Местное самоуправление башкир: историко-правовое исследование

А.Ф. САХИПОВА

"История государства и права", 2007, № 4

Сахипова А.Ф., старший преподаватель Уфимского филиала Уральской государственной юридической академии.

Богатейшее территориальное и этническое многообразие России предопределяет поиск многовариантных и вариативных моделей местного самоуправления, с одной стороны, соответствующих многообразию потребностей и интересов различных социальных общностей, а с другой - укрепляющих федеративные отношения, создающих единое политическое, социально-экономическое и культурное пространство. И в этом смысле изучение исторического опыта и его концептуальное обсуждение представляются значимыми и необходимыми. Особенно актуальное значение приобретает осмысление историко-правовых аспектов становления и развития самоуправленческих структур исходя из соотношения государства и гражданского общества, проблема взаимодействия государства и местного самоуправления в рамках как всей Российской Федерации, так и в отдельных ее субъектах.

Республика Башкортостан является одним из субъектов Российской Федерации, образованных по национально-территориальному признаку. Национальные аспекты отражены в Конституции Республики Башкортостан, ее законодательной и нормативной базе. Однако в одном из важнейших, наиболее приближенном к обществу институте местного самоуправления отсутствуют, как и в остальных субъектах РФ, национальные начала.

Несомненно, что принципы демократизма предполагают некий единый подход к реализации его основных принципов. Но и право на сохранение и обеспечение национальных традиций, обычаев также является главнейшим принципом демократии. Основополагающим здесь является определение, содержащееся в Европейской Хартии местного самоуправления (Страсбург, 1985 г.): "Местное самоуправление выражает права и возможности местных властей в пределах закона регулировать и управлять значительной долей общественных дел под свою ответственность и в интересах местного населения" <1>. При таком подходе суть местного самоуправления заключается в "праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения" <2>. Из вышесказанного можно сделать вывод о необходимости корректировки существующего ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим положением: местное самоуправление, являясь самостоятельным институтом гражданского общества, важнейшим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, осуществляет другие задачи и функции, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.

--------------------------------

<1> Европейская Хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 1998. С. 23.

<2> Там же.

Традиции народов России должны влиять на форму местного самоуправления, порядок формирования представительного органа и глав муниципального образования, их компетенцию, способы проведения выборов и т.д. Таким примером может служить исторический процесс формирования местного самоуправления в Башкирии.

Башкирское общество с первых этапов его истории на Южном Урале покоилось на прочном фундаменте института патриархальных родов и племен. Многоступенчатый характер родоплеменной организации, основу которой составляли родовое подразделение, род и племя, обусловливался кочевым укладом жизни и был свойствен не только башкирам, но и многим кочевым и полукочевым народам Средней Азии и Казахстана. Формирование первичной племенной идеологии сопровождалось жесткой унитаризацией. Родоплеменная структура на первом этапе была представлена только одним звеном - племенем. Основными институтами племени были совет старейшин, народное собрание, глава. Одной из главных причин разложения патриархально-родовых отношений было появление частной собственности, вследствие чего в башкирской общине постепенно начинают выделяться семьи, обладающие влиянием и содержащие большее количество скота, чем остальные.

К началу II тыс. н.э. имело место имущественное и социальное расслоение башкирского общества, которое порождало и изменение структуры управления внутри социума. В этот период башкиры вели полукочевой образ жизни, сезонные перекочевки проводились под руководством старейшин - аксакалов родовой группы, состоящей из кровнородственных семей, которые и выделяли своих предводителей. В свою очередь аксакалы объединялись в Совет аксакалов, что было вызвано жизненной необходимостью распределения и регулирования маршрутов кочевий по территории родовых земель, являющихся коллективной собственностью общины. Все внутриродовые и внутриплеменные вопросы решались на общем сходе (йыйын) всех членов рода или племени, однако наиболее важные вопросы доверялись решению Совета аксакалов. Йыйын - народное собрание являлся высшим органом племени, народа. Все башкирские йыйыны проводились в местности Сиснакау под Уфой. На них решались все значимые вопросы, а Совет аксакалов выступал, как правило, в роли арбитражного органа, решал текущие дела племени.

