Проблемы эффективности правового регулирования разграничения полномочий между органами публичной власти

И.Ф. Фасеев

"Муниципальная власть", №1, 2008

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлено федеральными законами от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 4 июля 2003 года (№ 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.

Разграничение полномочий в отраслевом законодательстве осуществлено федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, а также федеральными законами, принятыми с целью совершенствования разграничения полномочий от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ, от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ, от 18 октября 2007 года №230-ФЗ.

Одной из целей разграничения полномочий было установление однозначной юридической и финансовой ответственности органов публичной власти за осуществление своих полномочий и решение проблемы так называемых "нефинансируемых федеральных мандатов".

Вместе с тем ряд принятых в процессе разграничения полномочий решений, получивших правовое воплощение в федеральных законах от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ, от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ, от 18 октября 2007 года №230-ФЗ, заслуживает серьезной критики.

Следует отметить, что процесс разграничения не завершен и требуется дальнейшее развитие правового обеспечения разграничения полномочий для решения возникших проблем на основе опыта правоприменительной практики.

Проблемные аспекты концепции разграничения полномочий

Концепция1 разграничения полномочий между уровнями публичной власти задала в целом правильное и продуктивное направление поисков эффективного баланса полномочий, распределения общественных финансов, усиления ответственности и контроля за исполнением полномочий и использованием финансовых средств.

Однако некоторые правовые аспекты и принципы теории государственного управления не нашли должного отражения в концепции и правовом обеспечении разграничения полномочий.

Одним из основных посылов концепции является утверждение, что основной массив регулятивных и контрольных полномочий должен быть сосредоточен на федеральном уровне и, следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны стать лишь исполнителями.

В результате, во многих федеральных законах по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации регулирование осуществлено таким образом, что регулятивные полномочия полностью исключаются из ведения субъектов Российской Федерации, и при этом ограничивается право субъектов Российской Федерации принимать решения по вопросам совместного ведения, даже в тех сферах, которые по самой природе федеративных отношений и местного самоуправления не могут быть изъяты из ведения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом некоторым таким решениям трудно найти политическое, социальное или экономическое обоснование. Такой подход привел к излишней централизации государственного управления и источников доходов бюджетов, а некоторые решения оказались неэффективными и были пересмотрены. В результате, в силу поспешности принятия федеральных законов, внесших изменения в отраслевые законодательные акты в части разграничения полномочий, и недостаточной проработанности правового регулирования ряда решений, отсутствия управленческого, организационного и методического сопровождения внесенные изменения пришлось отменить либо пересмотреть (ФЗ-№199 от 31 12.2005), что в некоторых случаях также было сделано не лучшим образом).

Например, Федеральным законом №122-ФЗ в августе 2004 года органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации были лишены права учреждать высшие учебные заведения. В декабре 2005 года это право в отношении органов местного самоуправления восстановлено Федеральным законом №199-ФЗ, а в отношении субъектов Российской Федерации нет. Вместе с тем осталось неясными конституционно-правовые основания для лишения субъектов Российской Федерации права учреждать высшие учебные заведения.

Для обеспечения большей эффективности полномочий органов местного самоуправления по охране окружающей среды к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Федеральным законом №131-ФЗ были отнесены также полномочия по экологическому контролю. С целью обеспечения эффективности организации экологического контроля органами местного самоуправления 29 декабря 2004 года в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" были внесены изменения, уточняющие порядок осуществления экологического контроля органами местного самоуправления и определяющие права и обязанности муниципальных инспекторов по охране окружающей среды. Однако 31 декабря 2005 года полномочия органов местного самоуправления по экологическому контролю (в том числе и право создавать муниципальные инспекции по охране окружающей среды) были упразднены (федеральным законом от 31.12.2005 №199-ФЗ, внесенном Правительством Российской Федерации), а полномочия по охране окружающей среды - нет. Какова будет эффективность охраны окружающей среды без права контроля за деятельностью организаций, ее загрязняющих, очевидна.

Такая же участь постигла и полномочия органов местного самоуправления по установлению опеки и попечительства, которые Федеральным законом от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ с 1 января 2008 года передаются в ведение субъектов Российской Федерации. При этом целесообразность этого решения широко не обсуждалась. Вместе с тем, очевидно, что опека и попечительство может эффективно осуществляться лишь на местном уровне.

