Вопросы образования, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения границ муниципальных образований. Учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований
Введение
Формирование новой территориальной структуры местного самоуправления и органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований должно было завершиться к 1 ноября 2005 года.
С этой целью Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было предусмотрено определение территорий и установление границ муниципальных образований до 1 марта 2005 года и проведение выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований до 1 ноября 2005 года.
Формирование двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления в основном встретило поддержку, особенно, в тех городах и сельских территориях, в которых права граждан на местное самоуправление были нарушены и органы местного самоуправления в 90-ые годы были упразднены либо не избирались в нарушение законодательных актов Российской Федерации.
Вместе с тем со стороны значительного числа глав районов и ряда руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации было оказано известное сопротивление введению двухуровневой территориальной организации местного самоуправления.
В большинстве регионов выборы в органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях состоялись при достаточно высокой активности избирателей. Об этом также свидетельствует то, что во многих случаях граждане активно поддержали реформу, добиваясь через обращения в суд устранения нарушений законодательства, допущенных в регионах (например, в Республике Коми, Ярославской, Московской областях и в ряде других регионов).
Успехом реформы территориальной организации местного самоуправления следует считать формирование органов местного самоуправления более чем в 1500 городах и поселках, а также и более чем 10 000 сельских территорий, в которых органы местной публичной власти были упразднены в нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Почти через 100 лет фактически начала реализовываться мечта земцев о введении местного самоуправления на уровне волостей (сельских административно-территориальных единиц), ставших в годы советской власти сельсоветами, а теперь получившими статус сельских поселений.
Формирование органов публичной власти во всех городах и сельских территориях является важным системным фактором для обеспечения социально-экономического развития страны, так как позволит полно и адекватно учитывать общественные потребности этих территорий.
Однако есть и негативные результаты. В ряде субъектов Российской Федерации реформа территориальной организации местного самоуправления проводилась неэффективно. Органы власти, зачастую попутно решали свои собственные проблемы, не считаясь при этом с интересами населения, принципами эффективного управления и положениями законодательства. Это вызвало неудовлетворенность граждан, судебные разбирательства, многие из которых не закончены до сих пор.
1. Исходные предпосылки введения двухуровневой территориальной организации местного самоуправления
1.1. Социально-экономические, политические и управленческие предпосылки двухуровневой территориальной организации местного самоуправления
Анализ государственного устройства различных стран в различные исторические эпохи показывает, что система государственного управления является многоуровневой, а каждому уровню власти подведомственна определенная территория.
Как национальные государства, так и их внутренние территории (земли и провинции), имеющие органы управления, формируются для удовлетворения потребностей субъектов социально-хозяйственных общностей, складывающиеся в процессе освоения территорий и хозяйственной жизни. В процессе взаимодействия субъектов социально-экономической общности появляется необходимость разрешения споров между ними и, следовательно, регулирования правоотношений, обеспечения их безопасности, совместного решения для общего блага иных вопросов.
Эти общественные потребности и являются источниками возникновения института права и института власти.
Хозяйственные общности имеют составную природу, локальные и субрегиональные рынки в совокупности образуют региональные рынки, региональные и межрегиональные - национальный рынок1.
Каждый уровень власти имеет свою естественную правовую природу, проистекающую из сложившейся в соответствующий исторический период формы государственности той или иной страны и социально-хозяйственной культуры (уклада, образа жизни) населения, проживающего на ее территории.
Следовательно, органы власти каждого уровня имеют свою компетенцию и полномочия, естественным образом возникающие из общественных интересов, составляющих обобщенную совокупность потребностей субъектов соответствующей социально-экономической общности.
В различные исторические периоды развития, в зависимости от социально-экономического уклада и формы государственности компетенция различных уровней власти существенно различается. Однако в любом государстве, имеющем в своем составе территории со сформировавшимися региональными и локальными рынками, соответствующие национальные, территориальные и местные органы власти имеют определенную степень автономии и самостоятельности и в пределах собственной компетенции независимы друг от друга.2
Территории, подведомственные региональным и местным органам власти составляют структуру административно-территориального деления (устройства) государства.
Таким образом, в национальных государствах существуют общенациональные, региональные, субрегиональные и местные органы власти, имеющие определенную автономию, самостоятельность и независимость, друг от друга, (собственную компетенцию), что позволяет считать это явление универсальным принципом развития общественных отношений, объективной общественной закономерностью.
Органы местной публичной власти формируются путем избрания населением своих представителей в коллегиальные выборные органы (депутатов) и должностных лиц, возглавляющих органы местной власти, и действуют на принципах автономии и самостоятельности. Они имеют не только собственную компетенцию и право осуществлять правовое регулирование по предметам своего ведения, но и право устанавливать местные налоги и сборы для обеспечения собственных доходных источников местных бюджетов. В совокупности перечисленные принципы и составляет основное содержание современного понимания местного самоуправления, как формы осуществления местной публичной власти3.
Следует иметь в виду, что помимо административно-территориального деления, связанного с исполнением публичной власти, может существовать и специальные административное деление для осуществления полномочий органов специальной компетенции, например, военные округа; санитарные, таможенные зоны; природно-хозяйственные зоны и т.п.
1.2. Территориальная организация местного самоуправления в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации
Довольно широко распространено представление о том, что со вступлением в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в редакции от 28 августа 1995 №154-ФЗ местное самоуправление начало формироваться с чистого листа, должны были создаваться муниципальные образования, пересматриваться территории подведомственные органам местного самоуправления.
Однако, на самом деле, такой подход не имеет конституционно-правовых оснований.
Реформа системы местной власти началась в Российской Федерации с конституционной реформы от 24 мая 1991 года, когда местным советам был дан статус органов местного самоуправления4.
Местное самоуправление регулировалось Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (от 6 июля 1991 года), в соответствии с которым местное самоуправление осуществлялось населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов (далее - Советы), соответствующие органы управления - местную администрацию, в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.
В ходе поэтапной конституционной реформы осенью 1993 года местные советы были распущены, а их полномочия исполнялись местными администрациями.
После принятия Конституции (декабрь 1993) и до вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (сентябрь 1995) местное самоуправление осуществлялось в соответствии с "Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"5 и Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Конституции.
Важно, что ни в одном из указанных нормативных правовых актов, ни в каком либо другом не содержалось предписаний по изменению или пересмотру территорий, подведомственных существовавшим на тот период органам местного самоуправления, а также прекращения или приостановки деятельности местного самоуправления как института местной публичной власти.