Дальнейшее развитие хозяйства (помимо ведущей отрасли - скотоводства башкиры осуществляют бортничество, занимаются охотой, а также появляются зачатки земледелия) привело к необходимости ведения комплексного, оседлого образа жизни. Все большее значение приобретает земельный фактор, а именно регулирование земельных отношений внутри рода или племени. И тот член общины, который обладает наибольшим количеством скота, привлекающий, а точнее - эксплуатирующий, на правах родственника соплеменников, становился представителем патриархально-родовой знати уже не в результате избрания его таковым общиной, а в результате развития экономических отношений. Согласно источникам, в этот период предводители и главы башкирских племен уже не избираются на общих сходах. Это право было узурпировано у них Советом аксакалов, в состав которого теперь входили не только аксакалы, но и представители экономически сильных семей. Также появилась необходимость увеличения земельных территорий общины, что привело к созданию военно-политической организации башкир. По мнению Р.Г. Кузеева, ханская власть была больше направлена "не на укрепление своего рода и племени, а на охрану целостности территорий кочевок и силовое решение межплеменных конфликтов" <3>. В результате сформировалась социальная пирамида общества, на вершине которой располагались привилегированная родоплеменная знать: ханы, бии, среднюю часть занимала многочисленная прослойка баев и батыров, а основная часть населения состояла из рядовых башкир-общинников.

--------------------------------

<3> Кузеев Р.Г. Происхождение башкирского народа: этнический состав, история расселения. М., 1974. С. 24.

К моменту вхождения в состав Московского государства в 1555 - 1557 гг. Башкортостан не представлял собой единого политического целого. В настоящее время следует считать доказанным, что принятие башкирами российского подданства было со стороны башкирских племен осознанным добровольным актом <4>. В истории организации управления Башкирским краем следует выделить периоды: автономности башкир (вторая половина XVI - XVII вв.); сословный (1798 - 1863 гг.); унифицированного правового положения (1863 - 1917 гг.). Русское государство в рассматриваемый период (1600 - 1700 гг.) прежде всего опиралось на башкирскую аристократию, основную часть которой составляли тарханы. В состав башкирской знати входили также старосты, старшины, сотники и батыры. Староста являлся главой самоуправляющейся башкирской волости до XVII века, затем его стали именовать старшиной. В связи с военной службой башкир и с традициями деления сформированного из башкир войска на сотни и пятидесятки существовали должности сотника, пятидесятника, которые занимали либо богатые башкиры, либо батыры.

--------------------------------

<4> Асфандияров А.З. Башкирские источники XVI - XIX вв. о добровольном присоединении края к Русскому государству // Историческое значение добровольного присоединения Башкирии к Русскому государству. Уфа, 1982. С. 22.

Русское государство не вмешивалось в систему местного самоуправления, пока не начались башкирские восстания XVII - первой трети XVIII в., которые повлекли проведение жестких административных реформ, в результате которых была установлена кантонная, военно-административная система управления. Именным Указом императора от 11 февраля 1736 г. башкирские старшины были лишены основной опоры своей власти - общенародных собраний. Отныне йыйыны дозволялось проводить один раз в год под Уфой, в районе с. Чесноковка: "Запретить без разрешения начальства собрания "Сборища", а разрешить "обыкновенный старинный мирской сбор о семик, один день съезжаться к речке Чесноковке и тогда о нуждах мирских советоваться и письменно доносить и бить челом" <5>. Таким образом, кантонная система управления окончательно ликвидировала самоуправление башкир и свела на нет деятельность волостных старшин.

--------------------------------

<5> Полное собрание законодательства Российской Федерации. Т. 9. N 6890.

Реформистская деятельность правительства в 1861 - 1864 гг. затронула и самоуправление "инородцев", проживающих в России, в том числе и башкир. Необходимо заметить, что российское правительство, реализуя политику унификации общины, учитывало неоднозначность и самобытность народов разных национальностей. Так, в 1863 г. было отменено кантонное управление в Башкирии. Башкиры, мишари, тептяри и бобыли были переведены в "гражданское ведомство" и, как сельские обыватели, уравнены во всех правах с русскими крестьянами. Их правовой статус стал регулироваться Положением о башкирах от 14 мая 1863 г. <6>. Перестройка органов управления и самоуправления по Положению о башкирах прошла в сравнительно спокойной обстановке, что позволило российскому правительству приступить к осуществлению второго этапа реформы в Башкирии - к полной ликвидации кантонных порядков с передачей из военного в гражданское управление и башкир пограничных кантонов. 2 июля 1865 г. последовал Указ правительства "О передаче башкир из военного в гражданское ведомство", которым окончательно была упразднена кантонная система управления башкирами <7>. В Указе подчеркивалось, что башкиры полностью переходят под управление гражданских властей губерний и за ними сохраняются все права и привилегии, предоставленные Положением о башкирах.