Такая непоследовательность демонстрирует отсутствие единой, последовательной и обоснованной политики федерального центра в отношении разграничения полномочий.

В концепции также не определены с необходимой точностью принципы разграничения полномочий и принципы правового регулирования разграничения полномочий.

За основу разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления принят принцип разделения полномочий на собственные и делегированные.

При этом делегированными полномочиями в отношении субъектов Российской Федерации и государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, признаются те полномочия, которые не определены как "собственные" в Федеральных законах №131-ФЗ и №184-ФЗ2.

В концепции не учитывается, что наиболее эффективной формой делегирования полномочий является их передача в собственное ведение, а делегирование (или конституционное определение делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления - наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями) может использоваться только в ограниченном числе случаев, так как связано с дополнительными экономическими и управленческими издержками на реализацию процедуры финансирования из бюджета вышестоящего уровня и контроля за качеством исполнения полномочий.

Также следует отдавать отчет в том, что увеличение количества полномочий, содержанием которых является оказание населению обязательных общественных услуг или выполнения иных обязательств государства, финансирующихся за счет целевых субвенций из федерального бюджета, на самом деле не ведет к "экономии" бюджетных средств3, но влечет повышение административных издержек, бюрократизацию исполнения самих полномочий, и в конечном итоге - к снижению качества услуг.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установлены две "новые" формы разграничения полномочий - участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в исполнении полномочий Российской Федерации и участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансировании исполнения полномочий Российской Федерации.

Такой подход неэффективен как с политической точки зрения, поскольку размывает ответственность органов публичной власти, так и с точки зрения принципов управления и правового регулирования.

Если право участия в исполнении каких-то полномочий, должно определяться федеральным законом для всех субъектов Федерации или органов местного самоуправления муниципальных образований определенной категории, то более эффективно передавать исполнение полномочий в этой части в их собственное ведение, если право участия в исполнении каких-то полномочий, должно определяться не для всех - то более эффективно передавать их исполнение органам государственной власти субъектов Российской Федерации по соглашениям в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации или наделить этими государственными полномочиями органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Установление права финансировать органами публичной власти более низкого уровня исполнение полномочий органов публичной власти более высокого уровня является следствием того, что в концепции разграничения полномочий не учитывался принцип субсидиарной ответственности органов управления за решения и действия органов управления более низкого уровня. Этот общий принцип управления в отношении государственного управления и расходования общественных финансов означает, что органы публичной власти более высокого уровня несут субсидиарную ответственность перед населением, за исполнение обязательств органов публичной власти более низкого уровня, а не наоборот. Если финансирование на исполнение полномочий недостаточно для их качественного исполнения, то должен решаться вопрос об увеличении финансовых средств, а не о том, чтобы органы публичной власти более низкого уровня взяли на себя эту функцию.

Эффективность принципов финансового обеспечения полномочий

Одной из целей разграничения полномочий было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней.

С этой целью в федеральных законодательных актах, разграничивающих полномочия, по каждому полномочию должен определяться уровень бюджетной системы, на который возлагаются расходные обязательства по исполнению данного полномочия. Однако этот принцип не во всех федеральных законодательных актах последовательно и однозначно выдерживается.

Собственные полномочия по собственным предметам ведения субъектов Федерации и муниципальных образований должны финансироваться за счет собственных доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов в основном исходя из обеспечения примерного равенства в расчете на душу населения, распределяемых по методикам Минфина.

Однако подушевое выравнивание не позволяет обеспечить исполнение собственных полномочий, так как стоимость общественных услуг населению в различных регионах и даже на территориях одного и того же региона сильно отличаются вследствие больших различий уровня социально-экономического развития территорий, а также вследствие значительных различий природных условий.

Делегированные полномочия (согласно концепции) должны финансироваться за счет целевых субвенций из бюджета вышестоящего уровня.

При этом правовое регулирование финансового обеспечения делегированных полномочий осуществлено неэффективно.

При расчетах финансовой обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы в соответствии с разграничением полномочий не учитываются потребности регионов и муниципальных образований в капитальных вложениях для социально-экономического развития. Объективные критерии или научно обоснованные подходы для расчета объема финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий органами местного самоуправления муниципальных образований различных категорий, ни Минфином, ни Минэкономразвития не разработано.

