КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ
Н.С. БОНДАРЬ
Моим Учителям - здравствующим и ушедшим - посвящаю
Бондарь Николай Семенович - судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в том числе 15 книг - монографий, учебников по конституционному и муниципальному праву Российской Федерации. Заведующий кафедрой муниципального права и управления Южного федерального университета (ранее - Ростовский государственный университет).
Введение
Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.
В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся и институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии. Принципиально важно исходить из того, что суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Применительно к России соответствующие процессы демократизации, модернизации государственности - это прежде всего поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления на различных "этажах" публичной власти, с оптимальностью распределения полномочий и, соответственно, материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью.
Особым образом требование баланса централизации и децентрализации проявляется в институтах местного самоуправления, что находит свое подтверждение и в решениях Конституционного Суда РФ. С одной стороны, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения <1>; с другой - само по себе местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, одновременно является формой территориальной самоорганизации населения <2>. В этом плане представляется обоснованным тезис о наличии системных взаимосвязей между модернизацией государственности, поиском баланса централизации и децентрализации, правовым прогрессом в развитии современных институтов демократии и приведением их в соответствие с требованиями Основного Закона, конституциализацией местного самоуправления и правопорядка в целом.
--------------------------------
<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. N 1-П // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; от 15 января 1998 г. N 3-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532; от 30 ноября 2000 г. N 15-П // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
Особая роль принадлежит здесь Конституционному Суду РФ. Судебно-конституционный контроль является важным средством реализации конституционной доктрины демократического развития российской государственности и одновременно универсальным институтом разрешения социальных противоречий и конфликтов в системе властеотношений. Формулируя правовые позиции, Конституционный Суд не только выступает хранителем Конституции, ее основополагающих принципов и ценностей, получающих свое воплощение в конституционных институтах российской государственности, он осуществляет в конечном счете - в рамках установленных судебно-конституционных процедур - и "преобразовательную" функцию по разработке и модификации конституционно-правовой доктрины развития государственности.
В этой связи далеко не случайно вопросы российской государственности, организации и функционирования государственной и муниципальной власти занимают в практике Конституционного Суда одно из центральных мест. Достаточно сказать, что сама категория "публичная власть", не имеющая формально-юридического закрепления, была конституциализирована в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в Российской Федерации <1>. При этом основой методологического подхода Конституционного Суда РФ к разрешению соответствующих вопросов явился принцип баланса централизации и децентрализации, требующий установления для каждой сферы общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 11 ноября 1997 г. N 16-П // СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5339; от 15 января 2002 г. N 1-П // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 626.
Говоря в связи с этим о роли органов конституционного контроля, в том числе в муниципально-правовой сфере, следует учитывать, что в решениях этих органов фундаментальные конституционные положения (существующие в виде принципов, основ и т.п.) как бы трансформируются в специфические нормативно-правовые требования государственно-правовой и социальной действительности, приобретают для правоприменителя и законодателя характер конституционных императивов. Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля обладает специфическим инструментарием трансформации конституционной модели местного самоуправления на уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в результате чего становится возможным его активное участие в институциональной, функциональной и даже - в какой-то степени - в политико-правовой "рихтовке" муниципально-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой для оценки отдельных норм и институтов муниципального права с точки зрения их соответствия сформулированным в Конституции РФ идеалам демократического, правового, федеративного, социального государства.
Поэтому при всей разноплановости, внешней несопоставимости институтов конституционного правосудия, с одной стороны, и местного самоуправления - с другой, между ними имеют место глубокие внутрисистемные взаимосвязи и зависимости. Не случайным является уже то обстоятельство, что в сложные периоды реформирования местного самоуправления именно Конституционный Суд РФ неоднократно брал на себя функции главного защитника, а в чем-то, пожалуй, и последнего оплота сохранения и развития местного самоуправления в России в соответствии с конституционными принципами его самостоятельности, полноты прав по решению вопросов местного значения.
Муниципально-правовая проблематика является одной из весьма значимых в деятельности Конституционного Суда РФ. Достаточно сказать, что доля постановлений по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 10%, т.е. каждое 10-е (!) постановление (по состоянию на 1 января 2008 г. их принято 258) посвящено проблемам местного самоуправления. Справедливости ради следует отметить, что процент "самоуправленческих" определений ниже, чем постановлений; но в абсолютных цифрах это весьма внушительный показатель: 137 определений (принятых за тот же период) напрямую касаются муниципально-правовой проблематики.
Чаще всего соответствующие решения Конституционного Суда РФ были связаны с проверкой конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в различных его редакциях: 8 решений состоялось уже по Федеральному закону в редакции 2003 г., а всего было принято 24 решения по данному Закону. Предметом конституционного контроля являлись и другие муниципально-правовые акты федерального уровня: Федеральные законы от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы" (ныне утратил силу) (6 раз), от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (4 раза) и т.д. Не менее показательной является также широта муниципально-правовых актов регионального уровня: в их числе источники муниципального права 24 субъектов РФ.
Уяснение роли конституционного правосудия в рассматриваемом контексте связано с общим функциональным предназначением Конституционного Суда. С одной стороны, Конституционный Суд РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий призван, прежде всего, осуществлять проверку конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, и тем самым обеспечивать соответствие законодательных решений в данной области конституционным принципам и нормам. Одновременно, принимая во внимание достаточно широкие возможности граждан по инициированию мероприятий конституционно-судебного контроля, в основе которых в этом случае лежит вопрос о наличии или отсутствии нарушения оспариваемой нормы права гражданина и (или) населения на местное самоуправление, Конституционный Суд РФ реализует и правозащитную функцию в сфере местного самоуправления, выступая в качестве одного из важнейших институтов судебной защиты местного самоуправления и права граждан на его осуществление. В этом плане юрисдикционной сферой федерального конституционного правосудия охватываются как институционально-структурная (организационно-правовая), так и субъективно-личностная составляющие местного самоуправления, конституционное регулирование которых в своей совокупности определяет конституционную модель местного самоуправления.
С другой стороны, осуществление Конституционным Судом РФ нормоконтрольных полномочий связано с анализом положений Конституции РФ, выявлением их смысла, нормативного содержания, системных взаимосвязей, с установлением в рамках конкретно-исторических условий их реализации надлежащего баланса между воплощенными в соответствующих конституционных нормах и принципах ценностями. В результате такой деятельности происходит углубление представлений о конституционной модели местного самоуправления, и, более того, на этой основе фактически обеспечивается развитие, преобразование тех или иных ее параметров в изменяющейся социально-правовой системе без изменения буквы Конституции. Решения Конституционного Суда РФ, "обволакивая" конкретные нормы и институты Конституции РФ, выполняют в этом плане преобразовательную функцию, являются своеобразным гарантом "живой" конституционной модели местного самоуправления. Не будет преувеличением сказать, что "муниципальная практика" Конституционного Суда РФ в своей динамике отражает все основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации, высвечивая их глубинное содержание, законодательные коллизии и противоречия, в том числе связанные с теми или иными направлениями реализации муниципальной реформы.
В этой связи в рамках настоящего исследования предпринята попытка комплексного осмысления воздействия конституционного правосудия на становление и развитие местного самоуправления в России, его утверждение в качестве необходимой и неотъемлемой основы конституционного строя государства. Такой подход позволяет не только оценить состояние гарантирования институтов местного самоуправления в России, но и предложить с учетом сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций некоторые концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, к пониманию его природы и перспектив развития в условиях новой российской государственности, а также выработать принципиальные подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере.
При этом сама по себе система местного самоуправления рассматривается в работе в качестве важного национально-культурного и одновременно универсального конституционно-правового средства приращения демократического потенциала России. Это однако не должно мешать критической оценке реального положения местного самоуправления. Как свидетельствуют социологические исследования, за годы реформирования отношение населения к нему, к сожалению, не изменилось. По сути, органы власти в городах и районах воспринимаются в общественном сознании в преобладающей степени как низовое звено государственной власти, а не как органы публичной власти самого населения; основными же субъектами местных политических процессов все в большей степени выступают узкие группы, цель которых - контролировать муниципальные ресурсы в собственных интересах <1>. Одновременно продолжается непрерывный процесс экспериментирования, внесения бесконечных поправок и изменений в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. С момента вступления его в силу внесены изменения и дополнения 28 Федеральными законами (!); при этом корректировке подверглись более трети его нормативных положений (32 из 86 статей), причем нередко по несколько раз: ст. 16 - 9 раз; ст. 2, 11 - 15 - 8 раз; ст. 40, 50, 52 - 54, 68, 79, 80, 83 - 6 раз; ст. 84 - 5 раз, ст. 85 - 4 раза и т.д. Одновременно указанный Федеральный закон был дополнен новыми статьями (ст. 14.1, 15.1 и 16.1) <2>. Можно ли в этом случае говорить о выверенности муниципальной реформы, стабильности развития местного самоуправления?
--------------------------------
<1> См.: Тощенко Ж., Цветкова Г. Между прошлым и будущим. Местное самоуправление в социологических "замерах" // Муниципальная власть. 2006. N 1. С. 23 - 24.
<2> Основной объем соответствующих изменений и дополнений касается правового регулирования перечня вопросов местного значения, состава муниципального имущества, а также заключительных и переходных положений.
Все это требует активизации фундаментальных исследований проблем муниципально-правового строительства, научно-теоретического анализа соответствующих процессов и на этой основе выработки предложений по совершенствованию муниципального законодательства. В последнее время появились достаточно интересные работы, которые вносят заметный вклад в исследование муниципально-правовой проблематики <1>. Однако по-прежнему можно констатировать, что сама по себе наука муниципального права существенно отстает от потребностей практики местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См., напр.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006; Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003; Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.
В наше время реализация конституционной модели местного самоуправления, характеризующаяся требованиями единства правотворческой и правоприменительной практики, предопределяет появление своего рода кумулятивного эффекта в виде относительно нового явления демократической действительности - институтов муниципальной (поселенческой) демократии, что предполагает необходимость специальных научных исследований.
Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в нынешнем ее понимании - это универсальный, получивший признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства. Так, Европейская хартия городов, принятая Постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы Совета Европы 18 марта 1992 г., содержит специальный пункт 3.3 "Местная демократия", в котором раскрываются основные характеристики этого понятия, а сама Хартия широко, комплексно закрепляет принципы местной (городской) демократии, сферы и формы ее реализации.
Очевидно, что идеи муниципальной (местной) демократии могут и должны раскрываться в контексте единой конституционной концепции демократии независимо от того, какими политическими прилагательными на том или ином историческом этапе это понятие дополняется, включая современное ее понимание как суверенной демократии. Местное самоуправление представляет собой важный элемент, своего рода фундамент российской государственности (что, кстати, отнюдь не противоречит положению ст. 12 Конституции РФ о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти"). В этом плане суверенитет как конституционная ценность и политико-правовое свойство публичной власти во всех формах ее проявления как единой системы народовластия распространяется на все сферы властных отношений сверху донизу, включая муниципальную; соответственно, местная (муниципальная) демократия - важная форма единой системы конституционной демократии в Российской Федерации, суверенитет которой распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ).
Таким образом, институты муниципальной демократии, с одной стороны, представляют собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности, развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции), государственной целостности, единства государственной власти и основанной на этом общности принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 5, п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции), единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8, ст. 74 Конституции) и т.д. С другой стороны, институты муниципальной (поселенческой) демократии представляют собой весьма специфичную, муниципально-правовую, форму реализации универсального принципа демократической государственности (ч. 1 ст. 1 Конституции) на местном, поселенческом, уровне человеческой жизнедеятельности, выступают в качестве институтов, говоря словами А.И. Солженицына, демократии "малых пространств: небольшого города, поселка, станицы, волости (группа деревень) и в пределах уезда (района)" <1>. Сегодня границы последних определяются, в своей основе, границами муниципальных образований.
--------------------------------
<1> Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения. М., 1990. С. 46.
Для понимания роли Конституционного Суда РФ в контексте институтов муниципальной демократии, самоуправленческих форм жизнедеятельности населения принципиальное значение имеет проникновение в конституционную природу местного самоуправления, которая не должна ограничиваться организацией власти на местном уровне, так называемыми властеотношениями. В связи с этим принципиально важно понимание того, что муниципальная демократия невозможна без развитого гражданского общества.
Важным дополнением к традиционным направлениям исследований является в этом отношении такой специфический аспект, как положение личности в системе местного самоуправления и, соответственно, выявление особенностей взаимоотношений человека и гражданина с муниципальной властью. Как справедливо отмечает В.И. Крусс, "по сути, это особый тип опосредования правопользования, обусловленного природой местного самоуправления как качественно особой институционализации народного суверенитета" <1>. Нельзя однако не признать, что данный аспект теории и практики современной демократии остается практически неисследованным; сами же по себе ценности муниципальной демократии, муниципальных свобод остаются пока - и не только в нашем обществе - во многом декларативными.
--------------------------------
<1> Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 330.
Важным фактором развития местного самоуправления и конституциализации муниципальной демократии является формирование муниципального права как новой отрасли российского права. Соответственно, анализ некоторых проблем муниципального права представлен в настоящей работе как своего рода интегративная правовая основа реализации конституционной модели местного самоуправления, основанной на сочетании норм и институтов самой по себе Конституции, а также решений Конституционного Суда РФ по муниципально-правовой проблематике.
Автор отдает себе отчет, что не все поставленные вопросы получили одинаково полное освещение. Широта рассматриваемой проблематики предопределила необходимость авторского самоограничения ориентацией прежде всего на те проблемы, которые получили прямое либо косвенное отражение в решениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, являются недостаточно исследованными и представляют не только теоретический, но и практический интерес в условиях реформирования местного самоуправления и современного развития муниципальной демократии.
Глава 1. КОНСТИТУЦИЯ - МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ -
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ: БАЛАНС ВЛАСТИ И СВОБОДЫ
1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
демократического развития общества и государства
В ряду несомненных достижений нынешнего этапа развития нашего общества и государства - постепенное преодоление негативных последствий начального периода политических и экономических реформ, восстановление национальных приоритетов во внутренней и внешней политике. Сегодня можно с удовлетворением констатировать состоявшийся отказ (в том числе в массовом общественном сознании) от активно навязывавшихся нам политических мифов и конституционных иллюзий о "благе" для развития политической демократии и рыночной экономики слабого, "минимизированного" государства, о необходимости "вытеснения" государства как из экономики, так и - в большой степени - из административно-управленческих сфер государственной и общественной жизни.
Свежи в памяти относительно недавние времена, когда понятия "демократия", "демократы" воспринимались едва ли не как политическое заклинание или, напротив, политическое ругательство. И это несмотря на наличие достаточно конкретных конституционных параметров нормативного содержания категории "демократия"; в том виде, как она сформулирована в Конституции РФ, демократия не только и не столько является совокупностью социально-философских представлений о данном явлении в его классическом понимании как "народовластия", но она снабжена конституционными механизмами реального воплощения демократических ценностей в государственно-правовой практике.
Однако соответствующие конституционные механизмы могут сработать лишь в том случае, если получат надлежащее развитие и конкретизацию в текущем законодательстве, воплощение в социально-политической и государственно-правовой практике современного демократического общества и государства. В этом плане отнюдь не случайным является усилившийся в последние годы интерес к концептуальным, в том числе конституционным, проблемам демократии <1>, дискуссии о ее природе в соотношении с суверенитетом государства (суверенная демократия) <2>, о централизации и децентрализации <3>, оптимальном соотношении государственной и муниципальной власти <4> и т.д. Очевидно, что конституционная проблематика развития местного самоуправления - это также вопрос в том числе и прежде всего о демократии, хотя и в весьма специфических, достаточно конкретных формах ее проявления. Однако уяснению частного должен предшествовать, как известно, анализ более общих вопросов методологического плана.
--------------------------------
<1> См., напр.: Левакин И.В., Юртаева Е.А. Правовая демократия и современный российский конституционный опыт // Право и управление. XXI век. 2007. N 1; Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии // Конституционное правосудие. Ереван, 2006. N 3(33). С. 38 - 45; Теория и практика демократии: Избранные тексты / Пер. с англ.; Под ред. В.Л. Иноземцева, Б.Г. Капустина. М., 2006.
<2> См.: Суверенитет: Сб. / Сост. Н. Гараджа. М., 2006; Авакьян С. Точка отсчета - народ. Понятия "суверенитет" и "демократия" соединит воедино только подлинное народовластие // Российская газета. 2006. 28 окт.; Лебедев В., Киреев В. Идея суверенной демократии на политическом горизонте России // Российская газета. 2007. 11 апр.; Джагарян А.А. Концепция суверенной демократии в конституционном измерении // Суверенная демократия в конституционно-правовом измерении: Сб. статей и материалов / Сост. С.Е. Заславский. М., 2007. С. 115 - 148.
<3> См.: Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006; Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005; Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 99 - 105; Арановский К.В., Князев С.Д. Муниципальная реформа в России: развитие местного самоуправления или децентрализация государственной администрации? // Правоведение. 2007. N 2. С. 3 - 20; Кокотов А.Н. Проблемы децентрализации (деконцентрации) власти в субъектах Российской Федерации // Уч. зап. юридического факультета. Вып. 5(15) / Под ред. А.А. Ливеровского. СПб., 2006. С. 18 - 24; Невинский В.В. Централизация правового регулирования местного самоуправления в России: природа, значение // Российский юридический журнал. 2005. N 1. С. 61 - 64.
<4> См., напр.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007; Сергеев А.А. Федерализм и самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005; Уваров А.А. Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации: проблемы идентификации, взаимодействия и развития. Оренбург, 2001.
1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
современной демократии
Постижение сути конституционного понятия демократии как явления социальной действительности предполагает необходимость обращения к классическому пониманию демократии как политической формы осуществления государственной (публичной) власти в обществе, основанной на принципах народовластия, свободы личности и уважения прав человека. Вместе с тем анализ закономерностей современного конституционализма свидетельствует, что в сферу демократических процессов преобразования и конституционно-правового воздействия все в большей степени вовлекаются экономические и социальные отношения. Соответственно, в основе ценностных конституционных нормативов современной демократии лежат категории свободы, власти, собственности как основополагающих компонентов современных социальных, экономических и политических систем <1>. Данная закономерность получает свою реализацию, отметим попутно, на всех уровнях публично-властной организации общества и его демократического развития, включая федеральный, региональный, муниципальный.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 13 - 16.
В этом качестве конституционное содержание демократии отражает не только правовые, но и политические, идеологические, социально-экономические, национально-культурные начала, значение которых, с одной стороны, непосредственно проявляется в общественных отношениях, составляющих предмет конституционного права, а с другой - предопределяется общественной практикой, которая по существу и выступает основой появления, развития, столкновения и преобразования социальных ценностей, воплощающих в себе основные характеристики режима демократии - применительно к развитию политической и экономической систем общества и государства, их взаимоотношениям с человеком и гражданином - и имеющих тенденцию к формализованному нормативному выражению в Основном Законе. Это, в свою очередь, предполагает возможность исследования конституции как нормативной ценностно-правовой основы демократического развития общества, равно как и конкретных форм его публично-властной организации, включая и муниципальные образования.
Необходимость таких подходов обусловливается уже тем обстоятельством, что именно конституция интегрирует в себе и возводит на высший нормативно-правовой уровень основные направления и, в определенной мере, результаты демократического развития общества и государства в их ценностном проявлении, определяет механизмы нормативной интеграции получающих высшее правовое признание демократических ценностей в политическую, экономическую, социально-культурную жизнь общества, его социальных групп, территориальных общностей и отдельных граждан.
Известно, что социальная ценность Конституции РФ определяется прежде всего тем, что она является главным нормативным правовым средством государственной организации общества, основным инструментом упорядочения взаимоотношений человека с обществом и государством. Само возникновение конституции как основного закона государства в историческом плане во многом было связано с необходимостью провозглашения и закрепления на высшем правовом уровне неких демократических ценностей, главными среди которых виделись идеи народовластия (народного суверенитета), свободы личности, равенства всех граждан перед законом, непосредственного и представительного (опосредованного) участия населения в осуществлении государственной власти и т.д.
Не случайно первыми документами конституционного характера, которые в последующем явились основами современного конституционализма, явились такие акты всемирно-исторического значения, как английский Билль о правах 1689 г., Декларация независимости США 1776 г. вместе с американской Конституцией 1787 г. и, конечно, Декларация прав человека и гражданина 1789 г. Все граждане были признаны равными в отношении к признаваемым на конституционном уровне ценностям, к числу которых Декларация отнесла наряду с властью народа (государственной властью) свободу, собственность, безопасность личности.
Таким образом, уже на заре становления современного конституционализма проблемы власти и свободы, взаимоотношений государства и личности стали одними из центральных в конституционной философии нового политического строя и, соответственно, в общем механизме конституционного регулирования общественных отношений. Юридическим средством (формой) выражения соответствующих ценностей являются не только институты прав и свобод человека и гражданина, которые уже сами по себе носят всепроникающий, всеобъемлющий характер в конституционном регулировании, но также и вся система институтов организации и функционирования публичной власти, основ конституционного строя и т.д. Поэтому признание и гарантирование определенного уровня свободы и взаимной ответственности составляют главное содержание всех тех реальных отношений, которые складываются между политической и экономической властью и личностью, а поиск баланса между свободой и властью на всех уровнях ее реализации составляет основной смысл конституционного регулирования и - в дальнейшем - конституционного контроля как решающего средства гарантирования верховенства конституции, обеспечения соответствия ее требованиям всей системы текущего законодательства.
Свобода и публичная власть - это органически взаимосвязанные явления: как свобода личности, положение человека в обществе предопределяют природу власти, определяют ее глубинные характеристики с точки зрения достигнутого уровня демократизма и гуманистических начал в механизме властвования, так и публичная, в частности государственная, власть самым непосредственным образом влияет на положение личности, придает юридически обязательные качества фактическим отношениям власти - подчинения, свободы - ответственности в государственно-организованном обществе. Начала власти и свободы в их взаимодействии определяют, таким образом, саму суть конституционной ткани демократического общества, основанного на принципах современного конституционализма <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005.
На конституционном уровне это может получать различные формы и способы своего воплощения, что во многом связано с концептуальными подходами и национальными, социокультурными особенностями понимания социальной роли, сущности конституции, что, соответственно, сказывается и на ее содержательных характеристиках как мерах свободы и демократии.
1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции РФ -
демократические ценности власти и свободы
Социально-правовые ценности, отражающие глубинные, сущностные характеристики Конституции РФ 1993 г., представляют собой сформированные на основе исторического развития обобщенные общественные представления о наиболее рациональных формах и институтах демократической организации социальной жизни, об общественном благе, нуждающемся во всеобщем признании и защите. Именно в этом качестве они составляют стержень ценностно-нормативных ориентаций общественного сознания и служат главным фактором социокультурной интеграции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Право и культура / Отв. ред. Н.С. Соколова. М., 2002. С. 341.
Важно при этом учитывать, что новая система социально-правовых ценностей, характерная для Конституции 1993 г., как и сущностные характеристики последней, является результатом социального компромисса, итогом сложных противоречивых процессов согласования несовпадающих (а порой и противоположных) интересов различных социальных групп и слоев общества постсоциалистического периода демократических преобразований. Именно в этом виде - как итог социального компромисса - данная система социальных ценностей, признаваемых и защищаемых новой российской государственностью и ее правовой системой во главе с Конституцией, является основой не только нормативного содержания, но и глубинных, сущностных начал Конституции как Основного Закона общества и государства.
Отражаемые в Конституции социальные ценности представляют собой качественные характеристики государственно-правовых явлений высшего порядка, связанные с осознанием обществом - через призму общедемократического опыта и национально-исторической практики - идей человеческого достоинства, добра и справедливости, фундаментальных целей и норм развития, наиболее целесообразных форм общественного и государственного устройства <1>. Будучи закрепленными в Конституции, они трансформируются в конституционные идеи-принципы, а в результате их восприятия отдельными индивидами, социальными группами, обществом в целом становятся элементом их конституционного правосознания, демократической культуры.
--------------------------------
<1> Проблема ценностей в праве, в Конституции привлекает в последнее время все большее внимание. См., напр.: Мартышин О.В. Проблема ценностей в теории государства и права // Государство и право. 2004. N 10. С. 5 - 14; Чернобель Г.Т. Конституция как основной закон государства в ценностном измерении // Конституция и законодательство: Сб. статей по материалам науч.-практ. конф. (Москва, 29 октября 2003 г.). М., 2003; Уитц Р., Шайо А. Конституционные ценности в практике конституционного правосудия Венгрии // Конституционное правосудие. Ереван. 2007. N 1(35). С. 79 - 123.
Конституционализируясь, соответствующие социальные ценности упорядочиваются, встраиваются в определенную иерархическую систему многоуровневых связей и корреляций, основанную на объективно существующем в государственно-организованном обществе социальном порядке в его социокультурном контексте, поскольку правовой социальный порядок, будучи системой связей прав и обязанностей, свободы и ответственности, выступает одновременно и действительным масштабом социальных ценностей <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Мамут Л.С. Выступление в рамках дискуссии "Право как ценность" // Право как ценность: материалы дискуссии / Отв. ред. Л.О. Иванов. М., 2002. С. 27.
Сказанное позволяет воспринимать саму Конституцию 1993 г. как свод имплицитных и эксплицитных социально-правовых ценностей свободы, власти, демократии. При этом ценностная парадигма Конституции России как демократического правового государства (ст. 1 Конституции РФ) заключается в том, что она определяет общую стратегию официальной конституционно-правовой идеологии, закрепляет на основе признания абсолютной значимости верховенства права, народного и государственного суверенитета основополагающие принципы иерархической институционализации публичной власти, ее основные функции, реализуемые в рамках предметов ведения и полномочий публично-властных органов различных уровней, непреложность основных прав и свобод человека и гражданина, гарантии их государственного и муниципального обеспечения.
Вместе с тем строгое следование логике классического социологического подхода к пониманию сущности конституции как отражения фактических общественных отношений, в которых находят свое воплощение реальные, фактически сложившиеся характеристики институтов власти, собственности, свободы, демократии, приводит - в ценностно-нормативном контексте - к неожиданному выводу о том, что конституция не может закреплять программно-футуристические ценности.
Известно, что в период радикальных (революционных) социальных преобразований, которые, в частности, имели место в России в начале 1990-х гг., конституционная формализация ценностных характеристик институтов демократии имела ярко выраженный программно-целевой характер (а не наоборот, как это бывает при эволюционном развитии общества, когда именно ценности, воздействуя на интересы, предопределяют социальные цели <1>), поскольку новые ценности и новое соотношение (баланс) социальных ценностей еще не имеют сколько-нибудь значимого уровня отражения в общественном сознании, что могло бы рассматриваться в качестве действительной созидающей силы для конституирующей активности индивидов и социальных групп. Оно и понятно: ведь в своей основе они представляли в тот период результат механического переноса западных либеральных ценностей демократии на российскую почву.
--------------------------------
<1> См.: Пряхина Т.М. О конституционной самоидентификации России // Право и политика. 2004. N 5. С. 32.
Но чтобы либеральные идеи современного конституционализма прижились в российской социокультурной среде, их надо перенести со всеми их корнями - протестантской верой, позитивистской наукой, буржуазной этикой труда и т.д. <1>. Поэтому в действительности они воспринимаются лишь на интуитивном уровне в проектном варианте и действуют в основном за счет ценностно-нормативной энергии самой конституции как акта высшей юридической силы и прямого действия, в том числе в правотворческой сфере. Непосредственным их адресатом ("потребителем") выступает в этом случае законодатель, раскрывающий и конкретизирующий их содержательные характеристики, а в конечном счете - в сущностно-опосредованном проявлении - народ (на высшем, общегосударственном уровне), население соответствующих территорий (муниципальный уровень нормотворчества).
--------------------------------
<1> См.: Пастухов В. Философия русского конституционализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. N 4. С. 21.
Основу реальной социальной регуляции должны составлять в этом случае имманентные (традиционные) ценности, глубоко укоренившиеся в сознании народа и составляющие основу его самосознания, представленные в российской социокультурной среде, в частности идеями справедливости, равенства, государственности, приоритета общих интересов, коллективизма, общинности и т.д. Благодаря именно такой основе общество способно, в том числе в переходный период, развиваться относительно стабильно, минимизируя отрицательные последствия от осуществляемых преобразований. И только в процессе последующего развития общества новые, в том числе заимствованные, конституционные ценности либо приживаются, социализируются, либо отвергаются общественным сознанием. Иными словами, в данном случае имеет место проблема адаптации, вживания в национальную среду универсальных конституционных ценностей демократии <1>.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 40 - 41; Бабенко А.Н. Проблемы обоснования ценностных критериев в праве // Государство и право. 2002. N 12. С. 93; Неновски Н. Право и ценности. М., 1987. С. 25, 29; Невинский В.В. Конституция Российской Федерации: обновление ценностных ориентиров и проблемы их адаптации // Конституции России 10 лет: опыт реализации: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. Тюмень, 2003. С. 20.
Такой подход к пониманию природы конституции, ее аксиологических характеристик основан на признании того факта, что сущность конституции демократического правового государства должна проявляться в признании и юридическом закреплении социально-правовых ценностей на основе согласованных интересов и воли всех социальных групп, наций и народностей, составляющих государственно-организованное общество. Согласование, приведение к общему знаменателю соответствующих интересов и воли происходит на основе объективно складывающегося соотношения социальных сил в обществе. Показателем этого соотношения и его результатом должна быть не классовая, национально-этническая, религиозная или иная борьба одной части общества с другой, а достижение гражданского мира и согласия по основным вопросам ценностных ориентиров демократии, развития личности, общества, государства. Сущностная же характеристика конституции в этом случае проявляется в том, что она является юридически узаконенным балансом интересов всех социальных групп общества, юридическим выражением социальной солидарности <1>, имеющей целью - добавим - демократическое преобразование общества и государства.
--------------------------------
<1> См.: Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 8; Невинский В.В. Конституция Российской Федерации: обновление ценностных ориентиров и проблемы их адаптации. С. 69; Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 72; Эбзеев Б.С. Сущность Конституции Российской Федерации // Конституция и законодательство: Сб. статей по материалам междунар. науч.-практ. конф. М., 2004. С. 91.
Из этого вытекает, что в юридическом плане конституция - это основной закон не только государства, но и общества. Он должен выражать интересы не только государства или какой бы то ни было ветви государственной власти, но и гражданского плюралистического общества в целом <1>. Оставаясь выражением сложившегося соотношения сил, конституция является мерой свободы, достигнутой в обществе и являющейся достоянием всего общества, каждого его члена.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 11.
Таким образом, конституция - это обладающий высшей юридической силой основной закон государства и общества, закрепляющий в соответствии с объективно сложившимся соотношением социальных сил и на основе присущих данному обществу социальных ценностей согласованную волю основных социальных групп общества правовым выражением баланса политических, социально-экономических, национально-этнических, религиозных, личных, общественных, иных интересов в гражданском обществе и правовом государстве и выступающий в этом качестве ценностным императивом развития государственно-организованного общества. Это единый политико-правовой документ, каждая часть которого должна быть органически связана со всеми остальными, пронизана едиными концептуальными основами политического и экономического развития общества, государственно-правового строительства. Конституция - ценностно-нормативная модель организации жизни общества, охватывающая все его основные сферы.
Что же касается российской конституционной модели организации общества, то она имеет демократический правовой характер и призвана придать такой же импульс развитию российской государственности. Однако без должного уважения, почтительного отношения к конституции, последовательного претворения ее положений в жизнь воплощение этой модели в общественной практике может оказаться под вопросом.
Вместе с тем закрепленная в конституции модель общественного и государственного устройства представляет собой скорее желаемый идеал, видение должного порядка, нежели реальное отображение существующих общественных отношений, что особенно характерно для периодов коренных, революционных по своей сути преобразований в обществе.
Конституцию РФ, заключающую в себе модель демократической правовой государственности, в этом плане тоже можно рассматривать как своего рода нормативно-правовой идеал должной системы организации государственной и общественной жизни. В этом качестве Конституция РФ выступает как нормативная модель, проекция системы осознанных и официально зафиксированных политико-юридических (хотя и не только их одних) потребностей, интересов и целей общества <1>. Как всякая проекция, она неизбежно, закономерно выходит за пределы настоящего и концентрируется в будущем. Судьба идеала - всегда находиться в координатах будущего, а "претворение в действительность любого идеала, в том числе и облаченного в форму Основного Закона, неминуемо сопровождается известным разочарованием" <2>, конституционными иллюзиями. Преодоление последних во многом сводится к разрешению - на основе и в соответствии с ценностями современного конституционализма - социальных противоречий российского общества, носящих всеобщий, всеобъемлющий характер и распространяющихся как на экономическую, социальную, политическую сферы, так и на область духовной жизни, культурную сферу.
--------------------------------
<1> Однако не следует забывать о том, что конституция, которая, по выражению А. Шайо, "бредит будущим", может стать и "совершенно непригодной для решения своей реальной функциональной задачи - защитить общество и его граждан от государственной власти" (Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). Пер. с венг. М., 2001. С. 12).
<2> Мамут Л.С. Конституция и реальность // Конституция как фактор социальных изменений: Сб. докл. М., 1999. С. 44 - 45.
1.1.3. Конституция как отражение противоречий
современной демократии
Понимание конституции как явления конкретно-исторического, обусловленного социокультурной реальностью и неизбежно охватывающего национально-специфические черты общества и государства как на сущностном, так и на формально-юридическом уровне, обусловливает необходимость оценки Конституции РФ 1993 г. в качестве документа, вобравшего в себя весь спектр социальных противоречий в условиях демократических преобразований конца 80-х - начала 90-х гг. XX в. и призванного конституционно-правовыми средствами способствовать разрешению соответствующих противоречий на качественно новых направлениях не только социально-экономического и политического развития, но и демократизации российского общества и государства.
В наиболее полном, концентрированном виде соответствующие характеристики Конституции России могут быть представлены в следующих ее триединых началах <1>: а) Конституция как порождение и своего рода нормативно-правовой результат социальных противоречий, включая противоречия перехода от тоталитаризма к демократизации российского общества; б) Конституция - юридизированная форма отражения противоречий прежде всего между должным и сущим в конституционных характеристиках России как демократического правового государства, в закреплении институтов разделения властей и обеспечении баланса между законодательной и исполнительной властью, в соотношении социальных и рыночных начал в экономической системе, соотношении институтов политической и экономической свободы, государственной и муниципальной демократии и т.п.; в) Конституция - институционная нормативно-правовая основа разрешения законодательных и правоприменительных противоречий в правовых механизмах функционирования современной демократии. Соответствующие характеристики конституции напрямую связаны с пониманием ее сущности как политико-правового явления, призванного отражать основополагающие характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях с учетом реально существующего уровня единства и противоречивости. Конституция в этом случае выступает в качестве юридического закрепления согласованных (в том числе на компромиссной основе) интересов и воли всех социальных групп, наций и народностей, составляющих государственно-организованное общество. Сущностная же ее характеристика предстает в виде юридически узаконенного баланса интересов всех социальных групп общества, меры достигнутого в обществе и государстве баланса между властью и свободой. Именно поэтому в юридическом плане конституция есть политико-правовое порождение наиболее значимых социальных противоречий, выражающих соотношение демократических сил в обществе. Юридически конституция как Основной Закон призвана отражать на правовом уровне соответствующие противоречия и по мере возможности способствовать их разрешению с помощью специфического, юридико-правового конституционного инструментария воздействия на различные институты демократии.
--------------------------------
<1> О сущности конституции как выражения социальных противоречий см.: Бондарь Н.С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 55 - 64.
Не исключение в этом плане и Конституция РФ 1993 г., которая явилась государственно-правовым результатом разрешения политических противоречий между старой (советской) партийно-государственной системой и новыми общественно-политическими силами, провозгласившими лозунги демократии и обновления. В этом смысле Конституция РФ 1993 г., учредившая новую систему единой государственной (централизованной) власти и не допустившая распада Российской Федерации, выступила достижением двух противоборствующих сторон, их идеальной собственностью <1>. Явившись политико-правовым результатом существовавших на момент ее разработки и принятия острых политических, национальных, культурно-этнических, экономических противоречий, она ретранслировала их фактическое (социальное) содержание на высший нормативно-правовой уровень, в известной степени абстрагировавшись при этом от политической конъюнктуры и юридической казуистики <2>. Тем самым Конституция РФ стала юридизированной формой реальных социальных противоречий в процессе демократизации российского общества и одновременно заложила правовую основу для их разрешения.
--------------------------------
<1> См.: Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция. С. 4.
<2> В связи с этим достаточно вспомнить острые, продолжающиеся до настоящего времени дискуссии по поводу оценки известного Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" (САПП РФ. 1993. 27 сент.) с точки зрения соотношения содержащихся в нем идей права, правовой справедливости с законностью и с требованиями буквы действовавшей на тот момент Конституции РФ. См., напр.: Морщакова Т.Г. ...И суда нет. Диагноз доктора Морщаковой. Бывший судья КС об особенностях российской Фемиды // Новая газета. 2004. 19 июля; Зорькин В.Д. Осторожно: праворазрушительство! // Российская газета. 2004. 22 июля.
Качественно новая для российского конституционализма сущностная характеристика Конституции 1993 г. как юридического средства поддержания и обеспечения гражданского мира и согласия в обществе получила также институционно-правовое наполнение: всем своим содержанием Конституция 1993 г. отражает тот непреложный факт, что с развитием рыночной экономики и плюралистической демократии действие социальных противоречий не только не "отменяется", но и во многом усиливается. Тем самым был подтвержден факт смены господствующих тенденций развития конституционных отношений: тенденция к их мнимой чистоте, бесконфликтности сменилась тенденцией к усложнению конституционных процессов, наполнению их внутренними противоречиями, развивающимися на своей собственной основе. При этом "созревание" внутренних противоречий новой демократической государственности, усложнение спектра социальной действительности происходят вместе с развитием нового конституционного строя России как государственно-правового выражения гражданского общества.
Конституция 1993 г. исходит из того, что прочность, незыблемость основ нового конституционного строя России определяется не его "монолитностью", недопустимостью столкновения и противоборства идей и интересов, а, напротив, наличием внутренних противоречий и конфликтов между несовпадающими конституционными ценностями институтов государственной и муниципальной организации публичной власти, федерализма, правового положения личности и, соответственно, закреплением уже на уровне основ конституционного строя системы сдержек и противовесов как правовых механизмов разрешения соответствующих противоречий.
С учетом различной степени "зрелости" и особенностей форм проявления противоречий современной демократии в отдельных сферах общественных отношений в системе конституционного регулирования в той или иной мере находят отражение: а) противоречия-несовпадения (отражающие многообразие несовпадающих личных и общественных, федеральных и региональных, государственных и муниципальных интересов и т.д.); б) противоречия-противоположности (основанные на противоположных ролевых функциях и интересах субъектов демократических процессов; в) противоречия-конфликты, возникающие, как правило, в результате развития, "вызревания" социальных противоречий и их трансформации в правовую, политическую, властно-управленческую, экономическую сферы на определенном уровне демократических преобразований, что проявляется, например, в виде коллизионно-правовых, управленческо-компетенционных конфликтов или национально-этнических, социально-экономических и иных конфликтов. Впрочем, чаще всего соответствующие виды противоречий переплетаются, взаимопроникают, как, например, межпартийные противоречия в избирательном процессе или в действующей системе парламентской демократии; другой пример - конфликты в процессе осуществления муниципальной реформы, связанные, например, с изменением территориальной организации местного самоуправления, что чаще всего предполагает необходимость учета мнения населения либо получения его согласия (подробнее об этом в следующих главах).
Таким образом, как в общественном, так и в профессиональном правосознании, в частности при определении стратегии конституционного регулирования новых явлений общественной жизни, порожденных демократическими преобразованиями, следует исходить из того, что социальные противоречия, конфликты и различия во взглядах на их разрешение - дело нормальное. Конституция и текущее законодательство должны не нивелировать, а официально, на нормативно-правовом уровне признав сам факт существования несовпадающих интересов, конфликтов и социальных противоречий, предложить эффективные правовые средства их разрешения.
Пожалуй, основополагающее значение имеет в этом плане закрепление конституционных принципов плюралистической демократии. В системе действующего конституционного регулирования к ним относятся принципы: а) идеологического многообразия (ч. 1, 2 ст. 13 Конституции РФ); б) политического многообразия, равноправия общественных объединений (ч. 3, 4 ст. 13); в) многопартийности (ч. 3 ст. 13); г) многообразия форм осуществления публичной власти, сочетания государственных и муниципальных начал народовластия (ч. 2 ст. 3); д) светскости государства, равноправия религиозных объединений; е) свободы массовой информации, недопустимости цензуры (ч. 5 ст. 29); ж) экономического плюрализма, равноправия форм собственности, поддержки конкуренции (ст. 8).
Включением в сферу конституционного воздействия противоречивых, в чем-то даже конфликтных явлений социальной действительности, несомненно, повышается не только реальность, но и эффективность всей системы конституционной демократии. Одновременно возведением социальных противоречий, отображающих несовпадение, конфликтность различных сфер жизнедеятельности личности и общества, включая религиозную, идеологическую, морально-нравственную, национальную, экономическую и иные, на формально-юридическом уровне конституционного регулирования обеспечивается формирование механизмов их разрешения на нормативно-правовой основе сопоставления, столкновения получивших юридическое оформление интересов и поиска в режиме этих механизмов баланса конституционных ценностей.
Отдельным видам противоречий соответствуют свои, специфические, способы правового воздействия. Во-первых, в условиях плюралистической демократии становятся возможными и необходимыми максимальное использование позитивного регулирования социальных противоречий, создание правовых условий для достижения оптимального сочетания, гармонизации противоречивых сторон конфликтной ситуации, которая имеет объективные предпосылки для своего существования. Яркий пример в этом плане - позитивное, многоуровневое (полиструктурное) регулирование социальных противоречий между государством и гражданским обществом. Во-вторых, установление норм, ориентирующих на постепенное преодоление различий между сторонами социального противоречия, в том числе в подходе к решению конкретной конфликтной ситуации (здесь могут быть как поощрительные или обязывающие нормы, так и институты коллизионного права, судебного контроля и т.д.). В-третьих, запретительное воздействие на социальные противоречия и конфликты, которые обнаруживаются не только в виде антиобщественных действий, преступлений, терроризма и т.п., но и, например, захвата власти или присвоения властных полномочий (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ), дискриминации (ч. 2 ст. 19), монополизации или недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34). Каждый из этих методов находит свое воплощение в конкретных правовых нормах и институтах различных отраслей права, имеющих в конечном счете конституционное обоснование.
Конституция призвана определять и институционные средства разрешения социальных противоречий, среди которых можно выделить две основные разновидности: а) всеобщие, универсальные институты, которые могут быть использованы для разрешения любых социальных противоречий и конфликтов; б) специальные институты, имеющие конкретно-целевое назначение с точки зрения разрешения социальных противоречий и конфликтов. К специальным относятся, например, институты роспуска Государственной Думы (ст. 109), президентского вето (ст. 107), недоверия Правительству (ст. 117) или институты экономической конкуренции (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), петиций (ст. 33), индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37), судебного обжалования решений и действий органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46) и т.д.
К универсальным институтам разрешения социальных противоречий относятся институты разделения властей - по горизонтали (ст. 10) и вертикали (ст. 11, 12), федерализма (ст. 5), политического и идеологического многообразия, многопартийности (ст. 13), экономического плюрализма, множественности форм собственности (ст. 8), равно как и комплексные по своему характеру институты социального государства (ст. 7), с одной стороны, и правового государства (ст. 1) - с другой (с их несовпадающими конкурирующими конституционными ценностями), и проч. Особым универсальным институтом разрешения социальных противоречий и конфликтов, порожденных в том числе функционированием институтов современной демократии (выборы, референдум, партийные системы, парламентаризм, местное самоуправление, реализация прав и свобод граждан и т.д.), является судебно-конституционный контроль, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В основе функционирования институтов конституционного контроля поиск баланса конституционных ценностей как важнейшей предпосылки и условия разрешения противоречий современной демократии. Определяющее значение имеет в этом плане обеспечение баланса между властью и свободой, что, пожалуй, получает наиболее яркое подтверждение в системе местного самоуправления, на уровне муниципальной демократии.
1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
реализации демократии на местном уровне
1.2.1. От государственно-управленческой -
к самоуправленческой демократии: миф или реальность?
Понятие самоуправления близко, но не тождественно понятию демократии. Демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления. Поэтому конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии <1>.
--------------------------------
<1> См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186.
Возрождение и развитие местного самоуправления как особой, относительно самостоятельной системы демократической организации жизни российского общества явилось одним из важных направлений становления новой российской государственности.
На протяжении десятилетий, в условиях безраздельного господства политики и идеологии централизованного государственного управления (что было характерно не только для советского периода развития нашей страны), отечественные представления о демократии укладывались в своей основе в модель демократии как институционной основы "участия" населения в управлении общественными и государственными делами. Нельзя не отдать должное имевшемуся тогда концептуальному обоснованию данного подхода, в соответствии с которым предусматривалось следующее: вся система демократии сверху донизу носит государственный характер, ведь государственная власть и есть воплощение системы народовластия, так как вне государственных институтов влияния невозможна реализация политической власти как власти народа; поэтому государственный суверенитет совпадает по своей сути с суверенитетом народа, он является юридической формой выражения народного суверенитета (отсюда единство народа и государства, "общенародный" характер государства). Более того, и сама по себе демократия в совокупности всех ее институтов - в отсутствие сформировавшегося гражданского общества - представляет собой политическую форму осуществления государственной власти как власти всего народа, является "общенародной" <1>.
--------------------------------
<1> Нельзя не отметить, что в трудах ученых соответствующего периода нередко содержались, наряду с вполне понятными для того времени идеологизированными положениями, и весьма глубокие идеи о самой по себе социальной и правовой природе государственной власти, о государственном суверенитете, общественном (конституционном) строе и т.д. См., напр.: Ржевский В.А. Общественный строй развитого социализма. Конституционное содержание, структура, регулирование. М., 1983; Шевцов В.С. Государственный суверенитет (вопросы теории). М., 1979; Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы. Саратов, 1979; Скуратов Ю.И. Народный суверенитет развитого социализма (конституционные вопросы). Красноярск, 1983 и др.
Подобного рода политико-идеологические подходы могут быть представлены как своего рода концепция "государственно-управленческой демократии участия". Вряд ли ее можно считать оригинальной и тем более жизнеспособной. Достаточно отметить, например, что сегодня на Западе как некий идеологический противовес далеко не во всем оправдавшим себя подобным политико-правовым подходам активно разрабатываются идеи "совещательной демократии". В конечном счете ее смысл: государство, политическая власть решают, а граждане совещаются, дискутируют. "В концепции совещательной демократии отнюдь не считаются равноценными все аргументы и принципы, выдвигаемые гражданами и публичными деятелями в защиту своих собственных интересов... Идея состоит прежде всего в том, что в демократическом государстве без полноценных дискуссий граждане не могут прийти даже к временному согласию относительно некоторых противоречивых процедур и конституционных прав" <1>.
--------------------------------
<1> Гутман Э., Томпсон Д. Демократия и разногласия // Теория и практика демократии: Избранные тексты / Пер. с англ.; Под ред. В.Л. Иноземцева, Б.Г. Капустина. М., 2006. С. 20 - 21.
