных от крестьянства объясняется довольно просто: законодатель стремился улучшить качественный состав крестьянских гласных, сделать его более работоспособным. В следующем разделе будут приведены примеры действий губернаторов в этом отношении. Кроме цензового контроля государство сохраняло в известной мере через свои местные органы контроль за процедурой избирательного процесса. И хотя в данном случае речь идет о нормах технических, этот вид контроля также должен быть проанализирован. Уже Положение 1864 г. в значительной степени возлагало обязанности организации и проведения выборов на сами органы местного самоуправления. Правительственный контроль в лице губернатора хотя и предусматривался, но не особенно конкретизировался. Земское положение 1890 г. кроме губернатора предусматривало такой важный орган контроля за выборами, как губернское по земским делам присутствие.
--------------------------------
<7> СЗРИ. Т. 2. СПб., 1892. С. 259.
Созыв избирательных съездов и собраний осуществлялся дворянскими и земскими органами самоуправления с участием городского головы и в сроки, установленные губернатором. При разделении собраний или съездов на отделения назначение в них председателей оставалось также прерогативой губернатора. В трех губерниях (Вятской, Олонецкой, Пермской) и в семи уездах Вологодской губернии созывалось только по одному съезду и собранию, и в них председательствовали лица, назначенные губернаторами <8>. После составления и оглашения списков они направлялись губернатору, который их рассматривал и публиковал в официальной правительственной прессе ("Губернские ведомости") или распубликовывал другим способом. На этапе подготовки выборов, таким образом, роль губернатора была невелика. Это же относилось к самому процессу выборов. Но на этом этапе избирательного процесса законодатель предусмотрел норму, которая была направлена на преодоление издержек абсентеизма земских избирателей. Прежнее законодательство такой нормы не знает. Выборы в избирательном собрании начинались, когда количество прибывших избирателей превышало две трети положенного комплекта гласных. Появление этой нормы как нельзя лучше демонстрирует истинное положение вещей в системе земского представительства накануне реформы 1890 г. И хотя такие выборы по своей сути являлись самоназначением гласных, но это был единственный способ своевременного формирования земского собрания, ответственного перед местным населением за решение очень многих экономических и социальных вопросов. Но, даже если число прибывших не превышало двух третей от положенного комплекта гласных, согласно ст. 45 все избиратели автоматически становились гласными. Одна констатация данного факта перевешивает все, что сказано об ущемлении прав земств, административном произволе и прочих "прелестях" самодержавного режима. Невозможно представить ситуацию сегодняшнего дня, когда лица, просто пришедшие на избирательный участок, становятся депутатами муниципального представительного органа. Получается, что именно самодержавный режим "за уши втягивал" своих подданных в демократию.
--------------------------------
<8> Там же. С. 256.
Списки всех избранных гласных уездными управами передавались в течение двух суток губернатору вместе с выборными бюллетенями. Губернатор имел право при обнаружении им каких-либо нарушений порядка выборов передать дело в губернское присутствие. Туда же через губернатора поступали жалобы частных лиц. Присутствие, в свою очередь, могло принять следующие решения: а) отменить выборы полностью и назначить новые; б) заменить неправильно избранных гласных кандидатами; в) в случае избрания менее двух третей комплекта гласных назначить дополнительные выборы <9>. Однако для оперативности решения вопросов, связанных с выборами, право назначать дополнительные выборы в последнем случае закреплялось и за губернатором. Наконец, если и дополнительные выборы не давали результата, решение о продлении полномочий гласных прежнего состава принимал министр внутренних дел. Правительственный контроль за проведением выборов, таким образом, был направлен на максимально быстрое и рациональное формирование органов земского самоуправления. Введение подобных норм свидетельствует не только об усилении института контроля за самоуправлением, но и о том, что правосознание населения и потенциальных земских избирателей еще не соответствовало модели самоуправления, предусмотренной законодательством. Поэтому и данные новеллы отражают адекватное понимание правительственной властью многих проблем развития самоуправления, в том числе и института земского представительства.
--------------------------------
<9> Там же. С. 259.