Все это привело к еще большей централизации общественных финансов и значительным административным издержкам на управление сверхцентрализованными бюджетными финансовыми ресурсами, чем это наблюдалось до реализации разграничения полномочий.

В этой связи, по крайней мере, на ближайший период времени не просматривается перспектив улучшения финансирования органами местного самоуправления решения таких наболевших проблем как капитальный ремонт сетей и систем ЖКХ, переселения граждан из аварийного и ветхого муниципального жилищного фонда, капитального ремонта дорог местного значения, зданий и сооружений муниципальных учреждений образования и здравоохранения.

Нестабильность и частые изменения налоговых доходных источников местных бюджетов привели к тому, что органы местного самоуправления оказались лишены прямых поступлений в местные бюджеты от экономических налогов (налог на прибыль и оборотные налоги). В результате, исчезла прямая связь между ростом налоговых доходов местных бюджетов и развитием производства и потребления в муниципальных образованиях, что снизило стимулы органов местного самоуправления для поддержки и развития благоприятной экономической среды.

Проблемы правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Правовое регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется путем определения компетенции и полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отраслевых федеральных законах, в законах субъектов Российской Федерации, а также наделением законами органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В статьях 14-16 Федерального закона №131-ФЗ определены вопросы местного значения, которые отнесены к ведению (компетенции) органов местного самоуправления. Формулировки данных вопросов составлены таким образом, что правоприменители часто задаются вопросом: решение каких вопросов из данных перечней является обязанностью органов местного самоуправления, а какие вопросы органы местного самоуправления вправе решать самостоятельно?4

Федеральными законами от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ данные статьи дополнены рядом вопросов местного значения. Некоторые из данных дополнений вполне обоснованы и внесены в связи с тем, что были упущены в первоначальной редакции Федерального закона.

Однако ряд вопросов местного значения, которыми дополнены статьи 14-16 Федерального закона №131-ФЗ, фактически, не вносят реального правового регулирования, так как органы местного самоуправления решают их в рамках иных полномочий, установленных федеральными законами.

Например, в перечни вопросов местного значения муниципальных образований включены вопросы содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития малого предпринимательства (подпункт "д" пункта 1, подпункт "г" пункта 2 и подпункт "д" пункта 3 статьи 30 законопроекта):

Сами эти определения крайне расплывчаты, непонятно чем эти полномочия отличаются от полномочий субъектов Российской Федерации по поддержке сельскохозяйственного производства. Точно так же можно отнести к полномочиям органов местного самоуправления создание условий для развития любой другой отрасли производства - машиностроения, станкостроения, добычи угля и т.п.

Но полномочия органов местного самоуправления для принятия мер по социально-экономическому развитию, для создания условий, благоприятных для развития той или иной отрасли уже есть в законодательстве, это право устанавливать отсрочки налоговых платежей, право предоставлять инвестиционные налоговые кредиты, осуществлять развитие инфраструктур для малого предпринимательства и т.п. Условия для развития предпринимательства создаются одними и теми же методами в любой сфере экономики и на любой территории.

На вопрос, зачем это нужно, инициировавшие эту поправку руководители исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных районов отвечали, что у них были районные управления сельского хозяйства и якобы с принятием новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исчезла правовая основа деятельности указанных управлений. Надо отметить, что и в прежней редакции Федерального закона также не содержалось такого вопроса местного значения.

Таким же образом в перечень вопросов местного значения были внесены ряд других пунктов, что свидетельствует о субъективности при принятии подобных решений, и об отсутствии как теоретических принципов разграничения полномочий и ответственности между уровнями публичной власти, так и об отсутствии единых подходов к решению этих проблем в органах государственной власти, осуществляющих законодательный процесс.

В порядке правового регулирования разграничения полномочий введена новая юридическая конструкция - полномочия по участию (право участия) органов публичной власти в осуществлении полномочий органов публичной власти вышестоящего уровня.

Например, Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" дополнен Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ (позднее такая же норма внесена и в Федеральный закон №131-ФЗ) положением о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости подростков.

Такая же норма устанавливается и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем в федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не установлены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения занятости населения.

При этом оказывается, что в соответствии Положением об организации общественных работ (в ред. постановлений Правительства РФ от 12.11.1999 № 1247,от 20.12.2003 № 769, от 01.02.2005 № 49), что общественные работы организуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по предложению и при участии территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости (пункт 3).