Изменения института местного самоуправления, также как и института государственной власти при осуществлении конституционной реформы основывалась на принципах правопреемства существующими органами местной и государственной власти компетенции, полномочий и обязанностей, установленных новым конституционным строем.
Таким образом, территориальная структура органов местного самоуправления должна была соответствовать административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации, существовавшему на дату принятия Конституции Российской Федерации, то есть быть двухуровневой.
Однако в отличие от органов федеральной власти и органов власти субъектов Федерации в отношении органов местного самоуправления принципы правопреемства не соблюдались. Предвидя такое развитие событий, при поддержке ряда депутатов Государственной Думой был инициирован и принят Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, в котором установлена прямая норма, связывающая территории муниципальных образований с административно - территориальным делением субъектов Федерации6 (пункт 1 статьи 2). Но и эта норма прямого действия была реализована далеко не всеми субъектами Федерации.
В результате местное самоуправление во многих субъектах Федерации на отдельных территориях, в городах, поселках, сельских территориях или в районах было незаконно упразднено.
1.3.Территориальная организация местного самоуправления, сложившаяся в конце 90-ых годов
Полемика о территориальной организации местного самоуправления не нова. Она началась еще при подготовке действующей редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (№154-ФЗ от 28 августа 1995).
Так, в "президентском" законопроекте предусматривалась поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления, а в альтернативном проекте - двухуровневая система, основывающаяся на существующем административно-территориальном делении7.
В результате компромисса двух несовместимых концепций регулирование территориальной организации местного самоуправления оказалось осуществлено неполно, несистемно и противоречиво. В итоге сложилось несколько различающихся структур территориальной организации местного самоуправления.
К времени принятия Федерального закона №131-ФЗ в различных субъектах Федерации принято несколько вариантов территориальной организации органов местного самоуправления.
Система районных органов местного самоуправления (так называемая территориальная модель).
Органы местного самоуправления городов, поселков и сельских округов (сельсоветов) упразднены. Местные администрации преобразованы в подразделения администрации района. Главы местных администраций назначаются главами районов.
Система органов местного самоуправления районов и городов областного (республиканского) значения.
Отличается от предыдущего варианта тем, что некоторые города имеют статус областного (республиканского) значения, не входят в состав районов и имеют самостоятельные органы местного самоуправления.
Поселенческая система органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления районов упразднены. Местные районные администрации преобразованы в подразделения исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Главы районных администраций назначаются губернаторами (президентами республик). Действуют самостоятельные органы местного самоуправления городов, поселков и сельских округов.
Двухуровневая структура органов местного самоуправления.
Действуют самостоятельные органы местного самоуправления районов, городов, поселков и сельских округов. Города областного (республиканского) значения не входят в состав районов (соответствует конституционной модели).
Смешанная структура органов местного самоуправления.
В отдельных районах субъекта Федерации действует поселенческая модель, районная или двухуровневая.
Смешанная структура государственных органов местной власти и органов местного самоуправления.
В городах и районах действуют государственные органы местной власти (как правило, в городах республиканского значения)8.
"Вырожденная" структура органов местной власти в городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге).
Органы местного самоуправления существуют лишь формально, их полномочия несущественны, они не имеют никакого практического влияния и лишь составляет псевдодемократическую декорацию к монопольной исполнительной власти.
В результате общество сталкивалось с множеством политических, социальных и экономических проблем
Упразднение конституционных органов местной публичной власти привело практическому отсутствию общественного контроля над деятельностью местной власти, ее бюрократизации. При этом население отдельных территорий "выпадало" из сферы обеспечения социальными услугами, вследствие управленческого (рост уровней иерархии) и физического удаления территорий от органов, принимающих решения.
У административных органов, созданных вместо местного самоуправления, отсутствовала мотивация в решении задач социально-экономического развития территории.
В местной экономике и хозяйственной деятельности складывались чрезмерная концентрация влияния и монополизация хозяйственной жизни, благоприятные условия для роста коррупции, теневой экономики, усиления влияния организованной преступности.
Наряду с органами местного самоуправления создавались территориальные органы, дублирующие функции органов местного самоуправления.
В границы городов включались территории, не предназначенные для развития городской застройки, в некоторых случаях составляющие значительные территории, которые никогда в обозримом будущем не могут использоваться для развития городских инфраструктур.
Множественность территориальной организации местного самоуправления затрудняла установление единых принципов для регулирования финансового обеспечения местных бюджетов.
В большинстве случаев упразднение местного самоуправления осуществлялось с различными нарушениями Конституции и федерального законодательства, поэтому законность этих решений находилась под вопросом9.
Наряду с сомнениями в законности упразднения местного самоуправления в отдельных поселениях и территориях вызывала сомнение и целесообразность данных преобразований, что порождало в регионах политические конфликты и напряженность, поскольку местное самоуправление является одним из основных факторов влияния в регионах.
Наличие такого количества проблем, создавало постоянную нестабильность в обществе, почву для сомнений в компетентности и дееспособности институтов власти, способствовало развитию постоянно текущих социально-политических конфликтов на региональном и местном уровне.
1.4. Проблемы, возникшие в процессе перехода к двухуровневой территориальной организации местного самоуправления
Можно отметить, что эта задача в основном решена во всех субъектах Российской Федерации, за исключением нескольких.
В Чеченской Республике Федеральный закон №1313-ФЗ не мог быть реализован в виду отсутствия до конца 2005 года легитимного законодательного органа, в Республике Ингушетия – в силу отсутствия точного описания границ Республики как субъекта Российской Федерации. (В настоящее время, подготовлен проект федерального закона "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" в соответствии с которым планируется завершить формирование территорий и органов местного самоуправления в указанных республиках в течение 2009 года.)
Если, нарушения предписаний Федерального закона №131-ФЗ в этих двух республиках Северного Кавказа можно объяснить политической напряженностью, то нарушения в других субъектах Федерации можно объяснить только попустительством надзорных и контрольных органов.
Как уже отмечалось, большое сопротивление реформе в ряде субъектов Российской Федерации выражалось в попытках отвергнуть предписание Федерального закона №131-ФЗ о формировании органов местного самоуправления (фактически о восстановлении) в городах и сельских округах на территории районов, в которых органы местного самоуправления были упразднены.