Особое внимание вызывает механизм контроля правительственной администрации за формированием исполнительных земских органов - управ. Если в Положении 1864 г. утверждение председателя земской управы уже предусматривалось, то теперь законодатель пошел гораздо дальше не только по существу, но и по процедуре. Численно состав земских управ расширялся. Так, по решению уездного земского собрания количество членов управы могло быть определено в четыре единицы, а губернской управы с разрешения министра внутренних дел - до шести членов. В Положении 1890 г. этому вопросу уделена специальная глава "О порядке замещения земских должностей и условиях земской службы". Значение правительственного контроля подчеркивается уже в ст. 115 <10>, так как собрания могли выбирать на каждую должность в управе несколько лиц. Таким образом, право окончательного выбора и утверждения избранных лиц предоставлялось правительственным инстанциям. Всех членов управ (губернских и уездных), а также председателей земских управ утверждал в должности министр внутренних дел, а председателей уездных управ - губернатор. В случае неутверждения выборы проводились вторично, точно так же, если выборы на должности не состоялись. Лица, которые не были утверждены в первый раз, вторично баллотироваться уже не могли. При вторичном неизбрании или при вторичном неутверждении министр внутренних дел мог назначить как председателей, так и членов управ <11>. Такое же правило действовало в отношении назначения исполняющего обязанности председателя земской управы, если председатель временно отсутствовал. Также губернатор в случае прекращения полномочий председателя и членов управ в последний год их службы получал право без проведения выборов назначить на эти должности других лиц. Данная процедура удивительным образом воспроизводится в современном законодательстве о выборах глав субъектов Российской Федерации. Законодательное собрание субъекта выступает в качестве "подлежащего земского собрания", а Президент России - в роли представителей царской правительственной администрации. Кроме расширения правомочий правительственных должностных лиц и более детального определения процедуры выборов или назначения на должности в земских управах законодательство 1890 г. существенно расширяет круг лиц, которые могли замещать должности членов земских управ. В ст. 116 Положения право быть избранными или назначенными в управы получали все лица, имеющие право голоса в земских избирательных собраниях. Таким образом, в управы допускаются просто избиратели, даже не являющиеся гласными земского собрания. При общем реальном, хотя и в значительной степени формальном росте дворянского представительства в собраниях такая норма не может не рассматриваться как антидворянская. Законодательство 1864 г. ограничивало круг кандидатов на замещение должностей в земских управах исключительно гласными.
--------------------------------
<10> Там же. С. 275.
<11> Там же. С. 276.
Возможность правительства назначать на ключевые посты в земском самоуправлении без выборов, без земского собрания и составляет один из важнейших элементов контрреформы. Контрреформы, направленной не против "демократического" земства, а на усиление, совершенствование государственного контроля и регулирования в сфере местного управления. Примечательно, что в четырех губерниях (Вятской, Олонецкой, Пермской и частично в Вологодской) председателями и членами земских управ могли быть назначены (именно назначены, а не выбраны) лица, не обладавшие ни полным, ни десятичным земским имущественным цензом <12>. Для кого предусматривалась такая норма? Явно не для дворян и буржуазии, имеющих по общему определению необходимые имущественные цензы. Создавался прецедент, который мог быть распространен в дальнейшем на более широкий круг лиц, включенных в процесс местного самоуправления. В отсутствие дворянства правительственная власть фактически закрепляет за собой право кооптировать в исполнительные органы земств лиц, которые не имели никакого имущественного ценза вообще. Что касается органов и должностных лиц, осуществлявших контроль за представительством, то мы видим участие в этом процессе самих земских учреждений наряду с учреждениями правительственными. Но если функция первых имела прежде всего технический характер (в основном это контроль за организацией самих выборов), то правительственные органы исполняли функцию по существу контроля, исполняя или наблюдая за исполнением норм, закрепленных в законе. Можно выделить нормы, устанавливающие предварительные условия (цензы), нормы, регулирующие процесс избрания главы представительного (распорядительного) органа, нормы, регулирующие избрание исполнительного органа - земской управы.
--------------------------------
<12> Там же.
