И.А. КЕНЯ
"История государства и права", 2008, № 11
Кеня И.А., советник Комитета по законодательству Брянской областной Думы, преподаватель Брянского филиала Орловской региональной академии государственной службы.
Институты местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов, а также его традициями. Анализ исторических аспектов дает возможность проследить тенденции становления и развития местного самоуправления, выявить причины успехов и неудач, предотвратить нежелательные явления на современном этапе и в будущем, учитывая, что роль местного самоуправления в управлении обществом и влиянии на судьбу народа несомненна. Необходимо закрепить "законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт" <1>.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2002. 19 апр.
Во все времена становления России как единой и великой державы отчетливо проявились две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Но наряду с этим проявлялась и третья тенденция - становление и развитие местного самоуправления. В период разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было компромиссом между верховной властью и ее территориями.
В России сложились две системы управления на местах: "местное городское управление и земское управление. Вместе они составляли основу местного самоуправления. Положение местного управления на стыке государственного управления и местного самоуправления определяет его пограничный характер" <2>. Рассмотрим, как на протяжении вековой российской истории шло развитие этих тенденций, какая из них брала верх и как, в зависимости от этого, осуществлялось правовое регулирование местного самоуправления.
--------------------------------
<2> Масловская Т.С. Правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации: правовые проблемы теории и практики. Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2004.
Периодом начала местного самоуправления многие исследователи называют период разложения родового строя и зарождения общины. Уже тогда двойственность власти в лице веча и вождя-князя сочетала элементы прямого народовластия и представительства. По мнению многих ученых, конец X - начало XI в. является важнейшим рубежом в истории становления русской национальной государственности и права, публичного управления и местного самоуправления. В этот период уже появились отдельные элементы правового регулирования местного самоуправления.
В XIII в. в связи с нашествием монголо-татар основы вечевого строя были подорваны, а самоуправление народа трансформировалось в другие формы народовластия: земские соборы, крестьянская община, казачье самоуправление, а затем - земство.
Основным органом местного управления в России XV - первой половины XVII в. стал институт наместников и волостелей, базирующийся на системе кормлений. В 1555 г. по указу Ивана IV происходит замена системы кормлений губными и земскими учреждениями, что явилось отправной точкой в правовом регулировании местного самоуправления.
Компетенция земских и губных изб закреплялась в губных и земских уставных грамотах, которые регулировали полномочия органов местного самоуправления. По мнению С.А. Хлебуновой, реформы Ивана IV стали началом первого этапа "циклического развития местного самоуправления" <3>.
--------------------------------
<3> Хлебунова С.А. Конституционно-правовые основы развития местного самоуправления в системе государственного управления России. Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2005.
Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII в. вновь провело реформу местного управления, введя должность воеводы, так произошло слияние функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. Воеводы вытеснили "выборных людей" XVI в. и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Зато элемент сословной выборности был введен в порядок формирования нового властного органа - Земского собора.
Новый этап развития институтов местного самоуправления начинается в XVIII в. Хотя термин "самоуправление" в XVIII в. еще не употреблялся и был введен в России лишь столетие спустя. Жалованные грамоты 1785 г. содержат термины "управление" и "внутреннее государственное управление", под которым законодатель подразумевал "особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями в своих интересах" <4>.
--------------------------------
<4> Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и управления, 2003. С. 316.
Петровские реформы были направлены на усиление централизации в интересах укрепления абсолютной власти монарха, что подводило черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления "выжигался каленым железом", подменяясь каким-нибудь шведским или голландским образцом. Органом городского управления являлся городской магистрат - коллегиальное выборное учреждение. Согласно Регламенту 1721 г. города были классифицированы на 5 групп и определена компетенция городского магистрата. Кроме магистратов в городах действовали мирские посадские сходы - "земские советы", создаваемые посадскими старостами.
Характерной чертой городского самоуправления являлся его узкосословный характер, и реально органы местного самоуправления превращались в бюрократический придаток государственной машины, а выборные должностные лица выполняли государственные функции. По Указу 1727 г. городские магистраты были переданы в подчинение губернаторам и воеводам.