В ряде субъектов Российской Федерации попытки принять подобные решения и наделить районы статусом городского округа были отвергнуты либо на этапе обсуждения законопроектов, либо по протестам прокуроров, либо решением суда. Например, в Оренбургской области, Республике Татарстан и ряде других регионов - на этапе обсуждения законопроектов с участием Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. В Ивановской области 12.01.2005 года внесено изменение в областной закон, наделивший статусом городского округа 14 районов. В Республике Коми законодательство по территориальной организации местного самоуправления приведено в соответствие с Федеральным законом по решению Верховного Суда Республики Коми от 29.04.2005 N 3-4-2005.
Но в других случаях, контрольные, надзорные и судебные инстанции оказались на стороне нарушителей. Так, в Свердловской области 27 районов, имевших статус муниципального образования, наделены статусом городского округа и только 4 района наделены статусом муниципального района.
В Калининградской области 10 районов, имевших статус муниципального образования, наделены статусом городского округа и только 3 района наделены статусом муниципального района. Причем Верховный Суд Российской Федерации принял решение в пользу явных нарушителей Федерального закона. (В настоящее органы государственной власти Калининградской области приводят территориальную организацию местного самоуправления в соответствие с Федеральным законом №131-ФЗ).
В Сахалинской области 17 районов, имевших статус муниципального образования, наделены статусом городского округа и только 2 района наделены статусом муниципального района.
В Московской области статусом городского округа наделены Домодедовский район и Балашихинский район.
В ряде субъектов Российской Федерации при формировании территорий муниципальных образований были упразднены как населенные пункты деревни, села, поселки и даже города. Территории этих населенных пунктов, как правило, присоединены к территориям городов. Однако во многих случаях это было сделано необоснованно, что привело к конфликтам.
В Красноярском крае города Талнах, Каеркан, поселок Снежногорск лишены статуса города и включены в состав Норильска, хотя и отстоят от него на значительных расстояниях и до 2000 года в них действовали органы местного самоуправления.
В Московской области упразднен город Сходня и включен в состав территории г. Химки.
В ряде случаев без должного обоснования в различных субъектах Российской Федерации упразднялись сельские поселения (села и деревни), поселки, имеющие длительное историческое прошлое, что вызывало (и до сих пор вызывает) протесты жителей.
В связи с исключением Федеральным законом №131-ФЗ возможности формирования двухуровневой системы органов местного самоуправления в городах, возникли проблемы с упразднением существующих на территории городов. В ряде случаев данные проблемы рассматривались в судах, вплоть до Конституционного Суда Российской Федерации.
Определенные неточности в формулировках Федерального закона №131-ФЗ привели к проблеме, так называемых "анклавных" территорий муниципальных образований (части территории муниципального образования, окруженной территорий другого муниципального образования). В ряде случаев данные проблемы были разрешены решениями судов.
В соответствии с положениями Федерального закона №131-ФЗ городские поселения могут быть наделены статусом городского округа, который в этом случае не входит в состав муниципального района. К таким городским поселениям ранее относились, так называемые города "областного" (краевого, республиканского) значения, которые не входили в состав районов и напрямую (так же как и районы) осуществляли связи с органами государственной власти области (в особенности это важно в части межбюджетных отношений). Как правило, к таким городам относятся города, имеющие численность населения и соответственно социально-экономический потенциал значительно превышающий потенциал территории, окружающего района.
Однако в ряде субъектов Федерации такие крупные города были включены в состав района и не получили статуса городского округа (например, Энгельс в Саратовской области, Новомосковск в Тульской области и ряд других).
Рыбинск в Ярославской области получил статус городского округа, в результате референдума, проведенного по инициативе жителей.
В некоторых субъектах Федерации при формировании территорий сельских муниципальных образований (сельских поселений) было осуществлено укрупнение территорий в одно сельское муниципальное образование были объединены несколько сельских округов (бывших сельсоветов). При этом, как правило, сельские администрации в центрах этих бывших сельсоветах не были упразднены (что вызвало бы негативную реакцию населения). В результате в этих сельских поселениях возникла двухуровневая система управления на уровне исполнительных органов. Тем не менее, в ряде случаев такое объединение оказалось неэффективным и рассматривается вопрос о восстановлении упраздненных органов местного самоуправления.
Федеральным законом №131-ФЗ введено понятие межселенных территорий – территорий не входящих в состав территорий городов и сельских муниципальных образований, и находящихся под юрисдикцией органов местного самоуправления муниципальных районов в части решения вопросов местного значения.
Обобщенных данных, позволяющих оценить эффективность данного решения на настоящий период времени не имеется.
Вместе с тем, до настоящего времени не устранено нарушение положений Федерального закона №131-ФЗ в Кабардино-Балкарской Республике, установившей межселенные территории в нарушение требований указанного Федерального закона, не смотря на предписания Конституционного Суда Российской Федерации.
2. Актуальные проблемы территориальной организации местного самоуправления
Некоторые из проблем, приведенных в пункте 1.4. настоящей аналитической записки сохранили свою актуальность, так как они до сих пор не разрешены, а по некоторым из них продолжаются судебные разбирательства.
Анализ практики применения Федерального закона №131-ФЗ в период, прошедший с формального завершения формирования двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления позволяет сформулировать ряд общих проблем конституционно-правового содержания, проблем правого регулирования в федеральном законодательстве, а также проблем, связанных с эффективной организацией территориального управления органами публичной власти.
2.1. Проблема муниципальный район – городской округ
Как уже отмечалось, значительное сопротивление реформе выражалось в стремлении наделить районы статусом городского округа и не допустить децентрализации (демонополизации) власти на местном уровне. В результате, выразителям этой политики была сделана существенная уступка, продлен переходный период реализации положений Федерального закона №131-ФЗ до 1 января 2009 года, и субъектам Федерации предоставлено право сохранить за органами местного самоуправления муниципальных районов исполнение полномочий органов местного самоуправления входящих в их состав муниципальных образований (то есть сохранить сложившуюся монопольную власть) до 1 января 2009 года.
В последующий период и по настоящее время в различных регионах осуществляются попытки наделения существующих муниципальных районов статусом городского округа. Субъективную составляющую этих попыток подтверждает то, что наибольшая активность проявляется в экономически состоятельных территориях. Например, в 2007 году было проведено голосование населения в Шелеховском районе Иркутской области, примыкающем к городу Иркутску. Населенные пункты этого района входят в зону, близкую по своим характеристикам к мегаполису, образующемуся вокруг Иркутска. Однако законодательное собрание Иркутской области не приняло (и справедливо) соответствующий закон, поскольку результирующая территория не соответствовала бы требованиям Федерального закона №131-ФЗ.