Таким образом, концепция демократии как "власти народа" подменяется некими институциями "совещательной демократии". Как не вспомнить в этом случае известного немецкого философа Р. Дарендорфа, определенно утверждавшего, что "вопреки буквальному значению слова действующая демократия не "правление народа"; такового на свете просто не бывает" <1>. На самом деле демократия, как пишет в продолжение этой мысли уже один из молодых отечественных ученых на основе анализа как зарубежного опыта, так и новейшей истории России, это "определенная технология обретения и осуществления государственной власти меньшинством с помощью большинства, с опорой на большинство, но далеко не всегда в интересах и во благо большинства" <2>.
--------------------------------
<1> Дарендорф Р. Дорога к свободе: демократизация и ее проблемы в Восточной Европе // Вопросы философии. 1990. N 9. С. 71.
<2> Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М., 2007. С. 26.
В этой связи весьма интересным представляется предложенный профессором Г. Арутюняном анализ современных тенденций конституционного развития государств на основе концепции "корпоративной" демократии. Справедливо отмечая, что, в частности, в переходных обществах основными проявлениями иррациональных процессов в конституционной практике являются "искаженные представления о демократии и ценностной системе правового государства", "укоренение политического и бюрократического цинизма, которые порою преподносятся в демократической упаковке", автор приходит к выводу о формировании в странах - членах СНГ некой "корпоративной демократической системы", которая является "результатом слияния политической, экономической и административной сил", "своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти" и по своей сути, будучи основана на искаженных конституционных ценностях, "более опасна для общественной системы, чем тоталитарная система" <1>.
--------------------------------
<1> Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии. С. 39, 41 - 42.
Не касаясь некоторых отдельных акцентов и оттенков соответствующих характеристик современных моделей государственных институтов демократии, нельзя не признать, что в современной практике конституционного развития государств не только молодых, но и развитых демократий принцип народного суверенитета в реальном его проявлении приобретает применительно к большинству населения как "электорату" субсидиарно-совещательный характер, а применительно к государственной власти - чисто факультативное значение.
Иная модель демократии: граждане не просто совещаются и не только участвуют в решении политически, социально-экономически важных для них вопросов, а сами решают их. Это самоуправленческая (муниципальная) демократия, хотя ее противопоставление "государственно-управленческой" не вполне обоснованно. В идеальном варианте речь идет о возможности оптимального сочетания государственных и самоуправленческих (муниципальных) институтов демократии в единой системе осуществления народом своей власти. В этом плане далеко не случайно, что даже весьма критически оценивающие демократию как форму организации государственной жизни авторы признают возможным и допустимым использование демократических принципов формирования и функционирования публичной власти на ее низовом уровне, "в малых коллективах, вроде древнегреческого полиса или современной деревни" <1>.
--------------------------------
<1> Проект "Россия". М., 2006. С. 174.
1.2.2. Местное самоуправление - демократия
"малых пространств"
Главным уроком сложной, противоречивой истории возрождения и непрерывного - в чем-то ставшего перманентным - реформирования местного самоуправления в условиях развития новой российской государственности является вывод о том, что для демократического общества в целом, как и для самого по себе местного самоуправления в качестве одного из институтов современной демократии, одинаково опасными являются крайности как самоуправленческого романтизма, так и муниципального нигилизма.
Одна из основных причин существования этих полярных представлений заключена в том, что мы, не успев освободиться от господствовавшего ранее иллюзорно-идеологического восприятия местного самоуправления как некой самоцели, связанной с решением задач по "поголовному привлечению" населения к управлению делами общества и государства, заболели новыми, не менее иллюзорными - по крайней мере для нас - идеями, ориентированными на построение системы публичной власти в лице местного самоуправления, независимой, а в чем-то и противостоящей власти государственной.
Между тем исторический опыт свидетельствует, что уровень развития местного самоуправления оправдан исключительно в той мере, в какой это позволяет выстроить эффективную систему управления городом, районом, которая содействовала бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь каждого человека. При поиске золотой середины между крайностями в оценке местного самоуправления следует исходить из того, что не политико-идеологические критерии, а социальное содержание и ориентация на конкретную личность являются, пожалуй, главной ценностью местного самоуправления как института демократии.
В этом находит отражение сущностная природа местного самоуправления, которая проявляется в единстве публичных и частных начал, власти и свободы. В чем они реализуются? Каково практическое значение данных характеристик институтов муниципальной демократии?
Чтобы ответить на этот вопрос, следует учитывать тот факт, что современные институты государственной демократии, основанные на идеях непосредственных и представительных форм народовластия, технологически отработанных моделях партийных систем и систем голосования (выборов), декоративного парламентаризма и т.п., в ушедшем XX в. во многом себя дискредитировали, включая страны с так называемыми развитыми демократиями. Исторический опыт свидетельствует, что демократия как государственная форма осуществления политической власти неизбежно таит в себе опасность охлократических тенденций, "тирании большинства", с одной стороны, и искажение воли большинства современными избирательными технологиями, тотальными информационными системами, жесткими системами партийного строительства - с другой.
Что могло бы стать альтернативой соответствующим процессам? Думается, такую альтернативу можно обнаружить - по крайней мере в определенной степени - в местном самоуправлении, но реальном, а не мнимом, декларативном. Именно в этом случае становится возможным превращение местного самоуправления в систему местной (муниципальной) демократии.
На чем основаны подобные оценки исторической роли и конституционно-правового значения местного самоуправления? Не являются ли они проявлением все того же самоуправленческого романтизма? Не ставя задачу подробного исследования этой проблемы - тем более что ей посвящено, по существу, все содержание настоящей работы, - обратим внимание на два момента.
Во-первых, вопросы местного самоуправления, связанные с необходимостью решения повседневных проблем населения по месту жительства, меньше всего подвержены политическим и партийным пристрастиям, идеологическим искажениям. В конечном счете решение именно этих вопросов является критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах, равно как и показателем самой по себе состоятельности практики реализации идей местного самоуправления. На данном уровне, в пределах конкретного города или района, села или поселка, люди получают возможность реального участия в решении вопросов хозяйственно-экономической, политической жизни, здесь они могут безошибочно оценить по деловым качествам своих руководителей, избранников в представительные органы, здесь не удержатся, говоря словами А.И. Солженицына, "ложные репутации, не поможет обманное красноречие или партийные рекомендации" <1>.
--------------------------------
<1> Солженицын А.И. Указ. соч. С. 47.
Во-вторых, на уровне местного самоуправления ярко и одновременно наиболее зримо, результативно обнаруживаются личностные моменты развития демократических процессов, здесь проявляется "очеловеченный" образ социально-экономических и политических реформ. Именно местное самоуправление, обеспечивающее развитие демократии "малых пространств", способно создать в конечном счете органическое сочетание власти и свободы, внешнего управления (реализуемого в том числе посредством выстроенной в последние годы исполнительной вертикали) и внутренней самоорганизации населения. Тем самым становится возможным преодолеть наши традиционные, авторитарные по своей сути, представления о демократии как исключительно государственной форме организации власти, которая якобы является единственным источником и главным гарантом прав личности.
1.2.3. Муниципальная демократия против
государственного патернализма
Каково соотношение демократии и государственного патернализма? При всей, казалось бы, простоте и на первый взгляд наивности данного вопроса следует признать его обоснованность. Для этого достаточно высказать вполне обоснованное, на мой взгляд, предположение, что и сама по себе система демократии может носить при определенных условиях государственно-патерналистский характер. Это становится возможным, в частности, в ситуации тотального огосударствления общества, его основных сфер (включая экономику) и самих по себе институтов демократии - как на общегосударственном, так и местном (поселенческом) уровне их реализации.
Так, под влиянием государственно-патерналистской идеологии, которая получила особенно широкое распространение в условиях "государственного социализма", на протяжении десятилетий мы рассматривали демократию, права и свободы жителей города и деревни, включая их возможности пользоваться элементарными благами, правами на труд и отдых, образование и здравоохранение и т.п., в качестве результата "отеческой" заботы государства в лице его верховной власти о гражданах, удовлетворении их повседневных материальных и духовных потребностей.
Не только в практической деятельности центральных и местных государственных органов, но и в праве, на законодательном уровне, проявилась идеология патернализма, попытки опекать личность как в ее политико-правовом состоянии, так и в любом профессиональном, социально-демографическом, всяком ином функциональном качестве человека не только как гражданина страны, но и как жителя города и деревни. Законодатель в этом случае стремится предрешить все проблемы, расписать все условия и результаты, избавить человека от "бремени" индивидуальной свободы, мук поиска альтернатив в процессе принятия решений на местах. В результате мы воспитали в себе стремление не к свободе, а к покровительству, защите, которую может обеспечить только всесильная центральная власть.
Не потому ли и сейчас нередко предпочитаем говорить о правовой помощи, защищенности личности, а не о правовой свободе, о создании в каждом населенном пункте обстановки социального и правового комфорта для личности? Если правовая защищенность сводится лишь к осуществлению охранительных (негативных) функций закона, то правовая комфортность призвана обеспечить качественно новый уровень правовой (позитивной) свободы. Созданию именно такой обстановки должна способствовать система местного самоуправления.
В отличие от системы государственной демократии, которая, как свидетельствует опыт, может строиться на началах патернализма, муниципальная демократия по самой своей природе как демократия местного самоуправления, самоорганизации своей жизни исключает государственный патернализм. "Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да само понятие "гражданские свободы" теряет смысл" <1>.
--------------------------------
<1> Солженицын А.И. Указ. соч. С. 47.
Вместе с тем демократический потенциал местного самоуправления как институциональной формы реализации свободы индивидов в пределах территории их постоянного или преимущественного проживания не может проявляться автоматически в связи с самим по себе фактом признания местного самоуправления в качестве конституционно значимого института муниципальной демократии. Создание эффективных механизмов муниципальной демократии, обеспечивающих качественное достижение стоящих перед ними социальных целей и решение вытекающих из этих целей задач, предполагает выработку надлежащей юридической основы местного самоуправления, установление и укоренение в общественной практике правовых форм его осуществления.
Ведь именно право как мера свободы и ответственности позволяет сбалансировать разнообразные социально-экономические, политические и иные интересы, связанные с организацией социальной жизнедеятельности по месту жительства, гармонизировать интересы членов местных сообществ с интересами других публично-территориальных образований (субъектов РФ и Российской Федерации в целом) и, таким образом, сформировать отвечающий потребностям населения государственно значимый порядок решения муниципальных дел.
1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
публичной власти и прав местного населения
Восприятие местного самоуправления как демократии "малых пространств" закономерно порождает вопрос о социальной и юридической природе демократических начал местного самоуправления, типовых характеристиках образующих его институтов муниципальной демократии.
Общеизвестно, что в категориальном плане демократия охватывает двуединую систему общественных отношений, складывающихся по поводу непосредственного (прямого) и опосредованного (представительного) осуществления тем или иным публично-территориальным коллективном присущей ему власти. Из этого исходит и Конституция РФ, которая, раскрывая природу Российской Федерации как демократического государства, определяет высшим носителем власти в государстве его народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1 ст. 1, ст. 3 Конституции РФ).
Вместе с тем демократия, будучи универсальным императивом организации всей системы публичной власти в государстве, на каждом из ее территориальных уровней имеет определенные специфические особенности, связанные, в частности, с содержанием конституционного регулирования отношений народовластия, федеративной структурой России и двухзвенной моделью конституционного законодательства в области государственно-властных отношений. Особенности же муниципальной (поселенческой) демократии определяются, главным образом, особой природой института местного самоуправления, его местом в конституционной системе народовластия.
В отличие от государственной власти местное самоуправление, как это следует уже из самого наименования данного института, составляет определенную форму самоорганизации, которая может быть охарактеризована как управленческая система, в которой управляемый субъект (население) располагает возможностью оказывать решающее воздействие на организацию и функционирование управляющей системы (органов местного самоуправления) и корректировать ее деятельность на основе механизмов обратных связей (выборы, референдум, публичные слушания, обращения в органы местного самоуправления и к их должностным лицам и т.д.). В этой системе каждый входящий в состав местного сообщества индивид является ассоциированным участником осуществления муниципальной власти, действующим по своей воле и в своих интересах, которые - в рамках коллективных форм местного самоуправления - сообразуются с волей и интересами других. Таким образом, индивид реализует свою политическую свободу влиять на состояние муниципальных дел с тем, чтобы привести их к состоянию, которое обеспечивало бы ему наиболее оптимальный режим удовлетворения повседневных потребностей, связанных с проживанием на определенной территории, а местное сообщество в целом - свое право самостоятельно в пределах описанной Конституцией РФ и действующим законодательством сферы свободы усмотрения решать вопросы местного значения.
Отсюда вытекает, что осуществление местного самоуправления как публичной власти и, соответственно, развитие муниципальной демократии одновременно в индивидуально-личностном разрезе предполагает процесс реализации субъективных публичных (муниципальных) прав членов местного сообщества, направленный на обеспечение, прежде всего, социально-экономических, культурных, равно как и политических, интересов и потребностей граждан по месту жительства (подробнее о природе этих прав - в гл. 4 настоящей работы). Причем наибольшая приближенность муниципальной власти к населению и объективная (повседневно складывающаяся) общность интересов членов местного сообщества обусловливают (во всяком случае в смысле требования должного) наименьшее расхождение между целями политической свободы местного сообщества, с одной стороны, и политической свободы каждого из его членов - с другой.
Исходя из этого, демократия в системе местного самоуправления проявляется - в глубинных ее характеристиках - через сущностное единство отношений власти и свободы, в котором она образует политическую форму реализации муниципальной власти и прав местного населения.
В этом плане определение понятия муниципальной демократии, если говорить об этом в самом общем плане, сводится к тому, что это основанная на единстве свободы и ответственности самоуправленческая форма осуществления населением по месту жительства публичной власти, коллективных и индивидуальных прав граждан по самостоятельному решению в пределах, установленных Конституцией и действующим законодательством, вопросов местного значения, непосредственному обеспечению жизнедеятельности и оказанию муниципальных услуг в интересах местного сообщества и отдельных граждан.
Предполагается, что основные положения данного определения могут быть развернуты посредством анализа всей системы институтов муниципальной демократии.
1.2.5. Системные характеристики институтов
муниципальной демократии
Системные характеристики муниципальной демократии могут раскрываться различным образом, в зависимости от избранной в качестве исходной точки зрения на местное самоуправление как социально-правовое явление.
Так, если рассматривать муниципальную демократию в качестве одного из необходимых элементов общей системы народовластия в Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), представляется важным исследовать ее внешнесистемные связи, установить соотношение муниципальной демократии с формами и институтами государственной демократии, которые реализуются при осуществлении государственной власти. В этом плане муниципальная демократия, базируясь на общих конституционных принципах народовластия, включая, например, принцип взаимосвязи и взаимного дополнения непосредственной и представительной демократии, имеет ряд отличительных черт.
Во-первых, она осуществляется в особой сфере общественных отношений, которую формируют вопросы местного значения; во-вторых, она реализуется на низовом территориальном уровне организации публичной власти; в-третьих, охватывая собой всю территорию Российской Федерации, она проявляется как публичная власть местных сообществ и, таким образом, имеет своими пространственными пределами территории муниципальных образований; в-четвертых, основываясь на принципах самоуправления, она предполагает максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества и, соответственно, непосредственной и представительной демократии (однако без их отождествления!); в-пятых, она организационно обособлена от демократических институтов государственной власти; в-шестых, муниципальная демократия не ограничивается самоуправленческими властеотношениями, но включает также институты общественного, не публично-властного характера (например, территориальное общественное самоуправление, опросы граждан, собрания (конференции) граждан и т.п.).
Возможна также оценка муниципальной демократии как самостоятельного явления социально-политической и правовой действительности, что позволяет оценить ее с позиций внутрисистемных характеристик, выявить составляющие ее собственные институционные и структурно-функциональные характеристики (элементы), показать взаимосвязи между ними. В этом случае возможны различные варианты системного анализа институтов муниципальной демократии, в частности в зависимости от избранного классификационного основания.
Так, по материальному содержанию в системе институтов муниципальной демократии можно выделить: экономические, политические, социальные институты, обеспечивающие соответственно экономическое, политическое, социально-правовое самоуправление местного сообщества. По характеру участия граждан в механизме функционирования институтов муниципальной демократии различаются институты муниципальной непосредственной и представительной демократии. В зависимости от сущностных черт (конституционных проявлений) местного самоуправления, которое реализуется через муниципальную демократию, следует разграничивать: демократические институты муниципальной власти, институты осуществления местного самоуправления и самоорганизации граждан (территориальное общественное самоуправление), институты муниципальных прав и свобод.
При этом демократические институты муниципальной власти определяют как организационную структуру местной публичной власти (глава муниципального образования, местная администрация, представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, создание которых предусмотрено уставом конкретного муниципального образования), так и характер взаимодействия данных организационных структур местного самоуправления.
К институтам муниципальной демократии относятся также: муниципальные выборы, муниципальный референдум; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также иные институты, если они закреплены в уставе муниципального образования.
Что же касается прав и свобод как институтов муниципальной демократии, то в концентрированном виде они могут быть выражены посредством обобщенной категории "муниципально-правовой статус личности", которой определяется субъективно-личностная мера возможной самореализации индивида в муниципально-правовых отношениях и одновременно обязанности муниципальной власти по обеспечению свободы личности, степень и объем ее гарантирования на муниципальном уровне.
1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
Конституционные начала муниципальной демократии определяются не только формально-юридическими, но прежде всего материальными основами, самим характером отношений, складывающихся в системе местного самоуправления и являющихся самоуправленческими отношениями. Отношения в сфере муниципальной демократии возникают по поводу публично-территориальной самоорганизации населения и связаны с необходимостью самостоятельного решения населением определенного круга общих (для местного сообщества) дел публично-политическими и иными средствами. Речь идет о конституционном значении достаточно широкой сферы отношений, составляющих область местного самоуправления. При этом самоуправленческие отношения тесно соприкасаются с реализацией публичной политической власти, с одной стороны, и самореализацией индивидов (населения), осуществлением их прав и свобод в пределах территории проживания - с другой.
Формально-юридическая основа муниципальной демократии проявляется в характере и содержании заключенного в конституции правового регулирования местного самоуправления как относительно самостоятельного института муниципальной демократии.
Роль конституции для местного самоуправления и муниципальной демократии не ограничивается тем, что, являясь Основным Законом, она содержит нормы соответствующего отраслевого, в том числе муниципально-правового, содержания. Не менее важным является то обстоятельство, что конституция представляет собой своеобразное мерило, критерий оценки всей системы норм и институтов муниципального права на предмет их соответствия высшим ценностям, получающим конституционное признание. Конституционные нормы должны соблюдаться всеми органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами. Это, как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении от 4 февраля 1992 г. N 2-П <1>, в частности, требует непосредственного применения Конституции судами при обнаружении противоречия между конституционными нормами и другими законами.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 1993. N 1.
В этом плане решения Конституционного Суда РФ представляют собой своего рода конституционно-праксиологическую основу и результат проверки муниципального законодательства, с одной стороны, а также развития местного самоуправления во всех его основных характеристиках - с другой: нормативно-правовой (представленной муниципальным законодательством), институционной (система непосредственных и представительных форм самоорганизации населения и его самоуправления), публично-властной, социально-территориальной, финансово-экономической, иных составляющих местного самоуправления и, соответственно, институтов муниципальной демократии. В конституционно-судебном тематическом плане это решения, касающиеся самых различных проблем: местное самоуправление как особая форма публичной власти, соотношение местного самоуправления и государственной власти, муниципальные выборы, представительные и иные органы местного самоуправления, вопросы местного значения, территориальная основа местного самоуправления, финансовая основа местного самоуправления, муниципальная собственность, муниципальная служба и др.
Поэтому, говоря о конституционной природе муниципальной демократии в формально-юридическом смысле, следует учитывать, что речь идет не только о роли Конституции РФ как акта прямого действия, обладающего высшей юридической силой в сфере муниципальных отношений. Имеются и иные возможности "проникновения" конституционных начал в разветвленный массив самоуправленческих отношений и, соответственно, в муниципально-правовую нормативную базу. Речь идет о механизмах приведения норм и институтов муниципального права, а также практики их применения в соответствие с "буквой и духом" Конституции, что представляет собой процесс своего рода конституционализации муниципальной демократии, смысл которой в конечном счете заключается в обеспечении гармоничного взаимодействия норм конституционного и муниципального права при безусловном приоритете первых над вторыми, а также выработке конституционно-правовой методологии оптимизации системы местного самоуправления в Российской Федерации. Важнейшим инструментом решения этих задач является Конституционный Суд РФ, а также конституционные (уставные) суды субъектов РФ.
Оценка конституционного правосудия в рассматриваемом контексте связана с системно-функциональным анализом деятельности Конституционного Суда как органа конституционного контроля, в том числе в сфере муниципальной демократии, чему посвящена не только специальная глава, но в определенной мере и все другие части настоящей работы в связи с содержащимся в них анализом правовых позиций Конституционного Суда по широкому кругу вопросов муниципально-правовой проблематики.
1.3. Местное самоуправление в системе российской
государственности: концептуальные подходы
Конституционного Суда РФ
Конституция РФ, устанавливая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), предусматривая базовые его принципы, включая организационную обособленность от органов государственной власти, прямо не определяет его природу. Вместе с тем основополагающие социально-политические и правовые характеристики местного самоуправления могут (и должны) выводиться из Конституции РФ путем системного анализа ее положений, что нашло отражение в практике Конституционного Суда РФ, которая, в свою очередь, явилась нормативно-доктринальной основой для более четкой характеристики сущности местного самоуправления на законодательном уровне, а именно в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Эти характеристики должны рассматриваться не вне, а в общей системе институтов российской государственности как необъемлемый ее элемент, своего рода фундамент российской государственности <1>.
--------------------------------
<1> В этом плане оправданным является встречающееся в научной литературе определение местного самоуправления в качестве "основы" государственности (хотя и без должной аргументации данного положения). См.: Незнамова Е.А. Местное самоуправление - основа государственности. М., 2006.
1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
самоуправления как институционной основы
муниципальной демократии
В многоуровневой системе конституционного регулирования местного самоуправления находит отражение его сложная, триединая конституционно-правовая природа, отражающая в своем единстве различные стороны проявления местного самоуправления как элемента российской государственности и одновременно выражения муниципальной демократии. Это позволяет охарактеризовать местное самоуправление в системе муниципальной демократии, во-первых, в субъективно-личностном аспекте - как институт правового положения личности; во-вторых, в социальном плане - как средство самоорганизации общества, достижения определенной автономии общества во взаимоотношениях с государством, что позволяет в конечном счете определить местное самоуправление в качестве института гражданского общества; в-третьих, в публично-властном аспекте - как особую форму осуществления населением публичной власти по месту жительства.
1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
правового положения личности
С точки зрения базовых конституционно-правовых ценностей муниципальной демократии местное самоуправление выступает прежде всего как институт индивидуальных и коллективных прав населения по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, т.е. институт правового положения личности. Это находит закрепление в ряде конституционных норм, посвященных главным образом индивидуальным и коллективным правам на местное самоуправление (ст. 24, 32, 33, 40, 41, 130 - 132 и др.), а также иным правам и свободам, реализация которых обеспечивается по месту жительства граждан, в частности на основе средств муниципально-правового гарантирования (ст. 24, 27, 32, 36, 40, 41, 43 и др.).
Пониманию местного самоуправления в названных качествах будут посвящены специальные структурные части настоящей работы; здесь же отметим, что данный подход получает подтверждение и в решениях Конституционного Суда РФ. Наиболее полно он выражен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П, в котором Суд сформулировал следующую правовую позицию. Из ст. 3 (ч. 2) и 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130 - 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования <1>. Одновременно субъективно-личностные начала местного самоуправления как одного из правомочий в составе правового статуса гражданина неоднократно учитывались Конституционным Судом РФ как критерий и конституционно-нормативная основа для проверки законодательного регулирования муниципальных институтов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
<2> См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. N 1-П; от 16 октября 1997 г. N 14-П // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4902; от 15 января 1998 г. N 3-П; Определения Конституционного Суда РФ: от 9 июня 2004 г. N 231-О // ВКС РФ. 2005. N 1; от 21 апреля 2005 г. N 239-О // Архив КС РФ. 2005.
1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
муниципальных институтов гражданского общества
Это вторая принципиально важная конституционная характеристика местного самоуправления. В этом качестве местное самоуправление закрепляется как одна из форм народовластия, основа конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12 Конституции РФ).
Именно категория гражданского общества позволяет выявить глубинные закономерности самоорганизации населения, становления и развития политических и правовых институтов властвования как одной из фундаментальных основ организации общества и государства. В рамках гражданского общества становится возможной реальная свобода личности во всех формах и на всех уровнях ее проявления, переходящая в конечном счете в свободу всего общества, когда люди сами управляют социальными процессами в соответствии с требованиями осознанных ими объективных законов.
Что же такое гражданское общество? Каковы его внутренние механизмы, которые позволяют развиваться экономическим, социально-культурным, политическим отношениям в режиме демократизма, самоуправления, уважения человеческой личности, гарантирования ее прав и свобод?
Следует прежде всего обратить внимание на тот факт, что категория гражданского общества призвана отразить принципиально новое качественное состояние общества, которое должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов. Современное гражданское общество - это демократическое, плюралистическое общество, основным субъектом которого является свободный индивид, реализующий свои интересы в рамках единого для всех режима равноправия и общего правопорядка. В обобщенном виде можно выделить следующие основные качественные характеристики гражданского общества, предопределяющие его значение как институционной основы становления и развития муниципальной демократии.
Во-первых, гражданское общество - воплощение баланса частных и публичных интересов. Исторический процесс самоорганизации населения и формирования гражданского общества характеризует сложный путь восхождения человечества от угнетения, политического диктата и государственного тоталитаризма к реальному демократизму общественных отношений. Не случайно уже первые научные концепции гражданского общества, возникшие в XVIII - начале XIX в., обращали внимание на такие его характеристики, как наличие определенной сферы общественных (прежде всего - имущественных, рыночно-экономических), семейных, нравственно-этических, религиозных отношений, относительно независимых от государства. В этом плане первоначальное понимание гражданского общества строилось, по существу, на противопоставлении сферы публичных и частных интересов: если воплощением первых является государственная организация общества, то вторые должны получать свою реализацию в независимой, автономной по отношению к государству гражданской, т.е. "частной", сфере жизни людей.
Сама по себе постановка вопроса о гражданском обществе как определенной сфере неполитической, частной жизни граждан, независимой от государственной власти, исторически имела, безусловно, прогрессивное значение. Она сыграла важную роль в утверждении нового, буржуазного конституционного строя, основанного на принципах неприкосновенности частной собственности, невмешательства государства в сферу свободного предпринимательства, стихии рыночной конкуренции, равно как и в сферу личной, семейной жизни членов гражданского общества. Этим был завершен процесс "отделения" политической, государственной жизни от гражданского общества. В результате самостоятельное, независимое от политической власти существование обрело и гражданское общество.
Поэтому для нынешнего понимания современного гражданского общества недостаточно представления о нем лишь с позиции его противопоставления государственной власти и, соответственно, сфере реализации публичных интересов. Частные и публичные начала не только могут и должны противопоставляться, но на определенном уровне развития самоуправленческих начал они получают гармоничные формы сочетания, взаимопереплетения в процессе их самореализации в экономической, социально-культурной, политической жизни местных сообществ и в конечном счете общества в целом.
Во-вторых, социально-правовые факторы саморегуляции, самоуправления в гражданском обществе определяются тем, что в отношениях, составляющих гражданское общество, объективно воплощаются идеи права как высшей справедливости, основанной на недопустимости произвола и гарантировании равной для всех членов гражданского общества меры свободы. Это те нормативные, общеобязательные требования, которые складываются и существуют в гражданском обществе независимо от их государственного признания и закрепления в законах. Но следование им со стороны государства является залогом того, что закон в таком обществе и государстве приобретает правовой характер, т.е. они не только воплощают в себе государственную волю, но эта воля в полной мере соответствует требованиям справедливости и свободы.
В данном случае речь идет о правопонимании, основанном в том числе на признании нетождественности понятий "право" и "закон" в демократическом правовом государстве. Формальное равенство и формальная справедливость - вот наиболее общие требования права в приближении к идеалу совершенного гражданского общества <1>. И такое общество может быть только правовым обществом, основой функционирования которого служит ответственность государства перед личностью. Объективно, в силу реально существующего порядка общественных отношений, оно приобретает правовой характер, т.е. гражданское общество по самим своим внутренним свойствам должно быть правовым обществом, правовой организацией социально-экономических и политических отношений.
--------------------------------
<1> См.: Нерсесянц В.С. Право и закон в российской Конституции: традиции правопонимания и современность // Право и политика современной России. М., 1996. С. 92 - 125; Лапаева В.В. Различные типы правопонимания: анализ научно-практического потенциала // Законодательство и экономика. 2006. N 4.
Правовой характер, соответствие высшим требованиям справедливости и свободы является важнейшей качественной характеристикой гражданского общества. Эта его особенность воплощается в нормативных требованиях, заложенных в содержании категорий справедливости и свободы. Свобода и справедливость представляют собой в условиях гражданского общества социальный фактор, нормирующий и упорядочивающий деятельность людей, задающий саморегуляцию и самоуправление. В то же время сам человек как член гражданского общества, участник территориального коллектива (местного сообщества) обретает реальную свободу в результате своей способности подчиняться внутренним нормативным требованиям ответственного поведения. Это предопределяет, соответственно, и новые принципы социального управления: поведение человека в данных условиях регулируется гораздо больше "изнутри", чем "извне". И такой способ регуляции наиболее близок к саморегуляции, он воспринимается индивидом как форма реализации своей свободы. Но свобода здесь, конечно, не вседозволенность, а именно особый способ существования человека в координатах внутренней саморегуляции своего поведения и социальной саморегуляции на уровне определенной общности, коллектива.
В-третьих, функциональные характеристики гражданского общества связаны с тем, что основой функционирования такого общества является не просто создание определенного поля (пространства) реализации частных интересов, формально-юридически независимого от государственной власти, но достижение высокого уровня самоорганизации, саморегуляции общества.
В этом плане новая функциональная характеристика гражданского общества заключается не в том, что государство "уступает" определенную сферу частных интересов самому обществу, "отдает" ему на откуп решение тех или иных проблем. Напротив, само общество, достигая нового уровня своего развития, приобретает способность самостоятельно, без вмешательства государства осуществлять соответствующие функции. Этим предопределяется и та качественная особенность гражданского общества, которая характеризует его высшие ценности и главную цель функционирования - обеспечение оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов. Свобода, права человека и его частные интересы должны рассматриваться в этом случае не с позиции эгоистической сущности "экономического человека", для которого свобода есть собственность, а наоборот, сама собственность во всем многообразии ее форм становится средством утверждения идеалов освобожденной личности. И это должно происходить на основе безусловного признания в качестве высшей ценности гражданского общества человека, его прав и свобод, чести и достоинства политически свободной и экономически независимой личности.
Поэтому, не умаляя значения автономии личности, гарантий невмешательства в сферу ее частных интересов, следует признать, что не это является его главной целью (как это представлялось на начальных этапах формирования гражданского общества в условиях первоначального накопления капитала в западных странах). Главная цель заключается в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А государство в этом случае (в условиях правового гражданского общества) приобретает характер социального государства (ст. 7 Конституции РФ).
На этой основе становится возможным преодолеть конкуренцию порой несовпадающих конституционных ценностей правового государства, с одной стороны, и социального - с другой. Речь идет об обогащении природы правового государства социальными началами, которые в значительной мере трансформируют его властные функции. Утверждая себя как социальное, правовое государство берет ответственность за социокультурное и духовное развитие общества, за устранение (в том числе с помощью правовых законов) несправедливых социальных неравенств, которые и в рыночных условиях экономической свободы и имущественного расслоения не могут выходить за пределы обеспечения каждому индивиду достойного уровня жизни. При этом само понятие "достойная жизнь", получая конституционное обоснование путем закрепления достаточно конкретных обязанностей государства по ее достижению (ч. 2 ст. 7), должно восприниматься не как политическое программное положение, которое уже по этой причине нецелесообразно было бы использовать при определении понятия гражданского общества, а как конституционно-правовая категория, имеющая свое нормативное содержание.
На этой основе можно представить понятие гражданского общества как основанную на самоорганизации систему социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости, и имеющую своей целью создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, защиту его прав и свобод как высших ценностей гражданского общества и правового государства.
Институциональная структура гражданского общества. Из качественных характеристик гражданского общества вытекает и конкретный анализ основных его элементов как системы относительно независимых от государства институтов и отношений, которые обеспечивают условия для свободного развития личности, удовлетворения частных интересов и потребностей индивидов и коллективов, развития местного самоуправления. В структурном плане соответствующие институты составляют достаточно сложную систему институтов экономической, социальной, общественно-политической организации общества.
Это, во-первых, институты экономической организации гражданского общества, в которых находит свое воплощение достигнутый уровень экономической свободы общества и каждой личности в отдельности. В экономическом аспекте гражданское общество является обществом цивилизованных рыночных отношений, поэтому скорейший переход нашей страны к цивилизованному рынку является важнейшим условием создания в России гражданского общества. А это возможно лишь на основе: последовательного проведения в жизнь принципа множественности форм собственности и равных возможностей их правовой защиты (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ); обеспечения свободы труда как основы функционирования любого общества, необходимости гарантирования защиты от безработицы, равно как и права на индивидуальные и коллективные трудовые споры (ст. 37); гарантирования свободы предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34).
Единство этих факторов обеспечивает новое качество экономических отношений и положения личности в данной сфере. Квинтэссенцией этого нового качества является рынок - этот, говоря словами М. Фридмана, "прямой компонент свободы" <1>. При этом экономическое устройство способствует развитию свободного общества в двоякой роли. С одной стороны, свобода экономических отношений сама по себе есть составная часть свободы в широком смысле. С другой стороны, экономическая свобода - это также необходимое средство к достижению свободы политической, так как она способствует, как будет показано далее, "отделению" экономической власти от политической и тем самым позволяет одной служить противовесом другой. Одновременно это позволяет соединить воедино свободу и предпринимательство, экономику и самоуправление населения в рамках демократически структурированного гражданского общества. При этом сами права личности (включая гражданские и политические) становятся важным средством экономического развития общества, совершенствования его экономической самоорганизации.
--------------------------------
<1> Фридман М. Капитализм и свобода // Фридман М., Хайек Ф. О свободе. Минск, 1990. С. 12.
Во-вторых, системообразующим структурно-институционным компонентом гражданского общества является его социальная организация. Социальная организация общества является не только важнейшей его качественной характеристикой в процессе рыночных и политико-демократических преобразований на пути к формированию гражданского общества, но и одним из важных показателей достигнутого уровня равенства, социальной справедливости и свободы в данном обществе. В основе этого лежит тот факт, что само понятие социальной организации непосредственно вытекает из "социального измерения" человека, его способности объединяться, самоорганизовываться.
Важно при этом учитывать, что закономерности современного развития социальной организации общества, в частности его социальной структуры, определяются не ее упрощением, а существенным усложнением, что отражает богатство и многообразие экономической, социально-культурной, национально-этнической, религиозной, общественно-политической жизни в обществе, основанном на экономическом и политическом плюрализме.
Демократический путь формирования рынка и перехода к гражданскому обществу - усложнение общественных отношений через их дифференциацию и, соответственно, усложнение социальной организации общества. И эти процессы активно происходят в настоящее время. Современная социальная организация общества носит весьма сложный характер, ее стратификационные характеристики самые разнообразные. Они могут быть выявлены на основе таких критериев, как классовая, национально-этническая, конфессиональная, социально-демографическая принадлежность, равно как и анализ соответствующих групп в территориальном, ведомственно-профессиональном, должностном аспектах и т.д. Эти критерии не носят исчерпывающий характер. Но именно они имеют важное значение с точки зрения использования средств правового (включая локальное, на уровне муниципальных образований) регулирования соответствующих отношений, влияния права на социальные процессы в этих областях. По той же причине важно учитывать в условиях перехода к рынку и формирования гражданского общества динамику социальных страт в системе отношений собственности, производства и, соответственно, распределения материальных благ.
В соответствии с этим можно выделить три основные группы населения гражданского общества: наемных работников, предпринимателей и нетрудоспособных граждан. Обеспечение баланса экономических интересов и материальных возможностей этих групп - важное направление политики социального правового государства, целью которой является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).
Наконец, в-третьих, системообразующим структурным компонентом гражданского общества выступает его общественно-политическая организация, обеспечивающая реализацию политической свободы граждан и социальных групп общества. Ее нельзя отождествлять с государственно-политической организацией, с государственным управлением обществом. Напротив, реальный демократизм гражданского общества как основы обеспечения действительной свободы личности становится возможным именно тогда, когда общество, приобретая качества гражданского, правового, вырабатывает свои собственные, негосударственные общественно-политические механизмы саморегуляции и самоорганизации. В соответствии с этим происходит политическая институционализация гражданского общества и его конституционного строя; общество самоорганизуется с помощью таких институтов, как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские, молодежные, религиозные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие добровольные объединения граждан, создаваемые на основе общности их интересов. Сами же политические отношения приобретают в этом случае значение негосударственной формы социального управления, сферы самореализации личности, что подтверждает правомерность включения в содержание понятия гражданского общества политических отношений.
Важное место в конституционном механизме политической институционализации гражданского общества, равно как и в развитии и углублении свободы личности, реальном обеспечении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина, принадлежит системе местного самоуправления, выступающей институционным средством реализации гражданского общества.
Местное самоуправление - институциональное средство развития гражданского общества. Очевидно, что синхронизация всех форм осуществления публичной власти в системе единой российской государственности, предполагающая недопустимость противопоставления местного самоуправления и государственной власти, не исключает необходимости учета специфики местного самоуправления не только как одной из форм публично-властной деятельности, но и гражданского института самоорганизации населения. В этом плане институты местного самоуправления являются одновременно муниципальными институтами гражданского общества. Без развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение прав и свобод личности, ни утверждение реальной демократии по месту жительства граждан <1>. Как справедливо отмечает Н.С. Тимофеев, сама "природа органов местного самоуправления как негосударственный вариант публичной власти, с одной стороны, объясняется производностью и тесной связью - зависимостью с государством, с другой стороны, постоянно существующей потребностью во взаимодействии с гражданским обществом" <2>.
--------------------------------
<1> При том, что такой подход имеет широкую поддержку в муниципально-правовой науке (см., напр.: Гражданское общество в России: возможность самоорганизации и механизмы правового регулирования. М., 2005; Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003), важно отметить и непринятие некоторыми учеными понимания природы местного самоуправления как института (основы) гражданского общества. См., напр.: Авакьян С.А. Проблемы централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы междунар. науч. конф. М., 2006. С. 11; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 142 - 160.
<2> Тимофеев Н.С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9. С. 10.
Во многом по аналогии с институтами гражданского общества в целом к ним относятся институты: а) экономической; б) социальной; в) общественно-политической самоорганизации населения по месту жительства. Это позволяет объединить в рамках данной группы внешне разнородные, но объединенные единым материальным содержанием институты, например, территориальных основ местного самоуправления; конституирования (учреждения) муниципального образования; муниципальной собственности, финансово-экономических основ местного самоуправления; территориального общественного самоуправления и т.д.
В структуру гражданского общества, кроме того, входят институты организации муниципальной власти (институты муниципального народного представительства, включая институт муниципальных представительных органов; главы муниципального образования; институт исполнительных органов местного самоуправления; институт муниципальной службы и др.), а также включаются институты взаимоотношений человека с муниципальной властью, что соответствует таким институтам правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления, как, например, институт индивидуальных и коллективных прав на осуществление местного самоуправления, муниципальных избирательных прав, муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина и т.д.
И наконец, в структуру гражданского общества включаются муниципальные институты гарантирования и ответственности местного самоуправления: государственного обеспечения минимальных местных бюджетов; государственного финансирования отдельных государственных полномочий, переданных местному самоуправлению; судебной защиты местного самоуправления; ответственности местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами; административного контроля и прокурорского надзора за местным самоуправлением и т.д.
В этом плане местное самоуправление не есть самоцель. Как институт гражданского общества оно призвано обеспечить прежде всего определенный уровень самоорганизации населения, самостоятельности, самодеятельности, саморегулирования, самоконтроля. Это те первичные признаки местного самоуправления, которые предопределяются самой природой самоуправленческих отношений: принадлежностью муниципальной власти местному сообществу; единством, совпадением субъекта и объекта управления; самостоятельным решением вопросов местного значения и на этой основе - совместным отстаиванием общих интересов населения, проживающего на данной территории, как разновидности коллективных интересов. Это означает, что признание местного самоуправления в качестве институционного средства развития гражданского общества отнюдь не свидетельствует о чисто "общественной" природе местного самоуправления в Российской Федерации и, соответственно, отрицании за ним публично-властного значения. Институционные начала гражданского общества присутствуют в местном самоуправлении лишь в той мере и в той части, в какой оно является воплощением достигнутого уровня самоорганизации населения по месту жительства. В других своих конституционных характеристиках местное самоуправление проявляется прежде всего посредством публично-властных отношений. Наконец, нельзя не учитывать, что основные характеристики местного самоуправления как выражения муниципальных институтов гражданского общества реализуются в единой системе народовластия и системе российской государственности. Это означает, что признание местного самоуправления в качестве институционного средства развития гражданского общества отнюдь не свидетельствует о чисто "общественной" природе местного самоуправления и, соответственно, отрицании за ним публично-властного значения. Институционные начала гражданского общества присутствуют в местном самоуправлении в той мере и в той части, в какой оно является воплощением достигнутого уровня самоорганизации населения по месту жительства. В других своих конституционных характеристиках местное самоуправление проявляется прежде всего посредством публично-властных отношений. Поэтому местное самоуправление есть одновременно и властно-правовой институт конституционного строя.
1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
публичной власти
В связи с этим местное самоуправление - это также и институт организации публичной власти <1>.
--------------------------------
<1> Более подробному анализу соответствующих аспектов местного самоуправления посвящены следующие пункты и главы настоящей работы.
Примечательно, что соответствующие характеристики местного самоуправления были в полной мере восприняты федеральным законодателем в рамках реформирования муниципальных отношений, по крайней мере на понятийно-смысловом уровне. В отличие от ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. одноименный ФЗ 2003 г. прямо предусматривает, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1); является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1); составляет определенный набор прав граждан России, обобщенно закрепленных в ст. 3 ФЗ 2003 г.
В этой связи ясно, что местное самоуправление может, с одной стороны, существовать вне организационных структур муниципальной власти (в рамках государственной модели местного самоуправления), а с другой - воплощаться в муниципальной власти как организационно обособленной от государства относительно самостоятельной форме публичной власти. Именно организационное обособление местного самоуправления от государственной власти - как функции по самоорганизации и налаживанию совместной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, - придает ему характер муниципальной власти.
Здесь приобретают важное значение концептуальные подходы к пониманию самой по себе публичной власти и форм ее осуществления. Как правило, в качестве организационных форм публичной власти как социальной функции, присущей любому организованному коллективу, по налаживанию совместной деятельности его членов традиционно называют государственную и общественную власть, а, соответственно, разновидностью последней квалифицируется муниципальная власть, если, в частности, речь идет о такой модели местного самоуправления, когда его органы не входят в систему органов государственной власти. Думается, такая трактовка, связанная с отождествлением муниципальной власти с властью общественной, в том числе и в России, является неверной, и прежде всего с методологической точки зрения: муниципальная власть фактически исключается в этом случае из общей системы народовластия и из конституционной системы российской государственности, переводится на некий чисто "общественный" уровень.
Между тем муниципальная власть - особая, уникальная форма организации публичной власти как власти населения, проживающего на территории муниципального образования; она составляет одну из основ конституционного строя России, является обязательной на всей территории России, хотя и не относится к государственной власти. Но, будучи самостоятельной, весьма специфичной формой осуществления публичной власти, она не относится и к власти общественной, что вытекает в том числе из решений Конституционного Суда РФ.
1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
как особой публичной власти, выражении единства власти
и свободы населения
Понимание местного самоуправления как особой формы публичной власти находит подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, прежде всего в Постановлениях от 15 января 1998 г. N 3-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П и - в особенности - в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П.
Так, в процессе рассмотрения дела о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г. и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" (Постановление от 15 января 1998 г.) Конституционному Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами - государственной власти или местного самоуправления - являются представительные и исполнительные органы, указанные в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было установить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, указанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или к органам местного самоуправления предполагало необходимость преодоления формально-юридических оценок местного самоуправления. Необходим был анализ, прежде всего, сущностной природы местной власти, а уже на этой основе - их юридических характеристик. Очевидно, что в этом случае определяющее значение имеет не формальный критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего компетенционные, характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения.
При этом сущность местного самоуправления важно не сводить к организационно-управленческим характеристикам с точки зрения формального соотношения в них государственных и общественных начал. В основе предлагаемого подхода лежит анализ более глубоких, сущностных характеристик муниципальной власти, понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление.
По самой своей глубинной природе и целевому назначению местное самоуправление есть проявление свободы общества и личности. Общинная свобода и права личности - основа местного самоуправления. Именно категория свободы обеспечивает переход в анализе местного самоуправления от сущности первого порядка (с точки зрения соотношения государственных и общественных начал) к сущности второго порядка как выражения единства власти и свободы населения. В этом находит отражение тот непреложный факт, что глубинное основание самоуправления органически связано со свободой личности, реальным положением каждого конкретного гражданина как члена местного сообщества (общины). При этом своеобразным связующим звеном между личностью и ее свободой, с одной стороны, и местной властью как функцией - с другой, является свобода местного сообщества, общинная свобода. Еще А. Токвиль, один из основателей теории свободной общины, отмечал естественный характер общинной формы человеческой жизнедеятельности и, соответственно, наличие определенного уровня общинной свободы. Он подчеркивал, что "община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собою". Но, хотя община существует очень давно, "общинная свобода остается чем-то редким и хрупким... Она возникает словно сама по себе и развивается почти незаметно в недрах полудикого общества. И только при непрерывном воздействии законов и обычаев, обстоятельств и в особенности времени ее удается наконец укрепить" <1>.
--------------------------------
<1> Токвиль А. Демократия в Америке / Пер. с франц. М., 1992. С. 65.
Это становится возможным еще и потому, что сама местная власть, если она не навязана извне, а ее реальным источником и субъектом выступает вся община (местное сообщество), может рассматриваться не только как функция по управлению, но и как своеобразный масштаб, предел свободы деятельности субъектов самоуправления, их возможностей распоряжаться материальными и духовными ценностями местного сообщества. Поэтому свобода личности должна рассматриваться как составная часть понятия местного самоуправления, его высшая ценность и органическое проявление самоуправленческих начал в обществе. Ведь сама по себе возможность для граждан управлять местными делами, осуществлять муниципальную власть является важнейшим проявлением свободы личности.
При этом сама по себе категория муниципальной власти является одной из наиболее значимых и емких (по информационно-правовой насыщенности и нормативному содержанию) в теории и практике муниципальной демократии. Не получившая формализации в действующем законодательстве, она обоснована и широко используются Конституционным Судом РФ.
Более того, Конституционный Суд РФ не только ввел указанный термин в конституционно-правовой категориальный аппарат, но и конституционализировал не имеющую формально-юридического закрепления категорию "публичная власть" в качестве родового понятия по отношению ко всем административно-территориальным уровням организации населения в Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 19 мая 1998 г. N 15-П // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491; от 10 июня 1998 г. N 17-П // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002; от 23 марта 2000 г. N 4-П // СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429; от 11 апреля 2000 г. N 6-П // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774; от 15 января 2002 г. N 1-П; от 9 июля 2002 г. N 12-П // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909; от 13 мая 2004 г. N 10-П // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2094; от 29 ноября 2004 г. N 17-П // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.