--------------------------------

<6> Ишкулов Ф.А., Гатауллина З.Ф., Гилязев Ф.Г. История государства и права Башкортостана. Уфа: Китап, 1996. С. 151 - 174.

<7> ПСЗ II. Т. 40. N 42282; СУ N 76. СПб., 1865.

Однако последующие реформы, проводимые российским правительством, свели практически на нет достигнутое ранее. "Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова..." - указывал К.А. Пажитнов <8>, анализируя указанный период. Все изменения в итоге вновь привели к утрате интереса к самоуправлению как к власти населения на местах. Оно стало лишь административной властью государства.

--------------------------------

<8> Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. С. 8 - 42.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующий вывод. Политика унификации и бюрократизации со стороны государственной власти проявлялась на всем протяжении проводимых реформ, однако вместе с тем башкирам и другим этносам, проживающим на территории Башкирии, предоставлялась в этот период большая автономия и свобода действий, нежели русским крестьянам. Особенно осторожной была политика государства в отношении башкир, у которых самоуправление в значительной степени основывалось на родоплеменных связях.

Система земского самоуправления как в России, так и в Башкирии после февральской революции 1917 г. претерпела значительные изменения. 21 мая 1917 г. Временное правительство утвердило общее положение о волостном земстве, и были назначены выборы в демократические органы местного самоуправления. Так, обновленное земство, например, в Бирском уезде приступило к работе в октябре 1917 г. На своем заседании 24 октября 1917 г. гласные рассматривали вопрос о создании уездного попечительства, было решено "в целях наилучшего общественного контроля и народного участия ввести в его состав земскую управу, двух представителей Совета солдатских и рабочих депутатов и двух представителей Совета крестьянских депутатов" <9>. По мнению земцев, "органы самоуправления, включив в свой состав все население, превратились в органы местного государственного управления" и "регулирование различных сторон государственной жизни на местах в соответствии с общими законами страны" является новой задачей земств <10>. Но созидательная деятельность была прервана октябрьским переворотом 1917 г.

--------------------------------

<9> ЦГИА РБ. Ф.И. 151. Оп. 1. Д. 23. Л. 3.

<10> Там же. Ф.И. 151. Оп. 1. Д. 88. Л. 1 об.

Сегодня можно по-разному относиться к событиям 1917 - 1919 гг., когда в результате Великой Октябрьской Социалистической революции образовалась РСФСР, в которую на правах автономии вошли множество субъектов, в том числе и Башкурдистан. Но нельзя оспаривать тот факт, что Башкирия боролась за возможность быть автономным субъектом РСФСР со своими национальными и самостоятельными правами, а не слепо подчинялась воле большевиков. Так, воспользовавшись отсутствием единого, признаваемого всем народом России правительства, Центральное Башкирское шуро (центральный исполнительный орган Башкирии) 15 ноября 1917 г. объявило территорию Башкирии автономной частью России и решило приступить к осуществлению автономии с указанного времени в населенных башкирами районах Оренбургской губернии. Это был первый и, надо сказать, очень скорый шаг к самоуправлению. Одним из первых нормативных актов, принятых на многочисленных заседаниях Центрального Башкирского шуро, было Положение о кантональном управлении <11>, согласно которому многие функции государственной власти на местах передавались специально создаваемым кантональным учреждениям.

--------------------------------

<11> Юлдашбаев Б.Х. Национально-государственное устройство Башкортостана (1917 - 1925 гг.). Документы и материалы: в 4 т. Т. 1. Уфа: Китап, 2002. С. 220 - 232.

Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. все земские учреждения были распущены и заменены системой Советов. И уже 31 января 1918 г. согласно резолюции чрезвычайного общего собрания Уфимского Совета рабочих и солдатских депутатов, вынесенной на заседании Совета рабочих и солдатских депутатов, мусульманского военного совета и представителя батальона "Мари", городская дума упраздняется, городское хозяйство переходит в ведение Совета. Городская коммуна обязывается выполнять все декреты народных комиссаров <12>. 16 марта 1919 г. состоялось подписание Соглашения Российского рабоче-крестьянского правительства с Башкирским правительством о советской автономии Башкирии. В результате "власть в автономной Башкирской Советской Республике организуется на точном основании Советской Конституции, утвержденной V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. (Собрание узаконений. 1918. N 51. Ст. 582)" <13>, а значит, власть на местах передается местным Советам и организуется как система местных органов государственной власти.