В период правления Екатерины II начинает преобладать тенденция децентрализации, ее началом стала попытка реорганизации местных органов власти для обеспечения господства дворянства во всех звеньях аппарата. Правовое регулирование осуществлялось такими актами, как Грамота на права и выгоды городов Российской империи и Грамота на права, вольности и преимущества российского дворянства.
Согласно Учреждению для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. империя делится на губернии и уезды - так были заложены территориальные основы местного самоуправления. В законодательство впервые вводится понятие городского сообщества, которое получило право выбирать "городского главу, бургомистров, старост и депутатов" <5>. Местное самоуправление получает определенные гарантии своей деятельности. Текущие вопросы жизни города решали городская дума и ее исполнительно-распорядительный орган - городская шестигласная дума, на работу которых можно было жаловаться в губернский магистрат. Все это свидетельствовало о первых попытках децентрализации власти. При всей прогрессивности указанной реформы ее негативной чертой было сохранение прямой зависимости и подконтрольность местного самоуправления государственной власти. Однако именно законодательство Екатерины II можно считать "первой попыткой реформирования российского муниципального права" <6>.
--------------------------------
<5> Полное собрание законов Российской империи. Т. 22. Ст. 16584.
<6> Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998. С. 11.
Ответственность перед государством органы местного самоуправления начинают нести с периода введения кормлений, а ответственность перед населением, имевшая место в середине XII в., отсутствовала до второй половины XIX в.
Во второй половине XIX в. в России вновь возникает необходимость проведения реформы местного самоуправления. Важным этапом в правовом регулировании местного самоуправления стала реформа 19 февраля 1861 г., закрепившая систему, в которой сельская община явилась и органом хозяйствования, и органом управления: "Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов" <7>.
--------------------------------
<7> Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского городского и сословного самоуправления в России. М.: РАГС, 1999. С. 142.
Земская и городская реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России. Правовое регулирование земского самоуправления осуществлялось Положением о губернских и уездных земских учреждениях. Особенностью реформы стало не только введение земств на уездном и губернском уровне, но и четкая правовая регламентация их деятельности. Жизнеспособность земств обусловливалась тремя основными принципами: самоуправлением, самофинансированием и профессионализмом кадров. Земства избирали руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, распределяли бюджет, подбирали и обучали специалистов. Однако с самого начала центральная и местная администрация следили строго за соблюдением земствами пределов их компетенции.
Наиболее прогрессивным стало Городовое положение 1870 г., по которому распорядительные функции предоставляются городской думе, а исполнительным органом стала управа. На губернатора возлагался надзор за деятельностью органов городского самоуправления. Судебную защиту им обеспечивали губернские по городским делам присутствия. Благодаря реформе 1870 г. городское управление получило право "самостоятельно и под свою ответственность заниматься решением вопросов местного значения" <8>. Именно в этот период, по мнению Н.Л. Пешина, и начинается формирование российского муниципального права.
--------------------------------
<8> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
Таким образом, Земская (1864) и Городская (1870) реформы своей целью ставили: децентрализовать управление и развить местное самоуправление в России. В их основе лежала выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. "В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны, они не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов" <9>. Местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60% всех собираемых с территории платежей оставались в распоряжении земства, по 20% уходило в губернскую казну и государству. Земства поддерживали законность и стабильность в обществе, их деятельность способствовала пробуждению российских городов от спячки, что привело к всплеску муниципального законотворчества 1906 - 1917 гг.
--------------------------------
<9> Быстренко В.И. История государственного самоуправления в России. М., 1997. С. 84.
Новым витком в развитии земского самоуправления явилось принятие Положения о губерниях и уездных земских учреждениях 1890 г., которое значительно ограничило их права и усилило зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти. Для надзора за деятельностью земских учреждений были созданы специальные губернские по городским и сельским делам присутствия. Земство из всесословного превратилось в сословное: дворяне получили абсолютное большинство. Положение ужесточало контроль бюрократии над земскими учреждениями и фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. Его положительным моментом стало "расширение круга лиц, подлежащих избранию в председатели и члены управы и некоторое увеличение компетенции земств" <10>. Отрицательным моментом Положения можно считать следующее: "...по существу был уничтожен принцип выборности управы, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение" <11>. К тому же уездные собрания лишались права непосредственных ходатайств перед правительством и отсутствовало четкое разграничение источников доходов земских учреждений и казны.
