10.4. Органы местного самоуправления и федеральный центр

Передача полномочий от федерального центра регионам должна проходить наряду с аналогичной передачей полномочий от регионов органам местного самоуправления и, конечно, в сочетании со строгим соблюдением федеральных законов. В конечном итоге, существующую крайне неэффективную ситуацию можно побороть только путем самоорганизации и самоуправления народа. Именно содействие такому процессу должно быть одним из срочных приоритетов заинтересованного правительства⁶⁷.

Существующее положение органов местного самоуправления по отношению к региональным властям еще хуже, чем положение региональных властей по отношению к федеральному центру. Из местных бюджетов в настоящее время покрывается более половины всех государственных затрат на жилищные и коммунальные услуги. В то же время у органов местного самоуправления практически нет возможностей налогообложения и независимых источников доходов. Они вынуждены рассчитывать только на трансферты из федеральных налогов, передаваемые им через региональные бюджеты, причем доля каждого конкретного района произвольно определяется могущественной региональной элитой. Вплоть до самого недавнего времени местные органы власти не имели возможности увеличивать собственные налоговые поступления и были вынуждены в значительной степени заниматься извлечением рентных доходов. В то же время уровень предоставления общественных услуг продолжал падать⁶⁸.

Важнейшей частью законов о самоуправлении⁶⁹ является та часть, в которой говорится о формировании местных бюджетов и о принципе подотчетности местных властей избирателям. Закон установил правила определения доли федеральных и региональных налогов, остающихся в распоряжении местного бюджета, из общей суммы налогов, выплачиваемых частными лицами и фирмами, действующими на их территории. Это положение должно значительно увеличить как независимость, так и заинтересованность местных правительств. Можно предположить, что это будет содействовать и повышению собираемости налогов. Собирать региональные налоги легче, чем федеральные, так как налогоплательщики имеют больше доступа к услугам, предоставляемым региональными властями. Можно ожидать, что когда часть налогов будет передаваться нижестоящим органам местного самоуправления, а схема использования фиксированной платы за лицензии на право ведения экономической деятельности, предложенная нами в предыдущей главе, станет использоваться шире, то конкуренция за привлечение капиталов вместе с ясным пониманием того, как выплачиваемые налоги будут использоваться для блага всех жителей местного района, в значительной степени изменят нынешнюю ситуацию взаимного недоверия между налогоплательщиком и правительством.

В то же время сделанного до сих пор определенно недостаточно. Местным властям должно быть в значительной степени передано право налогообложения, чтобы на этом уровне также происходила конкуренция за привлечение бизнеса. Вероятно и здесь предложенная нами схема коммерциализованной государственной службы по защите собственности (ФСЗС) могла бы сыграть важную роль, так как местные власти могли бы помочь предприятиям в сфере их юрисдикции организоваться в ассоциации, заключающие договоры с ФСЗС. Надежное обязательство поддерживать район свободным от мафии может привлечь больше инвесторов и новых компаний, чем открытие нового нефтяного месторождения в сегодняшней хаотической ситуации в России.

Законодательство о местном самоуправлении содержит также важные предпосылки для большей подотчетности органов местного самоуправления общественности. В отличие от региональных губернаторов и депутатов региональных законодательных собраний местные избранные чиновники и депутаты могут быть освобождены от занимаемых должностей, если их деятельность противоречит федеральным или региональным законам. Прежде всего в малых районах конкретные решения местных властей могут приниматься на референдумах (методом прямой демократии), что безусловно повысит степень приемлемости этих решений для местного населения и будет стимулировать их самоорганизацию. Мы неоднократно подчеркивали, что именно самоорганизация является ключом к успеху заключения нового общественного договора в целом.

В децентрализации власти и в формировании низового уровня российской демократии сделаны только первые шаги. Пока еще, как видно из нашего предшествующего анализа, страна не смогла найти оптимального баланса между централизацией и децентрализацией. Неподатливая федеральная структура обладает большой властью, но не может эффективно использовать ее и сгибается под собственным весом. То же самое можно сказать о многих региональных губернаторах, пытающихся создать собственные маленькие удельные княжества, где они бы имели неограниченную власть. Тем не менее, взаимозависимая природа регионов и нулевой (если не отрицательный) результат их игр с Москвой несомненно приведут к провалу всех таких попыток. Более важным является то, что очевидное господство централизированного принятия решений не ведет к объединению рынков и к унификации правил социальной игры. Наоборот, это в значительной степени усиливает произвол, коррупцию и сегментацию экономики. В этих обстоятельствах единственным решением представляется передача по возможности больших полномочий нижним эшелонам власти, которые в большей степени будут подотчетны общественности и которые будут конкурировать между собой. Экономистам очень хорошо известно, что большее разнообразие в конкурентных условиях скорее приведет к выработке универсальных правил игры, направляемой «невидимой рукой», нежели попытки направляемой сверху унификации поведения при отсутствии конкуренции. Федеральному правительству следует сосредоточивать свои ограниченные возможности на оказании помощи в создании и поддержании таких универсальных правил.

Соответственно, часто выражаемые опасения, что увеличение полномочий местных властей в отношениях с региональными и региональных властей в отношениях с федеральными приведет к хаосу и полному исчезновению всякой власти, являются заблуждением (или продиктованы группами влияния). Учитывая промышленную структуру российской экономики, предприятия, которые нуждаются в централизованном управлении в силу самой природы их деятельности (например, атомные электростанции, нефтяные и газовые магистральные трубопроводы), настолько многочисленны, что никакое разрушение власти невозможно, что хорошо понимает общественность, включая местных руководителей. Федеральное правительство также сохранит собственные источники доходов, поступающих как от оказания коммерческих услуг, таких как ФСЗС, так и из других источников, таких как централизованный экспорт нефти и газа, доходы от различных проектов, остающихся под контролем правительства (например, проектов, осуществляемых в рамках соглашений о разделе продукции) и так далее. Федеральному правительству, возможно, следует сохранить исключительное право на один-два простых налога, таких, например, как налог на добавленную стоимость и на бензин, а также сохранить исключительное право на доходы, поступающие от пошлин на импортируемые товары. Только совместные усилия компактного и гибкого федерального правительства наверху пирамиды и самоуправляемых граждан в ее основе могут сломать существующую сегодня структуру власти корпоративного типа и привести Россию к новому общественному договору.

Осуществление предложенной новой парадигмы может означать резкий разрыв с многовековой традицией тоталитаризма и поэтому может иметь значение, выходящее далеко за пределы чисто экономических вопросов (см. Явлинский и др. [277], где широко обсуждаются связанные с этой темой национальные и культурные вопросы).