--------------------------------

<12> ЦГИА РБ. Ф. 107. Оп. 3а. Д. 3. Л. 7.

<13> Образование Башкирской Автономной Советской Социалистической Республики: Сб. док. и материалов / Под редакцией Б.Х. Юлдашбаева. Уфа, 1959. С. 231.

В период с 1919 по 1989 г. как в РСФСР (а в дальнейшем и в СССР), так и в Башкирии местные Советы, с одной стороны, как самые низовые звенья государственной власти проводили в жизнь решения вышестоящих органов на местах, с другой - являясь представительным органом административно-территориальной единицы, решали вопросы местного значения посредством местных партийных комитетов: горкомов, райкомов КПСС, партийных комитетов в селах и аулах, которые через местные Советы проводили в жизнь директивы вышестоящих партийных органов.

После принятия Конституции Республики Башкортостан 24 декабря 1993 г. местное самоуправление в Республике Башкортостан было введено в сельской местности на уровне сельсоветов и поссоветов. Районная и городская администрации и соответствующие Советы в Республике Башкортостан являлись органами государственной власти (статья 7 Конституции Республики Башкортостан) и их главы назначались Президентом Республики Башкортостан в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, законами Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" <14> и "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" <15>. В Башкортостане при определении модели организации местного самоуправления на уровне сельсоветов и поссоветов прежде всего исходили из общности интересов населения. Районы в условиях Башкортостана представляют собой территории в десятки тысяч квадратных километров. Обращаясь к данной проблеме, Н.В. Постовой также предлагает не включать сельские районы в систему местного самоуправления. Он считает, что на уровне сельских районов осуществляются в основном государственные функции и извлечение их из системы государственной власти может привести к растворению государственной власти в масштабе края, области и ее утрате <16>. Как отмечают исследователи, разделение местной власти на виды способствовало тому, что в Башкирии удалось избежать нивелирования разницы между сельской и городской местной властью, свойственной федеральному уровню, что благоприятно отразилось на выполнении местной властью хозяйственных и иных функций <17>. К ведению органов местного государственного управления в республике были отнесены такие сферы жизни общества, как промышленность, строительство, использование и распоряжение природными ресурсами и т.д., что позволяло оперативно, с учетом местных особенностей решать ряд важнейших задач, направленных на удовлетворение потребностей граждан и исполнение ими обязанностей перед государством.

--------------------------------

<14> Закон Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" от 12 октября 1994 г. N 25/12 // Республика Башкортостан. 1994. 15 окт.

<15> Закон Республики Башкортостан "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" от 20 декабря 1994 г. N ВС-26/3 (в ред. от 23.12.2002) // Республика Башкортостан. 2002. 24 дек.

<16> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 162.

<17> См.: Галиева Л.Ш. Государственное строительство в Республике Башкортостан: конституционные принципы местной власти // Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика. Уфа, 1999. С. 235.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с которым связано начало реформы местного самоуправления, установил широкие возможности граждан для непосредственного участия в муниципальном управлении. С целью реализации положений указанного Федерального закона на территории Республики Башкортостан был принят Закон РБ "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" <18>.

--------------------------------

<18> Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 г. N 162-з "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" (в ред. Закона РБ от 24.05.2005 N 181-з) // СПС.

Во исполнение положений указанных Законов в 2005 г. на территории Республики Башкортостан были проведены выборы в представительные органы местного самоуправления (26 июня, 21 октября 2005 г). 27 марта того же года состоялись референдумы, и по решению населения была принята новая структура органов местного самоуправления - выборный представительный орган, назначающий главу администрации либо главу Совета в зависимости от положений устава. Следующим шагом явилось формирование выборных представительных и исполнительных органов вновь образованных муниципальных образований. В настоящее время реформа местного самоуправления продолжается, апробируются новые системы и методы его деятельности.

Рассмотренная нами история развития и становления местного самоуправления в Республике Башкортостан позволяет сделать главный вывод: многонациональный народ, проживающий на территории Республики Башкортостан, воплотил в себе исконно сложившиеся национальные особенности титульной нации, пусть немногочисленной сегодня, однако имеющей прочные корни и сложившиеся традиции.