Это означает, что органы власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований организационно и функционально связаны общими конституционными принципами управленческого воздействия на общественные отношения и, соответственно, образуют единый уровень гарантирования прав и свобод граждан, составляющих территориальные коллективы, выступающие объектом такого воздействия.
Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П, само понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Это в полной мере касается и института отзыва глав муниципальных образований, природа которого не вполне тождественна институту отзыва выборных должностных лиц государственной власти, чем, кстати, объясняются новые подходы, иные правовые позиции Конституционного Суда в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П по сравнению с Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П <1> в части, касающейся оценки конституционности положений Конституции Республики Алтай от 10 марта 1995 г. и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о досрочном отзыве глав администраций субъектов РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
В Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Суд отметил: в соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как одного из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8). При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 Закона определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.
Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. То есть, обладая свободой в формировании органов местного самоуправления, население муниципального образования в то же время располагает и властными полномочиями по отношению к этим органам и их должностным лицам, включая возможность установления различных форм их ответственности перед населением, в том числе досрочное прекращение полномочий путем отзыва.
Раскрывая конституционную природу местного самоуправления как особой формы публичной власти, важно обратиться к вопросу о параметрах соотношения государственной власти и местного самоуправления, установить место и роль муниципальных структур в общей системе российской государственности.
1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
самоуправления и государственной власти
В научно-теоретическом плане решение вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления в своей основе определяется методологическим подходом, характеризующим отношение местного самоуправления к государственной или общественной власти. Соответственно, выделяются две противоположные по своей сути модели местного самоуправления: а) общественная, основанная на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач; б) государственная, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм децентрализации государственного управления на местном уровне его реализации.
В обоснование правомерности первого подхода его сторонники ссылаются прежде всего на ст. 12 Конституции РФ. Конечно, такой подход подкупает своим стремлением обеспечить максимальную самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов. На практике, однако, это крайне сложно реализовать.
В этом плане вполне понятно стремление противников общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, что, в частности, наглядно проявлялось и на практике, в особенности в законодательстве субъектов Федерации: в одних случаях - путем сочетания на уровне местных органов государственных и общественных начал, в других - посредством создания наряду с негосударственными (общественными) по своей природе органами местного самоуправления местных органов государственной власти. Какой же из данных подходов отвечает положениям действующей Конституции?
При ответе на данный вопрос следует учитывать, что нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 Конституции РФ о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении властей "по вертикали" (в отличие от ст. 10 Конституции, которая закрепляет разделение властей "по горизонтали"). Это нашло косвенное подтверждение и в Определении Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 104-О <1> об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании положений статьи 12 Конституции РФ. Отказывая в даче толкования соответствующей статьи, Конституционный Суд исходил из того, что уяснение смысла данного положения имеет конституционное значение для каждой конкретной ситуации, связанной со взаимоотношениями органов местного самоуправления с государственными органами. Иной подход мог бы означать предварительный конституционный контроль, т.е. дачу Конституционным Судом официального толкования до принятия конкретных законодательных актов.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 1999. N 5.
Поэтому весьма общим по нормативному содержанию принципом взаимоотношений муниципальных и государственных органов, закрепленным в ст. 12 Конституции РФ, еще не предопределяется сама природа местного самоуправления, объем и соотношение предметов его ведения и полномочий с полномочиями органов государственной власти, равно как и характер самоуправленческих полномочий. Границы таких взаимоотношений весьма подвижны, свидетельством чего является и новый, нынешний этап реформирования местного самоуправления. Осуществляемая в рамках действующей Конституции сегодняшняя реформа преследует в том числе цель преодоления порой имевшего место неоправданного отрыва местного самоуправления от государственной власти. Нельзя однако не отметить, что здесь имеет место и другая опасность противоположного характера - стремление "встроить" органы местного самоуправления в единую вертикаль власти. Новое законодательство о местном самоуправлении, сохраняя общую демократическую направленность, все же в большей степени ориентировано на централизацию единой системы организации публичной власти, нежели на децентрализацию; в результате справедливо высказывается озабоченность, что местное самоуправление может стать "уровнем государственной власти" <1>.
--------------------------------
<1> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 11; также см.: Колесников А.В. Муниципально-правовая политика в современной России // Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2006. С. 395.
Все это убеждает в том, что, с одной стороны, нет необходимости стремиться сохранять "стерильную" чистоту сферы муниципального управления в соотношении с управлением государственным; с другой стороны, муниципальная власть нуждается в надежных государственных гарантиях самостоятельности. На этой основе, как свидетельствует мировой опыт, местное самоуправление может и должно развиваться в органическом единстве с системой государственно-властного управления, тем более если речь идет о государстве с недавним тоталитарным прошлым.
По смыслу ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление и государственная власть не могут рассматриваться как изолированные по отношению друг к другу явления; будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся социально-целевым единством их предназначения. Нормативное содержание таких взаимосвязей в принципиальном, обобщенно-систематическом варианте определяется положениями ст. 1, 2, 3, 7, 17 и 18 Конституции РФ, по смыслу которых государство в целом, в лице всех своих конституционно обусловленных публично-властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными делами (общенационального, регионального, местного уровня), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства.
1.3.3.1. Конституционный Суд РФ о "включенности" местного
самоуправления в институциональную структуру
социальной государственности
Одной из важнейших функциональных составляющих механизма государственного правообеспечения является социальная функция государства, распределяемая - в силу объективной природы соответствующей сферы общественных отношений - между всеми уровнями публичной власти на началах совместности и субсидиарности. В этой связи следует обратить внимание на ряд решений Конституционного Суда РФ, в которых получила выражение и развитие правовая позиция о механизме реализации государством его социальной функции и участии в данных отношениях местного самоуправления.
Так, в уже упоминавшемся Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П Конституционный Суд РФ указал, что понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований. Вместе с тем тремя годами ранее в Постановлении от 16 мая 2000 г. N 8-П <1>, анализируя проблему конституционности исключения из конкурной массы в рамках процедуры банкротства объектов, необходимых для жизнеобеспечения населения, и их передачи муниципальным образованиям, Конституционный Суд РФ заключил, что подобное решение законодателя не противоречит конституционным принципам и нормам, поскольку, в частности, направлено на реализацию и распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2258.
В практическом плане "включенность" местного самоуправления в институциональную структуру государственности предполагает последовательное обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по реализации конституционных функций российского государства. Нельзя не заметить, что такой подход в полной мере удовлетворяет насущной национальной потребности в проведении интенсивной правовой модернизации публично-властных (как процедурно-процессуальных, так и организационно-структурных), а также социально-экономических отношений, имеющей своей генеральной целью качественное улучшение жизни граждан, создание фундаментальной государственно-технической и материально-ресурсной базы для развития последующих поколений. Очевидно, что решение данных задач - с политико-правовой точки зрения - требует известного уровня единства элементов публичного управления.
Из принципа взаимодействия государственно-властной и муниципально-властной систем публичного управления при реализации конституционных функций исходит и Конституционный Суд РФ. Общий его подход к данной проблеме заключается в принципиальной конституционной допустимости и даже, более того, оправданности и необходимости в ряде случаев взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Так, в частности, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Судом была сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой Конституция РФ не исключает взаимодействия, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.
Взаимодействие уровней публичной власти обеспечивается в том числе посредством финансово-правового регулирования, в основе которого сущностное единство конституционного целеполагания публично-властной деятельности и, соответственно, конституционная детерминация финансовой политики государства и каждого из образующих его публично-территориальных субъектов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П <1>, бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов. Тем самым предопределяется публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, деятельность которых как публичных субъектов в силу ст. 1 (ч. 1), 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 и 2), 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 1, 2 и 5) Конституции РФ должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией РФ и действующим законодательством.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
Данный подход получил развитие в ряде решений Конституционного Суда РФ <1>. К примеру, проверяя на соответствие Конституции РФ законоположения, обязывающие муниципальные образования не допускать уменьшения объема ранее установленных льгот на содержание детей в дошкольных учреждениях, Конституционный Суд РФ пришел к заключению, что подобное обязательство не может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ, поскольку оно обусловлено содержанием конституционного регулирования прав граждан в сфере образования и распределением обязанностей по их гарантированию между всеми уровнями публичной власти <2>. Вместе с тем в решении Конституционный Суд РФ сделал акцент на финансово-правовой составляющей данных отношений. И это не случайно, поскольку реальные возможности муниципалитетов в соответствующей деятельности далеко не одинаковы. Суд установил, что конституционная природа Российской Федерации как социального государства предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства. Данные требования, как это следует из рассматриваемого решения, должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления государственных гарантий общедоступности дошкольного образования, установленных федеральным законодателем в порядке регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 43, п. "в" ст. 71 Конституции РФ), что предполагает наличие соответствующего финансово-правового регулирования, осуществляемого с учетом федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов, а также самостоятельно устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (п. 3 ч. 6 ст. 19, ч. 2 ст. 53 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Из приведенных положений Конституции РФ, конкретизирующих их положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. во взаимосвязи с положениями Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и БК РФ Конституционный Суд РФ вывел, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.
--------------------------------
<1> См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 1 декабря 2005 г. N 462-О // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 733; от 27 декабря 2005 г. N 527-О // Архив КС РФ. 2005; от 2 февраля 2006 г. N 56-О // Архив КС РФ. 2006.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.
При этом следует обратить особое внимание на то, что финансовое взаимодействие государственной власти и местного самоуправления не ограничивается государственным дотированием участия муниципалитетов в реализации полномочий по тем или иным общезначимым предметам ведения. Такое ограничительное понимание взаимодействия, по существу, искажало бы саму его суть, превращая взаимодействие в вертикальное вспомоществование. Напротив, взаимодействие предполагает совместную деятельность участвующих субъектов, приложение каждым из них определенных усилий и (или) затрату определенных ресурсов в общих целях. В этой связи вполне обоснованна позиция Конституционного Суда РФ о том, что самостоятельность бюджетов не исключает их использование в целях обеспечения функций государства в целом и не может пониматься как произвольное, вне определяемых Конституцией РФ и законами государственной политики и государственных функций, составление доходов и расходов соответствующих территорий. Иное, в частности, приводило бы к нарушению конституционных гарантий социальной защиты граждан <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 г. N 43-О // Архив КС РФ. 2000.
Примечательно, что своеобразное взаимопереплетение государственно-властных и муниципальных начал в сфере местного самоуправления, причем не в абстрактно-доктринальной форме, а применительно к российской конституционной модели местного самоуправления, признает и Европейский суд по правам человека.
1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
публично-государственных и муниципальных начал
в местном самоуправлении России
Соответствующий подход был сформулирован им при решении вопроса о приемлемости жалобы Галины Петровны Герасимовой против Российской Федерации <1>. Дело в том, что основаниями данной жалобы послужил судебный спор между заявительницей и Управлением социальной защиты населения города Чапаевска по поводу выплаты ей денежных средств в порядке реализации уступленного заявительнице ее работодателем права требования части суммы, присужденной судебным решением, в счет задолженности по выплате заработной платы. Обосновывая недопустимость принятия обращения к рассмотрению, власти Российской Федерации утверждали, в частности, что Управление социальной защиты населения администрации города Чапаевска является муниципальным учреждением администрации города Чапаевска. Последняя представляет собой орган местного самоуправления, который в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 БК РФ обладает свободой в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Европейский суд, не согласившись с приведенными аргументами, указал следующее. Прежде всего Суд напомнил, что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов (см. mutatis mutandis, решение Европейской комиссии по делу Ротентурм Коммюн против Швейцарии (Rothenthurm Commune v. Switzerland) от 14 декабря 1988 г., жалоба N 13252/87; решение Европейской комиссии по делу Аюнтамьенто де Х. против Испании (Ayuntamiento de X. v. Spain) от 7 января 1991 г., жалоба N 15090/89, Decisions and Reports (DR) 59, p. 251). Далее Европейский суд указал, что в международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Исходя из этого, Европейский суд счел, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Соответственно, Суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти.
--------------------------------
<1> См.: Окончательное решение Европейского суда по правам человека от 16 октября 2004 г. // Журнал российского права. 2005. N 1. С. 115 - 119.
Соответствующие конституционные подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти получили конкретизацию в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., который в отличие от прежнего правового регулирования закрепил ряд институтов, позволяющих говорить если и не о строго определенном нормативном механизме обеспечения взаимодействия государственной и муниципальной управленческих подсистем, то, по крайней мере, о наличии отдельных элементов такого механизма. Речь идет, в частности, об институтах выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, взаимном делегировании полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, участии органов государственной власти субъекта РФ в процедуре назначения на должность по контракту главы местной администрации и контроля за его деятельностью по реализации переданных государственных полномочий.
Вместе с тем взаимодействие государственной власти и местного самоуправления обусловливается принципиальной общностью отдельных вопросов местного значения и предметов ведения органов государственной власти субъектов РФ, что предопределяет и необходимость координации деятельности по осуществлению полномочий в соответствующих сферах. Кстати, тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного Суда. Такая позиция была выражена Судом, в частности, применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О <1>; от 12 мая 2003 г. N 167-О <2>; от 18 декабря 2003 г. N 470-О <3>; от 25 декабря 2003 г. N 453-О <4>; от 8 июля 2004 г. N 303-О <5>; от 9 июня 2005 г. N 224-О <6>).
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 2003. N 5.
<2> Архив КС РФ. 2003.
<3> Там же.
<4> ВКС РФ. 2004. N 3.
<5> ВКС РФ. 2005. N 1.
<6> Архив КС РФ. 2005.
Таким образом, конституционное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации и его конкретизация в отраслевом законодательстве, включая финансово-бюджетное, предполагают не жесткое отграничение местного самоуправления от государственной власти, но базирующееся на их организационном обособлении и одновременно на социально-целевом единстве, взаимодействии в рамках реализации конституционных функций государства, имманентно сочетающих общенациональные и муниципальные интересы, которые не могут быть достигнуты иначе как путем конструктивного сотрудничества субъектов публичной власти различной территориально-компетенционной сферы деятельности.
При анализе конституционных принципов взаимодействия местного самоуправления и государственной власти особого внимания заслуживают вопросы компетенционного взаимодействия. Это связано с тем, что самостоятельность местного самоуправления, как она закреплена в Конституции РФ, имеет фактически два основных аспекта: а) организационная и б) функциональная самостоятельность. При этом, однако, очевидно, что вопросы местного значения, будучи пронизанными общим конституционным предназначением, объективно не могут быть жестко обособлены от предметов ведения органов государственной власти. Следовательно, можно говорить об относительном, но не об абсолютном разграничении соответствующих предметов ведения и вопросов местного значения. В то же время, как уже отмечалось, ряд вопросов публичного значения не может быть решен за счет усилий только лишь одного уровня публичной власти, даже если формально такие вопросы отнесены к предметам ведения государственной власти или к вопросам местного значения. Иными словами, необходимо найти адекватный конкретно-историческим условиям и государственно-правовым потребностям - и одновременно базирующийся на конституционных принципах - баланс между самостоятельностью местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в которых воплощен преимущественно муниципальный интерес, и общностью государственных и муниципальных начал в решении тех вопросов, которые в силу своего содержания предполагают необходимость "государственно-муниципального" властно-правового взаимодействия.
1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
взаимодействию органов государственной власти
и местного самоуправления
Не ставя перед собой цель детального анализа многогранной и многоаспектной по своему характеру проблемы компетенционного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, обратим внимание прежде всего на ряд ключевых в этом отношении моментов ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., в том числе в его соотношении с прежним законодательством.
Очевидной новеллой ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. стал отказ от модели определения состава полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, при которой они закреплялись в качестве исчерпывающих перечней (соответственно, ст. 4 и 5 ФЗ). В рамках нового правового регулирования федеральный законодатель использовал принципиально иной подход, определив круг названных полномочий через указание на их родовые признаки.
Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления отнесено: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых рассматриваемым ФЗ; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном рассматриваемым ФЗ (ч. 1 ст. 5).
В свою очередь, на органы государственной власти субъектов РФ возложены полномочия по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном рассматриваемым ФЗ (ч. 1 ст. 6).
Уже на уровне первоначального восприятия приведенных законоположений становится очевидно, что полномочия как федеральных, так и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления в настоящее время ограничены, по существу, лишь общими рамками конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, которое, однако, призвано устанавливать базовые принципы такого разграничения. При таком подходе органы государственной власти фактически наделяются правом самостоятельного определения сферы своей компетенции в области местного самоуправления, что потенциально чрезвычайно увеличивает возможности проникновения государственных начал в муниципальную сферу. Причем это касается прежде всего федеральных органов государственной власти. Дело в том, что вышеназванные полномочия субъектов РФ, сформулированные предельно общо, по буквальному смыслу ч. 1 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. могут осуществляться только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Законом.
Иными словами, действующий ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления на уровне разграничения предметных сфер и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти фактически вводит презумпцию принадлежности регулятивных полномочий в области местного самоуправления Российской Федерации в целом, а для субъектов РФ установлен, по существу, своеобразный "разрешительный" режим нормотворчества в указанной сфере. При таких условиях возможности для компетенционного взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления оказываются чрезвычайно суженными.
Действительно, по сути компетенционное взаимодействие предполагает совместную, скоординированную, но при этом самостоятельную реализацию, в частности, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ своих полномочий в области местного самоуправления. Введение же разрешительно-дозволительных режимов в данной сфере, при том, что состав полномочий ответственного за их определение и распределение на основе и в соответствии с Конституцией РФ федерального законодателя заметно размыт, деформирует механизмы компетенционного взаимодействия, превращая взаимодействие в одностороннее нормативное воздействие.
Такое положение актуализирует вопросы, связанные с обеспечением самостоятельности местного самоуправления, четкого определения круга вопросов местного значения, вмешательство в которые со стороны органов государственной власти недопустимо.
Вместе с тем при всех положительных моментах ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., связанных с более четкой регламентацией вопросов местного значения, их распределением и дифференциацией по типам муниципальных образований, нельзя не заметить, что федеральному законодателю не удалось последовательно вычленить сферу компетенционной самостоятельности местного самоуправления. Здесь следует обратить внимание прежде всего на ключевые в этом отношении ст. 14 - 16 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Несмотря на то что уже само название данных статей ("Вопросы местного значения...") должно вроде бы ориентировать на определение круга самостоятельных полномочий органов местного самоуправления соответственно поселения, муниципального района, городского округа, в указанных статьях, как и в прежнем ФЗ о местном самоуправлении, в ряде случаев произошло смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и в состоянии решать только совместно с органами государственной власти, а также с теми, к решению которых органы местного самоуправления могут лишь подключаться, т.е. участвовать, но не решать самостоятельно. Например, в п. 8 ч. 1 ст. 14, п. 7 ч. 1 ст. 15, п. 8 ч. 1 ст. 16 данного Закона говорится об участии соответствующих муниципальных образований в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их границ, а п. 16 ч. 1 ст. 14 названного Закона включает в состав вопросов местного значения поселения "оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения".
В таких условиях особое значение приобретает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, его реализация в законодательной и правоприменительной практике.
1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
самоуправления в системе российской государственности
Требование самостоятельности в том виде, как оно закреплено в Конституции РФ применительно к местному самоуправлению (ст. 12, 130 - 133), получило конституционно-доктринальное обоснование в решениях Конституционного Суда РФ: не ограничивается социально-экономическими, политическими или правовыми параметрами данного требования применительно к самому по себе местному самоуправлению. Самостоятельность местного самоуправления - важная составляющая всей системы российской государственности, конституционный принцип ее организации и функционирования. Речь идет о том, что "самостоятельность местного самоуправления" должна пониматься не в негативно-охранительном (самостоятельность "от чего-то"), а в позитивно-предоставительном плане, уполномочивающем местное самоуправление на активную деятельность по решению задач, осуществлению принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций.
Можно выделить три ключевых аспекта принципа самостоятельности местного самоуправления, получивших обоснование, в частности, в решениях Конституционного Суда РФ.
Во-первых, недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления федеральным законом. Следует заметить, что в практике Конституционного Суда РФ отсутствуют прецеденты, связанные с признанием положений федерального законодательства противоречащими Конституции РФ на том основании, что они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Системный анализ деятельности федерального конституционного правосудия в данной сфере позволяет говорить о том, что, признавая названный принцип в качестве безусловно значимого конституционного установления и используя ссылки на него в подавляющем большинстве решений, касающихся вопросов местного самоуправления, Конституционный Суд РФ вместе с тем по общему правилу не исключает ограничение федеральным законодателем пределов самостоятельности местного самоуправления (т.е. фактически вмешательство в самостоятельность местного самоуправления в пределах ранее признанных ее границ) исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления. Такой подход был сформулирован, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П. Стоит, однако, заметить, что федеральная конституционно-судебная практика все же знает примеры, когда Конституционный Суд РФ в рамках мотивировочной части решения в качестве общего конституционного правила указывал на недопустимость нарушения Российской Федерацией рассматриваемого конституционного принципа. Это имело место, в частности, в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О <1>. Рассматривая вопрос о конституционности положений одного из указов Президента РФ, которым, в частности, была определена максимальная выкупная стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего <2> на праве собственности муниципальным образованиям, и максимальная цена для продажи земельных участков, являющихся объектом приватизации, в городах и населенных пунктах, Конституционный Суд РФ указал, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка относятся к сфере ведения Российской Федерации. При этом, как подчеркнул Суд, такие федеральные программы не должны нарушать конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12 Конституции РФ). Однако такая позиция Конституционного Суда РФ не получила своего развития ни в мотивировочной, ни в резолютивной части решения, в частности, по причине прекращения производства по делу ввиду внесенного изменения в оспариваемые положения нормативного правового акта.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169.
<2> Ранее в литературе также обращалось внимание на то, что "до настоящего времени ни разу не были признаны неконституционными нормы муниципального права, содержащиеся в федеральных законах" (Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 263).
Таким образом, в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ принцип самостоятельности местного самоуправления в аспекте взаимоотношений Российской Федерации и местного самоуправления в негативном плане проявляется в требовании недопустимости нарушения (а не ограничения) самостоятельности местного самоуправления. При этом конкретное нормативное содержание такого нарушения, т.е. пределы, за которыми ограничение самостоятельности приобретает неконституционный характер, в практике Конституционного Суда РФ не выявлено.
Нормативное содержание принципа самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях с федеральными властями определяется не только положениями ст. 12 Конституции РФ, буквально закрепляющими указанный принцип, но и иными конституционными нормами, определяющими набор и содержание полномочий Российской Федерации в области местного самоуправления. Наиболее важным в этой связи представляется п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Несмотря на значимость данного конституционного положения для решения вопроса об установлении пределов нормативного воздействия государственной власти, включая ее федеральный уровень, на муниципальные отношения, оно не является в полной мере ясным, четким и определенным и по своей грамматической конструкции может быть истолковано различным образом: как относящее к предметам совместного ведения установление:
а) местного самоуправления;
б) общих принципов местного самоуправления;
в) общих принципов организации местного самоуправления;
г) общих принципов организации системы местного самоуправления;
д) общих принципов организации системы органов местного самоуправления.
Очевидно, что в зависимости от избранного варианта истолкования соответствующих положений будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти. Практика, однако, достаточно быстро - если точкой отсчета иметь в виду принятие Конституции РФ - сформулировала устойчивый подход к пониманию указанного положения Основного Закона, выразившийся в самом наименовании основополагающего федерального законодательного акта, посвященного местному самоуправлению, которым устанавливаются общие принципы его организации. Такой подход в полной мере соответствует правовым позициям Конституционного Суда РФ, который, неоднократно обращаясь к п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, однозначно интерпретировал его содержание как относящее к предметам совместного ведения установление именно общих принципов организации местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: абз. первый п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; абз. шестой п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; абз. первый п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N 14-О // Архив КС РФ. 1997; абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П.
Вместе с тем нельзя не заметить, что, осуществляя правовое регулирование местного самоуправления, федеральный законодатель выходит как за пределы установления общих принципов в данной сфере общественных отношений, так и за пределы регламентации организационных основ местного самоуправления. Это особенно проявилось в новом ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., предусмотревшем по многим муниципальным вопросам весьма детальные, императивные и фактически безальтернативные нормативные решения. Сам по себе такой подход, однако, вряд ли может рассматриваться как противоречащий Конституции РФ. Конституция по своему смыслу и духу ориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, действенной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовать отдельные общегосударственные функции, включая функцию социального государства, в пределах территории муниципального образования. В таких условиях, представляется, федеральный законодатель не лишен возможности и известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономических условий, развития федеративных отношений и, в частности, характера взаимоотношений субъектов РФ с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления.
Во-вторых, недопустимость ограничения самостоятельности местного самоуправления региональными законами. Данный аспект принципа самостоятельности местного самоуправления получил значительно более широкое обоснование в практике федерального конституционного правосудия. И это не случайно, если иметь в виду, что первая базовая редакция ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. - как ориентированная на наиболее точное, буквальное выражение смысла положений п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ - устанавливала, по существу, лишь основные начала организации и функционирования муниципальных институтов в Российской Федерации, оставляя достаточно широкую свободу усмотрения в регулировании конкретных вопросов в области местного самоуправления субъектам РФ и самим муниципальным образованиям. Именно поэтому основной массив правового регулирования местного самоуправления был сосредоточен на региональном уровне. Конечно, как уже было отмечено, муниципальные образования располагали правом урегулировать многие вопросы институционализации и реализации местного самоуправления самостоятельно. Однако большинство из них в силу объективных причин (отсутствие квалифицированного кадрового состава, недостаточный опыт практического решения муниципальных проблем, отсутствие налаженных каналов взаимного информационного обмена между различными муниципальными образованиями и т.д.) не могли сформировать качественную, адекватную потребностям правоприменительной практики, отвечающую требованиям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства муниципальную нормативную правовую базу. Вместе с тем на начальном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации (впрочем, и в современных условиях его существования) не сложились четкие подходы к пониманию сущности и значения институтов местного самоуправления, их места в системе институтов российской государственности, а также - что более важно в практическом плане - подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти, административно-территориального деления и территориальной основы местного самоуправления. Немаловажно и то, что вопросы организации местного самоуправления тесно соприкасаются с проблемами межбюджетных отношений, в том числе на уровне взаимоотношений субъектов Федерации и муниципальных образований. В такой ситуации именно региональные законодательные акты порой объективно несли в себе угрозу самостоятельности местного самоуправления.
Правовые позиции о недопустимости ограничения (именно ограничения, а не только нарушения) самостоятельности местного самоуправления законами субъектов Федерации неоднократно формировались Конституционным Судом РФ применительно к различным вопросам местного самоуправления как общего, так и частного характера, касающимся, например, исключения институтов местного самоуправления из системы организации публичной власти на территории субъекта РФ или правомерности участия органов государственной власти субъектов РФ в механизме формирования органов местного самоуправления. Общим направлением данных решений Конституционного Суда РФ является отстаивание идеи недопустимости вмешательства региональных властей в сферу самостоятельности местного самоуправления. Так, например, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, которыми допускался "добровольный" отказ населения "от реализации права на организацию местного самоуправления" при условии, что такое решение должно быть принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения муниципального образования <1>. Определением от 11 июня 1999 г. N 105-О <2> Конституционный Суд РФ констатировал нарушение Конституции РФ, включая закрепленный ею принцип самостоятельности местного самоуправления, наделением Главы Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования. Подобных решений - о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления - Конституционным Судом РФ принято немало <3>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
<2> СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.
<3> См., напр.: Определения Конституционного Суда РФ: от 8 октября 1999 г. N 138-О // СЗ РФ. 1999. N 46. Ст. 5611; от 15 мая 2001 г. N 98-О // СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2803; от 14 января 2003 г. N 21-О // Архив КС РФ. 2003.
В целом же, оценивая соответствующую практику Конституционного Суда РФ, можно заключить, что сформулированные правовые позиции имеют принципиально важное правозащитное значение.
Третьим аспектом принципа самостоятельности местного самоуправления является самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Данный аспект - в отличие от предыдущих - имеет не негативную (определение степени невмешательства органов государственной власти в сферу самостоятельности местного самоуправления), а позитивную направленность, проявляющуюся в возложении на федеральные и региональные органы государственной власти обязанностей по обеспечению реальных возможностей (финансово-бюджетных, экономических и юридических) муниципальным образованиям самостоятельно, т.е. ответственно в пределах своих полномочий, оказывать решающее воздействие на состояние муниципальных дел.
1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
пространственная сфера муниципальной демократии
Являясь политической формой реализации муниципальной власти и одновременно прав местного населения на решение вопросов местного значения, поселенческая демократия осуществляется в особой пространственной сфере, параметры которой определяются, с одной стороны, признанием местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, подлежащей гарантированию и защите на всей территории Российской Федерации, а с другой стороны, самой конституционной природой местного самоуправления как формы самоорганизации населения, призванной обеспечить налаживание совместной жизнедеятельности объединенных общностью интересов лиц по месту жительства.
1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
основа муниципальной демократии
В соответствии с новым действующим законодательством о местном самоуправлении муниципальное образование может быть представлено городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом либо внутригородской территорией города федерального значения. Возникновение и развитие многообразных самоуправленческих форм организации населения оказывает существенное (преобразовательное) воздействие на территориальную структуру государства, состав которой, традиционно включавший в себя в качестве первичного элемента административно-территориальные единицы, дополнился (углубился) территориальными единицами особого рода, где осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, задачи политической и социально-экономической самоорганизации населения, комплексного развития соответствующих единиц.
В результате территориальная единица перестает быть лишь административной и становится социально-территориальной. В ее рамках, в частности, обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное сообщество - разновидность территориального коллектива. В нем концентрируется по территориальному признаку система отношений, характеризующих реальное положение личности в обществе, ее фактическое участие в демократическом самоуправлении на местах, равно как и в решении общегосударственных вопросов.
1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
основа муниципальной демократии
В основе концепции муниципальной демократии и характеристики местного сообщества как территориального коллектива - совокупного (ассоциированного) субъекта муниципальной демократии - лежит рассмотрение общины муниципального образования как территориальной корпорации - юридического лица публичного права <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
Одновременно анализ понятия "местное сообщество" имеет принципиальное значение и для характеристики личностных аспектов муниципальной демократии, в частности правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и одновременно - объекта воздействия местной (муниципальной) власти. Это определяется тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и, соответственно, для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются "группы, характеризующиеся тесными, непосредственными связями (associations) и сотрудничеством" <1>.
--------------------------------
<1> Кули Ч. Первичные группы // Американская социологическая мысль / Под ред. В.И. Добренькова. М., 1994. С. 330.
Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения к определенному поселению (городскому или сельскому). Разделение населения по территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности осуществлять свои права и обязанности там, где они проживают.
При этом в государственно-организованном обществе территориальная организация населения обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части материальной базы суверенитета народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав, свобод и обязанностей по месту жительства <1>. Поэтому в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. Интересно, что первоначально сам термин "гражданское общество" (или "сообщество"), возникнув в эпоху классической древности, использовался для характеристики особого качества или стиля совместной жизни членов небольших общин, включая города-государства <2>, которые по самой своей природе воплощали единство (в том числе территориальное), говоря современным языком, государственной и муниципальной демократии. В научной литературе местные сообщества именуются также территориальными коллективами. Думается, однако, более точным (применительно к проблеме местного самоуправления и реализации прав и свобод граждан по месту жительства) является понятие местного сообщества. К тому же понятие "территориальный коллектив" является более широким, чем понятие "местное сообщество". Очевидно, что в ряду территориальных коллективов можно выделять и такие их разновидности, как, например, региональные территориальные коллективы. А они уже выходят за пределы территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. С. 25. Также см.: Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997; Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М., 2001. Вместе с тем хотя бы попутно нельзя не отметить, что в современной литературе, посвященной соответствующей проблематике, не всегда учитывается сложная, многоаспектная природа территории как конституционной категории.
<2> См.: Гражданское общество: истоки и современность / Науч. ред. И.И. Кальной. СПб., 2000. С. 116.
Справедливости ради следует отметить, что ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не использует понятие "местное сообщество". Вслед за ГК РФ он использует понятие "муниципальное образование", содержание которого раскрывается в ст. 2 данного Закона, но, к сожалению, лишь через простое воспроизведение типов поселений, установленных им, т.е. с позиций территориального устройства муниципальной власти. В рамках же прежнего правового регулирования муниципальных отношений термин "муниципальное образование" определялся через более широкий вариативный набор сущностных черт соответствующего социально-правового феномена: организационную оформленность, относительную самостоятельность городского или сельского поселения, наличие в нем выборных органов местного самоуправления. В этом плане следует констатировать, что, изменяя понятийный аппарат законодательства о местном самоуправлении, федеральный законодатель существенно редуцировал содержательные аспекты рассматриваемой категории. Такой подход, основанный, по существу, на отождествлении муниципального образования с конкретной территорией, в пределах которой может и должно осуществляться местное самоуправление, делает саму категорию "муниципальное образование" в известной степени условной, поскольку ее значение и роль сводятся в своей основе к родовому определению видов поселений.
Закономерным развитием такого правового регулирования должно стать введение в федеральное законодательство понятия "местное сообщество". Очевидно, что категория "муниципальное образование" не в состоянии отразить все богатство социальных отношений, которыми характеризуется поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности, независимости местной власти от государственной. Но такая независимость еще не есть самоуправление, это только условие перехода к самоуправлению населения на соответствующем уровне его самоорганизации.
Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории "муниципальное образование". Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 29 - 33.
Местное сообщество не только научно-теоретическое понятие, но и категория действующего права. Она имеет широкое признание на уровне региональных и местных нормативных правовых актов <1>. И, думается, нет никаких оснований подвергать сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и оспаривать само понятие "местное сообщество" только на том основании, что отсутствует прямое закрепление данного понятия в федеральном законодательстве <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: ст. 66 Устава (Основного Закона) Костромской области от 7 июля 1995 г. // Костромской край. 1995. 15 июля; ст. 67 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 1; ст. 56 Устава Смоленской области от 15 мая 2001 г. // Рабочий путь. 2001. 24 мая; ст. 119 Устава (Основного Закона) Томской области от 26 июля 1995 г. // Официальные ведомости Думы Томской области. Спецвыпуск. 2002. 1 авг.; ст. 6 Устава города Москвы от 28 мая 1995 г. // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 8. Ст. 130; ст. 67 решения Астраханского городского Представительного Собрания от 28 декабря 1995 г. "Об Уставе города Астрахани" // Горожанин. 1996. N 2; преамбула, ст. 1 и 68 Устава муниципального образования "город Калуга" от 23 декабря 1997 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы"; ст. 5 Устава города Перми от 13 марта 1996 г. // Вечерняя Пермь. 2000. 18 янв.; ст. 65 Устава города Урюпинска Волгоградской области от 14 ноября 1997 г. // Урюпинская правда. 1997. 4 дек.
<2> Следует отметить, что некоторые ученые подвергают сомнению саму возможность использования категории "местное сообщество", как, например, С.А. Авакьян: "Сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой - не каждый может стать членом сообщества, не исключена такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение "чужака" по признаку "инородства", непринадлежности к данному слою и др." (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. М., 2006. Т. 2. С. 736). Думается, для подобных опасений нет никаких оснований.
Во-первых, в федеральном законе и не должны решаться все конкретные вопросы; пределы федерального уровня регулирования соответствующих отношений определяются самим названием федерального закона - необходимо установить лишь принципы организации местного самоуправления. Во-вторых, понятие местного сообщества имеет не только внутригосударственное, но и широкое международно-правовое признание; это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления (15 октября 1985 г.) <1>. Наконец, в-третьих, соответствующая категория муниципального права получила признание на уровне решений Конституционного Суда России. Так, в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П <2> Конституционный Суд РФ указал, что в условиях действующего законодательства решение вопроса о создании иных - помимо выборных - органов местного самоуправления относится к сфере усмотрения местных сообществ. В Определении от 21 февраля 2002 г. N 26-О <3> констатируется право местного сообщества по своему усмотрению определять вхождение или невхождение избранного населением главы муниципального образования в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. А в Постановлениях от 2 апреля 2002 г. N 7-П (п. 3 мотивировочной части) и от 11 ноября 2003 г. N 16-П (п. 2 мотивировочной части) <4> основные характеристики местного самоуправления раскрываются на основе его понимания как "признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ САМООРГАНИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ" (выделено авт. - Н.Б.), что, соответственно, "обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества" <5>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.
<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О // ВКС РФ. 2002. N 4.
<4> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509.
<5> Понятие "местное сообщество" использовалось Конституционным Судом РФ и в целом ряде иных его решений. См., напр.: п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О; п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 г. N 165-О // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6362; п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О; п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. N 471-О // Архив КС РФ. 2003; п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 239-О.
Такой подход представляется вполне обоснованным, если иметь в виду, что понятие "местное сообщество" не только характеризует пространственно-территориальное единство определенной части населения, но и содержит в себе сущностный критерий ее обособления, выделения в качестве самостоятельного субъекта (ведь субъект права, очевидно, должен быть качественно определен), которым является наличие у соответствующих лиц взаимных интересов, связанных с организацией жизнедеятельности по месту проживания, которые и интегрируют их в единую и целостную общность.
Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: это население, проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном (под свою ответственность) осуществлении муниципальной власти и, соответственно, решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения, и обладающее самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами.
1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
двухуровневой системы первичных субъектов
муниципальной демократии
В рамках местного сообщества каждый гражданин как его ассоциированный член приобретает относительно самостоятельную роль в системе самоуправленческих отношений по месту своего жительства. Но достаточно ли этого для признания отдельной личности субъектом местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии? Не будет ли принижена в случае положительного ответа на этот вопрос роль местных сообществ, которые являются не только первичными социально-территориальными группами (с позиций социологической науки), но и первичными субъектами местного самоуправления в юридическом, конституционно-правовом плане?
Не отрицая того факта, что именно местные сообщества являются носителями муниципальной власти как формы проявления народовластия на местном уровне и, соответственно, первичным субъектом местного самоуправления, равно как и коллективных самоуправленческих прав (что будет подробнее раскрыто в следующих главах книги), следует признать, что и каждый отдельный гражданин как член местного сообщества является субъектом местного самоуправления.
Поэтому, не умаляя значения коллективных, организационно упорядоченных форм осуществления самоуправления, следует признать, что человеческая личность и в формально-юридическом смысле, с точки зрения ее правосубъектности в системе самоуправленческих отношений, имеет относительно самостоятельное значение уже в силу того, что она участник социально-политической и экономической жизни местного поселения и за нею признаются правовые возможности политической деятельности, хозяйственно-экономической свободы, участия в управлении объектами муниципальной собственности не только как члена местного сообщества или иного организационно оформленного объединения граждан, а как личности, ассоциированного участника системы местного самоуправления.
Поэтому личность может рассматриваться как первичный, исходный субъект местного самоуправления.
Это позволяет сделать вывод о том, что в местном самоуправлении, соответственно, в системе муниципальной демократии имеется двухуровневая система первичных субъектов: с одной стороны, это местное сообщество как первичная социально-территориальная группа, субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера; с другой стороны, личность как исходное социальное системообразующее начало самоорганизации населения и одновременно как субъект индивидуальных муниципальных (самоуправленческих) прав.
Что же касается выборных и других муниципальных органов, муниципальных служащих, то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных прав граждан как членов этих сообществ. Что же касается юридических условий реализации этих прав, то они, по-видимому, должны связываться с определенными элементами правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений.
Думается, что в концептуальном плане правосубъектность индивида как участника самоуправленческих отношений необходимо увязывать не с политико-правовой принадлежностью лица к государству (в частности, с государственным институтом гражданства), а с его членством в местном сообществе. Этот подход вытекает в конечном счете и из Конституции РФ. Речь идет о том, что, закрепляя права на местное самоуправление, Конституция чаще всего оперирует не понятиями "гражданин" или "граждане", а понятием "население" (например, ст. 130, 131). Подтверждением данной линии явилось закрепление в новой редакции ФЗ "Об основных гарантиях..." <1> положения о том, что "На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации" (п. 10 ст. 4).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
Поэтому при анализе вопроса о месте и роли человека и гражданина как субъекта местного самоуправления недопустим автоматический перенос понятий и подходов, относящихся к государственной сфере проявления человеческой индивидуальности и ее свободы.
В этой связи территориальная организация местного самоуправления, выступающая одновременно пространственно-территориальным пределом осуществления муниципальной власти и территориальной сферой реализации прав местного сообщества, предстает в качестве организационной основы муниципальной демократии для соответствующих поселенческих общностей. На этой основе институты муниципальной демократии (индивидуальные и коллективные) приобретают характеристики демократии соответствующих поселений как "малых пространств" поселенческой демократии.
1.4.2. О сочетании поселенческого и
административно-территориального принципов развития
муниципальной демократии
Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 132). Следовательно, можно сделать вывод, что Конституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную основу муниципальной демократии с административно-территориальным устройством. За основу территориальных пределов местного самоуправления Конституция берет не формальные административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде прежде всего городских и сельских поселений. Именно поэтому территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.
В то же время отсутствие такой "привязки" - поскольку Конституция РФ не устанавливает иного - не может рассматриваться, как полагают отдельные авторы <1>, в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления в соответствии с административно-территориальным устройством. Иными словами, здесь возможно использовать два принципа: "поселенческий" - когда территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение, единое и неделимое; и "административно-территориальный" - в рамках существующего административно-территориального деления: сельский район, район в городе, сельский округ <2>.
--------------------------------
<1> Так, например, по мнению С.В. Шипова, жесткая привязка территориальной организации местного самоуправления к административно-территориальному делению фактически является нарушением ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. См.: Шипов С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 112.
<2> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 124 - 125.
Ученые по-разному относятся к возможности организации местного самоуправления в границах существующих административно-территориальных единиц. Одни утверждают, что районные муниципальные образования не отвечают интересам населения, так как отсутствует прямая связь между населением и теми, кого они избрали во власть. В частности, М.А. Краснов отмечает, что он "не убежден, что муниципальный район - это вообще местное самоуправление" <1>. Сельские районы имеют протяженность 50 - 60 километров и более, и людям в таких условиях не достучаться до властных структур со своими проблемами.
--------------------------------
<1> См.: Стенограмма Круглого стола "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления" // Местное право. 2004. N 1-2. С. 21.
В то же время использование только поселенческого принципа, когда муниципальное образование создается в рамках естественных границ, безусловно, приблизит интересы жителей к местной власти. Однако в финансово-экономическом плане небольшие муниципальные образования далеко не всегда оказываются жизнеспособными. Кроме того, при оценке эффективности применения поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления как основного следует принимать во внимание традиционно сложившиеся особенности осуществления местного самоуправления на тех или иных территориях, обусловленные социально-экономическими, национально-культурными, историческими факторами. Так, например, в субъектах РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, укоренилась практика наделения правами муниципальных образований сельских территорий в границах районных муниципальных образований. Это объясняется тем, что жизнедеятельность многих коренных народов не связана с проживанием в границах населенных пунктов, так как большинство северных народов ведут кочевой образ жизни, перемещаясь по весьма обширным территориям. В связи с этим обеспечение данной категории жителей муниципального образования муниципальными услугами может наиболее эффективно осуществляться теми муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления, которые распространяют свою деятельность на всей территории традиционного хозяйствования жителей из числа коренных малочисленных народов Севера <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Харючи Н.Н., Жаромских Д.Г. Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Тюмень, 2005. С. 122 - 124; Гоголев П.В. Традиционное местное управление якутов (XVII - начало XX в.). М., 2001.
Поэтому вполне обоснованным является вывод о том, что в конкретно-исторических условиях демократического развития общества территориальная организация местного самоуправления должна строиться на оптимальном сочетании поселенческого и административно-территориального принципов, гармоничное сочетание которых может обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и одновременно избежать централистских тенденций в местном самоуправлении и тем самым создать надлежащие предпосылки для развития демократии на местном уровне. При этом решение вопроса о соотношении поселенческого и административно-территориального принципов в рамках возможных моделей территориальной организации местного самоуправления находится в сфере усмотрения федерального законодателя, но, исходя из конституционного и конкретизирующего законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, он может решаться и законами субъектов РФ сообразно с конкретной ситуацией на местах.
Такой подход разделяет и Конституционный Суд РФ, который неоднократно указывал на то, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций <1>. При этом выбор соответствующей модели не может осуществляться федеральным законодателем произвольно, но должен иметь в своей основе объективные факторы, важнейшие из которых можно объединить в четыре группы: а) факторы, влияющие на эффективность и качество предоставляемых муниципальных услуг; б) факторы, связанные с созданием условий для участия населения в управлении муниципальным образованием; в) факторы, влияющие на финансовую устойчивость муниципального образования, а также на справедливость распределения финансовых средств; г) факторы, связанные со стратегическим развитием на муниципальном уровне <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.
<2> О содержании данных факторов подробнее см.: Стародубровская И. Территориальная организация: факторы, определяющие выбор // Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005. С. 14 - 23.
Называя территориальные формы осуществления местного самоуправления (городские поселения, сельские поселения, другие территории), Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня критериев определения соответствующих территорий, непосредственно закрепляя в качестве таковых лишь населенность территории, на которой осуществляется местное самоуправление, и ее принадлежность к городской или сельской местности. Следовательно, федеральный законодатель вправе, осуществляя в пределах своих полномочий нормативное регулирование местного самоуправления и его территориальной основы, устанавливая с соблюдением конституционных принципов и норм осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, определить иные территории, на которых возможно местное самоуправление.
Причем следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции РФ в контексте местного самоуправления понятие "территория" не совпадает с понятием "поселение". Первое является по содержанию более широким: "другие территории" могут означать и не названные Конституцией и в законодательном регулировании местного самоуправления разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т.д.).
Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда "привязано" к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Примечательна в этой связи правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в Определении от 5 июня 2003 г. N 274-О <1>, согласно которой население городского, сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований. Поэтому можно сделать вывод, что в основе конституционных принципов формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 2003. N 6.
1.4.3. Конституционный Суд РФ о недопустимости подмены
муниципально-территориальных преобразований изменениями
административно-территориального устройства
Нельзя не отметить, что даже в случае совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц (если территориальная организация местного самоуправления базируется на административно-территориальном устройстве) муниципально-территориальная организация и административно-территориальное устройство имеют собственное социально-правовое значение, свои юридические цели, задачи, функции и не должны отождествляться, подменяться друг другом.
Это означает также, что вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц не могут и не должны влечь за собой изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, равно как и, наоборот, изменение пространственной сферы реализации муниципальной власти не может непосредственно предопределять корректировку территориальной структуры власти государственной.
В Конституционный Суд РФ поступили жалобы граждан В.А. Шкутника, Т.Ф. Новиковой, А.П. Клюшкина и Э.А. Михеева на нарушение их конституционных прав рядом положений Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области" в связи с объединением дачного поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожный, поселков Красково и Коренево, дачных поселков Николо-Архангельский и Салтыковка с городом Балашихой <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 406-О-П // ВКС РФ. 2007. N 6.