Однако такое преобразование было осуществлено в том же 2007 году в Старооскольском районе Белгородской области.
В течение второй половины 2007 года и первого полугодия 2008 года такие попытки неоднократно делались в Одинцовском районе Московской области (однако на сегодня эти попытки не привели к каким либо результатам).
29 июня 2008 года состоялось голосование населения в Новомосковском районе Тульской области, на который был вынесен вопрос "Согласны ли Вы на изменение статуса городского поселения город Новомосковск Новомосковского района путем его преобразования в городской округ город Новомосковск с последующим присоединением всех поселений, расположенных на территории муниципального образования Новомосковский район?".
Первая объективная составляющая состоит в том, что органы местного самоуправления поселений входящих в состав районов, зачастую соглашаются с этими предложениями, полагая, что это позволит поднять их финансовую обеспеченность, хотя и понимают, что потеря статуса местного самоуправления ведет и к потере законных возможностей выражать общественные потребности населения.
Вторая - в том, что в федеральном законе №131-Фз не отражены особенности территориального управления на территориях составляющих мегаполис.
Третья - в недостатках правового регулирования оказания общественных услуг населению, которое слабо учитывает или вовсе не учитывает принципы территориального управления.
Четвертая - в том, что градостроительное регулирование и регулирование земельных отношений также недостаточно учитывает принципы территориальной организации местной власти.
Ряд проблем также связан с осуществлением местного самоуправления на редко населенных территориях Севера и Дальнего Востока.
2.2. Проблема разрыва правового регулирования административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления
Данная проблема состоит в том, что определение статуса населенных пунктов, их упразднение, переименование, образование и т.п. регулирование полностью оторвано от полномочий органов местного самоуправления. При этом на федеральном уровне не установлено никаких правовых принципов защищающих права граждан
Все это, зачастую ведет к произволу региональных властей и конфликтам с населением.
3. Конституционно-правовые принципы учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления
В соответствии с частью 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации изменение территорий местного самоуправления допускается с учетом мнения населения.
Практика применения данного положения, а также основанных на нем норм федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, неоднократно рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации. Имеется ряд комментариев и научных публикаций, посвященных этому положению. Однако проблемы, возникающие при правовом обеспечении данного положения в законодательных актах, а также правоприменительная практика свидетельствуют об актуальности подробного всестороннего анализа данного конституционного положения во взаимосвязи с иными положениями Конституции и принципами права.
Интерпретация понятия «учет мнения населения», примененного в части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, осуществляется различными авторами с большим разнообразием. Так, ряд авторов полагают, что «учет мнения населения» не означает принятия решения в соответствии с выраженным мнением населения, и решение органами власти может быть принято и вопреки данному мнению. Например, в одном из комментариев10 к Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждается, что: «термин «с учетом» традиционно используется при описании законодательных положений, в отношении которых нет категорического запрета на отклонение от описываемых предписаний. Например, конституционное положение о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, предусматривает обязательность выявления мнения населения, но допускает возможность принятия решения (отказа от принятия решения), не соответствующего мнению населения отдельных территорий». Однако никаких обоснований в пользу данного утверждения авторы не приводят.
Возможно, истоки такого подхода кроятся в одном из первых комментариев к части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации11: «часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Это - чрезвычайно важное требование, соблюдение которого позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения.
В Конституции речь идет отнюдь не об императивном значении мнения населения. Поэтому вопросы об изменении границ муниципальных образований вряд ли стоит выносить на референдум и принимать на нем обязательные для исполнения решения. Мнение населения может выявляться в данном случае путем проведения консультативных опросов населения, сбора подписей под проектами соответствующих решений на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях и так далее». Эти утверждения так же не обоснованы какими либо доказательствами.
С первого взгляда видно, что второй абзац данного комментария противоречит первому. В первом - утверждается, что органы государственной власти «не вправе игнорировать интересы местного населения» (очевидно, интересы, сформулированные в их мнении), а во втором - утверждается, что «речь идет отнюдь не об императивном значении мнения населения» …
Общим недостатком этих двух примеров комментирования конституционных положений является отсутствие доказательств, основанных на анализе положений Конституции в их взаимосвязи, а также отсутствие анализа самой конституционной нормы.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» выражена правовая позиция, состоящая в том, что «наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум». Однако в указанном Постановлении обоснование данной правовой позиции также не содержится.
3.1. Содержание конституционной нормы об учете мнения населения при изменении территорий местного самоуправления (часть 2 статьи 131)
3.1.1. Субъектами правоотношений в сфере местного самоуправления в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации являются граждане, население территории, на которой осуществляется местное самоуправление, а также органы местного самоуправления.
В положениях Конституции различаются индивидуальные права граждан на осуществление местного самоуправления (статья 32, часть 2 статьи 130), коллективные права граждан, составляющих население территории местного самоуправления (часть 1 статьи 130, часть 2 статьи 131), полномочия органов местного самоуправления (статьи 12, 15, 24, 32, часть 1 статьи 132) и права местного самоуправления как института народовластия (статьи 12, 133).
Так, граждане обладают правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, на охрану здоровья и медицинскую помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (статьи 32, 33, 41, 130 Конституции Российской Федерации).
Органы местного самоуправления, как субъекты правоотношений непосредственно указываются в статьях 12, 15, 24, 32, 33, 132 Конституции Российской Федерации. Население в качестве субъекта правоотношений указывается в статьях 130 и 131 Конституции Российской Федерации. (Для дальнейшего анализа существенно, что население рассматривается здесь не как объект статистики (что свойственно применению этого понятия в социологии и обыденной жизни), а как субъект права).
Таким образом, сопоставление предписания части 2 статьи 131 с иными положениями Конституции позволяет прийти к выводу, что выражение мнения о согласии или не согласии с изменениями территорий и границ местного самоуправления является неотъемлемым исключительным правом (прерогативой) населения, как субъекта права.
Следовательно, указанное мнение населения должно рассматриваться как волеизъявление субъекта права, которое должно учитываться при изменении территорий и границ местного самоуправления.
3.1.2. Приведенная выше правовая позиция Конституционного Суда скорее относится к вопросу определения способа выявления мнения населения для его учета при принятии решения об изменении территории местного самоуправления. (Хотя безусловно, решение референдума как проявление власти народа, имеющее высшую силу в иерархии нормативных правовых актов не может быть проигнорировано иными субъектами права.)
