9.8. Промышленная политика и частные стимулы

Экономический рост должен стимулироваться посредством стратегической промышленной политики, в которой правительство должно выделить приоритетные отрасли и обеспечить им помощь и, самое главное, доступ на более широкие рынки. Первоначальный выбор приоритетов должен определяться возможностью относительно легкого доступа к неинфляционному финансированию (особенно к прямым иностранным инвестициям). Не менее важен выбор отраслей с точки зрения технологического мультипликационного эффекта и создания новых рабочих мест (подробный план пятиэтапной стратегической промышленной программы приведен в программе Явлинского [163]). С течением времени список приоритетных отраслей претерпит естественные изменения, что приведет к существенному пересмотру более ранних проектов. В этом разделе мы сосредоточим внимание на соотношении между промышленной политикой и задачей по изменению стимулов экономических субъектов в российской экономике переходного периода.

В центре внимания промышленной политики в России, по крайней мере на ее начальной стадии, может находиться нефтяная и газовая промышленность, которая стоит на первом месте отраслей с наивысшей степенью потенциальной экспортной конкурентоспособности. Однако это не нужно понимать как всего лишь разработку нефтяных и газовых месторождений для увеличения добычи, экспорта и доходов правительства. Невзирая на какие-либо ценовые тенденции, очевидно, что только добыча полезных ископаемых не может поддерживать российскую экономику и ее положение в течение долгого времени. Правительственная политика в отношении нефтегазовой отрасли должна гарантировать, что инвестиции в разработку новых месторождений нефти и газа не только расширяют саму энергетическую отрасль, но и стимулируют реконструкцию и рост производства, а также создание новых рабочих мест в смежных отраслях, таких как металлургия, машиностроение и строительство.

Ключевым моментом в этой стратегической промышленной политике является полное соблюдение закона о соглашениях по разделу продукции (СРП), вступившего в силу в 1996 году. Основной новый стимул, установленный этим законом по сравнению с предыдущим законодательством, заключается в том, что нефте- и газодобывающие компании должны платить налоги в основном в натуральной форме как согласованную долю продукции и могут распоряжаться оставшейся долей по своему усмотрению. В частности, они освобождаются от обременительных налогов, что часто усугубляется, как это сейчас происходит в России, плохо скрываемым стремлением к извлечению рентной прибыли со стороны различных правительственных органов⁶¹.

Если в развитие российской нефтегазовой промышленности в результате исполнения закона об СРП⁶² привлечь достаточно прямых инвестиций, результаты этого будут ощущаться далеко за пределами энергетического сектора. Закон об СРП также предписывает проведение конкурентных торгов на контракты по поставке оборудования и выполнению строительных работ. Некоторые российские исследователи утверждают, что у российских поставщиков, в том числе у бывших военных заводов в регионах, особенно пострадавших от экономического спада, могут быть хорошие шансы выигрывать эти контракты (Коноплянник и Субботин [57]). Если бы это было осуществлено, инвестиции в развитие нефтегазовой промышленности, принося выгоду энергетикам, также обеспечили бы возможность «большого толчка», необходимого, чтобы остановить происходящую в настоящий момент относительную стагнацию в реальном несырьевом сегменте экономии. Можно ожидать, что российская металлургия, машиностроение и строительная промышленность больше всего выиграют от разработки новых нефтяных и газовых месторождений и строительства новых трубопроводов.

С точки зрения стимулов долгосрочные результаты такого толчка могут быть еще значительнее. В частности, когда начнет осуществляться ряд проектов СРП, появится новая схема заключения контрактов с участием нефте- и газодобывающих компаний, промышленных и строительных фирм, а также правительства, которая разорвет существующий порочный круг, когда предприятия обманывают правительство, используя дорогостоящую систему задолженностей, а правительство пытается компенсировать свои потери, выжимая из фирм практически все доходы, которые ему удается выявить. В проектах, подпадающих под действие закона об СРП, определена натуральная форма налогов, поэтому все финансовые сделки могут стать прозрачными. Конечно, важно, чтобы российские поставщики, обеспечивающие проекты СРП оборудованием и услугами по строительству, также имели возможность выбрать налоговую систему типа СРП. Тогда у всех сторон, задействованных в сделках, осуществляемых в рамках СРП, не будет стимулов к сокрытию своих доходов, и это может привести к ликвидации задолженностей и замене бартера денежными операциями – в частности, при оплате поставок энергии и топлива, а также при уплате налогов. Разумная политика правительства в этом контексте должна состоять в том, чтобы освободить фирмы, которые смогли стать конкурентоспособными поставщиками для нефтегазовых фирм на мировой арене, от накопившихся долгов по налогам прошлого времени и тем самым поддержать переход к надлежащей системе расчетов и обеспечить себе в будущем стабильное поступление налогов.