Заявители полагали, что оспариваемые ими положения ст. 6 (ч. 2) и 8 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", а также положения разд. I и V приложения к данному Закону "Порядок решения вопросов административно-территориального устройства Московской области", допуская изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, решением губернатора Московской области, нарушают их право на местное самоуправление, так как такое решение принимается без учета мнения населения соответствующих территорий. Тем самым названные законоположения противоречат Конституции РФ, в частности ст. 12 и 131.
Изучив поступившие обращения, Конституционный Суд РФ указал на конституционное регулирование принципов территориальной организации местного самоуправления и порядка муниципально-территориальных преобразований. Одновременно Суд отметил, что Конституция РФ устанавливает также принципы территориального устройства государственной власти как пространственной основы реализации возложенных на органы государственной власти конституционных функций. При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), гл. 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1), 71 - 73, 76 и 77) Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П).
По смыслу соответствующих положений Конституции РФ во взаимосвязи с правовыми позициями Конституционного Суда РФ вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов РФ, с другой стороны, будучи связаны между собой, имеют, однако, самостоятельное значение. Они обладают собственным юридическим содержанием и относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов РФ. Это предполагает, в частности, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта РФ о местном самоуправлении.
Устанавливаемое же субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может вторгаться в вопросы территориальной организации местного самоуправления; оно во всяком случае не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта РФ и тем самым приводить к блокированию императивного конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении любых территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.
Опираясь на данные подходы, Конституционный Суд РФ проанализировал оспариваемые законоположения в системе федерального и регионального правового регулирования.
Закон Московской области от 17 января 2001 г. "Об административно-территориальном устройстве Московской области" (в оспариваемой редакции), как следует из его ст. 1, направлен на регулирование административно-территориального устройства Московской области.
Согласно положениям ст. 6 (п. "а" ч. 1 и п. "а" ч. 2) и 8 данного Закона Московской области образование, объединение, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц Московской области осуществляется законом Московской области, а образование, объединение, преобразование и упразднение территориальных единиц - постановлением губернатора Московской области. При этом, поскольку территориальная организация местного самоуправления в Московской области (на момент принятия решений об объединении с другими населенными пунктами территорий, на которых проживают заявители) основывалась на административно-территориальном делении, т.е. границы муниципальных единиц совпадали с границами административно-территориальных единиц, законодатель Московской области в целях гарантирования права граждан на местное самоуправление установил, что изменение статуса территориальных единиц путем принятия указанного решения губернатора Московской области возможно только по инициативе органов местного самоуправления, действующих в пределах соответствующей территориальной единицы.
В то же время, установил Суд, вопросы, касающиеся образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, на уровне законодательства Московской области в период принятия органами государственной власти Московской области решений, ставших поводом для обращения заявителей, регулировались Уставом Московской области (ч. 3 ст. 68), а также Законами Московской области от 13 июня 1996 г. "О местном самоуправлении в Московской области" (ст. 11) и от 31 июля 1997 г. "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", которые прямо предусматривали необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. В настоящее время в законодательстве Московской области гарантии права населения на учет его мнения при изменении границ муниципального образования содержатся в Законе Московской области от 14 февраля 2006 г. "О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Московской области" (ч. 3 ст. 1).
Таким образом, заключил Суд, в системе действующего законодательства Московской области вопросы административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предполагают различный порядок урегулирования и недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения населения.
Вместе с тем, рассмотрев поступившие обращения и приложенные к ним судебные решения, вынесенные по конкретным делам заявителей, а также иные материалы дела, Суд установил, что судебные органы, отказывая заявителям в удовлетворении заявленных требований, мотивировали свою позицию, в частности, тем, что поселки Коренево и Купавна на момент их объединения соответственно с дачным поселком Красково и городом Железнодорожный самостоятельными муниципальными образованиями не являлись. Как следует из материалов дела, не являлись муниципальными образованиями и поселки Николо-Архангельский и Салтыковка на момент их включения в состав города Балашихи.
Вопросы же проверки законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по конкретным делам заявителей на основе оценки указанных фактических обстоятельств, не могут быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства.
Приведенное дело не единственное из рассмотренных Конституционным Судом РФ, в которых затрагивались вопросы соотношения административно-территориального устройства субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления. Однако именно в указанном решении федеральным органом конституционного правосудия на основе ранее принятых решений впервые была выражена правовая позиция о недопустимости внесения изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований. Ее генезис связан, в частности, с Определением от 10 июля 2003 г. N 289-О <1>.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 2003. N 6.
Поводом для вынесения данного Определения стал запрос в Конституционный Суд РФ администрации Брянской области о проверке конституционности признанных недействующими положений Закона Брянской области от 5 июня 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", в котором заявитель просил подтвердить конституционность соответствующих положений, полагая, что они приняты в соответствии с конституционными полномочиями субъекта РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ) и принципами организации местного самоуправления, закрепленными в ст. 12, 32, 130 - 133 Конституции РФ.
Обращению заявителя в Конституционный Суд РФ предшествовало вынесение судебной коллегией по гражданским делам Брянского областного суда от 9 октября 2002 г. решения (оставленного без изменения Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ), которым были удовлетворены заявления ряда граждан о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня вступления решения суда в законную силу положений некоторых законодательных актов Брянской области в части, касающейся передачи органам местного самоуправления полномочий по определению формы и порядка учета мнения населения при упразднении муниципальных образований и предоставления органам государственной власти права инициировать вопрос об объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований. Осуществленное на основе данных положений упразднение двух муниципальных образований, как указывалось в заявлениях, было совершено с нарушением конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Анализ ставших предметом изучения региональных законоположений в контексте ранее сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций, касающихся конституционного требования о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, как безусловного императива Основного Закона, охватывающего любые муниципально-территориальные образования, позволил Конституционному Суду РФ согласиться с позицией заявителя. В Определении по данному обращению Суд указал, в частности, следующее.
Оценка конституционности норм п. 2 и абз. второго п. 3 ст. 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" возможна лишь во взаимосвязи с другими находящимися с ними в неразрывном единстве законоположениями, определяющими механизм решения вопроса об изменении границ муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 8 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований осуществляются путем принятия Закона Брянской области на основании представления главы администрации области, основанного на соответствующем решении представительного органа местного самоуправления (которое само по себе, исходя из названных правовых позиций Конституционного Суда РФ, является формой выражения мнения населения). Кроме того, при рассмотрении предложений о подобных реорганизациях Закон предписывает в первую очередь выявлять и учитывать мнение населения соответствующей территории (п. 3, 5 и 6). Конкретные же формы и основания учета мнения населения определены в п. 1 и 4 ст. 9, п. 1 и подп. "г" п. 3 ст. 12 названного Закона.
В контексте этих взаимосвязанных нормативных положений рассматриваемое положение п. 2 ст. 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" означает, что органы местного самоуправления уполномочены осуществить выбор адекватной формы учета мнения населения из перечисленных в п. 1 ст. 9 на основании собственных нормативных правовых актов, прежде всего устава муниципального образования, путем принятия мотивированных решений.
Таким образом, избранные законодателем Брянской области варианты регулирования учета мнения населения при реорганизации муниципальных образований, закрепленные в п. 2 и абз. втором п. 3 ст. 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", соответствуют конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов, выявленным Конституционным Судом РФ в ранее принятых решениях, и потому подлежат применению как не противоречащие Конституции РФ.
Были в практике Конституционного Суда РФ и другие случаи, в которых Суд сталкивался с необходимостью анализа соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Это имело место, в частности, при рассмотрении Конституционным Судом РФ жалоб граждан А.Г. Боева, О.В. Лапковской, А.Н. Листровского и В.И. Уланова на нарушение их конституционных прав абз. третьим ч. 1 ст. 2 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., Законом Красноярского края от 10 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Закон края "Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск" и Постановлением Совета Администрации Красноярского края "Об объединении населенных пунктов" <1>. В принятом Определении Конституционный Суд РФ подтвердил свои правовые позиции, касающиеся конституционного принципа учета мнения населения при территориальных преобразованиях в муниципальной сфере.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 г. N 469-О // ВКС РФ. 2007. N 2.
Заслуживают внимания правовые подходы к конституционно-правовому регулированию территориальной организации местного самоуправления, сформулированные не только Конституционным Судом РФ, но и конституционными (уставными) судами субъектов РФ <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 сентября 2005 г. // Советская Адыгея. 2005. 20 сент.
1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
территориальной сферы муниципальной демократии?
Уже в силу того, что в основе территориальных сфер функционирования институтов муниципальной демократии лежат начала территориальной организации местного самоуправления, правомерным является тезис о всеобъемлющем - с точки зрения пространственной сферы распространения - характере институтов муниципальной демократии. Сам факт, что вся населенная территория Российской Федерации должна быть охвачена муниципальными образованиями (их территориальный уровень - это другой вопрос), подтверждает то обстоятельство, что, соответственно, и институты муниципальной демократии имеют такую же сферу распространения.
При этом отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления (своего рода "самоограничение"). Такая правовая позиция была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности ряда положений Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области". Одним из этих положений было предусмотрено, что население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории. Согласно той же статье в случае, если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области.
Разрешая данный вопрос, Конституционный Суд РФ указал, в частности, что из ст. 3 (ч. 2) и 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.
Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 3, ст. 12, 130 - 133).
Правда, уже ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции допускал возможность ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях, но лишь федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 12). Названный перечень оснований ограничения права на осуществление местного самоуправления был расширен ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., который помимо вышеперечисленного указал также на защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Такой подход федерального законодателя представляется не вполне обоснованным, даже несмотря на то, что с формально-юридической точки зрения новое правовое регулирование оснований ограничения права на осуществление местного самоуправления в точности повторяет формулировку ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Это связано, главным образом, с нормативными характеристиками и предназначением названного конституционного положения.
Если правомерность ограничения права на осуществление местного самоуправления в целях, например, защиты основ конституционного строя (что, впрочем, тоже должно быть "локализовано" в отношении конкретного субъективного права), обороны страны, безопасности государства, защиты здоровья граждан не вызывает сомнений, то аргументирование ограничения необходимостью защиты, например, нравственности вряд ли может иметь рациональную основу. Трудно представить фактическую ситуацию, при которой осуществление местного самоуправления на определенной территории может создавать угрозу для указанной конституционной ценности.
Следует также учитывать, что субъект РФ, обладая правом определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, в то же время не может действовать произвольно. В Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения о критериях создания муниципальных образований, поскольку они допускали их интерпретацию "в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, могла быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации".
1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
совмещения муниципальных и государственных форм организации
публичной власти
При определении конкретного территориального уровня местного самоуправления необходимо учитывать, что территория субъекта РФ может включать, по решению субъекта РФ, не только муниципальные, но и территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть. Такая правовая позиция впервые была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". И она сохраняет свою юридическую силу, несмотря на то что ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. были введены весьма существенные новые моменты в правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления, в том числе с точки зрения перераспределения полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами.
Поводом к рассмотрению данного дела явились запросы Президента РФ и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Законом Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абз. пятый ч. 1 ст. 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (ч. 4 ст. 7).
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд РФ, считали, что данные положения Закона Удмуртской Республики вышли за рамки компетенции субъектов РФ, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в ст. 130 - 133 Конституции РФ; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных ст. 131 Конституции РФ.
Исследовав материалы дела, Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам.
Во-первых, поскольку на момент принятия оспариваемых законоположений федеральный законодатель не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено ст. 72 (п. "н" ч. 1), 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ, республика - до урегулирования соответствующего вопроса федеральным законодательством - вправе была сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией РФ.
Во-вторых, из ст. 11 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ следует, что Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах РФ, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта. Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики.
В-третьих, из федеративной природы государственности России вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство <1>. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. этот вопрос урегулирован в ст. 67 (п. "б" ч. 2), а также в ст. 74 и 75 гл. IV "Административно-территориальное устройство". В ст. 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных единиц. Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения - не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
--------------------------------
<1> Данное положение Постановления Конституционного Суда РФ теперь необходимо толковать с учетом нового правового регулирования, в частности, гл. 2 "Принципы территориальной организации местного самоуправления" ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
Таким образом, не соответствует Конституции РФ создание представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые не обладают статусом административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как они входят в нее через другие административно-территориальные единицы.
В-четвертых, определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.
Таким образом, право выбора своего административно-территориального устройства принадлежит субъекту РФ.
Однако определенные ограничения этого права Конституционный Суд в Постановлении установил. Им выражена правовая позиция, согласно которой не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территориальных единиц, не обозначенных в конституции (уставе) субъекта Федерации в качестве административно-территориальных, непосредственно входящих в состав его территории. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти (абз. шестой п. 4 мотивировочной части рассматриваемого Постановления). Это, по существу, означает, что исключено создание в субъекте РФ трехуровневой системы государственной власти: входить в состав субъекта РФ непосредственно может только один территориальный уровень, а следовательно, государственная власть субъекта РФ может осуществляться только на уровне самого субъекта РФ и на уровне, входящем непосредственно в его состав.
Правда, некоторые субъекты РФ, стараясь как можно более приблизить государственную власть к населению, применяют различные юридические конструкции. Так, в одном из субъектов Федерации законодатель формально ограничил уровень государственной власти территорией района (районы непосредственно входят в состав данного субъекта РФ). Но при этом оговорил, что органами исполнительной власти района, помимо собственно администрации района, являются сельские и поселковые администрации. Конституционный Суд РФ в Определении от 4 ноября 1999 г. N 165-О констатировал неконституционность такой конструкции со ссылкой на указанную выше правовую позицию.
Органы государственной власти на местах не должны вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда РФ по Удмуртии выражена принципиальная правовая позиция, согласно которой территориальные органы государственной власти могут действовать только в сфере компетенции органов государственной власти и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции (абз. десятый п. 4 мотивировочной части). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" уточнено, что органы государственной власти не могут вмешиваться в решение вопросов местного значения (абз. четвертый п. 5).
1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
организации местного самоуправления
В настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию в федеральном законодательстве. В отличие от ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. одноименный законодательный акт, принятый в 2003 г., уже во вводных положениях содержит указание на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления: им впервые устанавливаются не только правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, но и территориальные принципы его организации (преамбула).
При этом основной новеллой названного Федерального закона стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований. В рамках прежнего правового регулирования основной объем регулятивных полномочий в сфере территориальной организации местного самоуправления фактически принадлежал субъектам РФ, что привело к формированию на уровне регионального законодательства трех моделей территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальной (районной), поселенческой и смешанной <1>. Так, в 2001 г. в 47 субъектах РФ местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов, в 19 действовала поселенческая модель, сформированная на базе городских, сельских поселений и сельских округов (волостей, сельсоветов); при этом из 19 субъектов РФ, избравших поселенческий принцип, в 11 была создана двухуровневая структура региональной государственной власти, предполагающая создание в границах административно-территориальных единиц (городов и районов) территориальных органов государственной власти. В 22 субъектах РФ действовала так называемая смешанная модель местного самоуправления с двухуровневыми муниципалитетами: верхний уровень - крупные города и сельские районы, нижний - внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа (волости, сельсоветы).
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. 25 апреля 2001 года. Круглый стол Совета Федерации. Вып. 14. С. 251 - 267.
ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. ввел унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев конкретные виды образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория.
Под городским поселением законодатель понимает город или поселок с прилегающей территорией. В состав городского поселения также могут входить сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Городской округ образует городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория является частью территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Таким образом, федеральным законодателем изменены сами принципы территориальной организации местного самоуправления, основу которой в настоящее время составляет двухуровневая модель местного самоуправления: в рамках действующего правового регулирования обязательным является формирование муниципальных образований, во-первых, в сельских и городских поселениях и, во-вторых, в муниципальных районах и городских округах <1>. Каждая из территориальных форм организации местного самоуправления характеризуется закрепленными за ней собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также возможностью (для муниципальных образований второго уровня) осуществлять переданные государственные полномочия. Тем самым не только достигается приближение местного самоуправления к населению, необходимость которого диктуется его конституционными принципами, в том числе выявленными и обоснованными в решениях Конституционного Суда РФ, а также положениями Европейской хартии местного самоуправления (абз. седьмой преамбулы, ч. 3 ст. 4), но и обеспечивается возможность решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем территориальном уровне.
--------------------------------
<1> Заметим, что такое решение федерального законодателя в историческом плане не отличается принципиальной новизной. Так, советская система организации публичной власти на местах предполагала включение территории нижестоящих Советов в территориальную сферу действия вышестоящих Советов; к примеру, территория районного Совета включала территории городских, сельских поселковых Советов.
1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
самоуправления - в интересах сельской
муниципальной демократии?
Особое значение введение принципа обязательности местного самоуправления на низовых (поселенческих) территориальных уровнях имеет для осуществления сельской поселенческой демократии. Как справедливо отмечает А.А. Сергеев, модели территориальной организации местного самоуправления, избранные в большинстве регионов России до появления ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., не отводили сельскому самоуправлению серьезной роли в общей системе социального управления. Во многих регионах на этом уровне не предусматривалось создание муниципальных образований. Там же, где сельские населенные пункты обрели соответствующий статус, сельские бюджеты практически не имели собственной доходной базы, а органы сельского самоуправления - весомых полномочий, осуществляемых без согласования с властью районного уровня <1>. О проблемном (а по существу кризисном) состоянии сельской поселенческой демократии в рамках прежнего правового регулирования пишут и другие авторы, указывая при этом, что итогом муниципальной реформы (в связи с принятием Конституции РФ 1993 г.) стало "укрупнение" местного самоуправления. Процесс слияния и поглощения самоуправляющихся единиц местной власти в большей степени затронул сельские населенные пункты. В результате замены советской системы местных органов системой органов современной модели местного самоуправления число сельских администраций сократилось более чем в 2,3 раза. В 49 субъектах РФ были упразднены муниципальные образования в сельских округах <2>.
--------------------------------
<1> См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. С. 127.
<2> См.: Кукушкин Ю.С., Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян России (XIX - начало XXI в.). М., 2004. С. 109.
В связи с этим предусмотренная ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. обязательность создания муниципальных образований в сельских поселениях при том, что соответствующие муниципальные образования, как правило, включаются в состав муниципального района, органы власти которого реализуют не только межселенную координацию, но и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, а также реализуют на договорной основе отдельные полномочия органов местного самоуправления поселений, обеспечивает возможность реальной самоорганизации сельского населения путем принятия под свою ответственность адекватного уровню материально-финансового развития объема вопросов местного значения, стимулируя таким образом активность и инициативность сельских местных сообществ.
В этом плане можно сделать вывод, что федеральные императивы относительно территориальной организации местного самоуправления в сельских поселениях не вошли в противоречие с перспективами развития муниципальной демократии на соответствующих территориях и, более того, в конкретных исторических условиях они призваны способствовать ее распространению в сельскую глубинку. Но имеют место и иные результаты унификации территориальной организации местного самоуправления, в особенности на уровне городских округов.
И, пожалуй, наиболее острой и практически общероссийской оказалась проблема исторической самобытности, учета мнения населения прилегающих к городу (а порой и находящихся на достаточно большом удалении) поселений (сел, поселков и т.п.), которые стали поглощаться при переходе к новой территориальной организации местного самоуправления городскими округами.
1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
местного самоуправления учет мнения населения обязателен
Учет мнения населения при территориальных изменениях муниципальных образований - один из основных институтов муниципальной демократии, получивший прямое конституционное (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ), а также законодательное закрепление на уровне принципов территориальной организации местного самоуправления (гл. 2 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). На практике, однако, в процессе его реализации, в особенности при создании городских округов, проявились серьезные коллизии и нарушения. Проблема согласования нормативных принципов территориальной организации местного самоуправления с интересами членов местных сообществ, сложившихся в определенных границах муниципальных образований, стала одной из основных и наиболее острых.
Переход к новой модели территориальной организации местного самоуправления, как это вытекает из положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., предполагает несколько вариантов территориальных преобразований: а) наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований; б) преобразование существующих муниципальных образований; в) образование новых муниципальных образований. Кроме того, Федеральным законом предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований. При этом данный Закон не исключает, что образование новых муниципальных образований может быть проведено не только на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте РФ, но и в рамках вновь сформированных границ и новых территорий муниципальных образований, т.е. как бы "с чистого листа".
В ряде случаев наличие такой фактической дискреции - тем более в условиях императивности и безальтернативности нормативных положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., касающихся границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, - привело к тому, что законодатели субъектов РФ, предполагая, что вводимая ими в целях реализации федерального законодательства нормативная регламентация территориальной организации местного самоуправления имеет по существу первичное значение, т.е. устанавливает границы муниципальных образований впервые, исходили из отсутствия необходимости обеспечения учета мнения населения муниципальных образований при проведении соответствующих мероприятий. В результате жители ряда упраздненных или преобразованных муниципальных образований были поставлены в иные, зачастую худшие в сравнении с предыдущими, условия реализации как права на осуществление местного самоуправления, так и иных, главным образом социальных, прав, имеющих территориальную "привязку" (например, при упразднении сельских поселений и включении их в состав городского округа жители таких сел утрачивают статус сельских жителей и, соответственно, лишаются права на получение сельских льгот, надбавок и т.д.).
1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
мнения населения
Как показывает анализ применения положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., проблемы, связанные с приведением территориальной организации местного самоуправления в соответствие с ее новыми принципами, в силу своей повышенной остроты все чаще становятся предметом рассмотрения как судов общей юрисдикции, так и органов конституционного правосудия. Так, за относительно короткий срок действия нового законодательства Верховным Судом РФ принято уже более 40 решений, касающихся вопросов, связанных с необходимостью учета мнения населения муниципальных образований при изменении их территориальной основы <1>. Неоднократно ставились соответствующие вопросы и перед Конституционным Судом РФ.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определения Верховного Суда РФ: от 25 января 2006 г. N 11-Г05-24, N 19-Г05-11, N 83-Г05-16; от 1 марта 2006 г. N 41-Г06-4; от 15 марта 2006 г. N 4-Г06-4; от 5 апреля 2006 г. N 21-Г06-1, N 11-Г06-2; от 19 апреля 2006 г. N 4-Г06-7; от 24 мая 2006 г. N 4-Г06-12, N 88-Г06-4, N 9-Г06-11, N 9-Г06-10 // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика".
Так, в Конституционный Суд РФ обращались ряд граждан, проживающих в городах Кайеркан и Талнах Красноярского края, с требованием о признании не соответствующим Конституции РФ Постановления Совета администрации Красноярского края от 29 ноября 2004 г. "Об объединении населенных пунктов" во взаимосвязи с Законом Красноярского края "О внесении изменений в Закон Красноярского края "Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежнегорск", полагая, что названные нормативные правовые акты нарушают их конституционное право на осуществление местного самоуправления. Из представленных заявителями материалов следовало, что названными актами были объединены населенные пункты город Кайеркан, город Норильск, город Талнах как фактически слившиеся между собой. Соответственно, города Кайеркан и Талнах были упразднены. Поскольку же, как полагают заявители, мнение населения данных населенных пунктов при их упразднении не учитывалось, было нарушено их конституционное право на местное самоуправление.
Суды, в которых заявители оспаривали названные нормативные акты с точки зрения их несоответствия положениям федерального законодательства, отказали им в удовлетворении заявлений, указав при этом, что города Кайеркан, Талнах и поселок Снежнегорск являются внутригородскими муниципальными образованиями города Норильск, а произведенные преобразования являются изменением административно-территориального устройства Красноярского края, что относится к предметам исключительного ведения самого субъекта РФ.
Повторив ранее сформулированные правовые позиции, касающиеся нормативного содержания института учета мнения населения при изменении границ территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и подчеркнув их обязательность для всех органов государственной власти и местного самоуправления, Конституционный Суд РФ одновременно указал, что решение поставленного заявителями в обращении вопроса о соблюдении требований ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории, может быть осуществлено только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд РФ обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон.
Весьма показательной в этой связи является ситуация, сложившаяся по поводу наделения статусом сельского поселения ряда отдельных муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики, а также наделения статусом городского округа муниципального образования "город Нальчик", затронувшего в том числе право на осуществление местного самоуправления жителей ряда сельских населенных пунктов, которые были включены в его состав, что стало поводом для инициирования процедур конституционного судебного контроля, первоначально на региональном, а впоследствии и на федеральном уровне.
1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
Кабардино-Балкарской Республики
Сложным и долгим оказался путь жителей Кабардино-Балкарской Республики по защите своих прав при начавшихся после принятия нового федерального и республиканского законодательства территориальных изменениях местного самоуправления.
17 февраля 2005 г. Парламент Кабардино-Балкарской Республики принял Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", в соответствии с которым объединенные территории населенных пунктов - село Эльбрус, село Терскол, село Байдаево, село Тегенекли, село Нейтрино - были наделены статусом сельского поселения с административным центром в селе Эльбрус.
Совет муниципального образования поселения Эльбрус обратился в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики с требованием признать соответствующие нормы противоречащими Конституции Кабардино-Балкарской Республики, полагая следующее. Оспариваемыми положениями, предполагающими наделение объединенной территории сел Эльбрус, Терскол, Байдаево, Тегенекли, Нейтрино статусом сельского поселения, была изменена граница и уменьшена территория, на которой осуществлялось местное самоуправление, без согласия на то населения, проживающего на территории сельского поселения Эльбрус, чем нарушены его права, предусмотренные ч. 2 ст. 129 Конституции Кабардино-Балкарской Республики <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Кабардино-Балкария от 18 августа 2005 г. // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 23 авг.
Суды общей юрисдикции, а также Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики, куда обращались граждане, пришли к выводу о несостоятельности доводов обратившейся стороны, указав при этом, в частности, следующее.
ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. обязал субъекты РФ установить своими законами границы территорий муниципальных образований. В соответствии с этим предписанием Парламент Кабардино-Балкарской Республики Законом Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" установил границы муниципальных образований в Республике.
Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" - первый нормативный правовой акт, установивший границы муниципальных образований в Республике. Поскольку до принятия упомянутого Закона не было юридически установленных границ поселений, то этим Законом не могли быть изменены несуществовавшие границы. Что касается согласия населения, то в соответствии со ст. 85 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. при установлении границ сельских и других поселений впервые (как в Законе Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике") такого согласия не требуется.
Не согласившись с таким решением, граждане - жители села Эльбрус - обратились в Конституционный Суд РФ с требованием о признании соответствующих положений регионального законодательства противоречащими Конституции РФ по тем же основаниям. Кроме того, в Конституционный Суд РФ поступили обращения граждан - жителей селений Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья, оспаривавших ряд норм Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Закона Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 г. "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. N 137-О // ВКС РФ. 2006. N 5.
В соответствии со ст. 1 Закона "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" села Адиюх, Белая Речка, Кенже, Хасанья вошли в состав муниципального образования "город Нальчик", наделенного статусом городского округа. Согласно п. 2 ст. 14 данного Закона упраздняются муниципальные образования и их органы местного самоуправления в названных селах по истечении трех месяцев со дня вступления в силу Закона "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике". Учета мнения населения при изменении границ, в которых осуществляется местное самоуправление, в положениях этого Закона не предусмотрено.
По мнению заявителей, упразднение названных муниципальных образований и их представительных органов без учета мнения населения и представительных органов местного самоуправления нарушает их конституционное право на осуществление местного самоуправления. Кроме того, как полагали заявители, включение упомянутых населенных пунктов в состав городского округа ведет к потере населением этих сел статуса сельских жителей и, как следствие, к лишению ряда льгот, а также пастбищных и сенокосных угодий, рекреационных земель, возможности заниматься традиционным промыслом - животноводством, нарушению права муниципальной собственности.
Конституционный Суд РФ в процессе выработки решения пришел к выводу о наличии оснований для прекращения производства. Это, во-первых, невозможность оценить оспариваемые Законы Кабардино-Балкарской Республики на соответствие Конституции РФ без проверки положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., с которыми эти Законы находятся в нормативном единстве. Во-вторых, необходимость исследования в рамках настоящего дела фактических обстоятельств, что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ (соответственно п. 2.1 и 2.2 мотивировочной части Определения).
Наиболее сложным по данному делу оказался вопрос о том, где находится "развилка" между конституционным и общеюрисдикционным правосудием по этому делу. Какую часть пути при разрешении дела должно было пройти конституционное правосудие (и можно ли считать началом этого пути решение Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 г. в связи с обращением Совета местного самоуправления муниципального образования сельского поселения Эльбрус), а какая часть отводится судам общей юрисдикции <1>?
--------------------------------
<1> Примечательно, что такие вопросы были поставлены и рядом комментаторов принятого Конституционным Судом РФ решения. См., напр.: Эльбрус превыше Конституции. Конституционный Суд не смог решить, является ли законным переход Приэльбрусских сел под юрисдикцию г. Нальчика // Новая газета. 2006. 20 - 23 июля.
Оценка ситуации позволяет сделать вывод, что разрешение данной проблемы должно было включать в себя анализ двух взаимосвязанных, но имеющих относительно самостоятельное значение вопросов: во-первых, необходимо ли получение согласия населения (учет мнения населения) при упразднении муниципальных образований сельских поселений, включаемых во вновь создаваемый городской округ; во-вторых, какова правовая квалификация фактов упразднения муниципальных образований Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья, форм и способов возможного учета (или неучета) мнения населения при их включении в состав городского округа муниципального образования "город Нальчик"? Думается, в решении именно этих вопросов находится "водораздел" между конституционным и общеюрисдикционным правосудием: первый вопрос - о конституционности, второй связан с выяснением фактических обстоятельств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря по делу о проверке конституционности положений Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" в связи с жалобами ряда граждан // ВКС РФ. 2006. N 5. С. 65 - 72.
Представляется, что конституционная по своей природе проблема необходимости учета мнения населения муниципального образования могла быть рассмотрена и разрешена по существу в рамках определения о прекращении производства по делу, в том числе с учетом системных взаимосвязей оспариваемых нормативных положений с нормами Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ФЗ о местном самоуправлении, а также путем толкования ч. 1 ст. 131 Конституции РФ в приложении к предмету обращения и установления адекватного действующему конституционно-правовому регулированию соотношения между понятиями "упразднение муниципальных образований", "преобразование муниципальных образований", "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление".
Проверка республиканских актов на соответствие Конституции РФ требовала, в частности, конституционно-правового истолкования норм Федерального закона о местном самоуправлении, находящихся в нормативном единстве с оспариваемыми нормами Законов Кабардино-Балкарской Республики. Это фактически и было сделано при повторном обращении жителей Кабардино-Балкарии в Конституционный Суд РФ, в котором заявители (их состав в сравнении с предыдущим несколько изменился) настаивали на проверке конституционности ранее оспаривавшихся в Конституционном Суде РФ положений Законов Кабардино-Балкарской Республики, но уже во взаимосвязи с нормами ч. 3 ст. 84 и ч. 3 ст. 85 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Обоснование неконституционности обжалуемых норм было в целом аналогично сформулированному в первоначальных жалобах, с той лишь особенностью, что в дополнение к ранее изложенным аргументам заявители, имея в виду новый предмет обращения, указали также на то обстоятельство, что, по их мнению, не только региональное правовое регулирование, но и оспариваемые положения названного Федерального закона не предусматривают необходимости согласия населения при установлении и изменении границ, при преобразовании и упразднении муниципальных образований.
Решение Конституционного Суда РФ по данному делу <1> базируется на следующей системе аргументации.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П // СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2561.
По смыслу конституционного регулирования территориальной организации местного самоуправления, в частности положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, данные территории выступают пространственной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно - пространственным пределом осуществления муниципальной власти, с учетом того, что признание, гарантирование и осуществление местного самоуправления должно быть обеспечено на всей территории Российской Федерации. Именно поэтому Конституция РФ, допуская изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в частности в связи с реализацией Российской Федерацией и субъектами РФ находящихся в их совместном ведении полномочий по установлению общих принципов организации местного самоуправления, включая установление общих принципов его территориальной организации, в качестве необходимого условия такого изменения требует учета мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).
Конституционное положение об учете мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, являясь важнейшей гарантией права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступает универсальным требованием, непосредственно связывающим свободу усмотрения федерального законодателя и законодателей субъектов РФ при принятии ими нормативных решений, касающихся любого изменения территориальной организации местного самоуправления, связанного с сужением либо расширением пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления. В этом смысле названная конституционная гарантия является выражением нормативного содержания коллективного права на осуществление местного самоуправления, проявляя себя в качестве его неотъемлемого правомочия.
Истолковывая нормы Конституции РФ и федерального законодательства о гарантиях учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой формулировка ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ отличается от других, определяющих порядок самостоятельного решения населением вопросов местного значения, в том числе в части порядка учета мнения населения в тех или иных конституционно-правовых ситуациях (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П).
Конституционные гарантии учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, получили конкретизацию в федеральном законодательстве.
ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает принципы, согласно которым изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. То же предусмотрено и применительно к преобразованию муниципальных образований путем, в частности, объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа также осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения (ч. 3 ст. 12, ч. 3, 7 ст. 13, ч. 3 ст. 24 названного Федерального закона).
Таким образом, конституционное требование учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, означает следующее. Принимая решения, связанные с изменением пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, органы государственной власти обязаны обеспечить населению соответствующих муниципальных образований как территориальным объединениям граждан, коллективно реализующим на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, возможность непосредственно или через органы местного самоуправления сформулировать свою позицию в отношении предполагаемого территориального изменения, условий реализации своего права на осуществление местного самоуправления.
В настоящее время ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. установил переходный период до 1 января 2009 г. (ч. 1 ст. 83 в ред. от 12 октября 2005 г.), в гл. 12 определены особенности осуществления местного самоуправления в этот период его реформирования.
В соответствии с ч. 3 его ст. 84 (в ред. от 28 декабря 2004 г.) изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 названного Федерального закона, в период со дня вступления ее в силу до 1 января 2006 г. допускается исключительно в порядке и по основаниям, установленным ст. 84 и 85 данного Федерального закона; изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 данного Федерального закона, производится с соблюдением требований соответственно его ст. 12 и 13 (т.е. с учетом мнения населения данных населенных пунктов, выраженного в установленной форме).
Вместе с тем 28 декабря 2004 г. в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., его ст. 84 (ч. 3), было внесено дополнение, которое предусматривает, что в случае наличия в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, не позднее 1 марта 2005 г. законом субъекта РФ принимается решение:
а) об упразднении указанных муниципальных образований (за исключением города) и соответствующих органов местного самоуправления не позднее 1 января 2006 г., если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты;
б) об исключении территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, из состава территории указанного муниципального образования;
в) об упразднении внутригородских муниципальных образований.
Названные законоположения непосредственно не связывают принятие органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.
Вместе с тем само по себе отсутствие в переходных положениях Федерального закона специального указания на необходимость учета мнения населения муниципального образования, находящегося в пределах городской черты, при решении вопроса о его упразднении не означает установление федеральным законодателем особого порядка решения вопроса об изменении территориальной организации местного самоуправления в части наделения городских населенных пунктов, в границах которых располагаются муниципальные образования, статусом городского округа, исключающего при этом учет мнения населения соответствующих муниципальных образований.
Содержащиеся в абз. пятом ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. положения не могут рассматриваться вне связи с конституционными принципами и нормами и конкретизирующими их общими основными положениями самого по себе названного Федерального закона, устанавливающими правовые условия и стандарты признания, соблюдения и защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации.
Устанавливая правовое регулирование перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя положения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, должен исходить из общего принципа недопустимости изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, независимо от форм такого изменения без учета мнения населения, выраженного в установленной форме (ч. 3 ст. 83, абз. первый ч. 3 ст. 84 рассматриваемого Федерального закона). Следовательно, в отсутствие какого-либо специального нормативного регулирования, а также исходя из презумпции конституционности действий федерального законодателя, положения абз. пятого ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в части, касающейся решения вопроса об упразднении находящихся в пределах городской черты муниципальных образований, как непосредственно затрагивающего пространственные пределы реализации права на осуществление местного самоуправления, не могут рассматриваться как не предполагающие учета мнения населения.
Исходя из выявленного конституционно-правового смысла положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., включая положения абз. пятого ч. 3 ст. 84, Конституционным Судом РФ были оценены и оспариваемые нормы законов Кабардино-Балкарии.
Принимая соответствующие законы, республиканский законодатель действовал на основании и во исполнение положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в целях приведения территориальной организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике в соответствие с установленными Федеральным законом новыми принципами территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации (преамбула Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике"). Исходя из этого и имея в виду, что оспариваемые законодательные акты приняты по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), они - при отсутствии норм, расходящихся с нормами Федеральных законов, - не могут в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ истолковываться таким образом, который порождал бы несоответствие между ними и федеральным законодательством. В этой связи на случай, когда в изданном на основании и в порядке реализации ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. законе субъекта РФ какой-либо универсальный принцип не указан, предполагается, что такой закон субъекта РФ должен действовать точно так же, как если бы этот принцип содержался непосредственно в самом законе. Следовательно, отсутствие в оспариваемых региональных законах прямого указания на необходимость соблюдения такого закрепленного в Конституции РФ и содержащегося также в Европейской хартии местного самоуправления, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституции Кабардино-Балкарской Республики принципа местного самоуправления, как учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований, не может истолковываться как его отрицание названными Законами Кабардино-Балкарской Республики. Данный принцип в силу Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ присущ самим Законам Кабардино-Балкарской Республики и применительно к урегулированному ими кругу правоотношений действует непосредственно, определяет и смысл, содержание и применение, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.
При этом не исключается право федерального законодателя предусмотреть иные формы разрешения вопроса, связанного с наделением муниципального образования, в составе которого находятся иные муниципальные образования, статусом городского округа, например признать возможным их существование в пределах городской черты в качестве самостоятельных муниципальных образований.
Что же касается необходимости и правомерности упразднения конкретных муниципальных образований Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья при их включении в состав городского округа муниципального образования "город Нальчик", то этот вопрос, действительно, не мог быть разрешен в порядке конституционного судопроизводства и подлежал рассмотрению в судах общей юрисдикции как предполагающий исследование целого комплекса фактических обстоятельств, проверка и установление которых Конституционному Суду РФ неподведомственны.
Фактические обстоятельства суды общей юрисдикции должны исследовать, руководствуясь положениями федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении в их конституционно-правовом смысле, который должен выявить Конституционный Суд РФ. В противном случае не исключено, что суды общей юрисдикции не смогут обеспечить эффективную защиту прав жителей упраздненных муниципальных образований, в частности в связи с необходимостью не только оценки фактических обстоятельств, но и конституционного института учета мнения населения по поводу изменения территории, в которой осуществляется местное самоуправление.
1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
Не менее сложной оказалась также дошедшая до Конституционного Суда РФ проблема территориальных преобразований местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
В Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) поступило обращение народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) М.С. Санникова с требованием устранить обнаружившуюся неопределенность в понимании ст. 45 (ч. 1 и 2), ст. 99 (ч. 1) Конституции Республики Саха (Якутия) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 26 февраля 2006 г. // Якутские ведомости. 2006. 1 апр.
Статья 45 Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривает право Республики самостоятельно определять свое административно-территориальное устройство в порядке, установленном законом (ч. 1), закрепляет состав территории Республики, в которую входят 34 улуса (района) и город республиканского значения (ч. 2).
Согласно ч. 1 ст. 99 Конституции Республики "местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных условий".
По мнению народного депутата М.С. Санникова, повсеместный переход к местному самоуправлению в Республике Саха (Якутия) привел к упразднению на уровне улусов (районов) местных органов государственной власти, что по сути означает ликвидацию административно-территориального устройства Республики.
Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) установил по данному делу следующее. Согласно ст. 65 Конституции РФ Республика Саха (Якутия) находится в составе Федерации и как ее субъект обладает конституционно-правовым статусом, конкретизированным в ст. 5, 11, 66 - 68, 72, 73, 76 - 78 Конституции РФ. Статья 67 Конституции РФ признает, что каждый субъект Федерации, в том числе Республика Саха (Якутия), имеет свою территорию, и в рамках ст. 67, 76 Основного Закона России каждый из них осуществляет собственное регулирование по вопросам административно-территориального устройства.
В ст. 45 Конституции Республики улусы (районы) и город республиканского значения учреждены как образования, определяющие территорию Республики и потому занимающие особое место в его административно-территориальном устройстве. В состав Республики непосредственно входят улусы (районы) и город Якутск. Понятия "улус" и "район" используются в одном значении и обозначают организационно-правовую форму части территории Республики.
Республика Саха (Якутия) как субъект Федерации правообязана иметь территорию, что вытекает из смысла ст. 45 Конституции. Улусы (районы) и город Якутск как территории, непосредственно образующие пространство, на котором происходило возникновение и утверждение Республики Саха (Якутия), являются первичными и наиболее крупными административно-территориальными единицами Республики, в которых в конечном счете реализуется деление населения по территориальному признаку. Территориальные единицы Республики складывались исторически как следствие естественного расселения ее населения. Их становление и развитие связаны с этнокультурными отношениями и экономико-хозяйственной специализацией населения Якутии.
Таким образом, закрепление в ст. 45 Конституции перечня улусов (районов) и города республиканского значения Якутска подчеркивает их значение в конституционно-правовом статусе Республики Саха (Якутия) как учрежденных в целях сохранения исторически сложившейся территории Республики. Учредительное воздействие положений ст. 45 Конституции выражается в признании и юридическом закреплении административно-территориальных единиц в качестве территориальной основы организации государственной и муниципальной форм публичной власти.
Природа административно-территориального устройства раскрывается и вне рамок государственно-правовых отношений. В связи с образованием на территориях улусов (районов), города республиканского значения муниципальных образований эти территории выступают пространством организации и действия органов местного самоуправления. Однако создание на территории улусов (районов), города республиканского значения муниципальных образований не означает, что эти территории теряют свой государственно-правовой характер. Трансформируясь в сферу муниципально-правовых отношений, они продолжают оставаться объектом государственно-правового регулирования.
Таким образом, улус (район), город республиканского значения выступают и как единицы административно-территориального деления, и как территориальная основа муниципального образования, соответственно, находятся в сфере государственно-правовых и муниципально-правовых отношений и выполняют двойственную функцию - государственно-правовую и муниципально-правовую.
Конституция РФ в ч. 1 ст. 131 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, так как оно является необходимым элементом конституционного механизма народовластия. Это означает, что субъект РФ не вправе отступать от такой необходимости, иначе нарушит волю многонационального народа России по повсеместному внедрению местного самоуправления. Вместе с тем Основной Закон России перечень территорий муниципальных образований оставляет открытым. Субъект Федерации вправе устанавливать в своем законе территории муниципальных образований с учетом исторических и местных традиций.
Действующая модель территориального устройства местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), закрепленная в главе Конституции "Местное самоуправление", характеризуется нахождением ее в определенной взаимосвязи с главой "Национально-государственный статус, административно-территориальное устройство". В этом смысле ч. 1 ст. 99 Конституции устанавливает территориальную основу местного самоуправления, исходящую из административно-территориального устройства Республики. Улусы (районы), город республиканского значения, наслеги выделены как территории местного самоуправления.
Территориальное совпадение муниципального образования и административно-территориальных единиц в том виде, в каком они определены в Законе "Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)" от 6 июля 1995 г., рассматривается как один из вариантов построения взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В этом смысле избранный законодателем вариант территориального устройства местного самоуправления не противоречит ч. 1 ст. 99 Конституции Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. и не сопряжен с изменением конституционного статуса улусов (районов) и города республиканского значения, закрепленного в ст. 45.
Исходя из этого, Конституционный Суд постановил, что: положения ст. 45 (ч. 1 и 2) Конституции Республики Саха (Якутия) о самостоятельности Республики в определении административно-территориального устройства, а также о перечне улусов (районов) и города республиканского значения Якутска, непосредственно входящих в состав Республики, следует понимать как конституционное закрепление статусного признака Республики Саха (Якутия) в качестве национально-государственного субъекта РФ. Рассматриваемые нормы по своему смыслу предполагают использование упомянутых в ней административно-территориальных единиц как основу функционирования территориальных структур органов государственной власти, а в случаях, предусмотренных законом, - в качестве территориального уровня местного самоуправления.
Статья 99 (ч. 1) Конституции Республики Саха (Якутия) в положении о том, что "местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях", устанавливает конституционную модель соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства с учетом исторических и иных местных традиций, а также установлений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. По смыслу ст. 99 Конституции Республики Саха (Якутия) во взаимосвязи с ее ст. 45 наделение улусов (районов) статусом муниципального района, а города республиканского значения Якутска статусом городского округа не означает лишения их статуса административно-территориальной единицы и участия в осуществлении государственных полномочий.
Сложившееся в пределах административных границ наслегов, улусов (районов), города республиканского значения Якутска территориальное устройство местного самоуправления в Республике не противоречит установленному в настоящем Постановлении смыслу ст. 45 и 99 Конституции Республики Саха (Якутия).
Кстати, вопросы, связанные с территориальными преобразованиями в Республике Саха (Якутия) и затронувшие статус города Якутска и входящих в его состав населенных пунктов, вышли и на уровень федерального конституционного правосудия.
В мае 2007 г. Конституционным Судом РФ было вынесено решение по жалобе главы муниципального образования "село Маган" Республики Саха (Якутия) В.В. Евтушенко, граждан Т.Р. Алексеевой, Е.С. Мондарковой на нарушение их конституционных прав Законом Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 г. "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" <1>. По мнению заявителей, положения оспариваемого Закона, в соответствии с которым муниципальное образование "город Якутск" наделяется статусом городского округа и устанавливаются его границы, включающие территорию муниципального образования "село Маган", не связывая такое изменение с необходимостью согласия населения и представительного органа указанного муниципального образования, нарушили право граждан на осуществление местного самоуправления, его самостоятельность.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 365-О-П // Архив КС РФ. 2007.
Как следовало из представленных материалов, Верховный Суд Республики Саха (Якутия) решением от 24 мая 2005 г. по заявлению Прокурора Республики с участием представителей муниципального образования "село Маган" вынес решение об отказе в признании указанного республиканского Закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим. Законность этого судебного решения была подтверждена Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 июня 2005 г. N 74-Г05-5.
Вместе с тем Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в Постановлении от 15 марта 2006 г. по делу о проверке конституционности Закона Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" в части установления границ муниципального образования "город Якутск" указал следующее. Оспариваемый Закон Республики не противоречит положениям ч. 1 и 3 ст. 99 Конституции Республики Саха (Якутия), согласно которым местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1), а установление и изменение границ муниципальных образований определяется законом Республики Саха (Якутия) с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 3).
Решение Конституционного Суда РФ по данной жалобе по своей системе аргументации в целом аналогично содержанию уже упоминавшегося Определения от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П. Вместе с тем в рамках данного дела Конституционным Судом РФ было принято во внимание, что село Маган обладало статусом муниципального образования на момент принятия решения о наделении статусом городского округа муниципального образования "город Якутск". В частности, Устав муниципального образования "поселок Маган" был принят сходом поселка еще 26 июня 1998 г. и зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Саха (Якутия) 4 февраля 1999 г. В этой связи Конституционный Суд РФ, исходя из ранее сформулированных правовых позиций, пришел к следующему заключению. Поскольку муниципальное образование "село Маган" находилось в административных границах города Якутска, оно существовало в этих границах как самостоятельное муниципальное образование; следовательно, его упразднение в результате принятия оспоренных законоположений и включение в состав муниципального образования "город Якутск" является преобразованием данного муниципального образования, изменением его границ и потому предполагает необходимость учета мнения населения по данному вопросу.
1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
ограничение прав населения на муниципально-территориальное
самоопределение?