То есть служба занятости вправе предлагать организовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления делать то, что делать по закону они не обязаны, а обязана служба занятости. Таким образом, Правительство своим постановлением обязанность службы занятости переложила на субъекты Федерации и органы местного самоуправления, и вдобавок еще и перекладывает на них и финансирование.

Понятно, что Правительство стремилось перераспределить расходы на организацию общественных работ между тремя бюджетными уровнями, но тогда, следовало, предоставить право не только финансировать, общественные работы, но и принимать реальные решения по повышению уровня занятости.

Полномочия должны определяться точно. Либо это - право, тогда органы публичной власти самостоятельно принимают решения и самостоятельно их финансируют. Либо это - обязанность. Тогда тот, кто установил обязанность, в данном случае - государство должно нести ответственность за обеспечение финансирования.

Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ (законопроект был подготовлен Правительством Российской Федерации и внесен в Государственную Думу рядом депутатов Государственной Думы), в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введены новые статьи 14.1, 15.1, 16.1, определяющие права органов местного самоуправления поселений на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

В соответствии с содержанием указанных статей данные права регулируются двумя способами - путем установления прав органов местного самоуправления на решение определенных вопросов и путем установления права участия в осуществлении государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в соответствии со статьей 19 Федерального закона, если это участие предусмотрено федеральными законами.

Однако подходы к определению полномочий органов местного самоуправления, принятые при формулировании положений данных статей, не соответствуют принципам правового регулирования компетенции и полномочий органов публичной власти, на которых основано определение полномочий органов местного самоуправления в иных статьях Федерального закона.

Например, право учреждать музеи, создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения, оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации по своему правовому содержанию ничем не отличаются от вопросов местного значения, определенных в статьях 14, 15 и 16.

Также правовое регулирование данных вопросов в отраслевых федеральных законах, в части регулирующей полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления (в частности Федеральном законе "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации"), ничем не отличается от правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по решению иных вопросов местного значения. Поэтому выделение именно этих полномочий в отдельную категорию ничем не обосновано.

Тенденция расширения практики регулирования полномочий органов местного самоуправления в форме установления "права участвовать" в осуществлении каких-то действий или полномочий органов государственной власти представляется ошибочной, в особенности в части финансирования и организации реализации полномочий (прав и обязанностей) органов публичной власти, находящихся на более высоком уровне иерархических отношений по сравнению с органами местного самоуправления. Такие положения неизбежно приведут к принуждению органов местного самоуправления финансировать расходные обязательства органов государственной власти. К тому же такое распределение общественных финансов неэффективно, поскольку собственные доходы муниципальных образований ограничены, и в значительной степени пополняются за счет различных видов дотирования из вышестоящих бюджетов. Следовательно, финансирование полномочий "снизу вверх" приведет лишь к возникновению встречных финансовых потоков.

Вместе с тем организация совместной деятельности по удовлетворению общественных потребностей органами местного самоуправления и органами государственной власти не только возможна, но может быть и необходима. Однако, такая деятельность может осуществляться либо в рамках совместных целевых проектов, либо через финансирование муниципальных программ социально-экономического развития из средств вышестоящих бюджетов на принципе субсидиарной ответственности, либо через договорные отношения.

Проблемы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в отраслевых федеральных законах

В части 1 статьи 19 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что "полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления".

Пунктом 4 части 7 статьи 85 Федерального закона №131-ФЗ Правительству РФ предписывалось до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу законопроекты о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, в целях их приведения в соответствие с требованиями главы 4 Федерального закона №131-ФЗ. Правительству также должно было внести в Государственную Думу законопроекты в целях приведения федеральных законов в соответствие с требованиями статей 17 и 18 Федерального закона№131-ФЗ.

Однако данные предписания, фактически, не выполнены.

Перечисленные во вводной части статьи федеральные законы по разграничению полномочий не решили задачу системного правового регулирования полномочий органов публичной власти, скорее еще более разбалансировали правовое регулирование в этой сфере.

В результате возникла неопределенность в интерпретации правовых последствий введения понятия "отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления", а также в правоприменительной практике указанных законов.