Положение 1890 г. включило в качестве одной из инстанций правительственного контроля губернское по земским делам присутствие. Принцип формирования самого этого учреждения не являлся для Российской империи новым. Губернские присутствия по самым различным делам уже существовали как межведомственные органы. Впервые присутствие создавалось в системе местного российского самоуправления. Очень часто его появление в историографии, да и современниками расценивалось как создание его одного бюрократического инструмента, направленного на ограничение свободы органов местного самоуправления. Но даже при его формальной оценке надо признать, что создание присутствия по земским делам подчеркивало значимость самих земских учреждений. Помимо представителей правительственной администрации (губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой; с 1906 г. также непременный член) и местного самоуправления (губернский предводитель дворянства, председатель губернской земской управы, представитель от губернского земского собрания, городской голова губернского города) в его состав входило независимое от местной администрации должностное лицо - прокурор окружного суда <13>. По решению председателя в состав присутствия могли приглашаться и другие лица, однако далеко не всегда с правом голоса. Все дела в присутствии решались только по большинству голосов, а в случае их равенства решающим становился голос председателя. Главная цель создания присутствия, как это следует из ст. 8 Положения 1890 г., состояла в обсуждении, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений, однако к его компетенции относились и некоторые другие вопросы. Так, все лица, которые по каким-либо причинам не были внесены в избирательные списки, могли приносить жалобы губернатору, который сразу же передавал их на рассмотрение присутствия <14>. Туда же поступали все замечания по этому вопросу от самого губернатора. По завершении самих выборов и частные лица, и губернатор вновь имели право обратиться в присутствие, если в ходе выборов были допущены нарушения. Таким образом, в первом случае закон предусматривал защиту материальных, а во втором случае - процедурных норм. Причем эта охранительная функция в первую очередь возлагалась на губернское по земским делам присутствие. Присутствие могло отменить выборы полностью, назначить дополнительные выборы, а также заменить отдельных избранных гласных другими кандидатами. В отношении крестьянской курии присутствие могло принимать решения об увеличении представительства от наиболее населенных волостей до двух гласных. Однако это было возможно только в случае, если число волостей в уезде не превышало число положенных по расписанию гласных от сельских обществ.
--------------------------------
<13> Там же. С. 250.
<14> Там же. С. 257.
Надо заметить, что жалобы на действия губернатора или по поводу нарушений, допущенных во время самих выборов, касались только процедурных норм. Никто - ни физическое лицо, ни учреждение - не мог обжаловать решение губернатора о назначении председателя уездной земской управы и тем более аналогичное решение министра внутренних дел по губернской управе. Решения присутствия по упомянутым вопросам частные лица, общества и установления, в свою очередь, могли обжаловать в трехмесячный срок через губернатора, министра внутренних дел, который делал по делу собственное заключение в Правительствующий сенат <15>.
--------------------------------
<15> Там же. С. 279.
Проведя сравнительный анализ норм, направленных на осуществление контроля за представительством, по Положению 1864 г., проектам МВД 80-х годов XIX в. и по новому Положению 1890 г., М. Слобожанин подчеркивал, что контрреформа 1890 г. непосредственно касалась вопросов представительства: а) сокращалось количество гласных <16>; б) гласные от крестьян утверждались губернатором; в) устранялись от выборов лица, имеющие купеческие гильдейские свидетельства, и так называемые оборотники; г) повышался ценз для мелких владельцев с 1/20 до 1/10 от полного ценза; д) в состав губернского земского собрания включались без выборов уездные предводители дворянства, которые могли составлять четвертую часть гласных; е) члены управ стали утверждаться губернатором <17>. Сокращение числа гласных и утверждение крестьянских гласных губернатором объясняется тем, что на протяжении всего времени деятельности земских учреждений количество компетентных и ответственно действующих гласных было весьма ограниченно. Собственно говоря, с этим связано и включение в губернское земское собрание дворянских предводителей, и утверждение губернатором членов земских управ. Наконец, исключение купцов и предпринимателей-"оборотников", на наш взгляд, связано с проблемой исчисления земских налогов. Получается, что самые значительные налоги уплачивались владельцами недвижимости, которыми владельцы купеческих свидетельств - "оборотники" могли и не быть. После принятия нового Земского положения некоторые земства выступили с ходатайствами об увеличении числа гласных от крестьян и о допущении в председатели лиц, не имеющих права поступать на государственную службу <18>. Со вторым требованием можно вполне согласиться, так как ограничения по поступлению на госслужбу в связи с утратой дворянством своего былого социального статуса уже не являлись актуальными.
--------------------------------
<16> Количество губернских гласных сокращалось на 30%, а уездных - на 23%.
<17> Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1913. С. 105 - 106.
<18> Там же. С. 221, 223.