Понятие муниципально-территориального самоопределения населения имеет во многом условное, но вполне определенное значение. Право на осуществление местного самоуправления предполагает муниципально-территориальную самостоятельность, возможность населения самостоятельно определяться в соответствии с действующим законодательством в выборе территориальных границ своей самоорганизации, самоуправления.
В этом плане важно, прежде всего, заметить, что установление ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. территориальных уровней местного самоуправления не означает их административной соподчиненности, иерархической связанности. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П <1>, по смыслу нормы ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ в ее взаимосвязи со ст. 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509.
Из этого же, в свою очередь, следует, что на каждое муниципальное образование в равной мере распространяется действие конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в том числе и во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями. В этой связи понятие "уровень местного самоуправления" ни в коей мере не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня, а использование самого термина "уровень" не связано с отношениями соподчиненности, иерархичности, зависимости <1>. С конституционно-правовой точки зрения данное понятие характеризует территориальную структуру (территориальные формы) организации местного самоуправления по объему охвата пространственной сферы реализации прав местного сообщества и обусловленный соответствующей пространственной сферой перечень вопросов местного значения, подлежащих решению населением конкретной территории самостоятельно. Такое понимание уровней местного самоуправления фактически признано и в практике Конституционного Суда РФ. Так, об уровнях муниципальных образований прямо говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П. Используется данный термин и в практике судов общей юрисдикции <2>.
--------------------------------
<1> Некоторые исследователи предлагают рассматривать отношения, складывающиеся между муниципальными образованиями различных уровней, как специфичную муниципальную связь. См., напр.: Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства. Челябинск, 1996. С. 237.
<2> См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003. Т. 2. С. 17.
Вместе с тем установление двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления и ее эффективное функционирование в целях обеспечения наиболее полного удовлетворения потребностей населения, связанных с непосредственным жизнеобеспечением, предполагают закрепление четких критериев определения территорий соответствующих типов муниципальных образований, в основе которых, как представляется, должен быть принцип обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления к населению или принцип обеспечения максимально возможной демократической самореализации населения конкретной территории. Этот принцип, однако, не в полной мере отражен в действующем ФЗ о местном самоуправлении.
В качестве критериев определения территорий муниципальных образований ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 11) предусматривает, в частности: тип поселения, плотность населения соответствующей территории, историю образования и состав земель населенного пункта, пешеходную доступность до административного центра, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения, и т.д., что само по себе не вызывает возражений. Между тем как названные, так и иные содержащиеся в Федеральном законе критерии имеют преимущественно директивный характер, выступают своеобразными внешне заданными императивами территориальной организации местного самоуправления и непосредственно не предполагают возможности инициативной постановки населением вопроса о придании населенным пунктам и иным территориям, не подпадающим под указанные критерии, статуса муниципальных образований.
Так, п. 6 - 8 ст. 11 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается, что в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый, сельские населенные пункты с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входят в состав городских или сельских поселений; в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения могут обладать сельские населенные пункты с численностью населения менее 1 тыс. человек. Это, по существу, означает, что решение вопроса о наделении статусом поселения населенного пункта с численностью населения менее 1 тыс. человек отнесено федеральным законодателем к сфере усмотрения субъектов РФ.
Не оспаривая само по себе право субъектов РФ осуществлять на основании положений федерального законодательства такое нормативное регулирование, следует, однако, заметить, что, поскольку территории, в которых осуществляется местное самоуправление, выступают пространственной сферой реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, именно федеральный законодатель в силу предписаний п. "в" ст. 71 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан определить территориальную организацию местного самоуправления, исключая при этом произвольное ограничение названного права, в том числе и по сфере его реализации. При этом федеральный законодатель должен учитывать природу местного самоуправления как формы общественно-государственной (муниципальной) самоорганизации и природу самого права на осуществление местного самоуправления как воплощение объективных притязаний индивидов на самоорганизацию, саморегулирование процессов обеспечения интересов, носителями которых они являются. Далеко не последнее значение имеет в этом плане и муниципально-территориальная самостоятельность, своего рода муниципально-территориальная самоидентификация населения.
Именно поэтому, в частности, ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. допускает установление границ муниципального образования по инициативе населения, которая может выражаться в формах непосредственной демократии (референдум, народная правотворческая инициатива, обращения граждан (ст. 12, 22, 26, 32, 33)). Думается, что в рамках соответствующей процедуры населением может быть инициирован и вопрос о наделении той или иной территории статусом муниципального образования; субъекты РФ во всяком случае не вправе препятствовать такой активности граждан. Такая правовая позиция фактически положена в основу Определения Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 174-О <1>.
--------------------------------
<1> Архив КС РФ. 1999.
Положения п. 6 - 8 ст. 11 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не могут рассматриваться как препятствующие населению отстаивать свое право на осуществление местного самоуправления в границах территорий, которые непосредственно не определены Федеральным законом в качестве таковых, где местное самоуправление осуществляется обязательно.
В то же время заслуживают внимания сформулированные в научной литературе предложения по внесению в действующее законодательство изменений, направленных на совершенствование принципов территориальной организации местного самоуправления посредством более четкой нормативной фиксации соответствия моделей структуры муниципально-территориального деления типам территориальных общностей, а также возможностям территориальных общностей самостоятельно решать вопросы местного значения, что в особой степени касается порядка преобразования муниципальных образований в связи с созданием городских округов. Для этого предлагается, в частности, в дополнение к законодательно установленным структурам муниципально-территориальной организации закрепить возможность применения: многоуровневой структуры городских округов, где сформировались сложноорганизованные территориальные общности с относительно самостоятельными поселениями - спутниками городов; одноуровневой структуры муниципально-территориального деления по поселенческому принципу для небольших территориальных общностей, включая общности, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения; одноуровневой структуры по районному принципу для регионов с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и достаточная ресурсная база для решения основных вопросов местного значения; и т.п.
Глава 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО - ЮРИДИЧЕСКАЯ ФОРМА ВЫРАЖЕНИЯ
ЦЕННОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ
2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
муниципального права
Процесс российских реформ, имевший своим главным содержанием переход к обществу, основанному на ценностях демократии, привел к существенному изменению картины не только социально-экономической, политической жизни, но и правовой системы России. Причем речь идет не только об обновлении действующего законодательства и основанной на нем правовой системы, но и о формировании принципиально новых правовых институтов и отраслей права, призванных юридически отразить новые явления нашей действительности. В их ряду заметное место принадлежит муниципальному праву как относительно самостоятельной новой отрасли российского права.
2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
формирования институтов муниципального права
При всей сложности, противоречивости процессов формирования муниципального права и его обособления в самостоятельную отрасль права очевидным является тот факт, что в основе этих процессов лежат объективные условия и предпосылки. К последним относятся, прежде всего, социально-политические и экономические факторы, предопределившие в рамках процессов деэтатизации и перехода от тоталитарного общества к плюралистической демократии выбор новой системы организации власти на местах, перераспределение как политической, так и экономической власти "сверху вниз". Организационным выражением этих процессов явились формирование и развитие системы местного самоуправления.
Возрождение и развитие на качественно новой основе местного самоуправления стали своего рода материальной основой формирования муниципального права России. Понятие материальной основы муниципального права указывает на фактические, "доюридические" истоки формирования соответствующей отрасли права, которые коренятся в реальных общественных отношениях, характеризующих достигнутый уровень самоорганизации населения и его возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. С развитием местного самоуправления появляется широкая, предельно многообразная сфера общественных отношений как публичного, властно-политического характера (связанная с организацией и функционированием органов местного самоуправления, институтов непосредственной демократии на местах), так и экономических отношений, характеризующих хозяйственную жизнь населения, его предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность в городских и сельских поселениях. Основное содержание этих отношений определяется ценностями муниципальной демократии и ее конкретных институтов - как социально-политического характера (муниципальные выборы, местный референдум, муниципальная представительная система, территориальное общественное самоуправление и т.п.), так и экономического, в основе которых муниципальная собственность и местный бюджет.
Природа соответствующих отношений муниципальной демократии, носящих в своей основе самоуправленческий характер, такова, что они в силу специфики материального содержания объективно предполагают необходимость специальных норм и институтов для обеспечения их правового регулирования. На этой основе происходит своего рода "отпочкование" соответствующей сферы самоуправленческих общественных отношений в самостоятельный предмет правового регулирования с использованием специфических методов нормативно-правового воздействия. Предмет и метод муниципально-правового регулирования имеют, таким образом, объективные предпосылки, связанные с процессами становления и развития местного самоуправления в России и, соответственно, формирования муниципального права как отрасли.
Важные факторы формирования муниципального права России - преемственность исторических традиций местного самоуправления и особенности его конституционного статуса в России. В теории и практике местного самоуправления дореволюционной России традиционно преобладающими были представления о негосударственном характере местного самоуправления, глубинные социокультурные особенности которого коренятся: а) в присущих российскому обществу исторических традициях общинности, коллективизма, в традициях соборности и б) в специфике господствующих форм хозяйственно-экономического уклада российского общества, которые предопределялись (в том числе на местном, поселенческом уровне), с одной стороны, активной ролью государства в хозяйственной жизни, сращиванием экономической и политической власти, с другой - высоким удельным весом общественных форм землевладения, хозяйствования при недостаточно развитых началах частной собственности и частного права.
Современная конституционная модель местного самоуправления основана на возрождении российских демократических традиций самоуправления, которое, как и прежде, носит в своей основе негосударственный характер. Это проявляется в том числе в организационном обособлении органов местного самоуправления от органов государственной власти, конституционном закреплении высокого уровня самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления (ст. 12, 130 - 133), что, в свою очередь, предопределяет необходимость особых, специфичных правовых средств воздействия на соответствующие сферы общественных отношений.
Если "вмонтированные" в государственную систему органы местного самоуправления и возникающие в связи с этим отношения по осуществлению функций самоуправления вполне могут быть адаптированы к традиционным отраслям публичного и частного права (административного, гражданского и т.п.), то формирование особого уровня публичной власти и, соответственно, придание специфических качеств хозяйствующих субъектов муниципалитетам и отдельным субъектам местного самоуправления как публичным корпорациям предопределяют объективную потребность в самостоятельных средствах правового регулирования. Решению этих задач в наибольшей степени соответствует природа норм и институтов муниципального права как самостоятельной отрасти права РФ.
Термин "муниципальное право" многозначен. Утвердившееся в теории и практике государственно-правового развития Российской Федерации понятие "муниципальное право" может употребляться в различных аспектах. Во-первых, как отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Во-вторых, как отрасль российского законодательства - внешняя форма выражения права, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, "специализированное" место в единой системе российского законодательства. В-третьих, как правовая наука - система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития тех социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения. В-четвертых, как учебная юридическая дисциплина, изучение которой теперь является обязательным в соответствии с государственным образовательным стандартом в юридических вузах страны.
Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих понятий, очевидно, что последние три являются во многом производными от понятия муниципального права как правовой отрасли. Становление муниципального права как новой отрасли российского права предопределило развитие теоретических исследований в соответствующей сфере, формирование правовой науки муниципального права, а в последующем - включение одноименной новой учебной дисциплины "Муниципальное право России" в учебные планы по специальности "Юриспруденция", хотя справедливости ради следует признать, что серьезных результатов на этом пути муниципально-правовая наука пока не добилась.
2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
становления муниципального права
Известно, что без достаточно развитой нормативной правовой базы невозможно формирование самостоятельной отрасли права, хотя, с другой стороны, само по себе наличие законодательной базы, предназначенной для регулирования определенной сферы общественных отношений, не обязательно ведет к формированию самостоятельной отрасли права. Уровень развития законодательной базы как фактор становления муниципального права в качестве самостоятельной отрасли может определяться как количественными, так и качественными показателями.
Что касается количественных показателей развития муниципального законодательства, то они весьма внушительны. С одной стороны, это объясняется особенностями местного самоуправления в России, его патерналистской природой: в течение последних полутора десятков лет самоуправление в России развивается не "снизу", по инициативе населения (что было бы классическим, естественным процессом становления местного самоуправления), а "сверху", в соответствии с решениями государственной власти, принимаемыми, в частности, в форме многочисленных законодательных актов. С другой стороны, необходимо учитывать специфику распределения нормотворческих полномочий между органами государственной власти в области местного самоуправления. Так, отнесение Конституцией РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72) установления общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также закрепление за самими муниципальными образованиями весьма широкой сферы нормотворческих полномочий предопределило многоуровневую систему муниципально-правовых актов: а) на уровне Российской Федерации (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.); б) на уровне субъектов РФ по широкому кругу вопросов, определенных, в частности, ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 6, 7, 10 - 13, 18 - 20, 22 - 24, 32 - 34 и др.). При этом речь идет в данном случае как о законах, так и различного рода подзаконных актах субъектов РФ; в) принятие многочисленных нормативных правовых актов по вопросам местного значения (ст. 14 - 18 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.) на уровне самих муниципальных образований.
Менее благоприятными с точки зрения формирования и развития муниципального права как самостоятельной отрасти являются качественные показатели нынешнего состояния муниципального законодательства. Достаточно сказать об имеющем место в настоящее время параллелизме федерального законодательного регулирования муниципальных отношений, вызванном реформированием системы местного самоуправления: с одной стороны, сохраняет силу ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.; с другой стороны, уже введен в действие ряд положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., касающихся преимущественно территориальной основы местного самоуправления. В субъектах же РФ можно встретить и более сложные подходы к регулированию в муниципальной сфере. Так, например, в Республике Бурятия местное самоуправление имеет тройственную базовую регламентацию, обеспечиваемую действием Законов Республики Бурятия от 29 ноября 1991 г. "О местном самоуправлении в Республике Бурятия" <1>, от 5 сентября 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" <2> и от 7 декабря 2004 г. "Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия" <3>.
--------------------------------
<1> Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1992. N 4.
<2> Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. N 7.
<3> Информационный бюллетень Народного Хурала Республики Бурятия. 2004. N 21.
Конечно, низкое качество муниципального законодательства существенно снижает его нормативный правовой потенциал как самостоятельной отрасли права. Вместе с тем нельзя не учитывать, что огромный массив муниципального законодательства России появился в предельно короткий исторический отрезок времени, да и само содержание текущих задач по развитию муниципального законодательства свидетельствует об относительно высокой - по сравнению с недавним временем - точке отсчета нового этапа его совершенствования.
2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
муниципального права как отрасли
Осуществление фундаментальных и прикладных исследований проблем муниципально-правового строительства в России, становление муниципально-правовой теории сыграли заметную роль в процессе формирования муниципального права как отрасли. Подтверждением этого явились в том числе и первые специальные работы, посвященные исследованию природы муниципального права как отрасли российского права <1>, не говоря уже о многочисленных учебниках по муниципальному праву <2>.
--------------------------------
<1> См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования; Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5; Таболин В.В., Черногор Н.Н. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. N 3 - 4.
<2> Среди первых источников учебной литературы см., напр.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. В последующем появились, напр.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1999; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005; Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000; Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. 2-е изд. М., 2002; Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. 3-е изд. М., 2006; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2004 и др.
Научная мысль, материализовавшаяся в теории и практике муниципально-правового строительства, явилась своего рода интеллектуальной основой для муниципального правотворчества и, соответственно, для формирования новой отрасли права. Очевидно, что без своевременного научно-теоретического обоснования соответствующих процессов, использования достижений зарубежной муниципально-правовой науки и на этой основе выработки научно обоснованных предложений по развитию муниципального законодательства, реформированию местного самоуправления в России становление муниципального права как самостоятельной отрасли российского права было бы невозможным.
2.2. О предмете муниципального права
В основе понимания особенностей отдельной отрасли права лежит, как известно, анализ предмета, а также метода соответствующей отрасли. Предметная определенность - обязательное условие формирования и развития любой отрасли права. Не является исключением в этом плане и муниципальное право.
Для определения предмета муниципального права необходимо установить сферу общественных отношений, составляющих пределы, границы муниципально-правового регулирования. Это в своей основе количественные характеристики предмета муниципального права, определяющие широту, объем тех общественных отношений, которые попадают в сферу регулирования норм и институтов данной отрасли права. Также важное значение для анализа предмета муниципального права имеет уяснение качественных характеристик соответствующих общественных отношений, понимание тех их особенностей, на основе которых становится возможной их консолидация как предмета муниципального права <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 13 - 19.
2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
муниципальной демократии, самостоятельный предмет
правового регулирования
Единство публичных и частных начал местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии находит воплощение во всей совокупности общественных отношений, складывающихся и получающих развитие в процессе осуществления местного самоуправления. Они (соответствующие отношения) характеризуются общностью материального содержания, относительной обособленностью и в этом качестве вполне могут претендовать на относительную самостоятельность правового регулирования с помощью норм и институтов муниципального права.
Именно муниципальное право призвано достаточно детально, с соблюдением строгой иерархии муниципально-правовых актов (на основе разграничения нормотворческих полномочий в этой сфере между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями) урегулировать общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления, в том числе относящиеся к положению гражданина в системе муниципальной демократии и, таким образом, характеризующие единство публичных и частных начал в системе местного самоуправления.
Что же это за отношения? Какова сфера их распространения и, соответственно, каковы пределы муниципально-правового регулирования?
В широком плане их качественные характеристики можно раскрыть на основе понимания данных отношений как муниципальных (самоуправленческих). Таковы они, прежде всего, по материальному содержанию, так как являются носителями ценностей муниципальной демократии. Муниципальная власть, а также свобода населения и отдельных граждан по месту их жительства являются при этом основными объектами самоуправленческих отношений.
Внешние границы самоуправленческих отношений как предмета муниципального права измеряются: а) территориальными (пространственными) показателями, которые определяются ограниченно-территориальными пределами распространения соответствующих общественных отношений - сельскими и городскими поселениями, а также другими территориями, в пределах которых осуществляется в соответствии с действующим законодательством местное самоуправление и созданы муниципальные образования; б) функционально-отраслевыми характеристиками самоуправленческих отношений как предмета муниципального права, которые заключаются в том, что объем, внешние границы данных отношений очерчены вопросами местного значения.
В научной и учебной литературе по муниципальному праву имеются различные подходы к анализу общественных отношений, составляющих предмет муниципального права <1>. Каждый из них имеет свои достоинства. Нельзя однако не заметить, что нередко наблюдается во многом формально-юридический, комментаторский подход, основанный на конструировании "структурных элементов" предмета муниципального права в соответствии со структурой Федерального закона о местном самоуправлении. В этом случае признаваемая на словах в качестве самостоятельной отрасль муниципального права раскрывается не через систему реальных общественных отношений как предмет муниципального права и соответствующую им систему норм и институтов данной отрасли, а в основном через структурные и отчасти функциональные характеристики системы местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права.
Муниципально-правовая теория пошла в конечном счете по упрощенному пути определения предмета муниципального права как совокупности отношений в своей основе публичного характера. В этом случае не учитывается тот факт, что на муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние максимально приближаются к населению, выступают своеобразным интегралом свободы личности, прав человека, экономической и политической власти населения. Отсюда недооценка частного права в регулировании самоуправленческих отношений <1>. Между тем даже ГК РФ уделяет достаточно большое внимание регулированию отношений с участием муниципальных образований (см., например, гл. 5 "Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством"). При этом следует учитывать, что муниципалитет может выступать участником (субъектом) хозяйственно-экономических отношений как "по горизонтали", так и "по вертикали". Но это не отражено в ГК РФ - частноправовом законе, нормы которого не распространяются на отношения, основанные на властном подчинении (п. 3 ст. 2 ГК РФ) <2>. В этих условиях повышенную значимость приобретает исследование специфики муниципальных (самоуправленческих) отношений, составляющих предмет муниципального права.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 107.
<2> Поэтому не случайно в последнее время активизировались исследования природы субъектов публичного права как юридических лиц. См.: Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
Муниципальными они являются, прежде всего, по материальному содержанию (как носители ценностей муниципальной демократии), а также по уровню своей реализации (уровень муниципальных образований).
Проведенный выше анализ сущностных характеристик этих отношений - с точки зрения единства местной власти и свободы - позволяет выделить и отдельные виды самоуправленческих отношений.
2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
Разнообразие, комплексность самоуправленческих отношений позволяют более конкретно и полно представить структурные элементы предмета муниципального права.
Это, во-первых, отношения, определяющие систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения. Именно эти отношения носят естественно-исторический характер, они составляют генетическую основу, ядро общинного, территориально-коллективистского уклада человеческого бытия, являются глубинным источником муниципальной демократии.
Во-вторых, отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность по отношению к государственной власти, формы осуществления, основные начала взаимоотношений муниципальной власти с гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями. В своей основе это организационно-управленческие муниципальные отношения.
В-третьих, имущественные муниципально-правовые отношения, характеризующие экономическое содержание местного самоуправления, закономерности его экономической организации. Это особая разновидность имущественных отношений, характерных для рыночного хозяйства, о которых речь идет в п. 3 ст. 2 ГК РФ. В данной норме содержится признание возможности существования в условиях рынка имущественных отношений, основанных на различных методах правового регулирования, например "на административном или ином властном подчинении одной стороны другой", и относящихся, соответственно, не только к гражданскому, но и к другим отраслям права, в том числе муниципального. В последнем случае имущественные отношения развиваются на основе как муниципальной, так и государственной собственности, объекты которой, в частности, переданы в управление органам местного самоуправления. Кроме того, это может быть, как закрепляется в ст. 28 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., и "иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования". Но это, естественно, не исключает того обстоятельства, что основу муниципально-правовых имущественных отношений составляет муниципальная собственность как система отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения муниципальным образованием экономическими и финансовыми объектами местного самоуправления.
Сложность данной группы общественных отношений как предмета муниципального права (и одновременно сферы проявления свободы личности, прежде всего экономической) заключается в их разграничении с общественными отношениями, составляющими предмет такой смежной отрасли, как предпринимательское право. Очевидно, что во втором случае речь должна идти не о муниципальных, а о государственных управленческих и имущественных гражданско-правовых отношениях в сфере хозяйственной деятельности, имеющих, в частности, иные по сравнению с муниципально-правовыми имущественными отношениями характеристики соотношения публичных и частных начал в методах их регулирования, в соотношении власти и свободы воли, равенства их участников. Но это вопрос, заслуживающий самостоятельного исследования.
Тесно примыкает к названной группе общественных отношений, которые являются носителями самоуправленческих форм хозяйствования на местном (муниципальном) уровне, еще одна разновидность имущественных отношений, также составляющих предмет муниципального права. Это весьма широкая сфера отношений, характеризующих финансовую деятельность муниципальных образований. К ним относятся, в частности, отношения, складывающиеся в процессе формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (муниципальная бюджетная деятельность); отношения, характеризующие деятельность муниципальных образований по установлению местных налогов и сборов, а также иные направления налоговой деятельности, относящейся к ведению муниципальных образований; отношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения, расходования внебюджетных средств местного самоуправления; отношения в сфере финансовой деятельности муниципальных предприятий и учреждений. В обобщенном виде можно отметить, что финансовая деятельность муниципальных образований как системообразующая основа весьма специфической сферы самоуправленческих отношений представляет собой осуществление соответствующим муниципальным образованием в лице компетентных органов функций по планомерному аккумулированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях осуществления публичных задач и функций местного сообщества, а также делегированных полномочий государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2007. С. 20 - 21.
По своей природе соответствующая группа отношений имеет властно-имущественный характер, а сама бюджетная деятельность муниципальных образований является, естественно, объектом правового регулирования органов государственной власти - как федеральных, так и региональных. Но это не есть в чистом виде государственно-властные финансовые отношения, если даже иметь в виду, что "муниципальные финансы сегодня - это в большей части государственные финансы, выделяемые муниципальному образованию с помощью самых различных методов бюджетного регулирования, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ" <1>. В таком случае трудно было бы найти в них наряду с предметной характеристикой финансового права и материальные начала предметной принадлежности к муниципальному праву. Между тем сама по себе возможность включения финансовой деятельности муниципальных образований одновременно в предмет и финансового, и муниципального права определяется, во-первых, формально-юридическими основаниями, связанными с пониманием муниципального права как комплексной отрасли (что предполагает возможность "включения" муниципально-правовых норм в другие, так называемые основные, отрасли права); во-вторых, здесь имеют место более существенные, материальные, предпосылки такой "двойственности" отраслевой принадлежности норм и институтов финансовой деятельности муниципальных образований: сама по себе бюджетная и, в более широком плане, финансовая деятельность муниципальных образований имеет двойственную природу, поскольку, с одной стороны, является составной частью бюджетной деятельности государства в целом, а с другой стороны, представляет один из видов финансовой деятельности местного уровня <2>. Именно в таком аспекте о постановке соответствующей группы общественных отношений можно говорить как о предмете муниципального права, материально-финансовой основе воплощения единства экономической власти и финансовой самостоятельности на местном уровне.
--------------------------------
<1> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 6.
<2> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. 2-е изд. М., 2002. С. 403.
Наконец, последняя (но не по значению) группа общественных отношений, составляющих сферу реализации муниципальной демократии, общинной и личной свободы, представлена отношениями, определяющими положение человека в системе местного самоуправления. Эту сферу отношений также можно конкретизировать путем выделения отдельных их видов. Это прежде всего личные неимущественные отношения, характеризующие положение человека в местном самоуправлении как субъекта нематериальных благ. Последние во многом совпадают с перечнем тех нематериальных благ, которые указаны в ст. 150 ГК РФ как объекты гражданско-правовой защиты. Это вполне обоснованно и может быть объяснено сущностными особенностями соответствующих отношений как самоуправленческих, основанных на единстве власти и свободы, что, в частности, предопределяет особый, специфический характер соотношения публичных и частных начал в данных отношениях и, соответственно, в нормах муниципального права как их регуляторе. К этой же группе отношений относятся те, которые характеризуют: положение человека в системе политических отношений муниципальной демократии (например, муниципальные избирательные отношения); человеческое измерение экономического и социального содержания муниципальной демократии посредством прежде всего соответствующих прав и свобод личности, обеспечиваемых в своей основе и получающих реализацию на местном уровне.
2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
сочетание публичных и частных начал
С учетом отмеченной широты и многообразия самоуправленческих отношений важное значение приобретает проблема системности правового регулирования соответствующих отношений. Системность является одним из решающих условий повышения эффективности правового регулирования, включая и сферу местного самоуправления. Условием достижения такой системности является, в частности, последовательный учет в нормотворческой деятельности единства публичных и частных начал в содержании самоуправленческих отношений.
Самоуправленческие отношения представляют собой своего рода интегральное поле, обеспечивающее единство публичных и частных интересов на правовом уровне. Ведь для реального осуществления самоуправления населения одинаково важное значение имеет и реализация публичных интересов муниципальной власти как власти местного сообщества, и защита каждой конкретной личности, обеспечение ее автономии и неприкосновенности, чести и достоинства и т.д. как члена местного сообщества, ассоциированного участника местной власти.
Тем самым на данном уровне как раз и получают индивидуализацию публичные по своей природе властеотношения, что предполагает их переход в отношения местного самоуправления, когда последние как раз и выступают своеобразным правовым интегралом свободы личности, прав человека, экономической и политической власти населения. А само муниципальное право, обеспечивающее регулирование этих отношений, приобретает статус пограничной отрасли между публичным и частным правом.
Частные начала роднят в этом плане муниципальное право с гражданским. Ведь гражданское право, как отмечал в свое время М.М. Агарков, ссылаясь на авторитетное мнение профессора И.А. Покровского и других известных российских и зарубежных теоретиков права, "испокон и по самой своей структуре было правом отдельной человеческой личности, сферой ее свободы и самоопределения" <1>. Не конкурируя с гражданским, муниципальное право призвано переводить на юридический язык общинную свободу, равно как и свободу отдельного человека как члена местного сообщества в условиях усиления процессов экономической и политической саморегуляции в рамках муниципальных образований - пространственной сферы распространения муниципальной демократии.
--------------------------------
<1> Агарков М.М. Ценность частного права. Ч. 1 // Правоведение. 1992. N 1. С. 27.
Вместе с тем муниципальное право самым непосредственным образом относится и к сфере общественных интересов, в нем содержится, естественно, более высокий уровень концентрации публичных начал, чем частных. Но это весьма своеобразные качества публичности, существенным образом отличающиеся, например, от публично-правовых институтов конституционного или административного права. Ведь речь идет о регулировании самоуправленческих отношений, а не отношений власти - подчинения. Первым, правда, также присущ властный характер. Но это, как уже отмечалось, не государственная, а муниципальная власть местных сообществ, которая имеет высокий удельный вес общественных начал. Ее природу не меняет принципиально и возможность присутствия государственно-властных элементов в системе муниципальной демократии.
Характеристика самоуправленческих отношений с позиций единства власти и свободы и, соответственно, системный анализ их правового регулирования на основе сочетания публичных и частных начал в нормах и институтах муниципального права позволяют выявить важные особенности муниципально-правовых средств воздействия на соответствующие сферы общественных отношений. Так, с помощью муниципального права обеспечивается юридическая децентрализация в процессе регулирования общественных отношений, включая те отношения, которые напрямую связаны с положением человека в местном сообществе, осуществлением прав и свобод граждан. В основе такой децентрализации лежит специфика распределения нормотворческих полномочий в области местного самоуправления между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Васильев В.И. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 387 - 405.
При этом весьма широко устанавливаются предметы ведения местного самоуправления, в том числе в области нормотворчества по вопросам, имеющим прямой выход на обеспечение прав и свобод граждан (ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Местное (муниципальное) нормотворчество становится в условиях развития местного самоуправления важным фактором юридической децентрализации в механизмах обеспечения прав и свобод граждан.
Рассматривая муниципальное регулирование как особый режим регламентации общественных отношений, который позволяет соединить путем юридической децентрализации власть и свободу на местном уровне, следует критически отнестись, таким образом, к высказываниям, что якобы лишь гражданское право как право частное способно гарантировать экономическую свободу личности <1>. Очевидно, что в данном случае имеет место не только абсолютизация частноправовых начал в регулировании общественных отношений с участием гражданина, но и не всегда оправданное противопоставление частного и публичного, попытка увязать само понятие публичности исключительно с негативными явлениями - с государственным централизмом, авторитарными началами администрирования.
--------------------------------
<1> См., напр.: Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. М., 1995. С. 180 - 185, 194 - 198, 306 - 309.
В нынешних условиях, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, "предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это - общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных и др.), это - объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это - коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление" <1>. Одновременно нуждаются в новых оценках так называемые классические публичные отрасли права, как-то: конституционное право, которое, по правильному замечанию О.Е. Кутафина, "сочетает в себе элементы как частного, так и публичного права с преобладанием характерных черт последнего", и в этом смысле "конституционное право является публично-частным" <2>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 25. Также см.: Он же. Интерес в публичном и частном праве: согласование и противоборство // Интерес в публичном и частном праве. М., 2002. С. 4 - 11.
<2> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 44.
В самоуправленческих отношениях еще более органично, естественно публичные начала сливаются с частными, создавая качественно новые характеристики правового порядка, основанного на свободе человека и самоуправлении территориальных сообществ. Как тут не вспомнить слова М.М. Агаркова, что "власть, построенная на началах общественного служения, более совместима с индивидуальной свободой, чем лично-свободная... частноправовая власть. Поэтому наибольшее правовое выражение личной свободы дается такой формулой: необходимая власть - по принципу социального служения" <1>. Выражением именно такой власти, "построенной на началах общественного служения", должна стать система муниципальной демократии.
--------------------------------
<1> Агарков М.М. Ценность частного права. Ч. 2. С. 42.
2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
ее особенности
На основе предложенного понимания предмета муниципального права можно сформулировать определение его понятия. Муниципальное право Российской Федерации представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления и выражающие публичные и частные ценности муниципальной демократии, полноту местной власти и прав населения по решению вопросов местного значения.
Предлагаемое определение, как и всякое другое, отражает не все, но лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права, вытекающие из выявленных особенностей предмета данной отрасли права.
Признание муниципального права в качестве правовой отрасли естественным образом порождает вопрос о месте данной отрасли в единой системе российского права, ее соотношении с другими, смежными, отраслями. Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо уяснить прежде всего особенности муниципального права как отрасли российского права.
Во-первых, это комплексный характер муниципального права. В основе данной его характеристики лежат особенности предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения.
Уже эта особенность муниципального права как комплексной отрасли во многом предопределяет ее место и роль в единой системе российского права. Муниципальное право не претендует на статус профилирующей, основной отрасли, к которой относятся конституционное, административное, гражданское, уголовное и некоторые другие отрасли. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом "за счет" других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.
Однако вторичный характер муниципального права отнюдь не означает его низведение до отрасли второстепенной. Напротив, комплексная природа муниципального права, получившая обоснование в специальной литературе <1>, предопределяет важное и весьма своеобразное место данной отрасли в единой системе права, что ярко проявляется, в частности, и в следующей особенности муниципального права.
--------------------------------
<1> См., напр.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 10, 18, 35; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998; Пешин Н.Л. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России. М., 1999. С. 261 - 282; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. С. 37 - 38.
Заметим, однако, что такой подход по-прежнему вызывает дискуссии <1>, в то же время он находит подтверждение не только в теории, но и на уровне актов федеральных органов государственной власти. В частности, соответствующая характеристика муниципального права прямо признается в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (подп. "и" п. 3 разд. III), утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 <2>, согласно которым решение задачи по обеспечению государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечению соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства РФ о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления предполагает, среди прочего, формирование муниципального права как комплексной отрасли права и выработку стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См., напр.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 38 - 40; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 11 - 19.
<2> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.
Это означает, что многие правовые нормы муниципального права и даже институты изначально имеют не муниципально-правовую, а иную отраслевую принадлежность. Поэтому соответствующие нормы как бы "раздваиваются" между муниципальным правом, с одной стороны, и конституционным, административным, финансовым, гражданским правом и другими отраслями, откуда они "перекочевали" в комплексную отрасль муниципального права, - с другой. Но это не влияет на юридическую природу соответствующих предписаний как муниципально-правовых норм. При этом следует учитывать, что муниципально-правовое содержание соответствующих комплексных норм и институтов (как, например, института муниципальной собственности, который имеет прямое закрепление в ст. 215 и других статьях ГК РФ, а не только в специальных источниках муниципального права) не умаляется их закреплением в нормативных правовых актах иной, не муниципально-правовой принадлежности. Напротив, в этих актах они закрепляются одновременно как нормы основной отрасли (например, гражданского права) и как нормы комплексной отрасли муниципального права. Этим предопределяется и их юридическая сила в системе межотраслевых и иерархических связей. В частности, ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений (п. 2 ст. 4), а в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон. То есть речь идет о приоритете норм муниципального права, установленных не только Конституцией, но и ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. как специальным муниципально-правовым актом, если речь идет обо всех других законах, содержащих нормы муниципального права.
Во-вторых, это пограничное положение муниципального права. Положение муниципального права в правовой системе таково, что его нормы и институты практически в одинаковой степени могут претендовать и на публичный, и на частноправовой характер. Так, нормы и институты, регулирующие муниципальные имущественные отношения, являются частноправовыми. И напротив, политические отношения организации и функционирования муниципальной власти регулируются муниципально-правовыми институтами публичного характера.
Это предопределяет сложные внутренние взаимосвязи муниципального права со многими другими отраслями, когда муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует нормы и институты из отраслей и публичного, и частного права, приобретая тем самым характеристики пограничной отрасли. При этом главным критерием разграничения соответствующих отраслей является их предмет правового регулирования.
Наиболее сильное влияние на муниципальное право оказывает, безусловно, конституционное право. Это объясняется уже тем, что конституционное право, являясь ведущей отраслью, представляет собой фундамент для всей правовой системы и, соответственно, для всех отраслей права. Но главная причина не только тесных взаимосвязей, но и "генетического родства" конституционного и муниципального права заключена в том, что сами общественные отношения, определяющие основные начала (принципы) самоорганизации населения и осуществления местного самоуправления, носят конституционный характер. Поэтому не случайным является тот факт, что в сферу конституционного регулирования попадает достаточно широкая сфера отношений, связанных с местным самоуправлением (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 40, ст. 130 - 133 и др. Конституции).
На этой основе порой предпринимаются попытки представить соответствующие нормы и институты в качестве подотрасли конституционного права и лишить, таким образом, муниципальное право значения самостоятельной отрасли. С этим нельзя согласиться: конституционное право устанавливает лишь общие принципы, основы местного самоуправления, которые нуждаются в развитии, конкретизации на уровне норм и институтов муниципального права. И последние никак не могут быть "поглощены" конституционным правом. В то же время материальное содержание конституционных институтов местного самоуправления вполне позволяет им иметь "двойное гражданство", получив отраслевую "прописку" как в конституционном, так и в муниципальном праве.
Что же касается частно-отраслевой сферы муниципально-правового регулирования, то она испытывает наиболее сильное воздействие со стороны норм и институтов гражданского права. Основываясь на конституционных принципах равноправия всех форм собственности и развития рыночной экономики, Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативные правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. Не случайно в ст. 124 ГК РФ закрепляется в качестве общей формулы положение о том, что "...городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами" (п. 1 ст. 124). При этом в п. 2 той же статьи ГК РФ специально оговаривается, что к соответствующим субъектам, указанным в п. 1, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Одновременно устанавливается, что от имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215) и ее приватизации (ст. 217), правового режима муниципальных унитарных предприятий (ст. 113) и муниципальных учреждений (ст. 120) и т.п.
Все эти нормы и институты являют собой важные структурно-отраслевые элементы муниципального права. При этом они нередко получают как бы повторное, а точнее, вторичное нормативно-правовое признание, конкретизацию как на уровне актов местного самоуправления (в первую очередь в уставах муниципальных образований или, например, в положениях о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности и т.п.), так и в федеральных и региональных актах муниципального права (как, например, ст. 29 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., закрепляющая в соответствии с нормами Конституции и ГК РФ институт муниципальной собственности). Все это, свидетельствуя о сложных системных связях институтов гражданского и муниципального права, не может, однако, поставить под сомнение самостоятельность предметов правового регулирования гражданского права как профилирующей основной отрасли, с одной стороны, и муниципального права как комплексной отрасли - с другой.
В-третьих, это характеристика методов муниципально-правового регулирования, в частности сочетание императивного и диспозитивного методов в муниципально-правовом регулировании.
Метод муниципального права - это в самом общем виде совокупность правовых средств (способов) правового регулирования самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли права. Анализ метода отрасли муниципального права позволяет выявить особенности правового воздействия норм и институтов соответствующей отрасли на общественные отношения.
Для метода муниципального права характерен комплексный (что соответствует его предмету), поливариантный спектр возможных способов правового воздействия на общественные отношения.
Публично-правовые начала муниципальных норм и институтов предопределяют императивные начала правового воздействия на самоуправленческие отношения, основывающиеся на власти - подчинении субъектов этих отношений. Это муниципально-правовой метод субординации. Конкретные способы его проявления весьма разнообразны - от мягкого, общезакрепительного воздействия в виде прежде всего дозволения (что относится, например, к закреплению принадлежности муниципальной власти местному сообществу или правового статуса отдельных видов органов местного самоуправления) до позитивного обязывания (решение вопросов местного значения в интересах проживающего на данной территории населения) и еще более жесткого, ярко выраженного властно-волевого запретительного предписания (например, недопустимость вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, запрет на изменение территории муниципального образования без учета мнения населения). Важно, однако, учитывать, что императивные начала муниципально-правового метода не тождественны методу административного права, где властные начала носят государственный характер, и они, безусловно, являются доминирующими. В муниципально-правовом методе регулирования императивные начала органически сочетаются с диспозитивными.
Диспозитивные характеристики муниципально-правового метода вытекают из "присутствия" частноправовых начал в данной отрасли. Природа самоуправленческих отношений такова, что они объективно нуждаются в децентрализованном регулировании. Юридическое положение сторон в этих отношениях характеризуется, как правило, режимом равенства, а способы правового воздействия на них соответствуют в этом случае методу координации. В наибольшей степени это характерно для широкой сферы муниципальных имущественных отношений.
Каждой отрасли права не просто присуща "совместимость" метода с предметом правового регулирования, но они (предмет и метод) должны обладать определенным единством и общностью. Это характерно и для муниципального права, где имеет место сочетание двух внутренне противоположных методов на фоне столь же сложного, комплексного по своей природе предмета данной отрасли. Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования, основанный не на едином методе, а на особенностях сочетания различных способов правового воздействия на самоуправленческие (муниципальные) отношения.
"Муниципальное право" или "право местного самоуправления"? Самоуправленческие (муниципальные) отношения, составляющие предмет муниципального права, во многом предопределяют особенности соответствующих правовых норм и институтов.
Вместе с тем признание решающей роли местного самоуправления для формирования отрасли муниципального права не должно вести к отождествлению данной отрасли с неким "правом местного самоуправления". Такое отождествление - вольно или невольно - присутствует во многих научных публикациях, включая учебники по муниципальному праву, которые и в структурном, и в содержательном плане "привязаны" к понятию, истории становления и развития, структуре органов местного самоуправления и т.п. Это существенно обедняет муниципальное право: его предмет заметно шире, чем сама по себе система местного самоуправления.
Предмет муниципального права не ограничивается отношениями, складывающимися по поводу организации и функционирования местного самоуправления. Это более широкий и разнообразный круг общественных отношений; все они связаны в конечном счете с публичными и частными ценностями муниципальной демократии, а публичные властеотношения, лежащие в основе системы местного самоуправления, составляют своего рода публично-властный каркас самоуправленческих отношений муниципальной демократии, но не ограничиваются ими.
Поэтому, с одной стороны, неверным является отождествление муниципального права с "правом местного самоуправления". Тот факт, что отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления, являются объектом правового воздействия, не может служить основанием для выделения "права местного самоуправления" ни как правовой отрасли, ни как отрасли законодательства. Соответствующие нормы, регламентирующие организацию местного самоуправления, можно рассматривать лишь как совокупность отдельных институтов муниципального права. Но такой подход, в принципе, имел бы свою логику при одном условии: если соответствующие институты и само муниципальное право рассматривать лишь в качестве некой подотрасли конституционного или (что тоже порой предлагается) административного права. Думается, наличие самостоятельного предмета правового регулирования, как и другие рассмотренные выше факторы, позволяет сделать вывод о муниципальном праве как самостоятельной отрасли права.
С другой стороны, анализ основных характеристик муниципального права как самостоятельной отрасли не через особенности предмета муниципального права и соответствующую ему систему институтов данной отрасли, а в основном через понятие, историю становления и развития местного самоуправления, его структурные и функциональные характеристики и т.п. существенно обедняет муниципальное право как новую отрасль права России, не позволяет выявить объективные предпосылки формирования и нормативного действия сложной системы норм и институтов муниципального права в единстве публичных и частных начал.
2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
права; система правовых норм
Первичной ячейкой всякой отрасли права является, как известно, правовая норма. Не является исключением в этом плане и муниципальное право.
Нормы муниципального права при всем их своеобразии являются разновидностью правовых норм, которые содержатся в источниках муниципального права. В своей совокупности муниципально-правовые нормы независимо от их первичной "прописки" в нормативном правовом акте той или иной отраслевой принадлежности образуют отрасль муниципального права РФ.
К таковым относятся, следовательно, и нормы высшей юридической силы, и те нормоустановления, которые исходят от самих органов местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы, касающиеся особенностей юридической природы "первичной ячейки" муниципального права, равно как и их системных характеристик.
В основе системных начал отрасли права (в данном случае муниципального) лежит предмет муниципального права. Сами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную систему, что предопределяет в конечном счете необходимость достижения системного единства всей совокупности норм и институтов, регулирующих данные отношения. В этом плане система муниципального права как бы раскрывает внутреннюю логику муниципально-правового регулирования, указывает на последовательность, очередность закрепления того или иного круга, сферы муниципальных отношений с учетом их значимости и относительной обособленности.
Предложенное понимание предмета муниципального права позволяет представить систему муниципального права как совокупность нескольких крупных блоков (групп) институтов муниципального права. Это, во-первых, институты самоорганизации населения или, как их можно еще определить, муниципальные институты гражданского общества, что связано с пониманием местного самоуправления как институционной основы социально-территориальной самоорганизации населения (поселенческой демократии), формирования гражданского общества. К ним относятся институты: а) экономической; б) социальной; в) общественно-политической самоорганизации населения по месту жительства. Это позволяет объединить в рамках данной группы внешне разнородные, но объединенные единым материальным содержанием институты, например, территориальных основ местного самоуправления; конституирования (учреждения) муниципального образования; муниципальной собственности, финансово-экономических основ местного самоуправления; территориального общественного самоуправления и т.д.
Во-вторых, институты организации муниципальной власти: муниципального народного представительства, включая институт муниципальных представительных органов; главы муниципального образования; исполнительных органов местного самоуправления; институт муниципальной службы и др.
В-третьих, институты взаимоотношений человека с муниципальной властью, что соответствует таким институтам правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления, как, например, индивидуальных и коллективных прав на осуществление местного самоуправления; муниципальных избирательных прав; муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина и т.п.
В-четвертых, институты государственного гарантирования и ответственности местного самоуправления: государственного обеспечения минимальных местных бюджетов; государственного финансирования отдельных государственных полномочий, переданных местному самоуправлению; судебной защиты местного самоуправления; ответственности местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами; административного контроля и прокурорского надзора за местным самоуправлением и т.д.
2.4.2. О юридических свойствах актов
местного самоуправления
2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
иметь "негосударственный" характер?
Главная их особенность связана с соотношением в содержании муниципально-правовых норм государственно-властных и негосударственных начал.
Многие источники муниципального права принимаются на уровне федеральной и региональной государственной власти в виде нормативных правовых актов (в первую очередь законов) РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления. Содержащиеся в них нормы муниципального права представляют собой государственно-властные веления, они исходят от государства и обеспечиваются возможностью применения государственного принуждения.
В то же время широкий массив источников муниципального права представляют собой нормативные правовые акты местного самоуправления. Своеобразие содержащихся в них нормативных предписаний заключается в том, что, по крайней мере генетически, по своему происхождению, они не могут быть отнесены к нормам, исходящим от государства в лице его правотворческих органов. Какова же в таком случае их природа?
Правила поведения, содержащиеся в нормативных актах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер, так как исходят от муниципальной власти. Муниципальная же власть, получающая свою реализацию посредством системы местного самоуправления, есть выражение власти народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), одна из основ конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 1 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Поэтому в правовых нормах актов местного самоуправления присутствует не только "власть авторитета" местного самоуправления, но и авторитет, сила муниципальной власти как особой публичной власти, находящейся в единой системе народовластия.
2.4.2.2. Прямое действие
Все муниципально-правовые нормы являются нормами прямого действия. Эту характеристику традиционно предпосылают - с учетом их специфики - прежде всего нормам конституционного права, что получает подтверждение и в тексте Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Для муниципально-правовых норм указание на их прямое действие также имеет важное значение, по крайней мере по трем причинам.
Во-первых, принципиально важно для всех правоприменителей, включая судебные органы, что так называемые негосударственные нормы муниципального права, содержащиеся в нормативных правовых актах местного самоуправления, имеют все качества правовых норм прямого действия на территории соответствующего муниципального образования. Для этого они не нуждаются в каких бы то ни было формах государственного "санкционирования", если это специально не предусмотрено законом (как это имеет место, в частности, с уставом муниципального образования, который вступает в силу после его государственной регистрации (ч. 8 ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.)).