Однако указанная правовая позиция выражена Конституционным Судом недостаточно определенно, и из ее формулировки можно полагать, что кроме референдума, являющегося наиболее адекватной формой учета мнения населения, могут применяться и менее адекватные формы. При этом «повисает» вопрос: может ли простираться эта меньшая адекватность, до полной неадекватности, и как в таком случае руководствоваться данной правовой позицией в правоприменительной практике?
Если обратиться к выше цитированному комментарию, то ответ: да, может. В таком случае достаточно собрать группу граждан обсудить с ними проблему и, опираясь на их мнение (или даже и вопреки ему!) принять решение об изменении территории. Очевидно, что такой подход полностью обессмысливает конституционную норму.
Будет ли такая группа граждан идентична субъекту права, определенному в положении Конституции? Конечно, нет, поскольку другая группа граждан может высказать совершенно противоположное мнение по тому же вопросу. А у одного субъекта права может быть только одно мнение по одному и тому же вопросу12.
Следовательно, для выявления мнения населения (или волеизъявления населения) должна применяться процедура, обеспечивающая формирование единого мнения (волеизъявления) населением. Поскольку в данном случае по смыслу части 2 статьи 131 Конституции население составляет совокупность всех жителей территории местного самоуправления, то указанная процедура должна обеспечивать гарантии права каждого жителя, обладающего публичной гражданской правоспособностью, участвовать в формировании этого мнения (волеизъявления), гарантировать учет мнения каждого гражданина при формировании общего мнения (волеизъявления), обеспечивать контроль реализации указанных прав граждан и обеспечивать защиту свободного волеизъявления каждого гражданина. Такой процедурой обеспечивающей права каждого гражданина всеми институтами общества и государства является референдум.
Таким образом, так как никакие другие способы выявления мнения граждан (опросы, собрания, сходы граждан, сбор подписей) не обеспечивают указанных правовых гарантий, единственной процедурой, позволяющей выявить мнение (волеизъявление) населения как субъекта права является референдум.
3.1.3. Допускает ли часть 2 статьи 131 Конституции принимать решение об изменении территории местного самоуправления вопреки мнению населения?
Ответ на этот вопрос следует из того, что, во-первых, сама норма части 2 статьи 131 является императивной - запрещает изменение территории без учета мнения населения (не допускается без учета …). Во-вторых, выражение «учет мнения» не тождественно выражению «обсуждение», к которому сводят смысловое содержание «учета мнения» процитированные комментаторы. Действительно, обсуждение предполагает обмен мнениями и ничего более.
Конституционная обязанность учитывать мнение населения (не допускается без учета …) не может трактоваться как диспозиция, предоставляющая право органам публичной власти по своему усмотрению учитывать или не учитывать сформированное мнение при принятии решения. Если некое решение допускается (императив!) с учетом мнения (еще раз императив!), то мнение, вопреки которому решение принято, невозможно считать учтенным. Иначе будут нарушены законы логики13.
Следовательно, мнение (согласие или несогласие) населения с предложенными изменениями территории местного самоуправления, должно в обязательном порядке учитываться при принятии решения, и в случае несогласия населения решение не может быть принято.
3.2. Интерпретация конституционного положения в федеральных законодательных актах
3.2.1. Положения, регулирующие изменение территорий местного самоуправления (муниципальных образований), содержатся в Федеральном законе №131-ФЗ14.
Сформулированные в разделе 1 настоящей статьи принципы в основном выдерживаются в нормах Федерального закона №131-ФЗ.
Так, в частях 2 и 3 статьи 12 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что изменение границ территорий муниципальных образований осуществляется с согласия населения, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 указанного Федерального закона. При этом голосование, предусмотренное частью 3 статьи 24 указанного Федерального закона, проводится в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации для проведения местного референдума. В частности, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования (часть 5 статьи 24 Федерального закона №131-ФЗ)15.
Однако указанные конституционно-правовые принципы в нормах Федерального закона №131-ФЗ выдерживаются не полностью, что вызывает проблемы и коллизии в правоприменительной практике.
В статье 12 Федерального закона №131-ФЗ предусмотрены следующие варианты формирования, выявления и учета мнения населения при изменении территорий муниципальных образований:
1) согласия (не согласия) населения путем голосования по правилам местного референдума (части 2 и 3);
2) согласия (не согласия) населения, выраженного на сходах граждан (части 2 и 3);
3) учета мнения населения, выраженного представительными органами муниципальных образований (часть 21, 4);
4) согласия (не согласия) населения, выраженного представительными органами муниципальных образований (часть 21).
В связи с этими вариантами правового регулирования возникает вопрос: насколько правомерна такая модификация (или модернизация?) конституционной нормы? Может ли мнение населения быть сформировано и выражено сходом граждан или представительным органом местного самоуправления?
Как было показано в пункте 1.1. население в положении части 2 статьи 131 Конституции рассматривается не как объект статистики, а как субъект права, обладающий неотъемлемым исключительным правом.
Возможность выражения мнения населения сходом граждан, по всей видимости, была введена в указанные нормы Федерального закона в связи с проведением аналогии между сходом граждан и местным референдумом, как формами прямого волеизъявления населения. Однако, сход граждан, как в обычном смысле, так и в соответствии с положениями статьи 25 Федерального закона №131-ФЗ, не являются аналогом местного референдума ни по форме, ни по содержанию. В обыденном смысле сход граждан является собранием граждан на открытом воздухе. Собрались (сошлись) на некоей площадке, обсудили и решили … Понятие «сход» проистекает из сельской жизни, сельской общинной демократии. Сход граждан в соответствии с положениями статьи 25 Федерального закона №131-ФЗ осуществляет полномочия представительного органа в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Следовательно, сход граждан, определенный статьей 25 Федерального закона №131-ФЗ не может рассматриваться как аналог референдума, а должен рассматриваться как аналог представительного органа муниципального образования.
Безусловно, сход граждан является формой прямого волеизъявления граждан и непосредственного осуществления населением местного самоуправления. При этом сход, проводящийся в порядке статьи 25 Федерального закона №131-ФЗ, является субъектом права. Однако сход, проводящийся в порядке статьи 25 Федерального закона №131-ФЗ, может функционировать исключительно взамен другого субъекта права – представительного органа муниципального образования, но не может подменять население как субъект права в смысле нормы части 2 статьи 131 Конституции. Сход, проводящийся в обычном порядке, может выступать субъектом права, только в том качестве, какое предполагается нормативными правовыми актами, регулирующими его проведение, или, если таковых не принято, то в том качестве, какое предполагается решениями собственно самого схода, но никак не в смысле нормы части 2 статьи 131 Конституции.