Проекты СРП также покажут другим постгосударственным предприятиям, что новая система предлагает лучшие и более дешевые возможности для достижения их целей, чем существующая дорогая система сокрытия доходов путем сделок по бартеру и использования системы задолженностей. Сила конкуренции начнет подталкивать все большее число постгосударственных предприятий к применению подобных схем раздела продукции во взаимоотношениях с правительством. Порочный круг будет заменен на круг взаимной выгоды.

Заметим, что описанная здесь схема соответствует общей установке, которой мы пользуемся для предложения новых моделей экономической политики. Новая система не должна вводиться в качестве обязательной замены старой. Скорее различные формы отношений между правительством и нефте- и газодобывающими компаниями будут некоторое время сосуществовать, и сила конкуренции определит, какие из них, в конце концов, станут доминировать. Процесс переговоров между правительством и каждой индивидуальной фирмой, который предполагается в случае налогообложения по принципу раздела продукции, может выглядеть не особенно привлекательным с традиционной точки зрения. Однако мы должны здесь снова подчеркнуть, что такой тип заключения договоров уже глубоко укоренился в российской экономике (фактически он укоренился, как минимум, за последние десятилетия плановой экономики). Наше предложение заключается в том, чтобы сделать процесс заключения сделок явным, допуская открытые эксперименты с различными его формами. Очень важно при этом, что результаты каждого эксперимента и с точки зрения экономической эффективности, и с точки зрения величины доходов правительства станут достоянием общественности.

К сожалению, результаты начальной фазы осуществления первых крупных проектов, подпадающих под сферу действия закона СРП, оказались неоднозначны, по крайней мере, с точки зрения нашего исследования. Поставки оборудования ведут в основном по-прежнему иностранные фирмы. Более того, часто приглашаются даже иностранные строители. Похоже, что доходы российской экономики до сих пор ограничиваются получением единовременных выплат федеральному и региональным правительствам, используемых для финансирования текущих затрат, таких как выплата пенсий и зарплат государственным служащим.

Такая плачевная ситуация лишний раз свидетельствует о том, как трудно заставить работать даже хороший закон в условиях российской экономики, все еще в целом враждебно настроенной к конкурентоспособной производственной деятельности и все еще ориентированной на получение рентных доходов. Как мы уже неоднократно подчеркивали, только более или менее согласованное принятие всего комплекса мер, нацеленных на изменение стимулов на различных уровнях российской экономики, может привести к благоприятным результатам в каждой отдельной области. А когда вся экономическая среда начнет изменяться, федеральному правительству, возможно, потребуется занять позицию более активного вмешательства, в том числе в отношении поставок на местах (с указанием доли отечественных фирм в поставке инструментов, оборудования и т.д.,) по соглашениям о разделе продукции, а также использовать свои собственные модели развития, которые мы обсудим чуть ниже, для содействия реконструкции и технологическому обновлению тех российских производственных предприятий, которые могут обеспечить такие поставки. В любом случае важно, чтобы Россия не распродавала свои минеральные богатства, просто чтобы покрыть дефицит бюджета, как это сейчас происходит на практике. Средства, полученные от нефти и газа, должны использоваться для содействия созданию новых производственных предприятий с высокой конкурентоспособностью на международном рынке и для формирования основы для развития новых отраслей в российской обрабатывающей промышленности.

В числе других отраслей, которые могут сыграть важную роль на начальном этапе промышленной политики, мы выделили строительную, текстильную, деревообрабатывающую промышленность и мебельное производство, а также (в долгосрочном плане) автомобильную и авиационную промышленность. Естественно, этот список будет подлежать тщательному пересмотру по мере изменения условий внутри и вне российской экономики. Важно, однако, что правительство может сделать больше, даже при современных ограниченных средствах, для создания стимулов для реорганизации и промышленного роста.