Во-вторых, не влияет на юридическую природу соответствующих предписаний как муниципально-правовых норм прямого действия характеристика муниципального права как комплексной отрасли. Напротив, как ранее отмечалось, ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается лишь путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон (п. 2 ст. 4), а в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления Конституции РФ, данному Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон. То есть речь идет о прямом действии и приоритете норм муниципального права, установленных не только Конституцией, но и ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., если мы говорим обо всех других законах, содержащих нормы муниципального права.
Наконец, в-третьих, качествами нормативных правовых актов прямого действия обладают все источники муниципального права: и федеральные законы, в том числе законы рамочного характера, получающие последующее развитие на региональном и местном (муниципальном) уровнях, и акты органов местного самоуправления.
В особой мере это имеет значение для характеристики юридической природы актов местного самоуправления, что подтверждается в том числе практикой конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ.
Характер, особенности источников той или иной отрасли предопределяют специфику и самой отрасли, соотношение с другими отраслями права. На природу и содержание источников муниципального права существенное влияние оказывают, по крайней мере, два обстоятельства. Во-первых, выявленный ранее комплексный характер муниципального права и, во-вторых, высокий уровень юридической децентрализации в муниципально-правовой сфере и, соответственно, в системе источников муниципального права.
В частности, комплексный характер муниципального права предопределяет тесную взаимосвязь и даже совпадение источников муниципального права с источниками многих других отраслей как публичного (конституционное, административное, финансовое право), так и частного права (гражданское, предпринимательское, аграрное, жилищное и другие отрасли). Что же касается децентрализации источников муниципального права, то данное обстоятельство предопределяется самой природой муниципального права как права местных сообществ. Без активного развития нормотворческой деятельности на местном уровне и, соответственно, без разветвленной системы источников муниципального права местного (локального) характера невозможны были бы само существование и развитие данной отрасли права, муниципальной демократии.
2.4.2.3. Формальная определенность
Для характеристики актов местного нормотворчества в качестве источников муниципального права качество формальной определенности имеет, кроме всего прочего, еще и значение критерия оценки соответствующих актов на их соответствие конституциям (уставам) субъектов РФ.
Известно, что формальная определенность предполагает конкретное, четкое и ясное оформление акта в виде определенных правовых предписаний. Причем сама форма муниципальных правовых актов должна быть точно установленной в первую очередь в уставе муниципального образования, а не на уровне законодательных актов органов государственной власти субъекта РФ, как порой это имеет место (например, Закон Ставропольского края от 9 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления на территории Ставропольского края" <1>).
--------------------------------
<1> Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1994. N 1. Ст. 2.
Отсутствие же ясности, определенности содержания акта местного самоуправления порождает возможность его произвольного применения и противоречит в конечном счете требованиям равенства всех перед законом.
2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
муниципально-правовых актов
Во множестве муниципальных образований приняты и действуют нормативные правовые акты, которыми регулируется порядок официального опубликования нормативных актов органов местного самоуправления <1>. Это, в свою очередь, ставит задачу для каждого муниципального образования иметь свой официальный орган печати, где обнародовались бы акты местного нормотворчества, хотя следует учитывать, что официальное обнародование нормативного правового акта, с которым, как правило, связывается его вступление в силу, не обязательно должно сводиться к опубликованию этого акта в официальном органе печати. Уставом муниципального образования или другим нормативным актом может быть предусмотрена возможность официального опубликования муниципально-правового акта и в иных органах печати, которые способны обеспечить фактическую возможность как можно более широкого доступа населения к этому акту.
--------------------------------
<1> См., напр.: решение Совета депутатов Егорьевского района Московской области от 18 июня 2003 г. // Знамя труда. 2003. 4 июля; Постановление главы Егорьевского района Московской области от 28 мая 2003 г. // Знамя труда. 2003. 17 июня; решение Тульской городской Думы от 24 декабря 1998 г. // Тула вечерняя. 1999. 14 янв.; Постановление главы города Екатеринбурга от 19 февраля 2003 г. // Вечерний Екатеринбург. 2003. 27 февр.; решение Томской городской Думы от 29 декабря 2003 г. // Томский вестник. 2004. 10 янв.; Постановление главы администрации города Челябинска от 30 января 1995 г. // Вечерний Челябинск. 1995. 9 февр.
Такова позиция и Конституционного Суда РФ, занятая им в Определении от 15 ноября 2001 г. N 227-О в связи с рассмотрением жалобы гражданина К.Н. Кубушки на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 19 Закона города Москвы "О законодательных актах города Москвы" и статьей 30 Регламента Московской городской Думы <1>.
--------------------------------
<1> Архив КС РФ. 2001.
Данный подход встречается и в практике иных судов. В частности, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа решением от 12 октября 2005 г. оставил без удовлетворения кассационную жалобу ОАО "Конаковская ГРЭС", отклонив довод общества о том, что налоговая инспекция неправомерно доначислила земельный налог на основании решения районного собрания депутатов, которое не было опубликовано в официальном местном печатном органе, поскольку указанное решение было доведено до всеобщего сведения путем обнародования в общедоступных местах. Суд указал также, что доведение соответствующих сведений до общества подтверждается тем, что в первоначальных декларациях по налогу, поданных обществом в налоговую инспекцию, налог исчислялся с учетом коэффициентов, установленных данным решением <1>.
--------------------------------
<1> См.: СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика".
Надо, однако, учитывать, что процедуры порядка обнародования и вступления в силу не только законов, но и подзаконных актов, в том числе всех видов актов муниципального нормотворчества, должны быть предельно четкими. На это требование было прямо указано, в частности, в одном из постановлений Уставного суда Свердловской области: конституционный принцип гласности в силу ст. 90 (п. 1) Устава Свердловской области является обязательным в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсюда следует, что официальное опубликование органами местного самоуправления их правовых актов для всеобщего сведения должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить возможность получения каждым без всяких препятствий информации о принятых нормативных актах, а при желании - их полного и точного текста <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 13 мая 2003 г. // Областная газета. 2003. 20 мая.
2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
Все нормативные акты имеют обязательную юридическую силу, и их уровень влияет лишь на место этих актов в общей иерархии нормативного правового регулирования, но не на степень обязательности.
Важно при этом учитывать одну важную особенность местных актов муниципального права: несмотря на то что органы, их издающие, не входят в систему органов государственной власти, сами по себе акты местного самоуправления обеспечиваются возможностью государственных средств защиты и принуждения (например, судебный и административный порядок обжалования и привлечения к ответственности за неисполнение актов местного нормотворчества). В этом также гарантия их обязательности. Причем речь идет об обязательности всех видов муниципально-правовых актов, а не только, например, актов представительного органа местного самоуправления.
В Конституционный суд Республики Коми обратился глава администрации муниципального образования "город Усинск" с требованием признать неконституционным положение п. 1 ч. 3 ст. 18 Закона Республики Коми от 16 июня 1998 г. "О местном самоуправлении в Республике Коми", согласно которому в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находится принятие правовых актов общеобязательного характера, предусмотренных уставом муниципального образования.
Заявитель в своем запросе утверждал, что в соответствии с этой правовой нормой глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, при наличии обязанностей по решению вопросов местного значения лишается права издавать нормативные правовые акты, что противоречит ст. 2, 9, 92, 93 Конституции Республики Коми. Эта норма противоречит также ч. 3 ст. 15 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., в соответствии с которой к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится только принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 26 января 2005 г. // Республика. 2005. 2 марта.
На основе проведенного анализа Конституционный суд Республики Коми сделал следующий вывод. Представительный орган местного самоуправления в рамках, определенных законом, может иметь в своем исключительном ведении часть публичных вопросов местного значения. Федеральный закон о местном самоуправлении и Закон Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" определяют эти вопросы, в том числе право принятия нормативных правовых актов, закрепив, что круг вопросов, по которым нормативные правовые акты принимаются исключительно представительным органом местного самоуправления, определяется уставом муниципального образования. По другим вопросам местного значения, не отнесенным уставом муниципального образования к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления, иные органы и должностные лица могут также принимать (издавать, утверждать) нормативные правовые акты, т.е. общеобязательные правила поведения, в соответствии с их компетенцией, что вытекает из взаимосвязанных положений ст. 18, 26, 31, 64 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми".
Конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы права заключается в четком разграничении компетенции между представительными органами, иными органами и должностными лицами местного самоуправления в уставах муниципальных образований.
Исходя из этого, Суд признал п. 1 ч. 3 ст. 18 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" не противоречащим Конституции Республики Коми в том смысле, в котором представительные органы, иные органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты как общеобязательные правила по вопросам, отнесенным к их компетенции уставами муниципальных образований, в рамках, определенных законом.
2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
муниципального права
С учетом особенностей муниципального права (высокого уровня децентрализации, диспозитивности многих норм и институтов) можно говорить о важной роли нормативных договоров как источников муниципального права.
Их значение определяется, прежде всего: возможностью взаимного делегирования на договорной основе полномочий местного самоуправления и органов государственной власти; делегированием полномочий отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, органам местного самоуправления муниципального района; договорными формами перераспределения полномочий между различными органами одного и того же муниципального образования; договорными началами создания союзов и ассоциаций муниципальных образований с передачей определенных полномочий органам соответствующих ассоциаций и союзов; договорными взаимоотношениями органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не относящимися к муниципальной собственности, и т.п. Анализ законодательства о местном самоуправлении и правоприменительная практика свидетельствуют о том, что нормативные договоры играют все более заметную роль в системе источников муниципального права. Вместе с тем нельзя не заметить, что расширение договорных начал в области местного самоуправления не является некоей уникальной особенностью развития именно муниципально-правовых отношений в нашей стране, но выступает проявлением более общей тенденции увеличения объема договорных отношений в публично-правовой сфере, которая, в свою очередь, определяется обозначившимся в последнее время сближением (переплетением) частного и публичного права <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Морозов Н.Л. Договорные отношения в публично-правовой сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
Не случайно на значимость договорных начал в организации взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления специально обращено внимание в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области, в п. 3 мотивировочной части которого говорится о возможности взаимодействия государственных и муниципальных органов на договорной основе "для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования". Вместе с тем конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, как указал Конституционный Суд РФ, не может быть ограничен передачей (в том числе на договорной основе) органам государственной власти субъекта РФ полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в любом объеме, что, по мнению Суда, "может не только ограничить вопреки требованиям ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его осуществление на части территории" субъекта Федерации. Поэтому Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения Устава Курской области, которые допускали передачу, в том числе на договорной основе, органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.
О значении нормативных договоров как источников правового регулирования в сфере местного самоуправления свидетельствует и повышенное внимание к ним со стороны федерального законодателя. Так, если ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. не упоминал о нормативных договорах, то в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. содержится ряд положений, непосредственно касающихся соответствующего источника права. В частности, согласно ст. 8 (ч. 4) указанного ФЗ органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. В ст. 15 (ч. 4) названного Федерального закона закрепляется институт муниципальных внутрирайонных соглашений, появление которого связано с введением на уровне федерального законодательства двухуровневой территориальной модели местного самоуправления. В соответствии с положениями указанной статьи органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов соответствующих муниципальных образований. Такие соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. При этом п. 4.1 ч. 1 ст. 17 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., развивая содержание института внутрирайонных соглашений, прямо предусматривает возможность их использования в целях полной или частичной передачи полномочий органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.
Кроме того, ст. 52 (ч. 3) ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность полного или частичного осуществления на договорной основе полномочий местной администрации поселения по формированию, исполнению бюджета поселения местной администрацией муниципального района и (или) контролю за исполнением названного бюджета.
Примечательно, что и в ряде субъектов РФ создается нормативная база для развития договорных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления соответствующих субъектов Федерации. Так, например, Постановлением Правительства Калужской области от 3 марта 2004 г. "О заключении договоров с муниципальными образованиями об осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления муниципальных образований" <1> утверждена форма договоров об осуществлении органами местного самоуправления муниципальных образований области отдельных государственных полномочий в сфере образования.
--------------------------------
<1> См.: СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
Стоит, однако, заметить, что договорные начала во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления в настоящее время имеют преимущественно "вертикально-восходящий" характер, т.е. касаются передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Что же касается обратного, "нисходящего" делегирования, то оно - как это прямо предусмотрено ч. 2 ст. 19 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. - допустимо лишь в законодательной форме, что, однако, не исключает возможности заключения договоров между соответствующими органами публичной власти о порядке осуществления соответствующих полномочий (как это имело место при принятии вышеназванного Постановления Правительства Калужской области, основанного на областном законе о наделении органов местного самоуправления области отдельными государственными полномочиями).
Договорные начала в муниципальной сфере развиваются не только во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, но в рамках новой двухуровневой системы местного самоуправления, установленной ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., могут иметь место, как это уже было показано выше, и во взаимоотношениях между различными муниципальными образованиями.
2.5. Устав муниципального образования
как особый источник муниципального права
Нормативные правовые акты муниципальных образований составляют относительно самостоятельный "этаж" муниципально-правового регулирования. Этот вид правовых актов наиболее приближен к гражданам, реальным условиям жизни местного сообщества. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимаются ими самостоятельно, их наименование и виды, а также полномочия должностных лиц по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу определяются самим муниципальным образованием в своем уставе в соответствии с действующим законодательством.
При этом ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. впервые в целостном виде закрепляет систему муниципальных правовых актов, в которую в соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Одновременно в соответствии с юридической формой в теории и практике муниципального строительства выделяются следующие виды правовых актов муниципального образования: 1) устав муниципального образования; 2) регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления, его депутатских образований и внутренних органов (депутатских групп, комиссий, комитетов и т.п.); 3) решение как акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный, характер; 4) постановление - акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер; 5) распоряжение - акт главы муниципального образования (главы администрации), издается по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер; 6) положение - правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания, утверждаемый решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования (главы администрации); 7) приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера; 8) заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления, которые имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним.
Однако главным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав.
По отношению ко всем другим местным нормативным правовым актам устав муниципального образования обладает особой юридической природой.
Сам по себе устав как разновидность источников права имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства. Он используется на различных уровнях нормативного правового регулирования (федеральный, субъектов РФ, локальный уровень) и, по общему мнению, рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Действующим законодательством предусмотрены различные случаи принятия уставов как одной из форм нормативных правовых актов, призванных урегулировать организацию и порядок деятельности в определенной сфере государственного управления (Устав железных дорог, Устав автомобильного транспорта), установить статус края, области (ст. 66 Конституции РФ), учредить организацию (предприятие) в качестве юридического лица (ст. 52 ГК РФ), создать общественное объединение (ст. 20 Федерального закона "Об общественных объединениях") и т.п. При этом в каждом конкретном случае законодательство определяет специфичные требования к содержанию и - реже - к форме того или иного устава. Но все они обладают и некоторыми общими характеристиками как особый вид нормативных правовых актов, которые призваны закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы ее функционирования, т.е. закрепить ее правовой статус.
Не является в этом отношении исключением и устав муниципального образования. Сам по себе институт муниципальных уставов появился у нас с началом реформирования власти на местах - переходом к системе местного самоуправления. Первый опыт разработки таких документов был приобретен после принятия в 1991 г. Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <1>. В соответствии со ст. 5 данного Закона предусматривалась необходимость принятия уставов о местном самоуправлении, предмет которых был определен этой же статьей достаточно узко, что вытекало из самого названия акта не как устава муниципального образования в целом, а лишь устава о местном самоуправлении. Такими уставами предусматривались, в частности, необходимость конкретизации функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, а также организация территориального общественного самоуправления населения. Сам перечень вопросов, которые определяли содержание ранее действовавших уставов, свидетельствовал, что все они (уставы) были своего рода чиновничье-бюрократическими документами: они касались лишь вопросов организации управления на местном уровне, дележки "пирога власти" между различными органами и должностными лицами. При этом не затрагивалась широкая сфера других отношений в области местного самоуправления, в том числе с участием отдельных граждан, реализацией ими прав и свобод по месту жительства.
--------------------------------
<1> ВВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
Принципиальным образом изменились требования к уставам с принятием ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который предусмотрел, что это должен быть устав не просто организации управления на местном уровне, а устав муниципального образования. Нормативные характеристики уставов, закрепленные в названном Федеральном законе, получили развитие в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
образования как акта конституирующего значения
Из действующего законодательного регулирования, касающегося требований к уставу муниципального образования (это, прежде всего, ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), можно сделать вывод о конституирующем значении устава для местного самоуправления соответствующей территории. Это проявляется в самом характере и назначении данного вида актов местного нормотворчества.
Во-первых, устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, устав определяет (учреждает) саму систему местного самоуправления, структуру его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Как акт учредительного характера устав призван придать фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер.
Во-вторых, особенностью устава муниципального образования является то, что он принимается представительным органом местного самоуправления при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава) либо - в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан (ч. 3 ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). В этом плане устав муниципального образования обладает повышенной легитимностью, его положения должны получать полную поддержку со стороны большинства населения.
При этом субъекты РФ вправе в порядке конкретизации норм федерального законодательства создавать дополнительные гарантии легитимности уставов муниципальных образований, конкретизировать формы участия населения в выработке и обсуждении их проектов. Поэтому не бесспорным является одно из решений Конституционного Суда Республики Адыгея, касающееся данной проблемы.
В запросе Прокурора Республики Адыгея в Конституционный Суд Республики Адыгея оспаривалась конституционность ряда положений Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" от 8 октября 1997 г. Среди них положение о праве общественных и политических объединений граждан, зарегистрированных на данной территории, и местных отделений республиканских объединений и партий вносить проекты устава и предложения по нему в представительный орган местного самоуправления (п. 2 ч. 4 ст. 12).
По мнению Прокурора Республики Адыгея, эти нормы Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" противоречат положениям Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. и федеральному законодательству <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 г. // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2001. N 6.
Конституционный Суд Республики Адыгея признал позицию Прокурора правомерной, указав следующее: согласно п. 2 ст. 8 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Как видно из содержания названного Федерального закона, он не предусматривает право общественных и политических объединении граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Такое право общественных и политических объединений граждан также не предусмотрено Конституцией Республики Адыгея. Следовательно, положения п. 2 ч. 4 ст. 12 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" не соответствуют Конституции Республики Адыгея.
В-третьих, устав муниципального образования по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в какой-либо одной сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов. Но при этом устав не должен давать исчерпывающую регламентацию соответствующих отношений; призван обеспечивать закрепление прежде всего их основ, что не только не исключает, но предполагает необходимость их последующего регулирования.
Из этого вытекает следующая особенность устава муниципального образования - его способность быть основой дальнейшего местного нормотворчества и, соответственно, высшая юридическая сила устава по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования (ч. 2 ст. 43 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. теперь прямо закрепляет за уставом муниципального образования качество высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов). В этом же плане можно рассматривать и системообразующие функции устава.
Все это является свидетельством того обстоятельства, что устав муниципального образования призван быть нормативно-правовым носителем наиболее значимых ценностей муниципальной демократии, он обладает характеристиками своего рода местной (муниципальной) конституции, является основным законом жизни городских и сельских поселений.
2.5.2. Пределы муниципально-уставного
правового регулирования
Определяя методологические, концептуальные подходы к анализу особенностей нормативного содержания данного вида источников муниципального права, необходимо учитывать, что муниципальное образование как субъект и одновременно объект местного нормотворчества является сложной социальной системой. Без учета этого обстоятельства невозможны системное видение и комплексный подход к решению всех тех вопросов, которые должны получить разрешение в уставе муниципального образования.
Стержневыми компонентами соответствующей социальной системы как объекта муниципально-правового регулирования являются: местное население - наиболее важный, человеческий компонент муниципального образования как социальной системы; территория - со всеми ее природно-географическими, хозяйственно-экономическими и другими характеристиками как материальная основа существования и развития муниципального образования, пространственный предел существования муниципальной социальной системы; муниципальная власть - функциональное выражение муниципального образования, характеризующее степень упорядоченности, уровень и качественные характеристики его управляемости как системы.
Устав муниципального образования как раз и призван закрепить, установить организацию, устройство этих системных компонентов в их единстве и взаимосвязи. В этом плане устав муниципального образования - это не просто свод нормативных положений для органов местного самоуправления и муниципальных служащих, которыми они должны руководствоваться в своей деятельности. При всей важности данной стороны его содержания (которой и исчерпываются тексты некоторых уставов муниципальных образований) это должен быть своего рода основной закон муниципалитета и всех его жителей. Устав - это отражение души, исторических, культурных и иных особенностей сельского, городского поселения, а не просто закрепление организационно-правовых структур системы местного управления. Одним словом, устав муниципального образования должен иметь в качестве главного адресата все местное сообщество и каждого жителя в отдельности.
Такой подход вытекает и из требований действующего законодательства о местном самоуправлении, в том числе из ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. В ней определяется перечень вопросов из десяти пунктов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе. Уставом муниципального образования могут регулироваться и другие вопросы организации местного самоуправления, компетенции и порядка деятельности его органов и должностных лиц в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Вместе с тем устав муниципального образования - это не свод нормативных документов, а лишь один, хотя и наиболее важный для муниципальной демократии правовой акт. Он закрепляет наиболее значимые и принципиальные вопросы организации и функционирования муниципального образования. Но это не означает, что на все пункты ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в уставе должны быть даны исчерпывающие ответы. По юридической природе устав муниципального образования призван реализовать обобщенное регулирование вопросов местного значения, которое в последующем должно быть детализировано в текущем муниципальном нормотворчестве. Если речь идет, например, о такой важной сфере, как управление и распоряжение муниципальной собственностью, то уставом должны быть предусмотрены разработка и принятие специального акта - положения об управлении и распоряжении объектами муниципальной собственности. Таких документов нормативного характера, которые принимаются в развитие устава каждого муниципального образования, насчитывается несколько десятков.
2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
В связи с анализом порядка принятия устава муниципального образования обращает на себя внимание прежде всего то обстоятельство, что ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от прежнего законодательства прямо не предусматривает принятие устава муниципального образования на местном референдуме, относя решение данного вопроса к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 1 ч. 10 ст. 35, ч. 3 ст. 44). Нельзя не согласиться, что принятие устава непосредственно населением в большей степени соответствует самой природе местного самоуправления, последовательной реализации конституционного принципа самостоятельного решения гражданами вопросов местного значения <1>. В то же время из нового ФЗ о местном самоуправлении нет оснований выводить запрет на принятие устава непосредственно населением. Если же иметь в виду, что ФЗ "Об основных гарантиях...", обладающий приоритетом в регулировании данной сферы общественных отношений, закрепляет исчерпывающий, не подлежащий расширению другими законами перечень вопросов, не могущих быть предметом референдумов в Российской Федерации, и в него принятие устава муниципального образования не входит, можно сделать вывод о том, что устав муниципального образования может быть принят и на референдуме <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 107.
<2> См.: Иванченко О.А. Учредительная природа уставов муниципальных образований и проблемы правоприменения // Муниципальное право. 2004. N 1-2. С. 66.
Может, однако, возникнуть вопрос о допустимости внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме, решениями представительного органа местного самоуправления. Подходы к его решению были сформулированы Уставным судом Свердловской области в одном из своих решений.
Пунктом 1 ст. 94 Устава Свердловской области от 5 декабря 1994 г. предусмотрено, что компетенция местных сообществ, порядок формирования и деятельности их органов и иные вопросы местного самоуправления регулируются в уставах местных сообществ. Пункт 2 ст. 94 Устава Свердловской области устанавливает, что уставы местных сообществ принимаются их представительными органами либо всем населением в ходе референдума.
Устав муниципального образования "город Березовский" принят на местном референдуме. Статьей 12 данного Устава предусмотрено право Березовской городской Думы вносить в него изменения, а в п. 1 ст. 59 этого документа был установлен порядок внесения изменений, согласно которому изменения в устав муниципального образования принимаются двумя третями от установленного числа депутатов.
В практике деятельности Березовской городской Думы возник вопрос о правомочности Думы вносить изменения в устав, который принят референдумом.
Таким образом, предметом толкования явилась неопределенность в положениях ст. 94 Устава Свердловской области в части права представительного органа местного самоуправления вносить изменения и дополнения в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 декабря 1998 г. // Областная газета. 1998. 29 дек.
Уставный суд указал: п. 2 ст. 94 Устава Свердловской области устанавливает два способа принятия устава муниципального образования - представительными органами местного самоуправления и всем населением в ходе референдума. В каких случаях устав муниципального образования принимается выборным представительным органом, а в каких случаях на местном референдуме, Уставом Свердловской области прямо не регулируется. Не регулируются эти отношения также законодательством РФ и Свердловской области.
Вместе с тем юридическая сила устава муниципального образования не зависит от способа его принятия. Устав, принятый на референдуме, и устав, принятый представительным органом, имеют одинаковую юридическую силу. Это касается и отдельных норм устава. Представительный орган местного самоуправления действующим федеральным и областным законодательством не лишен права реализовать свою инициативу по внесению изменений в устав муниципального образования.
Поэтому если непосредственно в уставе муниципального образования правомочие по принятию изменений и дополнений в устав предоставлено представительному органу, то он имеет право вносить в него изменения и дополнения с соблюдением процедуры, предусмотренной уставом. При этом не имеет значения, в каком порядке устав принят - на референдуме или выборным представительным органом местного самоуправления.
Принятый устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию, только после этого он вступает в силу. Но условием вступления в силу является, кроме того, его государственная регистрация. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, как это указывается в ч. 6 ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., соответствует ли устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования Конституции России, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъекта РФ, а также соблюдена ли процедура его принятия.
В отличие от ранее существовавшего регулирования в соответствии с ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., когда установление порядка регистрации устава муниципального образования относилось к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (п. 16 ст. 5), теперь регистрация устава муниципального образования проводится в органах юстиции субъекта Федерации в порядке, установленном федеральным законом (ч. 6 ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). В связи с этим остается открытым вопрос, может ли расцениваться соответствующее изменение в правовом регулировании как преодоление законодателем правовой позиции о порядке государственной регистрации устава муниципального образования, сформулированной в Определении Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 г. N 60-О <1>. В нем Конституционный Суд пришел, в частности, к следующему выводу. Установление порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет) составляет предмет ведения субъекта РФ и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То есть в этом вопросе субъекты РФ, по смыслу ст. 73 и 76 (ч. 4) во взаимосвязи со ст. 5 (ч. 3), 71, 72 (п. "н" ч. 1) и 76 (ч. 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции РФ, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2891.
Анализируя природу устава муниципального образования, важно также учитывать, что он является не просто одним из актов муниципального нормотворчества. По своим юридическим, социально-политическим характеристикам это также важный компонент нормативного материала единой в своей основе конституционной модели муниципальной демократии в Российской Федерации. В нее органически вплетаются, в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права.
2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
Международное право оказывает значительное влияние на формирование правовой базы местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии. Безусловно, возрождение и развитие местного самоуправления в России были обусловлены внутренними условиями глубоких демократических преобразований, но благоприятным фоном для развития этих процессов послужили демократические факторы международной жизни, повышение роли международного права в решении мировых и внутригосударственных проблем.
2.6.1. Виды международно-правовых источников
муниципального права
Вступление Российской Федерации в Совет Европы означало ее вхождение в континентальное правовое пространство, принятие Россией обязательств, вытекающих из общепризнанных европейских юридических норм. Сегодня Россия участвует в 28 европейских конвенциях, среди которых Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в Страсбурге 15 октября 1985 г., и др.
Конституция РФ 1993 г. содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если же международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Таким образом, Конституция РФ закрепила приоритет международных договоров Российской Федерации перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны прибегать к нормам международного права при разрешении конкретных дел.
Это в полной мере касается и тех международно-правовых актов, которые содержат нормы муниципального права. К ним можно отнести в первую очередь универсальные акты в области прав человека, как-то: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др. В каждом из этих документов содержатся положения, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию вопросов, связанных с участием граждан в осуществлении местного самоуправления; в этой части данные положения являются источниками муниципального права.
Вторая группа международно-правовых источников муниципального права - это специальные международно-правовые акты в области местного самоуправления. Особое место занимает в этом ряду Европейская хартия местного самоуправления. Рассматривая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и стремясь защитить и укрепить его в европейских странах, государства - члены Совета Европы разработали Европейскую хартию местного самоуправления, придав этому акту статус международной конвенции. Российская Федерация подписала Европейскую хартию в день своего вступления в Совет Европы, а в 1998 г. ее ратифицировала. Политико-правовое значение Европейской хартии заключается, в частности, в том, что в ней определяются понятие местного самоуправления и демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закрепляются положения общего характера относительно полномочий этих органов, условий их осуществления, провозглашается принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления тем полномочиям, которые предоставлены им конституцией или законом. Отдельная статья Европейской хартии устанавливает принцип, в соответствии с которым в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Европейская хартия предусматривает также право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных законодательством страны принципов местного самоуправления (ст. 11). Положения Хартии неоднократно использовались Конституционным Судом РФ <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г.; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П // СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 2. Ст. 5101.
К этой же группе в качестве специальных международных правовых актов в сфере местного самоуправления можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия, а также документы других международных организаций, например Декларацию о принципах местного самоуправления, принятую Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.
2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
национальными источниками муниципального права:
возможны ли исключения?
Все указанные выше международные акты не только обязательны для исполнения в России, но в соответствии с общим принципом, закрепленным в ч. 4 ст. 15 Конституции, обладают приоритетом перед муниципальными нормами национального законодательства (исключая положения самой Конституции, на которую данный принцип не распространяется).
Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П в связи с оценкой конституционности отдельных положений ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области от 2 ноября 1995 г., предусматривавших, в частности, возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности, сделал следующий важный вывод: "На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения п. 3 и 4 ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать".
Таким образом, общий принцип приоритета международно-правовых требований перед нормами национального законодательства не действует, если он ведет к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах российского муниципального права на уровне Конституции или федеральных законов. В целом же закрепленные в международно-правовых актах принципы и нормы, обеспечивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления, "работают" в системном единстве с российским законодательством на становление муниципальной демократии в России.
Важно также подчеркнуть, что данная правовая позиция Конституционного Суда РФ ни в коей мере не может рассматриваться как ставящая под сомнение положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Ведь в "Курском деле" речь шла не о соотношении принципов и норм международного права с национальными нормами Российской Федерации, а о конституционной оценке конкретных норм проверяемого закона субъекта РФ, которые произвольно расширяли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, допуская, в частности, такой контроль с точки зрения не только законности, но и целесообразности принимаемых решений, что противоречит требованиям Конституции РФ. Справедливости ради следует признать, что такого рода ситуации, когда международные стандарты в области прав человека, уступая Конституции РФ и тем самым дезориентируя законодателя, как бы "провоцируют" его на принятие неконституционных актов, носят исключительный характер. Об этом свидетельствует и практика Конституционного Суда РФ, в том числе связанная с использованием решений Европейского суда по правам человека при проверке конституционности нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня.
2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
в системе источников муниципального права
Особым источником муниципального права в системе его международно-правового регулирования являются решения Европейского суда по правам человека, оказывающие все большее влияние как на общее состояние национальной правовой системы, так и на отдельные ее отрасли. Влияют они и на внутригосударственную регламентацию муниципальных отношений, а также на муниципальную практику. Несмотря на то что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод не содержит упоминаний о местном самоуправлении и по буквальному смыслу непосредственно не охватывает своим содержанием вопросы территориальной самоорганизации населения, она тем не менее, закрепляя права и свободы человека, в том числе в политической сфере, а также определяя посредством установления элементов правового статуса личности общие принципы взаимоотношений между индивидом и публичной властью, оказывает правовое воздействие и на осуществление муниципальной власти, а также реализацию прав и свобод человека и гражданина по месту жительства.
Юрисдикция Европейского суда по правам человека в отношении Российской Федерации и характер принимаемых им решений опосредованы нормами Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также требованиями Конституции РФ и федерального законодательства. В связи с этим возникают некоторые вопросы принципиального характера, связанные, в частности, с юридической силой решений Европейского суда, степенью их обязательности для России.
2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
обязательными для России?
Российская Федерация, реализуя суверенные полномочия, подписала и ратифицировала Конвенцию, приняв на себя вытекающие из нее обязательства, в том числе и по выполнению решений Европейского суда по правам человека. В ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" <1> прямо установлено следующее. Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.
Но следует ли из этого, что Российская Федерация признает для себя обязательными все решения Европейского суда по правам человека? По своему буквальному смыслу данное положение предполагает обязательность для России лишь той части практики Европейского суда, которая формируется при рассмотрении дел в связи с предполагаемыми нарушениями Российской Федерацией своих конвенционных обязательств. Это в полной мере соотносится с общим принципом связанности судебным решением сторон спора, но не третьих лиц. Что же касается вопроса о значении для национальной правовой системы практики Европейского суда, сформированной без участия Российской Федерации, то он не получил прямого разрешения в Конвенции и Федеральном законе "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" и не имеет однозначной оценки в отечественной научной литературе <1>. При этом в ряде зарубежных исследований высказывается точка зрения, согласно которой, несмотря на то что формально решения Европейского суда не обязательны для не участвовавших государств, фактически государства следуют сформированной им практике, поскольку контрольные органы Конвенции признают себя связанными прецедентом <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Самостоятельность и независимость судебной власти Российской Федерации / Под ред. В.В. Ершова. М., 2006. С. 147 - 170; Нешатаева Т.Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. N 3; Канашевский В.А. Прецедентная практика Европейского суда по правам человека как регулятор гражданских отношений в Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. N 4.
<2> См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия. М., 1998. С. 29.
Очевидно, однако, что готовность государств - участников Конвенции добровольно следовать практике Европейского суда по правам человека, сформированной вне связи с рассмотрением дел в отношении соответствующих государств, подчеркивает не общеобязательность, нормативность таких решений конвенционно-судебного органа в рамках конкретного дела, а степень их собственного усмотрения при решении вопроса о признании таких решений Европейского суда как имеющих для них обязывающий характер.
Не свидетельствует об универсальной обязательности решений Европейского суда по правам человека и то обстоятельство, что сам конвенционный орган рассматривает себя связанным ранее сформулированными положениями и выводами, приобретшими значение прецедента, поскольку прецедентный характер имеет не все судебное решение целиком, а лишь содержащаяся в нем фундаментальная (основная) правовая позиция (или ряд таких позиций), в которой заключено ядро обоснования разрешения судом новой юридической ситуации.
В связи с этим нельзя не отметить и то обстоятельство, что сам Европейский суд дает поводы для утверждения, что его собственные решения не всегда воспринимаются им как имеющие абсолютное значение прецедентов. Например, после принятия известного решения Европейского суда о приемлемости жалобы А.И. Рябых на нарушение ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции (стало известно как дело о восстановлении сбережений граждан) спустя лишь несколько месяцев Суд принял решение от 29 августа 2002 г. о признании аналогичной жалобы В.М. Апполонова неприемлемой к рассмотрению.
И это несмотря на то, что Европейский суд признает свои решения, впервые вынесенные по определенной категории дел, значимыми и подлежащими учету при разрешении последующих споров по соответствующим вопросам и в своих решениях зачастую прямо указывает на сформировавшуюся прецедентную практику <1>. Вместе с тем в ряде случаев Европейский суд полагает необходимым учитывать контекст того или иного своего прецедентного решения и, по существу, не исключает пересмотра ранее сформулированной им позиции при существенном изменении юридически значимых для понимания и оценки сути конкретного дела обстоятельств. Наиболее отчетливо данный подход Европейского суда проявился в рамках рассмотрения им споров, касающихся коллизии свободы слова и свободы совести и вероисповедания. Так, в решении от 20 сентября 1994 г. по делу Отто Премингер Институт против Австрии Европейский суд указал следующее. Поскольку по смыслу п. 2 ст. 10 Конвенции всякий, кто пользуется предусмотренными в п. 1 данной статьи правами и свободами, берет на себя обязанности и ответственность, в число которых - в контексте религиозных мнений и убеждений - правомерно может быть включена обязанность избегать, по мере возможности, выражений, которые беспричинно оскорбительны для других, являются ущемлением их прав и не привносят в публичные обсуждения ничего, что способствовало бы прогрессу в делах человеческих, постольку по принципиальным соображениям в некоторых демократических обществах может быть сочтено необходимым подвергать санкциям или предотвращать неподобающие нападки на предметы религиозного культа при непременном соблюдении требования, что любые "формальность", "условие", "ограничение" или "санкция" будут соразмерны с преследуемой правомерной целью. Как и в случае с моралью, невозможно вычленить единообразное для всей Европы представление о значении религии в обществе, даже внутри одной страны такие представления могут быть различны. По этой причине невозможно прийти к всеохватывающему определению того, что представляет собой допустимое вмешательство в осуществление права на свободу слова там, где такое слово направлено против религиозных чувств других лиц. Поэтому национальные власти обладают широким полем усмотрения при оценке потребности и степени такого вмешательства.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановления Европейского суда по правам человека: от 12 февраля 1985 г.; от 9 декабря 1994 г.; от 23 апреля 1997 г.; от 30 октября 1998 г.; от 28 июля 1999 г. и др.
Таким образом, Европейский суд прямо указывает на необходимость соотнесения применимого к делу правового подхода с культурной средой соответствующего государства, а также - в случае возможности выделения таковых - с общеевропейскими культурными представлениями. Их изменение потребует от Европейского суда корректировки и ранее принятых подходов. Более определенно на возможность пересмотреть ранее выработанные позиции Европейский суд указал в решении от 2 сентября 2003 г. по делу Гишар против Франции <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2004. N 1.
Разрешение же вопроса о значении актов Европейского суда по правам человека для не участвовавших в конкретном деле государств предполагает уяснение специфики статуса данного конвенционного органа, реализующего двуединую функцию по контролю за соблюдением положений Конвенции посредством установления наличия или отсутствия их нарушения государствами-участниками (правоприменительная функция), с одной стороны, и по толкованию положений Конвенции в рамках каждого конкретного дела (функция толкования) - с другой. Этим предопределяется необходимость учета двуединой юридической природы судебных актов Европейского суда по правам человека: во-первых, как казуальных решений конкретных дел, находящихся в сфере юрисдикции европейского судебного органа; во-вторых, с точки зрения содержащегося в них официального толкования положений Конвенции, имеющих значение не только для разрешения данного конкретного спора, но и - в силу сложившегося общеевропейского правового обыкновения - прецедентное значение для разрешения последующих аналогичных споров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конвенционная юрисдикция Европейского суда по правам человека в соотношении с компетенцией Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 113 - 119.
Отсюда вытекает, что обязывающее значение решений Европейского суда также как бы раздваивается: по конкретным спорам оно распространяется по общему правилу на те государства - участники Конвенции, которые являлись стороной в споре; для иных государств, не участвовавших в деле, решения Европейского суда по правам человека обязательны лишь в части содержащегося в них официального (нормативного) толкования конвенционных положений, приобретающих значение правовых позиций Европейского суда. Прецедентно-обязывающая сила таких решений проистекает из того обстоятельства, что толкование международного договора органом, юрисдикция которого признана государствами-участниками, является неотъемлемым элементом юридического содержания договорных норм, которые не могут применяться в отрыве от данного толкования, а тем более вопреки ему. Именно в таком двойственном качестве - как акты казуального решения споров о соответствии Конвенции действий российских национальных властей и как акты официального (нормативного) толкования конвенционных положений - решения Европейского суда по правам человека входят в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в состав правовой системы Российской Федерации.
Такое понимание роли решений Европейского суда по правам человека в рамках национальной правовой системы подтверждается, в частности, судебной практикой. Так, из п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 <1> следует, что выполнение Постановлений Европейского суда по правам человека, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государства принять МЕРЫ ЧАСТНОГО ХАРАКТЕРА, направленные на устранение нарушений прав человека, а также МЕРЫ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА (выделено авт. - Н.Б.), с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений; суды в пределах своей компетенции должны действовать таким образом, чтобы обеспечить выполнение обязательств государства, которые вытекают из участия Российской Федерации в Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.
При этом, говоря о вхождении решений Европейского суда по правам человека в состав российской правовой системы, следует учитывать, что из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ вытекает, что правовые позиции Европейского суда как положения конвенционного истолкования имеют большую по отношению к положениям национального законодательства юридическую силу <1>. Вместе с тем обладание такими решениями Европейского суда по правам человека большей юридической силы по отношению к федеральным законам не означает, что они имеют приоритет перед нормами Конституции РФ, которая, как следует из ее положений ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17, обладает верховенством в рамках национальной правовой системы. Это вытекает и из Постановления от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
--------------------------------
<1> Понятие "конвенционное истолкование" в данном случае выводится во многом по аналогии с выработанным в теории национального конституционного правосудия понятием "конституционное истолкование", которое не тождественно известному в общей теории права понятию "толкование права".
2.6.3.2. Практика Европейского суда
по местному самоуправлению
Следует заметить, что по состоянию на сегодняшний день практика Европейского суда по правам человека по вопросам, так или иначе связанным с функционированием институтов местного самоуправления, невелика, что тем не менее не снижает ее ценности. При этом, пожалуй, наиболее значимой для российской правовой системы идеей, вытекающей из анализа соответствующих решений Европейского суда по правам человека, является понимание органов местного самоуправления как составной части структуры государства, которая охватывается требованиями конвенционных положений, а потому своими решениями и действиями может породить нарушение Конвенции, ответственность за которое несет государство в целом.
Не формулируя данный подход непосредственно, Европейский суд по правам человека неоднократно признавал приемлемыми и рассматривал жалобы на нарушения конвенционных прав государствами - участниками Европейской конвенции, выразившиеся в неправомерных, по мнению заявителей, решениях и действиях муниципалитетов.
Так, например, в основе разрешенного Судом дела Спорронг и Лоннрот против Швеции <1> был спор, связанный с выданным Правительством Швеции муниципалитету Стокгольма разрешением на принудительное отчуждение принадлежащих заявителям земельных участков со строениями в связи с планами городской реконструкции Стокгольма по мере их реализации; при этом собственникам были запрещены какие-либо строительные работы на этих участках. Поводом для вынесения Европейским судом Постановления от 29 апреля 1988 г. по делу Белилос против Швейцарии <2> послужила жалоба, в которой заявительница утверждала, что при наложении на нее полицейской комиссией при муниципалитете Лозанны за участие в несанкционированной демонстрации на улицах города штрафа она была лишена возможности предстать перед независимым и беспристрастным судом в смысле ст. 6, п. 1, Конвенции, поскольку названная комиссия таковым, по ее мнению, не является и законодательство не предусматривает возможность обычного апелляционного обжалования ее решений. В деле Лопез Остра против Испании <3> Европейский суд рассмотрел вопрос о наличии нарушения конвенционных прав заявительницы бездействием национальных властей, прежде всего соответствующего муниципалитета, выразившимся в непринятии ими мер по пресечению деятельности предприятия по переработке жидких и твердых отходов, которое длительное время являлось источником неприятных запахов, шума и вредных испарений, расположенного вблизи от места проживания заявительницы.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 18 декабря 1984 г. // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 482 - 492.
<2> Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 568 - 581.
<3> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 9 декабря 1994 г. // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С. 69 - 78.
Особое значение в этом плане имеет окончательное решение Европейского суда по правам человека от 16 сентября 2004 г. <1>, в котором Европейский суд, как отмечалось в предыдущей главе, не только прямо признал Российскую Федерацию ответственной за действия органов местного самоуправления, но и сформулировал собственное видение положения муниципальных органов в системе публичной власти России, в том числе исходя из национального конституционно-правового регулирования данного вопроса. Указанное решение Европейского суда является значимым для определения юридической природы муниципальной власти в России и непосредственным образом интегрируется в национальную правовую систему.
--------------------------------
<1> См.: Журнал российского права. 2005. N 1. С. 115 - 119.
Таким образом, нормами Конституции и внутренним национальным законодательством не ограничивается нормативный материал конституционно-правовой модели местного самоуправления, как и действующей системы муниципальной демократии.
С учетом особенностей российской правовой системы можно выделить, условно говоря, несколько нормативных правовых уровней национальных источников муниципального права, которым соответствуют относительно самостоятельные "этажи" конституционно-правовой модели муниципальной демократии.
2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
нормативно-правовая основа муниципальной демократии
Конституционные начала муниципальной демократии определяются не только формально-юридическими, но прежде всего материальными основами, самим характером отношений, складывающихся в системе местного самоуправления.
Важно при этом подчеркнуть, что понимание местного самоуправления в качестве не только публично-властной самоорганизации населения, но и института гражданского общества обусловлено расширением сферы муниципальной демократии. Муниципальная демократия включает не только отношения, связанные с публично-властной деятельностью по самостоятельному решению населением определенного крута общих (для местного сообщества) дел, но также (используя терминологию противников понимания местного самоуправления в качестве института гражданского общества) множество различных форм "гражданского самоуправления", не имеющих властной природы.
Речь идет, таким образом, о конституционном значении достаточно широкой сферы самоуправленческих отношений, составляющих область муниципальной демократии. При этом самоуправленческие отношения тесно соприкасаются с реализацией публичной политической власти, с одной стороны, и свободной самореализацией индивидов в пределах территории проживания - с другой.
Формально-юридическая основа муниципальной демократии проявляется в характере и содержании заключенного в Конституции правового регулирования местного самоуправления как относительно самостоятельного института муниципальной демократии.
2.7.1. Конституция РФ - правовая основа
муниципальной демократии
Такого детального конституционного урегулирования местного самоуправления и, соответственно, институтов муниципальной демократии, как это имеет место в России, не знает ни одна конституция зарубежных федеративных государств (подчеркнем: речь идет именно о федеративных государствах). Последние исходят из того, что вопросы местного самоуправления в федеративном государстве относятся к предметам ведения субъектов Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Попутно заметим, что в действующих конституциях унитарных государств вопросам местного самоуправления уделяется существенное внимание и они, как правило, выделяются в самостоятельные структурные части Основного Закона: например, глава "Местное самоуправление и местная администрация" в Конституции Болгарии, глава "Административно-территориальные единицы Монголии и их управление" в Основном Законе Монголии. См. об этом подробнее: Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. N 4.
Специфические же условия возрождения и развития местного самоуправления в нашей стране, связанные, в частности, со сложными, противоречивыми процессами перехода от тоталитаризма к демократии, а также с активизацией в этот период центробежных сил в отдельных субъектах РФ, предопределили развитие этих процессов не "снизу" (когда, как это имело место, например, в США, где из местных самоуправляющихся сообществ произросло и само государство), а "сверху вниз". Именно в этом, последнем, случае возникает необходимость прямого, порой жесткого влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, включая Конституцию РФ, на процессы становления местного самоуправления в России. Нельзя не учитывать и еще один "национально-специфический" аргумент: исторически сложилось, что начиная с конца 80-х - начала 90-х гг. прошлого века главным конкурентом, а в определенной мере и противником местного самоуправления в России была региональная власть. Свои претензии на некую "суверенность" она предъявляла во взаимоотношениях не только с федеральным Центром (на что чаще всего и обращалось справедливое внимание в связи с остротой проблемы дезинтеграционных процессов, необходимостью сохранения единства российской государственности), но и в не меньшей мере с муниципальными образованиями, системой местного самоуправления. В этих условиях федеральный законодатель и федеральная Конституция выступили от имени государства в качестве противовеса региональной "суверенизации", гаранта самостоятельности местного самоуправления.
Конституция РФ содержит весьма обширное правовое регулирование муниципальных отношений, которое, будучи выделенным в самостоятельную специальную структурную часть Основного Закона - гл. 8 "Местное самоуправление", - этим не ограничивается. В Конституции имеется ряд иных взаимосвязанных конституционных положений, касающихся принципов организации публичной власти в Российской Федерации, правового положения личности, а также порядка взаимоотношений между гражданами и субъектами публичной (включая муниципальную) власти.