Возможность выражения мнения населения представительным органом муниципального образования, по всей видимости, была введена в указанные нормы Федерального закона №131-ФЗ в связи с тем, что органы местного самоуправления действуют от имени муниципального образования (следовательно, и от имени населения муниципального образования) и являются в соответствии с Конституцией органами народной власти.
Вместе с тем, очевидно, законодатель различает случаи, в которых население выступает как субъект права (части 2 и 3 статьи 12), и случаи, в которых представительный орган муниципального образования реализует предписание части 2 статьи 131 Конституции вместо населения (см. пункт 3.2.2. настоящей публикации).
Введение специальной процедуры голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований в статье 24 Федерального закона №131-ФЗ и применение этой процедуры в частях 2 и 3 статьи 12 свидетельствуют о том, что формулировки частей 21 и 4 статьи 12 приняты как способ выражения мнения населения, альтернативный по отношению к голосованию по правилам референдума. Данный способ состоит в том, что мнение населения выражается не непосредственно населением, а представителями населения (депутатами), которые, однако, избраны в представительный орган в общем порядке, а не специально для выражения мнения по вопросу изменения территории местного самоуправления.
Как отмечалось выше, в положениях Конституции различаются индивидуальные права граждан на осуществление местного самоуправления, коллективные права граждан, составляющих население территории местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и права местного самоуправления как института народовластия.
Статья 133 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации. Следовательно, право населения выражать мнение по вопросам изменения границ территорий местного самоуправления не может быть передано другим субъектам права и тем самым ограничено правовыми актами, имеющими более низкую юридическую силу, чем Конституция Российской Федерации.
Нормы частей 21 и 4 статьи 12 Федерального закона №131-ФЗ передают установленную Конституцией Российской Федерации прерогативу населения выражать мнение по вопросам изменения границ территорий местного самоуправления представительным органам муниципальных образований. Хотя органы местного самоуправления действуют и принимают решения в рамках установленных законодательными актами полномочий от имени муниципальных образований, оснований считать мнение представительного органа тождественным мнению населения не имеется.
Следовательно, установленное частью 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации право населения выражать мнение о согласии или несогласии с изменением территории местного самоуправления не может быть подменено мнением схода граждан или мнением представительного органа муниципального образования.
3.2.2. Анализ положений статьи 12 Федерального закона №131-ФЗ позволяет прийти к выводу, что различный порядок решения вопросов изменения территорий и границ муниципальных образований, установленный в частях 2, 21, 3 и 4 обусловлен двухуровневой территориальной организацией местного самоуправления в Российской Федерации, а также с особенностями территориальной организации местного самоуправления на отдельных территориях с низкой плотностью сельского населения.
В частях 2, 3 и 4 статьи 12 Федерального закона №131-ФЗ установлены различные способы учета мнения населения при изменении территорий и границ муниципальных образований в зависимости от того, относится ли изменяемая территория к территориям населенного пункта или нет. Если указанная территория относится к территории населенного пункта, требуется выявление согласия населения путем голосования по правилам местного референдума (части 2 и 3). Если указанная территория не относится к территории населенного пункта, то мнение населения выражается не путем проведения голосования по правилам местного референдума, а, фактически, решением представительного органа муниципального образования (часть 4).
Это позволяет сделать вывод о том, что введение указанных различных способов регулирования учета мнения населения при изменении территорий и границ муниципальных образований, обуславливалось тем, что территории населенных пунктов считались населенными территориями (поэтому требуется согласие проживающего здесь населения), а территории, не входящие в населенные пункты, считались не населенными территориями (поэтому здесь не требуется согласие населения, а достаточно согласие органов местного самоуправления).
В части 21 статьи 12 Федерального закона №131-ФЗ (введена, Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ) регулируется порядок включения (отнесения) территорий отдельных поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов и изменения в связи с этим территорий и границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений. При этом установлено, что указанные изменения территорий и границ муниципальных образований осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов. В данном положении такой способ выявления мнения населения не обусловлен какими либо особенностями территорий, которые передаются из состава одного муниципального образования в состав другого муниципального образования, и может быть объяснен лишь целью упростить процедуру расширения территорий городских округов.
Однако положения Конституции Российской Федерации не содержат оснований для подобных отступлений от предписания части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктами 3 и 4 части 1 статьи 11 Федерального закона №131-ФЗ территорию поселения составляют:
исторически сложившиеся земли населенных пунктов;
прилегающие к ним земли общего пользования;
территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;
рекреационные земли;
земли для развития поселения;
в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
Население муниципального образования осуществляет на этих территориях хозяйственную, трудовую и иную деятельность (живет на этой территории) и имеет общие и частные интересы, а граждане на территории своего проживания реализуют свои конституционные права (право на отдых, право на благоприятную окружающую среду, право частной собственности, право собственности на землю, право на предпринимательскую деятельность и др.).
В пределах территории местного самоуправления16 в соответствии с полномочиями, установленными законодательными актами Российской Федерации на основании положений Конституции Российской Федерации, население, граждане, органы местного самоуправления, осуществляя местное самоуправление, самостоятельно формируют и определяют условия для реализации конституционных прав граждан, устанавливает правила поведения на этой территории (нормы права) в пределах, установленных Конституцией и принятыми в соответствии с ее положениями другими законодательными актами, что и составляет содержание и конституционно-правовую сущность местного самоуправления как института народовластия.
Следовательно, юрисдикция субъектов правоотношений в сфере местного самоуправления (граждан, населения, органов местного самоуправления) установленная Конституцией Российской Федерации, не может различаться или ограничиваться на той или иной части территории местного самоуправления (территории муниципального образования), законодательными актами, имеющими более низкую юридическую силу, чем Конституция Российской Федерации.
Таким образом, конституционное право населения выражать мнение о согласии или несогласии с изменением территории местного самоуправления не может передаваться законодательными актами, имеющими более низкую юридическую силу, другому субъекту права в зависимости от того, входит ли изменяемая территория в состав территории населенного пункта или нет.
3.3. Конституционно-правовые принципы правового регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления
Приведенный выше анализ позволяет сформулировать конституционно-правовые принципы правового регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления в законодательных актах в соответствии с положением части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, состоящие в следующем.