--------------------------------
<10> Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до нач. XX в. М., 1986. С. 98.
<11> Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского городского и сословного самоуправления в России. М.: РАГС, 1999. С. 150.
В ходе реформы земского и городского самоуправления 1890 - 1892 гг. была полностью реализована государственная модель местного управления, которая отличалась "высокой степенью управляемости и была полностью подконтрольна центральной власти" <12>. Земская контрреформа повлияла и на городское самоуправление: участь земских учреждений постигла и их. Городовое положение 1892 г. урезало избирательное право для горожан, уменьшив число избирателей в 6 - 8 раз, управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы были значительно расширены за счет прав гласных, дума была лишена права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем выборные должностные лица городского управления приравнивались к правительственным чиновникам, что ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации.
--------------------------------
<12> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
Реформы 1890 - 1892 гг. отбросили устройство местной власти в России далеко назад и внесли такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Благодаря усилиям администрации Александра III источник "смут и потрясений" - местное сообщество - был сведен на нет: "...можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова" <13>.
--------------------------------
<13> Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. С. 8 - 42.
Новый этап в развитии местного самоуправления связан с периодом царствования Николая II. Исследователи называют этот период "временем широких преобразований в области местного самоуправления" <14>. С открытием деятельности нового законодательного органа власти - Государственной Думы вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Но ни I, ни II Дума не успела дойти до рассмотрения этого вопроса вследствие преждевременного роспуска.
--------------------------------
<14> Хлебунова С.А. Конституционно-правовые основы развития местного самоуправления в системе государственного управления России. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Попытку провести реформу местного самоуправления и повысить его роль предпринимает Временное правительство, приняв Закон о земской реформе и еще 22 важных документа, что способствовало созданию единообразной системы местного самоуправления. "Это была последняя попытка повысить роль самоуправления в государстве" <15>, которая привела к созданию поселкового самоуправления, улучшению городских и земских финансов и расширению прав земств. Среди новых функций местного самоуправления можно выделить: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство биржи труда, меры по охране труда, заведование милицией.
--------------------------------
<15> Гильченко Л. Становление самоуправления в России // Городское управление. 1996. N 1. С. 6.
Таким образом, анализ правового регулирования городского и земского самоуправления в Российской империи позволяет сделать выводы:
- элементы регулирования местного самоуправления были заложены в X в., а началом его правового регулирования следует считать середину XVI в.;
- понятие ответственности местного самоуправления перед населением появилось в XII в. и возродилось только во второй половине XIX в.;
- круг вопросов правового регулирования местного самоуправления постепенно расширялся, но на первом месте остаются вопросы компетенции и избирательного права, территориальные основы самоуправления;
- существовала четкая правовая регламентация земской системы и городского управления;
- государственный контроль за деятельностью земств был предусмотрен со стороны Министерства внутренних дел и самоконтроль в виде регулярного информирования общественности о своей деятельности.
Рассмотрев две тенденции в развитии местного самоуправления: централизацию и децентрализацию, следует заметить, что сегодня допустим и третий путь, который отечественные правоведы называют лучшим - "системное восприятие централизующего и децентрализующего векторов" <16>, ведь в чистом виде ни общественная, ни государственная теория реализоваться не может. Доминирующая роль государства в развитии местного самоуправления явилась "необходимым условием его развития, обеспечивающим местное самоуправление политической поддержкой" <17>.
--------------------------------
<16> Миронов Н. Местное самоуправление в России между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2.
<17> Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в РФ. Теория вопроса и опыт регулирования. М., 2002. С. 248.
В процессе реализации реформы местного самоуправления в современной России можно и нужно использовать исторический опыт правового регулирования местного самоуправления, что будет способствовать созданию оптимальных условий социально-экономического развития территорий и улучшению жизни населения. По мнению Н.Л. Пешина, в Российской Федерации необходима "синтетическая модель", которая объединила бы достоинства государственного и общественного самоуправления, и в ней "должно присутствовать разумное дополнение государственной основы общественными началами" <18>.
--------------------------------
<18> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