Стоит, однако, заметить, что предметное обособление института местного самоуправления в рамках одной из последних глав Конституции РФ вряд ли может быть обосновано с точки зрения его конституционно-правового значения. Если иметь в виду, что местное самоуправление, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится в том числе к институтам гражданского общества, местное самоуправление с учетом внутренней логики конституционного регулирования должно предшествовать институтам организации государственной власти (гл. 4 - 7 Конституции РФ). Оно произрастает из инициативы населения, из естественно-исторических основ самоорганизации граждан по месту жительства, а не детерминировано, задано государственными формами властвования.
Вместе с тем "нелогичное" место института местного самоуправления в структуре Конституции РФ можно объяснить, во-первых, тем, что его вынесение за пределы институтов государственной власти подчеркивает стремление и в этих, сугубо формальных, моментах следовать конституционному постулату: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). Во-вторых, гл. 8 можно воспринимать как своеобразный нормативно-правовой итог, квинтэссенцию всех тех конституционных требований в области местного самоуправления, которые содержатся в других главах Конституции РФ.
Конституция РФ определяет местное самоуправление как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (ст. 130). Самостоятельное решение этих вопросов "осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130). Таким образом, Конституция РФ определяет субъектов местного самоуправления, сферу его реализации, принципы организации и методы осуществления.
Конституционное регулирование местного самоуправления имеет характер высшего - в формально-юридическом, нормативно-иерархическом значении - обязывания, определяя субординационные отношения между положениями Основного Закона, с одной стороны, и правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельностью субъектов права, связанной с муниципальными вопросами, - с другой. Как следует из ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ; органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Вместе с тем специфика Конституции РФ как акта предельно высокой нормативной концентрации, положения которого заключают в себе многовариантные решения охватываемых вопросов, а также отражают особый характер муниципальных отношений, в значительной мере связанных с реализацией публичной власти и осуществлением прав в системе местного самоуправления, предопределяет необходимость законодательного урегулирования муниципальных отношений, в рамках которого обеспечивалась бы формальная и конкретно-историческая определенность соответствующих конституционных норм и принципов.
Конституция РФ закрепляет комплекс норм и институтов муниципальной демократии, к которым относятся: а) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9, 12); б) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); в) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130 - 133); г) институт разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (п. "н" ст. 72, ст. 73). Вопросы местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии в Конституции РФ напрямую затрагиваются в общей сложности в 19 статьях.
При этом все они являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.
Следует подчеркнуть, что значение Конституции РФ как нормативно-правовой основы муниципальной демократии очень велико. Практически все основные институты муниципальной демократии, их система имеют конституционное обоснование, которое вытекает (прямо или косвенно) из системы конституционных принципов правового государства и гражданского общества, основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, российского федерализма и т.д.
2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
муниципальной демократии
Формально-юридические аспекты конституционной природы муниципальной демократии усиливаются многоуровневым конституционно-правовым обеспечением муниципальных отношений, которые опосредуются не только положениями федеральной Конституции, но и нормами конституций (уставов) субъектов РФ.
Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П <1>, конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Развивая данный подход в названном Постановлении, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд важных правовых позиций, касающихся характера взаимосвязей между федеральным и региональным конституционным законодательством. В частности, Суд указал, что по смыслу ст. 66 (ч. 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 1, 3 - 5, 15, 71 - 73 и 76 конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредительными по характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции РФ, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (а организация местного самоуправления в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения), то конституции и уставы субъектов РФ служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства муниципальной демократии в условиях федеративного государства. При этом конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое и каждое его положение. Поэтому нельзя разделять нормы конституций и уставов субъектов РФ на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер, в частности и применительно к институтам муниципальной демократии. Исходя из правовых позиций Конституционного Суда РФ в их приложении к предмету настоящего исследования, можно заключить, что содержащиеся в региональных конституционных актах нормативные положения, касающиеся вопросов местного самоуправления, в той мере и постольку, в какой и поскольку они не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству, должны рассматриваться как конкретизирующие, развивающие федеральные конституционные нормы и составляющие с ними единую нормативно-правовую основу муниципальной демократии.
Примечательно, что и в условиях нового федерального законодательства о местном самоуправлении, включая прежде всего ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., которому, как известно, присуща более высокая в сравнении с прежним законодательством детализация правового регулирования муниципальных отношений, неизбежно влекущая за собой сужение нормотворческих полномочий регионального законодателя, в конституциях (уставах) субъектов РФ регулированию муниципальных отношений уделяется особое внимание. Достаточно отметить, что соответствующие нормативные положения обычно выделяются в самостоятельную структурную часть конституционного (уставного) акта, которым, как правило, является отдельная глава конституции (устава). Это имеет место, например, в Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (гл. 6) <1>, Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г. <2> (гл. 8), Уставе Ленинградской области от 27 октября 1994 г. <3> (гл. 9), Уставе Ростовской области от 29 мая 1996 г. <4> (гл. 8), Уставе города Москвы (гл. 9), Уставе города Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. <5> (гл. 9). А в Уставе Московской области правовое регулирование местного самоуправления выделено в самостоятельный раздел (пятый), состоящий из трех глав: гл. 5.1 "Понятие местного самоуправления, его территория и статус", гл. 5.2 "Формы осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления" и гл. 5.3 "Гарантии и защита прав местного самоуправления".
--------------------------------
<1> Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. N 16.
<2> Собрание законодательства Чувашской Республики. 2000. N 11 - 12. Ст. 442.
<3> Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1995. N 2.
<4> Наше время. 2001. 19 окт.
<5> Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1998. N 2.
При этом в содержательном плане многие региональные конституционные (уставные) акты в части регулирования муниципальной сферы не просто воспроизводят положения Конституции РФ и ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., но и творчески их развивают и конкретизируют. Так, например, согласно ч. 1 ст. 108 Конституции Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. в Республике Мордовия гарантируется право на осуществление местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения <1>. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. обязывает органы государственной власти Республики содействовать местному самоуправлению (ст. 112) <2>. Более развернуто соответствующая обязанность закреплена в Уставе Владимирской области от 14 августа 2001 г. <3>, ст. 66 которого предусматривает, что органы государственной власти области создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и иные условия для становления и развития местного самоуправления в области, обеспечивают проведение согласованной политики органов государственной власти и органов местного самоуправления в интересах государственной поддержки муниципальных образований, принимают иные меры государственной поддержки муниципальных образований области, включая меры экономической и социальной поддержки муниципальных образований, имеющих уровень бюджетной обеспеченности ниже средней по области. Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. <4> в главе, посвященной вопросам местного самоуправления, раскрывает, в частности, его правовую основу (ст. 130), а согласно ст. 120 Конституции Республики Татарстан правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, противоречащие Конституции РФ, Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. <5>, федеральным законам и законам Республики Татарстан, подлежат отмене в судебном порядке. Довольно специфична в контексте общей конституционно-уставной практики регламентации местного самоуправления модель регулирования данных вопросов, содержащаяся в Конституции Республики Коми. Ее глава 6 "Местное самоуправление" посвящена главным образом структуре органов местного самоуправления и воспроизводит в этой части положения ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
--------------------------------
<1> Известия Мордовии. 1995. 22 сент.
<2> Республика Башкортостан. 2002. 6 дек.
<3> Владимирские ведомости. 2001. 23 авг.
<4> Кабардино-Балкарская правда. 2006. 22 авг.
<5> Республика Татарстан. 2002. 30 апр.
Справедливости ради стоит заметить, что далеко не все учредительные акты субъектов РФ уделяют вопросам местного самоуправления должное внимание. Есть и исключения. К примеру, Устав Белгородской области от 24 декабря 2003 г. <1> вообще не содержит положений, связанных с юридическим статусом местного самоуправления; в нем определяются лишь отдельные полномочия органов местного самоуправления, например право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 30). Избрав такой подход, законодатель Белгородской области, видимо, исходил из того, что в повторении норм федеральной Конституции в региональном Основном Законе нет необходимости; одновременно, имея в виду подвижность федерального законодательного регулирования местного самоуправления, перенесение его положений в Устав области снизило бы уровень юридической стабильности учредительного акта субъекта РФ.
--------------------------------
<1> Белгородские известия. 2004. 10 янв.
Думается, однако, такое решение не вполне обоснованно. Во-первых, вопросы местного самоуправления в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а потому субъекты РФ вправе самостоятельно регулировать общественные отношения, входящие в данную предметную сферу, конкретизировать, детализировать, развивать принципы и нормы федерального законодательства, не вступая с ним в противоречие. Во-вторых, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ прямо обязывает субъекты РФ принимать меры, в том числе нормативно-регулятивного характера, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина, включая право на местное самоуправление; обеспечивать надлежащую реализацию федеральных гарантий соответствующего права и по своему усмотрению устанавливать дополнительные гарантийно-обеспечительные механизмы. При этом, учитывая характер рассматриваемых общественных отношений, их социально-правовую значимость, наиболее адекватной формой их правового урегулирования в правовой системе субъектов РФ является конституционная (уставная) регламентация. В-третьих, нельзя игнорировать и то обстоятельство, что даже простое воспроизведение в учредительном акте субъекта РФ положений о местном самоуправлении Конституции РФ не только несет информационную нагрузку, но и обеспечивает последовательную системную взаимосвязь правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
демократии в уставах муниципальных образований:
устав-конституция или устав-кодекс?
Конституционное регулирование институтов муниципальной демократии (федеральное и региональное) развивается в уставах муниципальных образований, которые по своим юридическим характеристикам могут рассматриваться как своеобразные муниципальные "конституции". Их особенность состоит как в предметном регулировании (это все основные институты местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии, реализуемые на территории муниципального образования), так и с точки зрения юридической силы уставов, что проявляется не только в повышенной (высшей) юридической силе в соотношении с иными актами органов местного самоуправления, в особых нормативных связях с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ.
Она вытекает из характеристик находящихся в системном единстве положений ст. 12, 130 и 131 Конституции РФ, по смыслу которых каждое местное сообщество вправе самостоятельно - в пределах, установленных Конституцией РФ и законом, - и в особой правовой форме решить ключевые вопросы организации и функционирования институтов местного самоуправления на конкретной территории, самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления, самостоятельно решать другие вопросы местного значения и т.п. При этом определение структуры органов местного самоуправления, включая порядок взаимоотношений между соответствующими органами, составляет один из важнейших вопросов организации муниципальной власти.
Названные (и подобные им) вопросы местного значения требуют особой формы юридического выражения, которая обеспечивала бы устойчивость, стабильность правового регулирования, с одной стороны, и верховенство соответствующих нормативных положений над иными в системе муниципальных правовых актов - с другой. Такой юридической формой в рамках действующего правового регулирования и является устав муниципального образования, который хотя прямо и не называется Конституцией РФ, но, как это вытекает из вышесказанного, предполагается ею как особый учредительный по природе нормативный правовой акт в системе муниципального правотворчества, разрешающий важнейшие вопросы организации муниципальной жизнедеятельности и обладающий в рамках данной нормативной подсистемы качествами верховенства и прямого действия.
В этом плане традиционный подход к уставам муниципальных образований как простой разновидности актов местного самоуправления, находящихся на низовом уровне публично-властного нормативного регулирования, должен быть уточнен. Относительную самостоятельность местного самоуправления, специфику нормативного содержания институтов муниципальной демократии не удастся обеспечить, если акты местного самоуправления не будут издаваться в условиях достаточно широкой дискреции органов муниципального правотворчества, а в рамках данной нормативной правовой подсистемы не будет собственной иерархии во главе с "муниципальной конституцией".
Понимание устава муниципального образования как "муниципальной конституции", как представляется, не должно восприниматься в качестве некоего ограничителя предмета муниципально-уставного регулирования (если иметь в виду прямую аналогию с конституцией как основным законом государства, призванным закреплять лишь основные устои, принципы конституционного регулирования в обществе и государстве). Напротив, в условиях минимизации регионального муниципально-правового регулирования - что произошло в соответствии с новым ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. <1> - основная тяжесть развития и конкретизации федеральных норм муниципального права ложится непосредственно на муниципальные образования и в первую очередь на уставное нормативно-правовое регулирование муниципальных образований.
--------------------------------
<1> Ярким (хотя и отнюдь не положительным) подтверждением этой тенденции является отказ подавляющего большинства субъектов РФ от принятия имеющего в какой-то мере кодификационное значение для регионального муниципального законодательства своего закона о местном самоуправлении. Как следует из анализа законодательства 85 субъектов РФ, представленного в СПС "КонсультантПлюс", разделе "Регионы", на сегодняшний день такой отказ имеет место в 55 субъектах РФ (Республики: Алтай, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Мордовия, Тыва, Хакасия; края: Алтайский, Красноярский, Пермский, Приморский, Хабаровский; области: Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Костромская, Курганская, Курская, Липецкая, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская; Еврейская автономная область; автономные округа: Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий).
В то же время вряд ли оправданно превращать основной акт муниципального образования в своего рода устав-кодекс, нормативный правовой свод муниципальной жизни. В США такой опыт имеется <1>, но, думается, он оправдал себя в большей степени на уровне штатов, а не отдельных городов. Нельзя не учитывать в этом вопросе и национально-исторические традиции: особенности системы общего права, с одной стороны, и континентального - с другой, неизбежно проявляются и на муниципальном уровне. В наших условиях для населения более привычной и удобной является ориентация на основные "писаные" акты различной иерархической принадлежности, а не на некий "свод" правил и нормативов, вырабатываемых на протяжении десятилетий. Такой свод правил, вероятно, может быть более удобен в прагматических интересах муниципальных служащих, юристов, но не населения. Граждане должны иметь возможность ориентироваться на понятные, относительно лаконично сформулированные нормы институтов муниципальной демократии, что обеспечивается уставами муниципальных образований. А последние уже должны конкретизироваться в иных, "подуставных", актах местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Местное самоуправление. М., 1996. С. 262 - 278.
Поэтому модель устава как "муниципальной конституции" представляется предпочтительнее вариантов устава-кодекса прежде всего с точки зрения создания наиболее рациональных и эффективных форм нормативно-правового обеспечения на низовом публично-территориальном уровне институтов муниципальной демократии <1>. В известной мере это подтверждается и конкретной муниципальной практикой. Так, в 1999 г. Красноярским городским Советом "в целях упорядочения работы по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов городского значения, создания условий для доступности и понятности нормативных правовых актов городского самоуправления населению города и должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления" было принято решение о подготовке муниципального кодекса города Красноярска <2>. В этих целях планировалось, в частности, провести депутатские слушания с участием депутатов, должностных лиц администрации города, ученых юристов и представителей общественности. Однако данная инициатива, по имеющимся данным, так и не получила развития.
--------------------------------
<1> В литературе имеются на этот счет и иные подходы. См., напр.: Ванеев О.Н., Княгинин К.Н. Устав муниципального образования: некоторые вопросы теории и практики // Российский юридический журнал. 1998. N 3. С. 30 - 38; Комментарий к ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. 2-е изд. М., 2006; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 75 - 76.
<2> См.: Постановление Красноярского городского Совета от 17 февраля 1999 г. "О подготовке муниципального кодекса города Красноярска" // Городские новости. 1999. 26 февр.
Приведенным оценкам соответствует и проявившаяся в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. тенденция на сокращение перечня обязательных для устава муниципального образования вопросов (ст. 44), составляющих своего рода конституционно-уставный предмет муниципально-правового регулирования. Кроме того, новым Законом предусмотрены дополнительные гарантии участия населения в подготовке и обсуждении проекта устава муниципального образования (ч. 4, 5 ст. 44), что свидетельствует об определенном усилении начал муниципальной демократии в самом уставно-нормотворческом процессе местных сообществ.
Вместе с тем следует согласиться с А.А. Сергеевым в том, что идея устава муниципального образования как "местной конституции", играющей определяющую роль в организации местного самоуправления, не смогла в полной мере реализоваться в отечественной практике муниципального строительства. Чаще всего "устав муниципального образования был и остается документом, малоинтересным для населения" <1>. В преодолении этих явлений серьезный резерв для создания надлежащих предпосылок и правовых гарантий развития конституционных основ муниципальной демократии в реальном ее проявлении.
--------------------------------
<1> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 372 - 373.
Важным институционным средством охраны конституционной модели местного самоуправления и, соответственно, развития муниципальной демократии является конституционное правосудие в лице Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, чьи решения одновременно выступают, как это будет обосновано в следующей главе, источником муниципального права.
Глава 3. КОНСТИТУЦИОННО-СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ В
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ: ПРИРОДА, РЕАЛИЗАЦИЯ
3.1. Суд в конституционной системе гарантий
местного самоуправления
Само по себе понятие гарантий местного самоуправления носит конституционный характер, причем не только в том плане, что в Конституции РФ закрепляются - прямо или косвенно - конкретные виды (способы) гарантирования местного самоуправления. На высшем правовом (конституционном) уровне закрепляется в том числе и понятие гарантирования местного самоуправления, которое с учетом особенностей его конституционного закрепления приобретает не просто терминологическое, а категориальное значение.
3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
динамическая конституционная категория
Речь идет о закреплении данной конституционной категории ("гарантирование местного самоуправления") в сложной структурной системе находящихся в нормативном единстве положений ст. 12 и 133 Конституции РФ. Соответственно, первая из них (ст. 12) закрепляет требование гарантирования местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя. Это означает, что не только нормы текущего федерального и регионального законодательства, но никакие другие положения самой Конституции РФ, как это вытекает из ее ст. 16 (ч. 2), не могут противоречить данному требованию, должны исходить из незыблемости конституционного принципа гарантирования местного самоуправления. Вторая конституционная норма (ст. 133), находящаяся в нормативном единстве с положением ст. 12 Конституции РФ, конкретизирует, развивает ее требования, устанавливая в том числе конкретные виды конституционного гарантирования местного самоуправления.
Причем в этих статьях Конституции РФ (ст. 12 и 133) речь идет не о самих по себе неких гарантиях местного самоуправления как статическом понятии, а о повелительно-лингвистическом способе конституционного нормирования как форме императивного предписания, адресованного Российской Федерации - демократическому правовому государству (ст. 1), - всей своей деятельностью гарантировать местное самоуправление. В этом смысле конституционное понятие "гарантирование местного самоуправления" представляет собой категорию, которая отражает в динамике сам по себе процесс государственно-властной деятельности, связанной с функционированием сложной системы государственно-правовых средств и институтов, призванных обеспечивать реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Одновременно это также своеобразный механизм ограничения (включая самоограничение <1>) государственной власти, которая всегда стремится к усилению своего влияния в сфере местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма).
Особенность гарантирования местного самоуправления в конституционном его понимании состоит также в том, что оно носит в своей основе государственный характер, в то время как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). В этом проявляется дуализм местного самоуправления и механизмов его гарантирования: с одной стороны, его общественная сущность, основанная на автономии местных сообществ, предопределяет важное гарантирующее значение для местного самоуправления институтов гражданского общества, одним из которых (институтов гражданского общества) является местное самоуправление; с другой стороны, публично-властная сущность, основанная на отношениях повеления - подчинения, возможности властного принуждения, публичности власти местного самоуправления и, соответственно, необходимости ее гарантирования с помощью государственно-властных действий и предписаний.
3.1.2. Конституционная система гарантирования
местного самоуправления
Система гарантирования местного самоуправления включает отдельные подсистемы: общие и специальные средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.
Подсистема общего гарантирования обусловлена сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социального, политического характера и не связана с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления. В нее входят экономические, политические, социальные, духовно-культурные гарантии. Экономические в первую очередь обеспечиваются общими принципами рыночной экономики, такими, как равноправие всех форм собственности, хозяйственно-экономический плюрализм, свобода предпринимательства и т.п. Местное самоуправление может существовать только при эффективном функционировании рынка. Плановая экономика исключает развитие самоуправленческих начал как в экономической, так и в политической сфере. Основа экономических гарантий, главная материальная предпосылка утверждения местного самоуправления как такового - муниципальная собственность (чему посвящена специальная следующая глава).
Политические гарантии - это общественно-политические институты, обеспечивающие местному самоуправлению возможность свободно существовать и развиваться в единой системе демократических институтов народовластия. Большинство этих институтов закреплено в первой главе Конституции РФ, в основах конституционного строя. Это народовластие; верховенство Конституции РФ и федеральных законов; политическое и идеологическое многообразие; социальная государственность, поскольку местное самоуправление напрямую связано с решением социальных вопросов населения; приоритет прав и свобод человека и гражданина, так как именно местная власть позволяет наиболее полным образом реализовать закрепленные в федеральной Конституции права и свободы; это и иные основы конституционного строя, имеющие непосредственное отношение к местному самоуправлению.
Социальные гарантии заключаются в формировании в Российской Федерации гражданского общества как главного условия самоорганизации населения на основе относительной автономии, невмешательства государства в муниципальные дела. В рамках именно гражданского общества становится возможной реальная свобода личности во всех ее формах и на всех уровнях проявления, переходящая в конечном счете в свободу местных сообществ и всего общества в целом, когда люди сами управляют социальными процессами.
Под духовно-культурными гарантиями понимается осознание каждым отдельным гражданином и обществом в целом, равно как и органами государственной власти, должностными лицами, значения местного самоуправления как важнейшей ценности демократической культуры общества, формирование муниципально-правового сознания и на этой основе - нового уровня политической и правовой культуры населения, государственных и муниципальных служащих.
Подсистема специального (юридического) гарантирования местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм и институтов, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности защиты, в том числе и судебной, прав местного самоуправления в случае их нарушения. В российском законодательстве основные юридические гарантии местного самоуправления получают закрепление в виде конкретных требований, адресованных всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений. К ним относятся: а) запрет на ограничение прав местного самоуправления; б) обязательность рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями; в) государственное гарантирование юридической силы актов местного самоуправления; г) судебная защита местного самоуправления; д) прокурорско-надзорные гарантии местного самоуправления.
Кроме того, выделяют более частные подсистемы специальных (юридических) средств гарантирования местного самоуправления: организационное (самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления, организационное обособление местного самоуправления от органов государственной власти и т.д.); финансово-экономическое (право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, обеспечение муниципальной собственностью, необходимой для решения вопросов местного значения, обеспечение минимального местного бюджета и т.д.).
Широкая система конституционного гарантирования местного самоуправления получает подтверждение и развитие в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О <1> Конституционный Суд РФ указал, что получающие в ст. 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1), 133 Конституции РФ "конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ)". В другом своем решении <2> Конституционный Суд в развитие конституционных положений о гарантировании местного самоуправления указал на принципиальное значение положения ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., в соответствии с которым осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (п. 5 ст. 14).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 104-О.
3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
как институт юридического гарантирования
Важным и необходимым условием развития местного самоуправления является создание системы судебных гарантий прав местного самоуправления. Наряду с универсальной конституционной формулой о гарантировании каждому защиты его прав и свобод (ст. 46) в Конституции РФ получает также специальное закрепление право местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133).
Это новое для российской правовой системы конституционное установление, признание которого стало возможным на основе утверждения принципиально новых подходов не только к местному самоуправлению и характеру его взаимоотношений со всеми ветвями государственной власти, но и к самой судебной власти, ее роли в защите прав и свобод граждан, причем как индивидуального, так и коллективного характера. Именно эти положения более общего характера лежат в основе конституционной системы судебных гарантий местного самоуправления.
Конституционные нормы о судебных гарантиях прав местного самоуправления конкретизированы в федеральном законодательстве, включая Федеральный закон о местном самоуправлении.
Следует заметить, что в рамках реформирования системы местного самоуправления федеральный законодатель избрал иной по сравнению с ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. - с точки зрения структурирования федерального законодательства, касающегося судебной защиты прав местного самоуправления, - подход к регулированию данной сферы отношений, предполагающий выведение обобщающих формул и конкретных норм о судебной защите прав местного самоуправления из Федерального закона о местном самоуправлении и закрепление их в соответствующих процессуальных кодексах.
В отличие от прежнего правового регулирования ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не содержит положений, прямо указывающих на судебную защиту прав местного самоуправления, хотя в ряде его норм возможность обращения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан в суд в целях защиты прав местного самоуправления предусмотрена (ч. 5 ст. 7, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 5 и 9 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ч. 2 ст. 24, ч. 11 ст. 37, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75). Названные нормы касаются отдельных сторон муниципальной жизни и отдельных сфер взаимоотношений местного самоуправления с государством и в этом плане не составляют единого нормативного комплекса. Данное обстоятельство подтверждается абз. третьим п. 4 ч. 7 ст. 85 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., которым на Правительство РФ была возложена обязанность до 1 января 2005 г. внести в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений, вытекающих из требований настоящего Федерального закона, в ГПК РФ и АПК РФ в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту. По состоянию на сегодняшний день соответствующие законопроекты, однако, не внесены в парламент. Таким образом, в настоящее время и вплоть до 1 января 2009 г. (момента вступления в силу в полном объеме ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.) судебная защита прав местного самоуправления должна обеспечиваться на основе названных положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., а также положений ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. в части, не противоречащей первому.
3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
местного самоуправления
ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 46) определяет прежде всего круг субъектов, обладающих правом на судебную защиту прав местного самоуправления. Во-первых, это граждане, проживающие на территории муниципального образования (члены местного сообщества); причем это могут быть как индивидуальные, так и коллективные жалобы. Во-вторых, таким правом обладают органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, перечень которых определяется уставом муниципального образования. К ним относятся как единоличные органы (например, мэр как глава муниципального образования), так и коллегиальные представительные органы местного самоуправления. Причем для органов и должностных лиц местного самоуправления подобные обращения в суд не только право, но и обязанность, что порой получает и нормативно-правовое подтверждение в уставах муниципальных образований. Например, в ст. 81 Устава города Ростова-на-Дону закрепляется, что "органы и должностные лица городского самоуправления обязаны принимать все предусмотренные законодательством меры по защите прав городского сообщества на самоуправление в городе. Мэр обязан обжаловать в установленном законом порядке правовые акты, нарушающие права и законные интересы городского самоуправления".
Исходя из этих же принципиальных подходов, должны решаться и вопросы, связанные с реализацией конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133). Уменьшение доходов или дополнительные расходы местного бюджета, возникшие в результате решений, принятых федеральными или региональными органами государственной власти в пределах их компетенции, должны быть ими компенсированы в полном объеме. При отсутствии либо недостаточности компенсации орган местного самоуправления (глава муниципального образования) вправе потребовать ее предоставления в судебном порядке. Федеральные и региональные законы, иные нормативные правовые акты, влекущие уменьшение доходов либо требующие дополнительных расходов местного бюджета, также могут быть обжалованы в установленном действующим законодательством порядке.
3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
затрагивающие права местного самоуправления
ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. весьма широко определил круг тех органов и организаций, акты которых могут быть оспорены в судебном порядке в связи с защитой прав местного самоуправления. Это акты: 1) органов государственной власти и государственных должностных лиц, к которым относятся как местный, региональный, так и федеральный уровень осуществления государственной власти; 2) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 3) предприятий, учреждений и организаций; 4) общественных объединений. Эти акты могут быть как индивидуальными (которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных жителей муниципального образования либо касаются деятельности отдельного органа местного самоуправления), так и нормативными (устанавливающими правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение в муниципальном образовании).
При этом отсутствуют какие-либо ограничения на возможность обращения в суд граждан или органов местного самоуправления по поводу признания недействительным любого из перечисленных актов. Это означает, что, например, акт представительного органа местного самоуправления может быть признан недействительным на основе обращения в суд не только граждан, но и другого органа местного самоуправления - местной администрации, главы муниципального образования (равно как и наоборот). Правовое значение таких ситуаций определяется тем, что на первое место здесь выходит вопрос о способах разрешения разногласий между органами местного самоуправления, а в качестве разновидности правовых гарантий местного самоуправления выступает сам механизм разрешения таких разногласий. Очевидно, что судебный порядок их разрешения не должен быть единственным. Заслуживает внимания опыт муниципальных образований, в уставах которых закладываются также согласительные процедуры и иные возможности досудебных форм разрешения разногласий: например, предоставление права отлагательного вето главе местного самоуправления в отношении актов, принимаемых представительным органом; возможность приостановить действие нормативного акта главы муниципального образования решением, принятым квалифицированным большинством представительного органа.
Особенностью юридической природы актов местного самоуправления является то, что они не могут быть отменены никаким другим органом или должностным лицом, кроме тех, кто их принял. Что же касается полномочий суда, то он может признать их противоречащими закону, недействительными и не подлежащими применению. Судебное решение о признании правового акта недействительным означает, что он не порождает правовых последствий со дня своего издания. Поэтому суду нет необходимости обязывать орган или должностное лицо отменить признанный недействительным правовой акт, нарушающий права местного самоуправления. Но в тех случаях, когда нормативный акт был опубликован в средствах массовой информации, суд вправе обязать редакцию средств массовой информации опубликовать в установленный срок сообщение о принятом решении <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" // Ведомости РФ. 1992. N 7. Ст. 300.
При этом следует учитывать, что защита прав местного самоуправления является, по существу, способом гарантирования прав и свобод граждан. В этом плане, как справедливо указал в одном из своих решений Уставный суд Свердловской области, установление способов защиты прав, в том числе прав местного самоуправления, и обеспечение гарантий местного самоуправления является регулированием вопросов защиты прав и свобод и относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и Свердловской области (п. 1 "б" ст. 24 Устава Свердловской области; ст. 4 и 5 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.). Органы местного самоуправления могут защищать права местного самоуправления с использованием тех гарантий и способов, которые установлены законодательством, однако не вправе самостоятельно устанавливать способы такой защиты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 23 мая 2000 г. // Областная газета. 2000. 30 мая.
3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
местного самоуправления
Важным является вопрос о формах судопроизводства, в рамках которых может осуществляться судебная защита прав местного самоуправления. ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. решает этот вопрос однозначно, закрепляя право граждан и органов местного самоуправления "предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов" (ст. 46). То есть речь идет только об исковом производстве. Между тем формула ст. 133 Конституции РФ о праве местного самоуправления на судебную защиту носит более широкий характер: она предполагает возможность как искового спора (между истцом и ответчиком) по поводу прав местного самоуправления по аналогии со спорами о праве гражданском (в соответствии со ст. 131 ГПК РФ), так и рассмотрение в суде жалобы на действия органов власти, должностных лиц, если этими действиями, совершенными в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права жителей муниципального образования, но спора о самом праве не возникает (ст. 245, 254 ГПК РФ; Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан") <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970. О практике защиты прав местного самоуправления судами общей юрисдикции см.: Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. Т. 2.
Возможности судебной защиты местного самоуправления существенным образом расширяются за счет того, что соответствующие дела о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды <1>. В частности, в соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или частично) нормативных правовых актов органов местного самоуправления в том случае, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом, и ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке. Требование же о признании недействительным нормативного акта, если даже оно связано со спором, имеющим экономический характер, рассматривается в суде общей юрисдикции. Арбитражным судам подведомственны, кроме того, споры, возникающие в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность (п. 2 ст. 61 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.), равно как и иски, связанные с приватизацией муниципального имущества <2>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Защита прав местного самоуправления арбитражными судами Российской Федерации / Под ред. А.А. Арифулина. М., 2003. Т. 3.
<2> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.
Важной формой реализации закрепленного в ст. 133 Конституции РФ права местного самоуправления на судебную защиту является также система органов конституционного контроля, в которую входят как Конституционный Суд РФ, так и конституционные (уставные) суды субъектов РФ <1>. Как известно, возможность создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации получила правовое закрепление в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <2>. Согласно ст. 27 Закона конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия его законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, актов соответствующих органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ. Несмотря на то что с принятием данного Закона создание органов конституционной юстиции в субъектах РФ получило правовую основу, к настоящему моменту органы конституционной юстиции созданы и функционируют только в 15 субъектах Федерации (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Калининградская область, Свердловская область, Санкт-Петербург) <3>. Следует признать, что процесс формирования конституционных (уставных) судов после принятия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не получил своего развития <4>.
--------------------------------
<1> См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Несмеянова С.Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004; Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах РФ (1990 - 2000). М., 2001.
<2> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
<3> См.: Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. N 3.
<4> См.: Боброва В. Развитие законодательства о конституционных (уставных) судах // Российская юстиция. 2002. N 1; Митюков М.А. О проблемах создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания. М., 2000.
Между тем согласно данным Генеральной прокуратуры РФ нарушение Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов носит массовый характер в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Реализация положений ст. 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", создание конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации и отнесение к их компетенции проверки правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, уставов муниципальных образований, нормативных актов органов местного самоуправления способствовало бы укреплению гарантий судебной защиты прав местного самоуправления. В этом случае, однако, потребовалось бы более четкое последовательное разграничение полномочий между конституционными (уставными) судами субъектов РФ и судами общей юрисдикции, как и решение некоторых других, включая организационно-правовые, проблем региональной конституционной юстиции.
3.2. Конституционный Суд РФ: не только хранитель, но и
преобразователь конституционной модели
местного самоуправления
Место и роль Конституционного Суда РФ в системе разделения властей, его основные функции и полномочия как судебного органа конституционного контроля определяются прежде всего тем обстоятельством, что Конституционный Суд - хранитель Конституции. В этом плане обеспечение стабильности Конституции, незыблемости конституционного строя, охрана признаваемых Российской Федерацией прав и свобод человека и гражданина - важнейшая задача Конституционного Суда.
Вместе с тем это не означает, что Конституционный Суд является неким хранителем древности, если даже эта древность имеет высшее правовое (конституционное) оформление. Тот факт, что Конституционный Суд РФ, осуществляя в рамках своих полномочий рассмотрение конкретных дел, "решает исключительно вопросы права" (ч. 2 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), не исключает необходимости осуществления функций конституционного контроля не только на основе формально-юридических оценок проверяемого нормативного правового акта с точки зрения его соответствия букве Конституции, но и с учетом требований общеправовых принципов справедливости, равенства, достоинства личности, соразмерности и пропорциональности, баланса власти и свободы, которые имеют в своей основе не только нормативно-правовое, но и социальное, экономическое, политическое, социокультурное содержание. Поэтому Конституционный Суд не только хранитель, но и интерпретатор, активный преобразователь Конституции и конституционных институтов российской государственности, включая местное самоуправление, в соответствии с объективными процессами развития общества и государства.
3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
основные способы ее реализации в муниципальной сфере
Творчески-преобразовательная, динамическая функция Конституционного Суда обеспечивается с помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках определенных Конституцией РФ (ст. 125) полномочий Конституционного Суда РФ. Одним из основных способов конституционно-судебного контроля, с помощью которого реализуется данная функция, является толкование норм Конституции РФ.
3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
без изменения текста
С помощью официального толкования Конституции обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие содержания самих конституционных норм без изменения текста конституционных статей и одновременно обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты.
Речь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Фактическая конституция как выражение соотношения основных социальных сил с точки зрения реальных (а не формально-юридических) характеристик суверенитета, власти, собственности, свободы в обществе развивается без изменения текста юридической конституции; Конституционный же Суд, толкуя нормы Конституции при разрешении конкретных споров (казуальное толкование) или давая официальное толкование, "вскрывает" такие изменения (далеко не всегда лежащие на поверхности социально-политической действительности), выявляет их измененную, преобразованную реальными процессами общественного развития "социальную нормативность", влияющую и на правовую нормативность, т.е. на материальное содержание соответствующего положения Конституции. В этом и заключается "преобразовательная" функция конституционного правосудия, которая была подмечена еще Н.И. Лазаревским, считавшим, что "судебный контроль изменяет самый характер конституции" <1>.
--------------------------------
<1> Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 1. С. 435. Также см.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М., 1996. С. 23 (комментарий к ст. 1, автор - Б.С. Эбзеев); Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. N 5. С. 9 - 12; Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституционное развитие России: Межвузовский сб. науч. ст. Вып. 4. Саратов, 2003. С. 30 - 39; Он же. Преобразование - оптимальный вариант развития Конституции Российской Федерации // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004. Т. 1. С. 20 - 30.
При всей дискуссионности данного вопроса представляется обоснованным тем не менее мнение-представление о возможностях конституционного правосудия в муниципально-правовой сфере с точки зрения необходимости дальнейшего раскрытия глубинных пластов конституционных основ взаимоотношений государственной и муниципальной власти, особенностей институтов муниципальной представительной и непосредственной демократии, структуры органов местного самоуправления, степени и гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления и т.п. Очевидно, что соответствующие решения Конституционного Суда должны вытекать не из политической логики муниципальных реформ, а из самой Конституции как единого "метаправового" документа, воплощающего высшие начала и ценности государственной организации общества и самоорганизации населения, его социально-политического и экономического самоуправления. Толкуя Конституцию, Суд осуществляет по сути нормативно-доктринальную, квазиправотворческую функцию, когда принимаемые им решения о толковании конституционных норм становятся по существу частью Конституции, сопоставимы с ней по юридической силе.
С запросами о даче официального толкования положений Конституции РФ, касающихся местного самоуправления, Конституционный Суд РФ за время своей деятельности сталкивался дважды и, правда, оба раза отказывал в принятии обращений к рассмотрению как не отвечающих установленным критериям допустимости соответствующего конституционного запроса.
Так, в 1997 г. Конституционный Суд РФ вынес решение по запросу Законодательного собрания Владимирской области о толковании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ <1>, согласно которому в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В своем обращении заявитель просил разъяснить, в частности, что следует понимать под общими принципами организации системы органов; включает ли организация системы органов государственной власти и местного самоуправления: порядок формирования органов местного самоуправления, порядок организации их деятельности и полномочия, административно-территориальное устройство субъекта РФ, муниципальную службу на его территории.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N 14-О.
Изучив запрос, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что рассмотрение Конституционным Судом РФ запроса о толковании указанного конституционного положения по существу означало бы проверку конституционности принятого на основании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. в ненадлежащей процедуре. Между тем в случае, если запрос о толковании тех или иных положений Конституции РФ фактически влечет проверку конституционности какого-либо действующего закона, в то время как его конституционность ни по форме, ни по содержанию непосредственно не оспариваются, такой запрос не может считаться допустимым.
Двумя годами позже Конституционный Суд РФ вынес решение по запросу Законодательного собрания Тверской области о толковании положений ст. 12 Конституции РФ, также "отказное" по своему содержанию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 104-О.
Вместе с тем представляется очевидным, что ряд положений действующей Конституции РФ, связанных с регулированием местного самоуправления, вполне могли бы стать предметом конституционного толкования.
3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
местного самоуправления посредством разрешения
конституционно-правовых споров
Преобразование конституционного регулирования местного самоуправления обеспечивается не только в рамках процедуры дачи разъяснения того или иного положения Основного Закона в связи с запросом о толковании Конституции, но также при рассмотрении конкретных конституционно-правовых споров, разрешение которых - формулирование итогового вывода о конституционности или неконституционности оспариваемого законоположения - требует выявления смысла и существа конституционно-правового подхода к данному вопросу, в том числе в системе действующего правового регулирования. Закономерным результатом такой конституционно-судебной деятельности является уяснение и истолкование прямых и обратных связей между положениями Конституции и текущим законодательством, их синхронизация в соответствии с требованиями иерархичности правовой системы, с одной стороны, и обогащение, наращивание нормативного потенциала конституционных принципов и норм - с другой.
В этом плане разрешение в рамках высшего судебного нормоконтроля конституционности указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных правовых актов имеет прямой выход также на развитие конституционных институтов местного самоуправления: устранение дефектных с конституционной точки зрения норм из правовой системы ("негативный законодатель") либо подтверждение конституционной обоснованности и допустимости использования соответствующих законодательных решений в данной области.
К примеру, Постановлением от 11 ноября 2003 г. N 16-П Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции РФ оспариваемое положение абз. четвертого п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области от 13 ноября 1997 г. "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области". Данное положение предусматривает право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Причина состоит в том, что такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
Также были признаны конституционными положения абз. третьего и пятого п. 2 ст. 81 указанного регионального Закона. Эти положения предусматривают право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.
Одновременно Суд пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ положения абз. второго п. 2 ст. 81 проверяемого Закона. Этим абзацем предусматривалось право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов. Причиной является то, что, как установил Конституционный Суд РФ, оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
В основу же данных выводов Конституционного Суда РФ был положен выявленный им - применительно к предметной сфере обращения - смысл ряда норм Основного Закона. Последние, как было установлено, в своей взаимосвязи предполагают необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и в выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, в целях выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований - с другой. Данные требования, согласно рассматриваемому Постановлению, должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, как это вытекает из ст. 132 (ч. 2) Конституции РФ, федеральным законом или законом субъекта РФ с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Преобразовательная функция Конституционного Суда РФ может обеспечиваться и в процессе разрешения компетенционных споров между высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, включая и споры, касающиеся вопросов местного самоуправления. Несмотря на то что подобные вопросы редко ставились перед Конституционным Судом РФ, они потенциально имеют важное значение для развития конституционного регулирования местного самоуправления посредством конкретизации конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями и органами государственной власти в муниципально-правовой сфере и, таким образом, уточнения нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
В качестве примера межрегионального компетенционно-правового спора, касающегося вопросов местного самоуправления, можно привести рассмотренное Конституционным Судом РФ в 2000 г. дело по ходатайству Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территорий в связи с принятием московским законодателем решения об отнесении аэропорта "Шереметьево" к территории города Москвы (ранее аэропорт располагался на территории муниципальных образований - городов Химки, Лобня и Солнечногорского района) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 90-О // Архив КС РФ. 2000.
16 июля 1997 г. Московская городская Дума приняла в новой редакции Закон города Москвы "О территориальном делении города Москвы", в соответствии с которым аэропорт "Шереметьево" включен в состав территории города Москвы (ст. 2), а территория аэропорта входит в границы Молжаниновского района Северного административного округа города Москвы (ст. 4).
По мнению Московской областной Думы, включение территории аэропорта "Шереметьево" в состав города Москвы законом этого субъекта РФ является нарушением конституционного требования об изменении границ между субъектами РФ с их взаимного согласия и противоречит ст. 67 (ч. 3) и 73 Конституции РФ.
Конституционный Суд пришел к следующим выводам.
Правовой статус территории аэропорта "Шереметьево" определяется нормативными правовыми актами, направленными на решение вопросов, касающихся административно-территориального и государственного устройства, владения и пользования землей и инфраструктурой аэропорта в рамках административно-хозяйственного подчинения, отношений по поводу аренды территории аэропорта, налоговых и природоохранительных отношений и др.
С принятием Конституции РФ отношения между городом Москвой и Московской областью приобрели качественно новый характер, что вытекает из ряда ее статей: город Москва и Московская область являются равноправными субъектами РФ (ст. 5 и 65); границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67); вопросы федеративного устройства и территории отнесены к ведению Российской Федерации (п. "б" ст. 71), а вопросы владения, пользования и распоряжения землей - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "в" ч. 1 ст. 72); вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов город Москва и Московская область наделены всей полнотой государственной власти (ст. 73).
Статья 93 ФКЗ о Конституционном Суде РФ в числе условий допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции предусматривает невозможность разрешения спора иным способом (п. 3 ч. 1). Одним из таких способов, как следует из п. 7 ч. 1 той же статьи, является обращение к Президенту РФ в порядке, установленном ст. 85 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ; в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
С учетом того что вопрос, поставленный в ходатайстве Московской областной Думы, по своему правовому, политическому и экономическому содержанию имеет исторически сложившийся комплексный характер, и в соответствии с требованием о необходимости использования иных способов для разрешения спора, одним из которых является обращение соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ в порядке, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ и п. 7 ч. 1 ст. 93 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, ходатайство Московской областной Думы признано недопустимым, поскольку заявитель не использовал указанную конституционную возможность для решения спора.
В Определении от 14 декабря 2000 г. N 245-О о разъяснении приведенного решения <1> Конституционный Суд РФ конкретизировал сформулированную в нем правовую позицию о необходимости использования региональными властями согласительных процедур, указав при этом следующее. Во-первых, отсутствие федерального закона, регулирующего процессуальный порядок осуществления согласительных процедур, не является препятствием для реализации положений ст. 85 Конституции РФ как нормы высшей юридической силы и прямого действия (что подтверждается практикой использования согласительных процедур Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ). Во-вторых, использование согласительных процедур является правом Президента РФ, а не его обязанностью. В-третьих, если же Президент РФ в течение месяца не использовал их либо если они не привели к разрешению спора, то дело может быть рассмотрено Конституционным Судом РФ как по инициативе Президента РФ, так и по ходатайству заявителя <2>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 245-О // Архив КС РФ. 2000.
<2> Законом города Москвы от 15 октября 2003 г. "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве" территория аэропорта "Шереметьево" включена в состав территории внутригородского муниципального образования "Молжаниновское" (ст. 60) // Тверская, 13. 2003. 13 нояб.
Конституционная корректировка сложившейся правоприменительной практики, которая придала (может придать) неконституционный смысл нормам текущего законодательства о местном самоуправлении, также направлена в конечном счете на разрешение конституционно-правового спора и имеет известный преобразовательный эффект, оказывая воздействие на функционирование конституционных институтов местного самоуправления и обеспечивая конституционный режим их реализации.
3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
законодательства как способ правопреобразования
Важным способом конституционно-судебного преобразования конституционного регулирования местного самоуправления является конституционное истолкование правовых норм законодательства, регулирующего отношения в муниципальной сфере. Хотя вопрос о юридической природе решений Конституционного Суда РФ и сформулированных в них правовых позиций по-прежнему является дискуссионным, нельзя не заметить следующее. Деятельность Конституционного Суда, связанная с осуществлением конституционного истолкования законодательных положений, является специфической формой правотворческой деятельности - и не только как "негативного законодателя" (подробнее вопрос о юридической природе решений Конституционного Суда РФ и их месте в системе источников муниципального права будет рассмотрен в соответствующем параграфе настоящей главы).
В качестве примера здесь можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П. В нем Суд выявил конституционно-правовой смысл оспариваемых положений Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (так называемый Закон о монетизации), предусматривающих сохранение с момента вступления Закона в силу объема льгот и гарантий, предоставлявшегося гражданам до его принятия. Это, по мнению заявителей - глав города Твери и Тверской городской Думы, - обязывая органы местного самоуправления поддерживать, в частности, прежний (льготный) уровень оплаты родителями содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях, нарушало права местного самоуправления на самостоятельное использование собственных материально-финансовых ресурсов, включая определение тех целей и задач, на решение которых они будут направлены. Конституционный Суд РФ не усмотрел в таком правовом регулировании нарушения прав муниципалитетов. Исходя из того, что обеспечение права на дошкольное образование, а также связанные с реализацией данного права вопросы социальной защиты составляют сферу совместной ответственности всех уровней публичной власти, включая местное самоуправление, Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу. Оспариваемые законоположения не противоречат Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранить сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, определенные федеральными нормами, действовавшими до 1 января 2005 г., а также объем бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по состоянию на 31 декабря 2004 г. Кроме того, оспариваемые законоположения предполагают обязанность Российской Федерации и субъектов РФ оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.
3.2.1.4. Правопреобразующее значение
конституционно-судебных рекомендаций законодателю
Выработка Конституционным Судом РФ на основе разрешенных конкретных дел рекомендаций законодателю по совершенствованию муниципального законодательства является одним из способов развития конституционных институтов местного самоуправления посредством конституционного правосудия. Это вытекает из самой природы, особенностей юридической силы таких рекомендаций.