В части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации население территории местного самоуправления рассматривается как субъект правоотношений, которому данным положением предоставлено неотъемлемое исключительное право выражать мнение о согласии или не согласии с изменением территории местного самоуправления.
Изменение территории местного самоуправления не может быть осуществлено вопреки мнению населения.
Мнение населения может быть выявлено путем проведения местного референдума (голосования по правилам проведения местного референдума).
Формирование (выражение) мнения населения о согласии или не согласии с изменением территории местного самоуправления не может быть перепоручено (отнесено к ведению или полномочиям) другим субъектам права в том числе органам местного самоуправления, сходам граждан и т.д.
Порядок формирования (выражения) мнения населения о согласии или не согласии с изменением территории местного самоуправления не может зависеть от категории территории (в частности от того входит ли территория в состав территории населенного пункта или нет), о согласии с изменением которой ставится вопрос.
3.4. Проблемы правового регулирование изменения территорий местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации
3.4.1. Надо отметить, что данные принципы весьма жестки.
Конечно, указанные в настоящей статье отступления от них, в значительной степени вызваны стремлением избежать этой жесткости, так как иначе изменение территорий муниципальных образований становится весьма проблематичной задачей.
Действительно, территориальное развитие крупных городов (каковые, как правило, наделены статусом городского округа) может осуществляться только за счет территорий примыкающих к ним муниципальных районов и поселений.
В условиях рыночной экономики социально-экономическое развитие территорий и населенных пунктов, ведущее к росту и расширению промышленной и жилой городской застройки, развитию социальных и коммунальных инфраструктур не обусловлено обязательным изменением административно-территориального деления. Напротив, территориальная конкуренции за инвестиции и различные ресурсы является одной из движущих сил социально-экономического развития территорий в условиях рыночной экономики. В результате возникают территории со сливающейся городской застройкой, которые и образуют городские агломерации. При этом публично-правовой статус городов и иных населенных пунктов не меняется и необходимости в упразднении этого статуса и упразднении выборных органов местного самоуправления не возникает.
Однако в Российской Федерации сильны традиции вертикального администрирования, а культура управления по горизонтальным связям на принципах кооперации не развита. Вследствие этого социально-экономическое развитие территорий также обуславливается вертикальной, а не горизонтальной интеграцией. Фактором, поддерживающим вертикальную интеграцию, является также неразвитость негосударственных секторов общественных услуг (образование, здравоохранение, ЖКХ и т.д.), вследствие чего инвестиции в развитие социальных услуг осуществляются органами власти (государственными и местного самоуправления) в многократно больших объемах, чем негосударственным сектором. Кроме того, частный бизнес находится под гнетом известного "административного ресурса". Все это ведет к территориальной экспансии крупных городов (что на самом деле порождает новые проблемы, но их рассмотрение не относится к теме настоящей работы).
Тем не менее, потребность в расширении городских территорий за счет сельских - всегда будет существовать. Однако действующее правовое регулирование изменения территорий муниципальных образований, не отвечает интересам ни городов, ни сельских территорий.
Во-первых, необходимость проведения симметричных референдумов при расширении городской территории и в городе, и в сельской местности для учета мнения населения (если, придерживаться сложившихся на сегодня принципов изменения территорий муниципальных образований) сильно усложняет процедуру, прежде всего, за счет того, что лишь небольшая часть городского населения может быть прямо непосредственно заинтересована в результате референдума, и, следовательно, вероятность того, что референдум в городе состоится, близка к нулю. Во-вторых, имеющиеся правила абсолютно не защищают интересы сельских жителей.
Чтобы увидеть путь решения этой проблемы нужно вернуться к анализу положения части 2 статьи 131 Конституции. Правовой смысл данной нормы состоит в защите права граждан на местное самоуправление, чтобы территориальные преобразования не нарушили интересы местного самоуправления как института народовластия. Такое правовое содержание подтверждает также и то, что субъектом права в этой норме выбрано население, а не граждане, и не органы местного самоуправления. То есть конституционная норма защищает совокупные интересы граждан, проживающих на этой территории, предотвращая тем самым возможность принятия решения в угоду частным интересам отдельных лиц либо в интересах лоббистских групп, действующих через органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Еще более определенно на именно такой смысл данного положения указывает статья 5 Европейской Хартии Местного Самоуправления, которая так и называется «Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление».
Следовательно, важно определить интересы каких субъектов должна защищать данная норма при изменении территорий местного самоуправления. Как правило, территории местного самоуправления изменяются при включении территорий сельских муниципальных образований в состав территорий городов. Очевидно, что в таких случаях нельзя считать изменения, возникающие в правовом положении населения и возможное при этом влияние на интересы населения, проживающего на присоединяемой территории и - территории, к которой присоединяется другая территория, тождественными или симметричными.
Ясно, что интересы жителей города в состав территории, которого включается территория сельского муниципального образования, не могут быть при этом ущемлены и их правовое положение не изменится. Напротив, правовое положение селян может измениться и их интересы могут быть нарушены, поскольку уклад жизни свойственный городу и сельской местности сильно различаются, и, соответственно различается и правовое регулирование землепользования и застройки городских и сельских территорий.
Следовательно, в таком случае нет оснований для принятия каких либо мер для защиты интересов горожан и выявления их согласия на включение в состав территории города сельской территории (их интересы не могут быть ущемлены и их правовое положение не изменится), и, напротив имеются существенные основания для выявления согласия населения сельской территории на включения этой территории (или ее части) в состав территории городского поселения.
Таким образом, в таких случаях нет необходимости проводить симметричное выявление мнения населения, а необходимо выявить согласие населения только сельской территории. При этом в соответствии с принципами правового государства несогласие населения, выраженное на местном референдуме, не может быть преодолено каким либо образом.
Включение сельской территории в состав территории города не должно происходить чисто механически. Во-первых, город должен обосновать свою потребность в территориальном развитии именно на этом направлении в проекте генерального плана, а также с точки зрения охраны природной среды и природопользования.
Во-вторых, при включении сельской территории в состав территории города должны обеспечиваться права каждого селянина на сохранение уклада его жизни, сохранение его правового положения, правил землепользования на этой территории и охрану природной среды в соответствии с действующими в отношении сельской территории на момент ее включения в состава территории города, до тех пор как по мере социально-экономического развития вся эта территория не станет органичной частью городской застройки и все жители станут вести городской образ жизни. На это может потребоваться не одно десятилетие.
Безусловно указанные выше условия должны быть обеспечены законодательными гарантиями.