Очевидно, чтобы как-то решить эту проблему в Федеральный закон №131-ФЗ были внесены изменения, которые, однако, скорее усугубили проблему.

Статья 20 была дополнена Федеральным законом от 31.12.2005 №199-ФЗ следующими положениями:

"4. Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:

1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий;

2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.".

Из данной нормы следует, что речь в ней идет о государственных полномочиях, право участвовать в решении которых определено федеральным законом, который принимается в ином порядке, чем установленном в статье 19 (то есть не в прядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями).

В настоящее время федеральных законов (насколько известно автору), реализующих данное положение не принято. Что имели в виду авторы данного положения под согласованием с органами местного самоуправления участия в осуществлении государственных полномочий, и что подразумевается под "возможностью и пределами правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий" помимо правового регулирования, осуществляемого в обычном порядке, трудно представить.

Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ статья 20 дополнена еще одним "шедевром" современного законотворчества – частью 41.

"41 Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий".

Кроме очевидной бессмыслицы этого текста (чтобы что-то делать всегда нужно принять решение об этом) неясно, как эта "норма" соотносится с положениями части 4.

Положения Федерального закона №131-ФЗ сужают содержание понятия "вопросы местного значения", до тех предметов ведения органов местного самоуправления муниципальных образований, которые изложены в статьях 14-16 , тогда как в положениях Конституции Российской Федерации это понятие используется в широком смысле как предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований.

В результате вышеизложенных недостатков правового регулирования в правоприменительной практике зачастую считается, что как бы существуют легальные предметы ведения органов местного самоуправления – перечисленные в статьях 14-16 Федерального закона №131-ФЗ, и полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не перечисленным в указанных статьях, определение статуса которых вызывает затруднения на практике.

В частности, некоторые авторы, правоприменители, а иногда даже надзорные органы считают, что органы местного самоуправления вправе не исполнять (или даже не должны исполнять) положения федеральных законов, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления по вопросам не перечисленным в статьях 14-16 Федерального закона №131-ФЗ. Однако никаких конституционно-правовых оснований чтобы считать недействующими положения федеральных законов, если они не признаны таковыми решением суда, не отменены или не признаны утратившими силу, не имеется.

Также распространенным недостатком является дублирование положений отраслевых федеральных законов в положениях Федерального закона №131-ФЗ и обратное.

Такое положение свидетельствует об отсутствии правовых принципов регулирования полномочий органов местного самоуправления в федеральных законах5.

Проблемы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в законах субъектов Российской Федерации

Как уже отмечалось, концепция разграничения полномочий утверждает, что основной массив регулятивных и контрольных полномочий должен быть сосредоточен на федеральном уровне. В части разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации такой подход привел к мнению, что осуществлять правовое регулирование по вопросу совместного ведения субъектам Федерации должно быть "разрешено" федеральным законом, то есть в федеральном законе должно содержаться прямое предписание о необходимость регулирования данного вопроса законом субъекта Федерации.

На взгляд автора, такой подход противоречит Конституции Российской Федерации. Никаких ограничений, кроме того, чтобы законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения не противоречили федеральным законам (и естественно Конституции) в Конституции Российской Федерации не содержится и, следовательно, не может быть установлено федеральным законом (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В отношении правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, такой подход тормозит развитие регионального муниципального права и создает проблемы в правоприменительной практике.

Например, в различных положениях Федерального закона от 6 октября 2006 года №131-ФЗ имеется более 30 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и предписаний, возлагающих регулирование тех или иных вопросов на законодательные акты субъектов Российской Федерации. При этом в Федеральном законе не указывается (и не может указываться), какими именно законами субъектов Федерации должны регулироваться эти вопросы и как должны называться указанные законы.

Следовательно, отсутствие в Федеральном законе прямого предписания о необходимости или о праве принятия субъектами Российской Федерации законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не может трактоваться как запрет на правовое регулирование этих вопросов субъектами Российской Федерации.

Проблемы правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Помимо определения законами собственных полномочий органов местного самоуправления, Конституция Российской Федерации предусматривает процедуру наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться законом с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с положениями статьи 19 и пунктом 4 части 7 статьи 85 Федерального закона №131-ФЗ Правительству Российской Федерации предписывалось до 1 января 2005 года провести "инвентаризацию" федеральных законов и установить полномочия органов местного самоуправления, которые целесообразно определить как отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Однако это предписание не было выполнено.