В таком случае, угрозы потерь для селян будут минимальны, и объективных препятствий для включения сельской территории в состав городской не будет.
Какова может быть роль органов местного самоуправления в этом процессе?
Конечное решение в соответствии с рассмотренными конституционными положениями, фактически, остается за населением данной территории. Вместе с тем органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов, территории которых предполагается включить в состав территории города, должны принимать участие в этом процессе на предварительном этапе, оценивать правомерность данных предложений, социально-экономические последствия данного решения, проводить публичные слушания по этому вопросу, высказывать собственное мнение (но не подменять мнение населения!)17.
3.5. Учет мнения населения при объединении муниципальных образований
В статье 13 Федерального закона №131-ФЗ регулируется процесс преобразования муниципальных образований. Таким преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Поскольку, как правило, преобразование муниципальных образований ведет к изменению территорий местного самоуправления, правовое регулирование учета мнения населения в статьях 12 и 13 осуществлено сходным образом. Анализ, приведенный во втором разделе настоящей статьи полностью применим и к статье 13.
Здесь необходимо обратить внимание на одно важное обстоятельство, игнорирование которого (или ошибочное понимание) привели и приводят к серьезным коллизиям и нарушениям конституционных прав граждан на местное самоуправление.
Оно состоит в том, что при так называемом "объединении муниципальных образований" никакого объединения не происходит. На самом деле территория одного муниципального образования включается в состав территории другого муниципального образования.
Как правило, при объединении сельских муниципальных образований, фактически, территория меньшого по численности населения сельского поселения включается в территорию большего по численности населения поселения и сохраняется название последнего. Тем более, при "объединении" городского и сельского поселения никому не приходит в голову за "новым" муниципальным образованием сохранить название сельского поселения, а не городского, что указывает на фактическое включение территории сельского поселения в состав территории – городского. Даже в редких случаях "объединения" городов (целесообразность чего крайне сомнительна), территория меньшего города включается в состав территории большего и сохраняется название последнего18.
Более того, само понятие "объединение" применено ошибочно. Во-первых, самому понятию "объединение" в указанных нормах придан смысл, в большей степени соответствующий смыслу понятия "соединение", хотя на самом деле, как уже отмечалось, в этих случаях территория одной из территориальных единиц включается в состав территории другой, при этом первая - юридически упраздняется, вторая физически расширяется, а юридически остается неизменной.
При объединении сущность объединяемых частей не теряется и возникает новая сущность. При соединении также возникает новая сущность, но сущность соединяемых частей уже теряется.
Во-вторых, невозможно соединить неоднородные сущности. В результате соединения неоднородных сущностей возникает другая, третья сущность имеющая совсем иные свойства – чем просто сумма свойств соединяемых сущностей. Например, при соединении железа и меди получается латунь, а при соединении железа, меди и олова – бронза.
Точно так же при соединении города и деревни не может получиться ни город, ни деревня. Также невозможно соединить город, являющийся муниципальным образованием, и являющийся муниципальным образованием район, поскольку их сущности совершенно различны19.
В заключение следует отметить, что анализ правового регулирования территориальной организации местного самоуправления показывает необходимость принятия мер как по обеспечению действенного контроля и надзора за нарушениями законодательства в этой сфере, так и необходимость совершенствования правового регулирования.
Ведущий советник аппарата
Комитета Государственной Думы
по вопросам местного самоуправления
И.Ф. Фасеев
Опубликовано в сборнике: Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации. Сборник аналитических записок и документов/ Под общей редакцией В.С. Тимченко. - М.: Издание Государственной Думы, 2008.
1Впечатляющий анализ роли рынка (товарного обмена) в развитии городов, как феномена общественного образа жизни современной цивилизации, можно найти в замечательном эссе Макса Вебера - "Город". Макс Вебер. Избранное. Образ общества. М. Юрист. 1994.
2Представление о роли городов и городского самоуправления в становлении рыночной экономики современного западно-европейского капитализма в 15-18 веках можно получить из фундаментального труда Фернана Броделя. Ф. Бродель. Структуры повседневности. М. Прогресс. 1986.
3Европейская Хартия местного самоуправления. Страсбург, Принята, 15 октября 1985 года. Подписана Россией 28.02.1996, ратифици-рована 11.04.1998.
4Понятие "местное самоуправление" впервые было применено в нашем законодательстве в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года, в связи с тем, что к тому времени была осознана необходимость децентрализации государственного управления и вовлечения граждан в управление делами государства.
5Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года №1760.
6Комментарий к Федеральному закону “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из-бранными в органы местного самоуправления”. Издание Государственной Думы. М. 1997. Коллектив авторов С.С. Митрохин, И.Ф. Фа-сеев, Р.К. Надеев.
7"Российская Федерация". М.,№15, 1994.
8Информационно-аналитический материал "Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления." Совет Федерации. М. 2001.
9"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправ-ления"/ С.С. Митрохин, И.Ф. Фасеев, Р.К. Надеев // Журн. рос. права. -1997. -№ 10. - C. 65-76.
10Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. В.И. Шкатуллы, ЗАО Юстицинформ, 2006), комментарий к статье 11 указанного Федерального закона.
11Комментарий к Конституции Российской Федерации, под ред. Л.А. Окунькова, Издательство БЕК, 1996.
12Иначе будет не один, а два субъекта права.
13В самом деле, если я спрошу читателя согласен ли он, чтобы в его отношении я произвел какие либо ма-нипуляции, и он ответит, что не согласен на это, и, тем не менее, я эти манипуляции совершу, невозможно представить как объяснить читателю, что я учел в своих действиях его несогласие.
Конечно, можно проиллюстрировать нарушение законов логики при таком подходе используя формальную или даже математическую логику, но наверное в данном случае это излишне.
14Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
15При этом не следует, как это делают некоторые авторы, считать голосование населения по данным вопросам некой новой формой выявления мнения населения, существенно отличающейся от референдума, или даже некой специальной отдельной формой прямого волеизъявления населения.
16Территориальная единица, на которую распространяется юрисдикция органов местного самоуправления, граждан и населения как субъектов права - муниципальное образование.
17Излишне напоминать, что участие органов местного самоуправления также должно регулироваться законодательными актами.
18Так, например, произошло при объединении городов Химки и Сходня в Московской области. Фактически
19Здесь уместно отметить, что в 90-ые годы зачастую именно путем формального объединения поселенческих муниципальных образований с районными, в нарушение Конституции Российской Федерации упразднялось местное самоуправление на поселенческом уровне.