На настоящее время, указанное положение Конституции реализовано в отношении ведения органами местного самоуправления первичного воинского учета, а также регистрации актов гражданского состояния.

Пример неэффективного разграничения полномочий представляют изменения, внесенные Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния", устанавливающие, что "полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета".

Во-первых, регистрация актов гражданского состояния (рождения, вступления в брак, и смерти) по своей правовой природе должна входить в компетенцию органов местной власти, поскольку тесно связаны с местом жительства человека (исторически регистрация актов гражданского состояния ведет происхождение с учета прихожан в церковно-приходских книгах, то есть имеет общинную природу, такую же, как и органы местной власти).

Во-вторых, такое двухступенчатое делегирование полномочий бессмысленно с точки зрения управления, так как сами функции ограничены и однозначно определены, просты с точки зрения исполнения, перечень документов и их формы установлены Федеральным законом, их исполнение не требует правового регулирования в региональном законодательстве и на уровне органов местного самоуправления, а также, фактически, не требуют постоянного контроля, надзора, сопровождения или методического обеспечения.

В-третьих, такое двухступенчатое делегирование полномочий крайне неэффективно, с точки зрения финансового обеспечения, так как влечет значительные административные издержки и неизбежно приведет к уменьшению финансирования этих полномочий, поскольку решению будут приниматься на уровне власти "высоко" и "далеко" отстоящем от уровня, непосредственно осуществляющего эти полномочия, и абсолютно незаинтересованным в качестве этих услуг и не несущим никакой прямой ответственности перед потребителями этих общественных услуг.

В большинстве субъектов Российской Федерации значительная часть полномочий по оказанию общественных услуг населению и оказывавшихся либо органами местного самоуправления, либо территориальными подразделениями государственных органов и ведомств, переданные Федеральным законом №122-ФЗ в ведение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оказались вновь "спущены" в ведение органов местного самоуправления через наделение органов местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. При этом естественно с потерями финансирования.

Это наглядно демонстрирует неэффективность осуществления правового регулирования разграничения полномочий, поскольку, на самом, деле, многие проблемы, которые должны были решаться в процессе разграничения полномочий (в частности проблема "нефинансируемых федеральных мандатов"), были вызваны низкой правовой и финансовой дисциплиной, в первую очередь, федеральных органов государственной власти, безответственностью и неэффективностью их работы. Данный тезис подтверждается также и тем, что проблема упорядочивания финансирования регистрации граждан по месту жительства и пребывания органами местного самоуправления путем их наделения данными функциями как отдельными государственными полномочиями так и не решена, не смотря на многочисленные обращения по этому поводу органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления к высшим органам государственной власти Российской Федерации (в основном, вследствие отрицательного отношения Минфина).

Заключение

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, безусловно, выходит далеко за рамки реформы местного самоуправления и имеет определяющее значение для обеспечения политического, правового и экономического развития России, в соответствии с федеративной конституционно-правовой природой современного российского государства.

По существу, задача формирования эффективно действующей правой системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в соответствии с федеративной природой современного российского государства и конституционными гарантиями местного самоуправления не решена и сегодня мы находимся только на подступах к ее решению.

В данном кратком обзоре не ставилось целью рассмотреть проблемы правового регулирования предметов ведения и полномочий органов публичной власти во всей их полноте и совокупности. Здесь, в основном, лишь очерчены некоторые проблемы, в наибольшей степени, отражающиеся на повседневной правоприменительной практике органов местного самоуправления.

В итоге можно прийти к выводу о необходимости не только совершенствования правового регулирования предметов ведения и полномочий органов публичной власти, но и целесообразности обновления концептуальных принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.


1"Муниципальная власть" №2, 2002

2Анализ некоторых положений Концепции приведен в статье: В. Черепанов Разграничивать или делегировать? "Сравнительное конституционное обозрение", 2007, № 1.

3Если, конечно, под экономией не понимать необоснованное волюнтаристское "урезание" расходов ниже реальных потребностей.

4Т.М. Бялкина Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления. Государственная власть и местное самоуправление., 2006, N 3

5См., например, В.А. Пленкин. Проблемы разграничения компетенции органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав граждан на охрану здоровья. "Конституционное и муници-пальное право", 2007, № 9