Выработанные Конституционным Судом РФ на основе разрешенных конкретных дел рекомендации законодателю по совершенствованию муниципального законодательства, не имея непосредственно обязывающего значения для нормотворческих органов, ориентируют их на последовательную и систематическую реализацию конституционных принципов и норм в текущем законодательстве. Следовательно, непринятие во внимание, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций может привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым создать угрозу нарушения конституционных прав на местное самоуправление.
В этом плане рекомендации законодателю представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Степень обязательности таких рекомендаций, обращенных к законодателю, определяется прежде всего тем, насколько они концептуально выверены с точки зрения доктринальных подходов к обоснованию предлагаемых изменений в действующем законодательстве, которое явилось предметом конституционного контроля.
Так, разрешая дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" <1>, касающихся правового регулирования института отзыва выборных лиц местного самоуправления, Конституционный Суд РФ, повторив ранее сформулированную правовую позицию о непротиворечии данного института Конституции РФ, одновременно указал, что во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ, содержащая требования о минимальных гарантиях прав отзываемого выборного лица, была воспринята федеральным законодателем, который, урегулировав институт отзыва в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., предусмотрел, в частности, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) (абз. третий ч. 2 ст. 24).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П.
Таким образом, принимаемые в рамках названных способов конституционно-судебного воздействия на муниципальную сферу решения Конституционного Суда РФ и сформулированные в них правовые позиции, обладая качествами нормативности и будучи направленными на конкретизацию сконцентрированного в конституционных нормах и институтах содержания, с одной стороны, и на выявление конституционно-правового смысла норм текущего законодательства, на раскрытие воплощенных в соответствующих нормативных положениях конституционных ценностей и целей развития российской государственности - с другой, закономерно выступают в качестве императивных требований реализации конституционной программы преобразования, модернизации социальной действительности, включая муниципальную сферу.
В результате Конституционным Судом РФ как органом конституционного правосудия обеспечивается последовательная гармонизация буквы и духа Конституции, приведение ее формально-юридического нормативного содержания независимо от времени и политических условий ее принятия в соответствие с реальными отношениями политического властвования, социальной и экономической организацией общества и государства. Тем самым охрана Конституции, ее стабильность поддерживаются в органическом сочетании с динамизмом конституционной системы.
3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
конституционной модели местного самоуправления
Соответствующая роль конституционного правосудия как фактора развития, преобразования конституционной модели местного самоуправления особенно важна. Во-первых, она важна для стран, имеющих "жесткие" основные законы, когда конституционные поправки и изменения могут быть внесены в усложненном порядке (что имеет место в том числе в России). Во-вторых, значение динамической функции конституционного контроля существенно повышается в периоды активных социально-политических преобразований, в особенности муниципальных реформ. В-третьих, в современных условиях, когда человечество вступило в эпоху всеобщей глобализации, которая напрямую влияет на конституционные системы современных государств, предопределяет новые ценностные критерии их защиты, новые тенденции развития, а во многих случаях становится также фактором неустойчивости национальных конституционных систем, Конституционный Суд РФ в силу своих полномочий и требований ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о вхождении общепризнанных принципов и норм международного права, норм международных договоров РФ в состав ее правовой системы призван обеспечить адекватное соотношение между международными стандартами местного самоуправления и его конституционными императивами в текущем правовом регулировании, имея при этом в виду приоритет конституционных норм над нормами международного права и безусловную необходимость поддержания национального суверенитета.
В содержательном плане уяснение предназначения конституционного правосудия в рассматриваемом контексте связано с общим функциональным восприятием деятельности Конституционного Суда и свидетельствует о двойственном характере воздействия высшего органа конституционного контроля России на отношения, связанные с организацией и функционированием институтов местного самоуправления.
С одной стороны, Конституционный Суд РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий призван осуществлять нормоконтрольную функцию, проверку конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, и тем самым обеспечивать соответствие законодательных решений в данной области конституционным принципам и нормам. Вместе с тем, принимая во внимание достаточно широкие возможности граждан по инициированию конституционно-судебного контроля на федеральном уровне - в основе чего во всяком случае стоит вопрос о наличии или отсутствии нарушения оспариваемой нормой прав и свобод человека и гражданина, - Конституционный Суд РФ реализует и правозащитную функцию в сфере местного самоуправления, выступая в качестве одного из важнейших элементов общесудебного механизма защиты конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Таким образом, юрисдикционной сферой федерального конституционного правосудия охватываются как институционально-структурная (организационно-правовая), так и субъективно-личностная составляющие местного самоуправления, конституционное регулирование которых в совокупности определяет конституционную модель местного самоуправления.
С другой стороны, осуществление Конституционным Судом РФ названных полномочий связано с анализом положений Конституции РФ, выявлением их смысла, нормативного содержания, системных взаимосвязей, с установлением в рамках конкретно-исторических условий их реализации надлежащего баланса между воплощенными в соответствующих конституционных нормах и принципах ценностями. В результате такой деятельности не только происходят углубление и расширение представлений о конституционных основах местного самоуправления, но и фактически конкретизируются те или иные параметры, аспекты его конституционной модели, осуществляется, как отмечалось выше, правопреобразовательная функция в изменяющейся социально-правовой системе.
Значение практики конституционного правосудия для муниципальных правоотношений определяется и тем, что именно Конституционный Суд РФ - в условиях известной лаконичности конституционной регламентации муниципальных институтов - выработал концептуальные и, что немаловажно, обстоятельные подходы к конституционному обоснованию местного самоуправления, включая определение его конституционной сущности, а также ввел в национальную юридическую практику ряд категорий, имеющих фундаментальное значение для муниципального права (муниципальная власть, местное сообщество), в результате чего обеспечивается конституционализация науки муниципального права.
При этом в практике Конституционного Суда РФ получили отражение и обоснование, в том числе в контексте фактически складывающихся муниципально-правовых отношений, все важнейшие конституционные принципы и институты местного самоуправления, среди которых принципы самостоятельности местного самоуправления <1>, законности <2> и его подконтрольности государству <3>; институты правовой <4>, территориальной <5>, организационной <6> и финансово-экономической основы <7> местного самоуправления. В значительной мере сформулированные в соответствующих решениях Конституционного Суда РФ правовые позиции и подходы были восприняты федеральным законодателем в процессе реформирования местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П; Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О // ВКС РФ. 2001. N 2; Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О; Определение Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. N 471-О.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П.
<3> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
<4> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 октября 1998 г. N 124-О // Архив КС РФ. 1998; Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 г. N 60-О.
<5> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 г. N 165-О; Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 195-О // Архив КС РФ. 2000.
<6> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 214; Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г. N 98-О; Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О; Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 21-О.
<7> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П // СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509; Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О; Определение Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. N 470-О // Архив КС РФ. 2003; Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 71-О // Архив КС РФ. 2004.
Назовем наиболее важные из таких законодательных новелл. Во-первых, сформулированное ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. определение местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в законодательно установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1), в полной мере соответствует выявленной Конституционным Судом РФ конституционной природе местного самоуправления как института и уровня публичной власти, института гражданского общества и одновременно конституционного права человека и гражданина. Во-вторых, детальное законодательное определение территориальной основы местного самоуправления с выделением конкретных типов муниципальных образований и соответствующих каждому из них перечней вопросов местного значения, что, по существу, направлено на обеспечение реализации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, при том, что каждое из муниципальных образований является самостоятельным субъектом муниципальных отношений, предназначенным для осуществления муниципальной власти, - требований, которые не раз формулировались Конституционным Судом РФ. В-третьих, выявление и уточнение природы института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, определение механизма делегирования и установление конкретных гарантий прав муниципалитетов. В-четвертых, введение института выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.
Вместе с тем следует признать, что в ряде случаев федеральный законодатель отошел от ориентиров правового обеспечения местного самоуправления, сформулированных в федеральной конституционно-судебной практике. Конкретные вопросы, связанные с новым Федеральным законом о местном самоуправлении, в том числе в его соотношении с положениями Конституции РФ и решениями Конституционного Суда РФ, будут подробно рассмотрены далее. Здесь же в качестве примера обратим внимание на установленный ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в качестве основополагающего принцип обязательности двухуровневой системы местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Такое решение, очевидно, по замыслу федерального законодателя, направлено на приближение органов местного самоуправления к населению, повышение уровня гарантированности прав граждан в муниципальной сфере путем сужения возможностей субъектов РФ воздействовать на территориальную основу местного самоуправления. Между тем еще в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П Конституционный Суд РФ указал следующее. Исходя из Конституции РФ, определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по существу относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.
Важно подчеркнуть, что степень активности Конституционного Суда РФ в муниципально-правовой сфере в большой степени определяется кругом субъектов, обладающих правом на обращения в Суд, в частности, с конституционными жалобами.
3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
самоуправления: субъекты, нормативное содержание,
порядок реализации
Защита основных прав и свобод человека и гражданина, включая право населения и отдельных граждан на осуществление местного самоуправления, является наряду с защитой основ конституционного строя, обеспечением верховенства и прямого действия Конституции РФ основной целью деятельности Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1, ч. 1 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). В этом плане все полномочия Конституционного Суда РФ по осуществлению нормоконтроля и разрешению компетенционных споров, официальному толкованию Конституции РФ, как и все виды обращений в Конституционный Суд, включая запросы Президента или Правительства РФ, парламента в лице его отдельных палат или одной пятой депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации), высших органов судебной власти, непосредственно или в конечном счете направлены на обеспечение баланса демократических ценностей, в том числе на защиту основных прав и свобод человека и гражданина в сфере местного самоуправления.
Это, однако, не исключает необходимости специального исследования такого относительно самостоятельного направления конституционного контроля, как рассмотрение Конституционным Судом РФ обращений самих граждан, их объединений, муниципальных образований в качестве особых публично-территориальных коллективов, а также судов на нарушения конституционного права на местное самоуправление.
3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
Право на конституционную жалобу получило конституционное закрепление в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, в соответствии с которой к полномочиям Конституционного Суда РФ отнесена проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. ФКЗ о Конституционном Суде РФ детализирует данное положение, закрепляя правомочие по обращению в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом за гражданами и их объединениями.
Являясь развитием закрепленного в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту, право на конституционную жалобу предполагает строго определенный порядок его реализации, что было неоднократно подтверждено и в решениях Конституционного Суда РФ. В частности, в Постановлении от 16 июля 2004 г. N 15-П <1>, а также в ряде Определений (от 21 декабря 2000 г. N 253-О <2>, от 19 февраля 2004 г. N 108-О <3>, от 5 июля 2005 г. N 304-О <4>, от 21 декабря 2006 г. N 553-О <5>, от 25 января 2007 г. N 72-О-О <6>) Конституционный Суд РФ указал следующее. Из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, как оно сформулировано в ст. 46 (ч. 2) и конкретизирующей ее содержание ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты (в том числе судебного оспаривания правовых актов), особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются исходя из Конституции РФ, ее ст. 46 - 53, 118, 120, 123 и 125 - 128, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3282.
<2> Архив КС РФ. 2000.
<3> Архив КС РФ. 2004.
<4> ВКС РФ. 2005. N 6.
<5> Архив КС РФ. 2006.
<6> Архив КС РФ. 2007.
Как видно из нормы ст. 96 вышеупомянутого Федерального конституционного закона в ее взаимосвязи с соответствующим конституционным положением, право на конституционную жалобу не ограничивается нормативным содержанием ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, но имеет более глубокие конституционные основания, находящиеся в системе координат конституционного статуса личности.
Речь идет о том, что право на конституционную жалобу является важным элементом конституционного статуса человека и гражданина, других субъектов местного самоуправления. Этому соответствует и понимание самой категории конституционного статуса, которая применима не только к гражданам, но и другим субъектам права (к публичным органам, предприятиям, учреждениям, объединениям граждан и т.п.).
Вместе с тем исходные характеристики конституционного статуса как государственно-правовой категории получают свое воплощение применительно к человеку и гражданину как субъекту основных прав и свобод. Соответственно, самим фактом принадлежности права на конституционную жалобу к конституционному статусу человека и гражданина в Российской Федерации объясняются многие особенности юридической природы данного права.
Во-первых, соответствующие нормы Конституции РФ и ФКЗ о Конституционном Суде РФ предоставляют равные для каждого возможности вступать с государством в спор о праве конституционном (конституционности нормативного правового акта), что является одним из основополагающих элементов характеристики Российской Федерации как правового демократического государства, признающего человека, его права и свободы высшей ценностью, определяющей смысл и содержание деятельности всех органов государственной власти (ст. 1, 2, 18 Конституции РФ), и обязывающего сообразно этому выстраивать публично-властные отношения со своими гражданами.
Во-вторых, право на конституционную жалобу является проявлением системного единства целого комплекса прав граждан РФ как элементов конституционного статуса: это прежде всего право участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), право каждого на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ), право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч. 1 ст. 47 Конституции РФ), право субъектов местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ).
В-третьих, порядок реализации права на конституционную жалобу связан с наличием определенного процессуального механизма ее рассмотрения и разрешения, конструируемого на основе ряда конституционных принципов, а именно: принципа осуществления правосудия только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ), принципа разделения юрисдикции в зависимости от характера спорного правоотношения (ч. 2 ст. 118, ст. 125 - 127 Конституции РФ), принципа независимости судебной власти и судей (ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 118, ч. 1 ст. 120 Конституции РФ; ст. 5, 13 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), принципа открытости судебного разбирательства (ч. 1 ст. 123 Конституции РФ; ст. 5, 31 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ; ст. 5, 35 ФКЗ о Конституционном Суде РФ).
При этом, как следует из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ как с индивидуальной, так и с коллективной жалобой.
Практика конституционного правосудия знает множество примеров обращения граждан в порядке не только индивидуальной, но и коллективной активности. Причем в данном случае речь идет об обращениях не только объединений граждан (это, естественно, тоже форма реализации коллективной жалобы), но и о жалобах, направляемых в Конституционный Суд от имени нескольких граждан, - своего рода коллективных петициях.
Так, например, в связи с коллективной жалобой группы граждан, проживающих в городе Ижевске, Конституционный Суд РФ рассмотрел в 1997 г. дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <1>. Заявители полагали, что в данном Законе региональный законодатель вышел за пределы своих полномочий, определив порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти в районах, городах и районах в городах. Однако в процессе изучения обстоятельств дела Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что коллективная жалоба заявителей связана с применением названного Закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь одной из подписавших жалобу заявительниц, обратившейся в суд общей юрисдикции в связи с нарушением ее прав оспариваемым Законом. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ прекратил производство по коллективной жалобе и рассмотрел лишь индивидуальную жалобу соответствующего лица.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П.
В 2000 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение по коллективной жалобе ряда граждан, оспаривавших Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Устав города Москвы <1>, в части установленного Федеральным законом права субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - не создавать выборные городские органы местного самоуправления и предусмотренного Уставом города Москвы совмещения в лице представительного и исполнительного органов власти города органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. Заявители полагали, что такое регулирование противоречит ст. 5, 12, 32 (ч. 2), 130 (ч. 2) и 133 Конституции РФ, поскольку фактическое отсутствие органов местного самоуправления на городском уровне в Москве и Санкт-Петербурге препятствует реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. N 97-О // Архив КС РФ. 2000.
3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
конституционной жалобы?
Право на конституционную жалобу предполагает строго определенные требования к жалобе и к порядку ее реализации, что получило регламентацию в ФКЗ о Конституционном Суде РФ, а также было неоднократно подтверждено в решениях Конституционного Суда РФ.
Законодатель в ФКЗ о Конституционном Суде РФ предусмотрел ряд требований, предъявляемых к обращениям в Суд (ст. 37 - 39). Обращение должно быть направлено в Конституционный Суд РФ в письменной форме и подписано управомоченным лицом (управомоченными лицами).
К направляемому в Конституционный Суд РФ обращению должны быть также приложены: 1) текст акта, подлежащего проверке, или положения Конституции РФ, подлежащие толкованию; 2) доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде РФ в качестве представителя; 3) перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке; 4) документ об уплате государственной пошлины. В соответствии с положениями ст. 333.23 гл. 25.3 "Государственная пошлина" части второй НК РФ, вступившей в силу с 1 января 2005 г., госпошлина составляет:
при направлении запроса или ходатайства - 4,5 тыс. руб.;
при направлении жалобы организацией - 4,5 тыс. руб.;
при направлении жалобы физическим лицом - 300 руб.
Конституционный Суд РФ своим решением с учетом материального положения гражданина может освободить его от уплаты государственной пошлины либо уменьшить ее размер, что на практике нередко имеет место. В случаях если обращение не было принято к рассмотрению, государственная пошлина возвращается заявителю. Практика применения данной нормы свидетельствует о том, что государственная пошлина возвращается и в тех случаях, когда Конституционный Суд РФ принимает определение об отказе в принятии жалобы к рассмотрению, хотя фактически обращение было рассмотрено пленумом, т.е. всем составом Конституционного Суда. Государственная пошлина возвращается и в том случае, если обращение в Конституционный Суд в соответствии со ст. 44 ФКЗ о Конституционном Суде РФ отзывается заявителем. Отозвать свое обращение заявитель имеет право без какой-либо аргументации, но до начала рассмотрения дела в заседании Конституционного Суда.
Запросы судов, запросы о толковании Конституции РФ, ходатайства Президента РФ по спорам о компетенции, когда он в этих спорах не является стороной, государственной пошлиной не оплачиваются.
Наряду с перечисленными выше обязательными требованиями к обращению и прилагаемым документам по усмотрению заявителя к обращению могут быть приложены и иные материалы и документы, имеющие отношение к конституционной оценке поставленного в обращении вопроса, а также (что специально оговаривается в ст. 38 ФКЗ о Конституционном Суде РФ) списки свидетелей и экспертов, которых заявитель считает целесообразным вызвать в заседание Конституционного Суда РФ. Обращение и прилагаемые к нему документы, все иные материалы представляются с копиями в количестве 30 экземпляров. Граждане представляют необходимые документы с копиями в количестве трех экземпляров.
Несоблюдение данных требований, а также критериев допустимости обращения влечет за собой невозможность признания за обращением в Конституционный Суд РФ юридического качества конституционной жалобы и, соответственно, отказ в принятии к рассмотрению, причем не обязательно в рамках распорядительного пленума Конституционного Суда РФ, но и на более ранних стадиях изучения соответствующих документов Секретариатом Конституционного Суда РФ. Такого рода требования, как следует из одного из решений Конституционного Суда РФ <1>, вытекают из содержания ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ; они не направлены на ограничение права граждан на обращение за судебной защитой в Конституционный Суд РФ, а лишь устанавливают процедуру реализации этого права. Уведомление заявителя о несоблюдении тех или иных требований с одновременной рекомендацией об устранении недостатков в оформлении обращения является обязанностью Секретариата по обеспечению деятельности Конституционного Суда РФ и не может рассматриваться как ограничение права заявителя на обращение в Конституционный Суд РФ.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2000 г. N 125-О // Архив КС РФ. 2000.
3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
не только граждане РФ
При анализе субъектного состава права на конституционную жалобу в защиту прав местного самоуправления важно установить, являются ли надлежащими заявителями в Конституционный Суд РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ наряду с гражданами РФ иностранные граждане и лица без гражданства. Для ответа на данный вопрос важное значение имеет положение абз. второго ч. 1 ст. 3 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., в соответствии с которым предусмотрено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами, т.е. они могут при определенных условиях являться субъектами права на местное самоуправление.
Как следует из ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, право на конституционную жалобу принадлежит определенному кругу субъектов, а именно гражданам РФ и их объединениям. В то же время ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, как, впрочем, и иные конституционные положения, не содержит ограничений по субъектной принадлежности права на конституционную жалобу. Определяя подведомственность Конституционному Суду РФ дел, возбужденных посредством индивидуальных жалоб, Основной Закон указывает лишь на то, что жалоба должна быть связана с нарушением конституционных прав и свобод граждан, а также на конкретную форму нормоконтроля по данной категории дел. Следовательно, конституционного ограничения или тем более запрета на участие в споре с государством лиц, не находящихся с Российской Федерацией в устойчивой правовой связи в виде гражданства, нет.
Но ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ о Конституционном Суде РФ не содержится и прямого допущения для иностранных граждан и лиц без гражданства обращаться в Конституционный Суд РФ. Однако формальное отношение к механизмам судебной защиты конституционных прав и свобод, включая право на местное самоуправление, не соответствовало бы не только духу, но и букве Конституции РФ. Защита нарушенных конституционных прав и свобод не может быть поставлена в зависимость от наличия или отсутствия политико-правовой связи между государством, принимающим закон, и лицом, на которое действие этого закона распространяется. Необходимым юридическим условием, обусловливающим возникновение права на конституционную жалобу на нарушение прав человека законом, является ситуация, когда закон применен или подлежит применению к лицу в конкретном его деле. Именно такая правовая позиция сформулирована и в одном из решений Конституционного Суда РФ.
Принимая жалобу заявителя - иностранного гражданина к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой по смыслу ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, закрепляющей право на обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод за гражданами, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединениями граждан, а также иными органами и лицами, указанными в Федеральном законе, в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 2), 46, 62 (ч. 3) и 125 (ч. 4) Конституции РФ, возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П // СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1142.
Изложенный подход может и должен рассматриваться в качестве универсального при оценке допустимости жалоб иностранных граждан с учетом той лишь особенности в отношении конституционно-судебной защиты их права на участие в осуществлении местного самоуправления, что она возможна в случаях, когда соответствующее право иностранного гражданина вытекает из международного договора Российской Федерации и конкретное лицо постоянно или преимущественно проживает на территории муниципального образования.
3.3.4. Муниципальные образования -
публично-территориальные объединения граждан
Особым субъектом обращения в Конституционный Суд РФ является население муниципального образования, представляющее собой коллективного носителя права на осуществление местного самоуправления и, соответственно, располагающее возможностью защищать гарантируемые Конституцией РФ права и свободы, связанные с осуществлением местным сообществом самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения, в рамках судебной процедуры, включающей и конституционное судопроизводство. Не имея прямого конституционного или законодательного закрепления, это положение получило обоснование в виде имеющей общеобязательное значение правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной им в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П.
Граждане А.Г. Злобин и Ю.А. Хнаев (бывшие главы муниципальных образований) обратились в Конституционный Суд РФ с жалобой о проверке конституционности ряда положений Закона Красноярского края от 26 сентября 1996 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа от 12 января 2000 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", регулирующих порядок отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления. Заявители указывали на то, что оспариваемые нормы допускают произвольное использование отзыва и не содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности, по политическим мотивам; тем самым один институт непосредственной демократии (отзыв выборного должностного лица) противопоставляется другому (выборам), нарушаются конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления и конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, умаляется достоинство личности, что противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3), 13 (ч. 1, 2 и 3), 19 (ч. 1), 21 (ч. 1), 32 (ч. 2), 130 (ч. 2) и 133 Конституции РФ.
Анализируя возможности судебной защиты прав граждан, включая выборных должностных лиц, и населения муниципального образования в целом в связи с осуществлением процедур досрочного отзыва выборных должностных лиц муниципального образования, Суд указал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва - и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.
Обжалованию в судебном порядке подлежат в силу ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ и действующего законодательства любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ могут быть оспорены и сами законы - федеральные и субъектов РФ, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и их объединений. Как следует из данной конституционной нормы в системном единстве с ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> На основании изложенной правовой позиции Конституционный Суд РФ признает жалобы муниципальных образований допустимыми. К настоящему времени рассмотрено около двух десятков таких дел.
Принимая такое решение, Конституционный Суд РФ исходил из понимания населения муниципального образования как особого объединения граждан - местного сообщества, которое формируется на основании Конституции РФ и закона в соответствии с объективно складывающимися взаимными интересами граждан по месту их жительства при совместном решении общих дел (вопросов местного значения). По своим целям, основаниям и формам деятельности данное объединение, конечно, отличается от общественных объединений в том смысле, который придается данному термину как в гражданском праве, так и Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <1>. Местное сообщество функционирует на основе публично-властной территориальной самоорганизации граждан, являясь одновременно и субъектом, и объектом публичного управления в соответствующих территориальных пределах. Однако специфические свойства местного сообщества не отменяют его природу как объединения граждан, понимаемого в широком, конституционно-правовом, плане, и, соответственно, не могут служить препятствием для распространения на местные сообщества положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, закрепляющих право объединения граждан на обращение в Конституционный Суд РФ <2>. Речь идет о том, что содержание тех или иных конституционно-правовых терминов, выступающих предельно обобщенными категориями, подлежащими конкретизации в различных отраслях национального законодательства, не может ограничиваться нормативным содержанием какой-либо одной отрасли права, если только иное прямо не следует из существа соответствующих конституционных положений <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<2> Справедливости ради стоит отметить, что по данному вопросу в литературе высказано и иное - противоположенное - мнение. См.: Фадеев В.И. О праве органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2004. N 26(246). С. 18 - 27.
<3> Подтверждением этого может служить, например, получивший всестороннее обоснование в решениях Конституционного Суда РФ подход, заключающийся в недопустимости отождествления весьма широкого, глубокого по содержанию конституционного понятия "собственность" с гражданско-правовым понятием собственности. См., напр.: п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2311.
Из приведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ вытекает, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве, являясь разновидностью коллективных муниципальных прав местного сообщества <1>, может быть реализовано от имени местного сообщества выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самим населением муниципального образования. Это находит подтверждение в практике Конституционного Суда РФ. Так, по состоянию на сегодняшний день Конституционным Судом вынесены решения по жалобам глав города Твери и Тверской городской Думы <2>, администраций Пензы <3>, Волгограда <4>, муниципального образования "Смольнинское" <5>, города Коряжма <6>, муниципального образования "город Инта" <7>, муниципального образования "город Новодвинск" <8>, города Ельца Липецкой области и Елецкого городского Совета депутатов <9>, муниципального совета муниципального образования города Красное село Санкт-Петербурга <10>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. М., 2004. С. 306 - 329.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.
<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2002 г. N 207-О // Архив КС РФ. 2002.
<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О.
<5> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О // ВКС РФ. 2003. N 6.
<6> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 58-О // Архив КС РФ. 2005.
<7> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 г. N 13-О // Архив КС РФ. 2005.
<8> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 июня 2005 г. N 224-О.
<9> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. N 323-О // Архив КС РФ. 2006.
<10> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 225-О // ВКС РФ. 2005. N 6.
В научной литературе, правда, такой подход Конституционного Суда РФ до сих пор подвергается сомнению: например, по той причине, что Конституция РФ различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных и совершенно разных субъектов права <1>. Не ставя под сомнение наличие конституционно-правовых различий между органами местного самоуправления и объединениями граждан, полагаем, однако, что для понимания логики рассматриваемого подхода Конституционного Суда РФ более важен вопрос о самой природе муниципальных органов, их месте и роли внутри системы местного самоуправления и, соответственно, в реализации муниципальной власти местным сообществом как публично-территориальным объединением граждан.
--------------------------------
<1> См.: Чаптыков А.В. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 4.
Из решений, принятых Конституционным Судом РФ по обращениям муниципальных образований в лице их органов, видно, что Суд признает допустимыми конституционные жалобы органов местного самоуправления в том случае, если муниципальные органы выступают не с собственным интересом, а исключительно в защиту прав населения муниципального образования, являются непосредственными представителями граждан в процессе реализации ими своих конституционных прав и свобод. Это в полной мере соответствует ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами не только посредством прямого волеизъявления, но и через выборные и иные органы местного самоуправления (здесь, очевидно, предполагается, что полномочия "иных органов местного самоуправления" производны от полномочий "выборных органов"). Иными словами, муниципальные органы (глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования), составляя организационно-правовые начала публично-территориальной самоорганизации населения (местного самоуправления), обеспечивают необходимую степень упорядоченности и целостности муниципальной корпорации, получая тем самым право действовать от имени и в интересах местного сообщества.
Будучи связанными Конституцией РФ, федеральным законом и волеизъявлением избирателей действовать в интересах местного сообщества, органы местного самоуправления вправе и обязаны отстаивать конституционно-правовые интересы муниципального образования перед региональными и федеральными властями в процедурах конституционного судопроизводства, если такие интересы находятся под угрозой. При этом - подчеркнем еще раз - они действуют как организационно-правовой элемент структуры местного самоуправления (местного сообщества), выступают от имени и в интересах последнего, что в полной мере охватывается ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ.
Необходимо иметь в виду, что сформулированная Конституционным Судом правовая позиция, признающая муниципальные образования субъектами обращения в Конституционный Суд, не исключает необходимости его надлежащего законодательного урегулирования <1>, что позволило бы в том числе более детально определить порядок и особенности обращения в Суд от имени муниципального образования органов местного самоуправления, с одной стороны, и непосредственно населения - с другой. Важно, чтобы в конституционном обращении органа местного самоуправления получил обоснование тот факт, что в соответствующем деле выражен интерес не самого органа, а муниципального образования как "территориального объединения граждан, коллективно реализующего на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления". Что же касается процедуры, то в целом она должна соответствовать процедуре обращений граждан <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Гриценко Е.В. Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству // Академический юридический журнал. 2001. N 3; Шугрина Е.С. Особенности обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ // Модели конституционной юстиции в современном мире: Материалы научной конференции, проведенной 25 - 26 мая 2006 г. юридическим факультетом СПбГУ совместно с Конституционным Судом РФ. СПб., 2007. С. 156 - 157.
<2> См. об этом подробнее: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. Т. 1. С. 34 - 35.
Следует заметить, что, принимая ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., федеральный законодатель в определенной мере учел вышеприведенную правовую позицию Конституционного Суда РФ и сделал некоторые шаги (вольно или невольно?) на пути к признанию права органов местного самоуправления на конституционную жалобу. Речь идет о следующем.
Согласно ч. 5 ст. 7 указанного Федерального закона, если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт РФ либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления НЕ СООТВЕТСТВУЕТ КОНСТИТУЦИИ РФ (выделено авт. - Н.Б.), федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ, ВОПРОС О СООТВЕТСТВИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ИЛИ ИНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА РФ ЛИБО ЗАКОНА ИЛИ ИНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА СУБЪЕКТА РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления КОНСТИТУЦИИ РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ РАЗРЕШАЕТСЯ СООТВЕТСТВУЮЩИМ СУДОМ. Вопрос же о соответствии нормативных правовых актов федерального и регионального уровней Конституции РФ может быть решен лишь в рамках конституционного судопроизводства. Правда, данное законоположение, во-первых, прямо не называет того субъекта, который вправе инициировать судебное разбирательство в связи с наличием установленных законом обстоятельств; признание в качестве такого субъекта органов местного самоуправления может из него лишь выводиться. Во-вторых, представляется, что, несмотря на возможность, допустимость урегулирования подобного вопроса в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., более корректно, в том числе с точки зрения необходимости рационального структурирования законодательства, предусмотреть право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ в ФКЗ о Конституционном Суде РФ.
3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
обращения в Конституционный Суд
Подход, основанный на признании допустимыми обращений в Конституционный Суд муниципальных предприятий и учреждений, также не имеет прямого законодательного решения и сформировался в практике конституционного правосудия, что связано, как и в предыдущем случае, с проблемой толкования положения ФКЗ о Конституционном Суде РФ о возможности обращения в федеральный орган конституционного правосудия объединения граждан при условии, что примененной или подлежащей применению законодательной нормой были нарушены права не конкретного гражданина, а соответствующего объединения. Разрешая данную проблему, Конституционный Суд РФ изначально взял курс на наиболее оптимальное с точки зрения правозащитной функции и социального предназначения института конституционного контроля истолкование соответствующих положений Конституции РФ и ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Уже в 1996 г. Суд вынес Постановление, в котором сформулировал правовую позицию, заключающуюся в следующем <1>. По смыслу ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). В данном случае акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью, обратившиеся в Конституционный Суд РФ, по сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Следовательно, на данные объединения граждан в качестве субъектов названных прав в полной мере распространяется требование ст. 57 Конституции РФ о недопустимости придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.
<2> После принятия данного решения Конституционным Судом РФ было рассмотрено значительное число дел по жалобам юридических лиц. См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1999 г. N 5-П // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1749; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 1999 г. N 8-П // СЗ РФ. 1999. N 21. Ст. 2669; Постановление Конституционного Суда РФ от 28 марта 2000 г. N 5-П // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1533; Постановление Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2003 г. N 5-П // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1656; Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 1999 г. N 133-О // ВКС РФ. 2000. N 1; Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 195-О // ВКС РФ. 2000. N 2; Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. N 98-О // ВКС РФ. 2000. N 6.
Двумя годами позже Конституционный Суд РФ в развитие использованного им в приведенном решении правозащитного подхода расширил категорию "объединение граждан", включив в нее в том числе акционерные общества и государственные унитарные предприятия, указав при этом на принцип равенства юридических лиц, как частных, так и государственных (независимо от их организационно-правовой формы) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5211.
Поскольку же основным тезисом для принятия решения о допустимости обращений государственных унитарных предприятий являлся конституционный принцип равенства всех форм собственности, что предполагает в том числе равную судебную защиту частной, муниципальной, государственной форм собственности, соответствующая правовая позиция была распространена и на муниципальные унитарные предприятия и учреждения.
Так, Конституционным Судом РФ были приняты решения по жалобам муниципального унитарного предприятия "Нижнеамурский торг" <1>, Оренбургского муниципального высшего естественно-гуманитарного колледжа (института) <2>, муниципального предприятия "Хвойнинский лесопункт" <3>, Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Водоканал" <4>, муниципального предприятия "Дормостстрой" <5>, муниципального унитарного предприятия "Водоканал" города Омска <6> и др.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2002 г. N 341-О // Архив КС РФ. 2002.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 10-О // Архив КС РФ. 2003.
<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. N 437-О // Архив КС РФ. 2003.
<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 229-О // ВКС РФ. 2004. N 6; Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. N 255-О // ВКС РФ. 2005. N 1.
<5> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 446-О // Архив КС РФ. 2004.
<6> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 мая 2005 г. N 255-О // Архив КС РФ. 2005.
Что же касается возможности признания надлежащими заявителями в Конституционный Суд РФ муниципальных учреждений, то она зависит от того, выступают ли они исключительно в качестве организации, конституционные права которой предположительно были нарушены, либо в качестве муниципального органа, защищающего публичный интерес <1>. В первом случае жалоба муниципального учреждения, очевидно, должна быть принята к рассмотрению при отсутствии к этому иных препятствий (неподведомственность, недопустимость обращения). Во втором случае муниципальное учреждение не является надлежащим субъектом конституционной жалобы. Дело в том, что по смыслу взаимосвязанных положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают граждане (объединения граждан), чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Следовательно, право конституционной жалобы находится в непосредственной взаимосвязи с необходимостью защиты своих прав и свобод. В то же время названные нормативные положения предусматривают возможность обращения в Конституционный Суд РФ "иных органов и лиц" в целях защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, т.е. в защиту чужих интересов. Такие органы и лица, однако, прямо определены в действующем законодательстве: это Генеральная прокуратура РФ и Уполномоченный по правам человека в РФ; муниципальные учреждения в этот круг не входят.
--------------------------------
<1> См.: Лушников В.А. Процессуальная правосубъектность государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений в конституционном судопроизводстве // Закон. 2006. N 11.
3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
в защиту прав местного самоуправления
Наряду с правомочиями граждан (объединений граждан) обращаться в Конституционный Суд РФ с конституционной жалобой о защите прав, связанных с осуществлением местного самоуправления, непосредственно, ч. 4 ст. 125 Конституции РФ предусматривает и опосредованную форму защиты гражданином нарушенных законом прав и свобод. Запрос суда в Конституционный Суд РФ - это правовой институт в системе конституционного судопроизводства, регулирующий деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по участию в возбуждении и рассмотрении дел о конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.
Эта форма заключается в обязанности суда любого вида юрисдикции и любой инстанции <1>, включая конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, в случае, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, приостановить разбирательство и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона (ст. 101 - 103 ФКЗ о Конституционном Суде РФ; абз. шестой ст. 215 и абз. пятый ст. 217 ГПК РФ; ч. 3 ст. 13 и п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ). При этом суд может направить запрос в Конституционный Суд РФ как по собственной инициативе, так и по ходатайству заинтересованного лица. Однако во всяком случае судом, как и иными субъектами конституционного обращения, должен быть соблюден определенный порядок подачи запроса с учетом особенностей, вытекающих из специфики судебной деятельности. Не имея цели подробного исследования данного вопроса, тем более что в научной литературе оно получило известное освещение <2>, обратим внимание лишь на такое важное условие допустимости судебного запроса, как надлежащий заявитель.
--------------------------------
<1> В данном случае не анализируется вопрос о том, является обращение судов общей и арбитражной юрисдикции с запросом в Конституционный Суд их обязанностью или правом. Думается, не только правовая позиция Конституционного Суда РФ (впервые сформулированная в Постановлении от 16 июня 1998 г.), но и системный анализ ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в единстве с нормами ст. 101, 103 ФКЗ о Конституционном Суде РФ свидетельствует о наличии характера долженствования, обязывания в соответствующем правомочии судов общей и арбитражной юстиции, хотя на этот счет есть и иная точка зрения (см., напр.: Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С. 94 - 95).
<2> См., напр.: Анишина В.И. Судебный запрос в конституционном судопроизводстве. М., 2002; Петров А.А. Запрос арбитражного суда в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле // Академический юридический журнал. 2005. N 3.
Согласно ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, при этом персонифицированными носителями судебной власти являются судьи (ч. 1 ст. 120). Вместе с тем такое положение судей и обладание ими властными полномочиями вовсе не означает, что любой судья, принимающий участие в производстве по тому или иному делу, вправе инициировать конституционное судопроизводство. Действительно, в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, закрепляющей институт судебного конституционного запроса, речь идет не о судьях, а о суде, т.е. органе, реализующем функцию правосудия. Следовательно, если судья участвует в рассмотрении дела, разрешаемого в коллективном составе, то он выступает в качестве одного из членов, образующих коллективный орган правосудия, который и наделен соответствующими властными полномочиями. Это подтверждает и практика Конституционного Суда РФ: согласно его правовой позиции, выраженной в Определении от 2 марта 2000 г. N 35-О, если дело рассматривается в коллегиальном составе, то именно в таком составе суд уполномочен принимать как решение по делу, так и решение об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом им деле; судья же вправе обращаться в Конституционный Суд РФ лишь в связи с производством по тем делам, которые в силу закона он рассматривает единолично <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2000 г. N 35-О // Архив КС РФ. 2000.
Как показывает практика, судебные органы активно участвуют в конституционном контроле в муниципальной сфере посредством обращения в Конституционный Суд РФ, ставя перед федеральным органом конституционного правосудия разноплановые вопросы, касающиеся различных аспектов местного самоуправления.
Заметное число решений Конституционного Суда посвящены, например, вопросам муниципальных выборов; среди судебных запросов по муниципальной проблематике были также вопросы, относящиеся к порядку наделения полномочиями глав муниципальных образований и иных лиц, замещающих муниципальные должности; предметом общеюрисдикционных судебных разбирательств становится порой порядок уголовного преследования в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, что заставляет соответствующие судебные органы обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ и по данной проблематике <1>; заслуживает внимания практика конституционного нормоконтроля, сложившаяся на основе судебных обращений в Конституционный Суд по поводу конституционности норм, относящихся к институту наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями <2>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 265-О // Архив КС РФ. 2003.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. N 131-О // ВКС РФ. 2003.
Одним словом, спектр судебных обращений в Конституционный Суд РФ в защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления весьма широк. Наряду с перечисленными выше к ним можно отнести также институты муниципальной службы <1>, муниципальных финансов и собственности, в том числе объем и содержание обязанностей органов местного самоуправления в отношении ведомственного жилого фонда <2>; порядок обслуживания счетов местных бюджетов <3>; вопросы пребывания на территории закрытого административно-территориального образования <4> и многие другие.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 219-О // Архив КС РФ. 1999.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. N 254-О // ВКС РФ. 2002. N 2.
<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г.
<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 420-О // ВКС РФ. 2004. N 3.
Важно заметить, что нормативным положением ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в части наделения судов полномочием по обращению с запросом в Конституционный Суд РФ охватываются все видовые субъекты судебной власти, включая суды общей юрисдикции и мировых судей, арбитражные суды, а также - подчеркнем - конституционные (уставные) суды субъектов РФ в лице конкретных носителей судебных полномочий <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 347-О // Архив КС РФ. 2002; Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 375-О // ВКС РФ. 2007. N 1.
Порой стремление к достижению "режима наибольшего благоприятствования" в конституционном судопроизводстве приводит к противоречивым, нежелательным результатам, связанным, в частности, с подачей "сдвоенных" конституционных обращений. Примером может быть рассмотренное Конституционным Судом РФ дело о проверке конституционности абз. второго п. 3 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. <1>. Основанием для рассмотрения данного дела послужили самостоятельные обращения в Конституционный Суд РФ администрации муниципального образования "Смольнинское" и Санкт-Петербургского городского суда по одному и тому же вопросу, поскольку в производстве данного суда находилось дело по заявлению администрации указанного муниципального образования. Администрация муниципального образования "Смольнинское" как заинтересованный субъект фактически воспользовалась своим правом на конституционную жалобу дважды - путем непосредственного обращения и через судебный запрос, т.е. с помощью опосредованной конституционной жалобы. В подобных случаях вполне может возникнуть вопрос о злоупотреблении правом на судебную защиту местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О.
3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
Как свидетельствует практика деятельности Конституционного Суда РФ, граждане весьма часто прибегают к праву на обращение в Конституционный Суд за защитой прав местного самоуправления. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что число обращений, направляемых в высший орган конституционного контроля Российской Федерации, существенным образом превышает число выносимых Конституционным Судом РФ на основе жалоб граждан решений. Одной из основных причин этого является невозможность признания соответствующих обращений в качестве допустимых, в частности, ввиду несоблюдения установленного порядка подведомственности разрешения вопросов, лежащих в основе того или иного спора. Разграничение предметной компетенции между судами общей юрисдикции, арбитражными судами и Конституционным Судом является в этом плане одной из важных проблем <1>.
--------------------------------
<1> См.: Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 190 - 318; Морщакова Т.Г. Судебная защита основных прав граждан в общем конституционном судопроизводстве: соотношение и особенности // Судебный контроль и права человека. М., 1996. С. 29 - 35.
Нередки также случаи направления в Конституционный Суд РФ обращений, содержащих признаки злоупотребления правом на конституционную жалобу <1>.
--------------------------------
<1> Так, например, гражданин И.А. Осипов обращался в Конституционный Суд РФ с просьбой о проверке конституционности федеральных и региональных законов, принятых без согласования с населением, поскольку это, по его мнению, нарушает конституционные права граждан, предусмотренные ст. 3 и 32 (ч. 1) Конституции РФ. Гражданин А.В. Павлычев, именуя свое обращение заявлением-протестом, оспаривал конституционность ст. 3, 37, 39, 40, 96 и 97 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, положения которых, по его мнению, создают необоснованные преграды для обращения граждан с соответствующей жалобой в Конституционный Суд РФ, чем ограничивают его право на судебную защиту и нарушают ст. 45 и 46 Конституции РФ, а также положения международно-правовых актов о правах человека. При этом ограничение своих прав заявитель фактически усматривал в том, что оспариваемые им нормативные положения не позволяют Конституционному Суду РФ оценивать решения и действия должностных лиц органов государственной власти, в то время как отсутствие соответствующей возможности приводит, как утверждал заявитель, к злоупотреблениям со стороны российских чиновников и к преступному поведению. См.: Архив КС РФ. 2004.
В случае если обращение явно не подведомственно Конституционному Суду РФ, Секретариат Конституционного Суда РФ может направить его в государственные органы и организации, компетентные решать поставленные в нем вопросы (ч. 4 ст. 40 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). Поэтому данная норма, направленная на оказание гражданину правовой помощи и имеющая позитивный правозащитный потенциал, ни в коем случае не может рассматриваться в качестве препятствия для реализации права на конституционную жалобу, хотя в практике Конституционного Суда имели место обращения, ставившие под сомнение конституционность данной нормы.
Что же касается необходимости соблюдения определенных норм для обращения в Конституционный Суд РФ, обусловливающих допустимость конституционной жалобы (конституционного запроса), то данный подход предопределяется закрепленным в Конституции РФ принципом "своего суда", согласно которому никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых это отнесено законом, с одной стороны, и конституционным принципом разделения властей - с другой.
Как указал Конституционный Суд РФ в одном из своих решений, обязанность Конституционного Суда РФ проверить, относится ли разрешение постановленного в жалобе вопроса к его компетенции и является ли жалоба допустимой в соответствии с требованиями ФКЗ о Конституционном Суде РФ, вытекает непосредственно из Конституции РФ и положений указанного Закона. При этом такие условия являются одинаковыми для всех заявителей, направляющих обращения в Конституционный Суд РФ, и не могут рассматриваться как нарушающие в конкретном деле заявителей их право на судебную защиту и принцип равноправия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 23 мая 2006 г. N 185-О // Архив КС РФ. 2006.
Вместе с тем конституционные критерии допустимости обращения граждан и их объединений в Конституционный Суд РФ предполагают установление адекватных им процедурно-процессуальных механизмов проверки наличия (соблюдения) соответствующих критериев в каждом конкретном деле. Это в конечном счете определяет процессуальный режим реализации конституционного права на судебную защиту, вопросы, связанные с рассмотрением поступивших в Конституционный Суд РФ обращений, должны быть всесторонне и полно урегулированы на уровне федерального конституционного закона и конкретизирующих его внутренних правовых актов Конституционного Суда РФ (регламент, положения).
При этом, очевидно, должны учитываться как конституционные нормативы организации конституционного судопроизводства, так и реально складывающаяся практика конституционно-судебных процедур. В этом плане есть основание для постановки вопроса о необходимости легализации (нормативно-правового оформления) фактически существующих в национальной правовой системе форм "квазиписьменного" конституционного судопроизводства, его превращения в реальное, по европейским стандартам, письменное производство с состязательностью сторон, что предполагает необходимость четкого определения прав и обязанностей субъектов данных отношений, включая конкретизацию полномочий Секретариата Конституционного Суда РФ, закрепление процессуальных сроков, связанных с анализом поступающих обращений, и т.д. <1>. Есть основания для совершенствования нормативного наполнения принципов состязательности и равноправия сторон в рамках данных процедур.
--------------------------------
<1> См.: Митюков М.А., Станских С.Н. Письменное разбирательство в конституционном судопроизводстве: Россия и опыт зарубежных стран // Государство и право. 2005. N 10. С. 5 - 13.
С этих позиций следует оценивать и возможность наделения обратившегося в суд гражданина (в рамках письменного производства) правом не только на ознакомление с поступающими в адрес Конституционного Суда РФ отзывами органов публичной власти на конституционную жалобу, а также с заключениями экспертов и специалистов по поднятым в ней вопросам, но и на дачу письменных пояснений и замечаний по итогам изучения соответствующих материалов <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом, напр.: Казарин И. Секретариат КС РФ: практические аспекты реализации прав заявителя // Судебная и правоохранительная системы: проблемы и перспективы развития в современной России: Материалы V Межрегиональной научно-практической конференции (10 ноября 2006 года) / Отв. ред. М.С. Саликов. Екатеринбург, 2007; Митюков М.А. О некоторых путях интенсификации деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Уч. зап. юридического факультета. Вып. 4(14) / Под ред. А.А. Ливеровского. СПб., 2005. С. 102 - 104.
3.4.2. Форма нормативно-правового акта
как критерий допустимости
Оспариванию гражданином в конституционном судопроизводстве подлежит закон, под которым Конституционный Суд РФ понимает как федеральный, так и федеральный конституционный.
Следует отметить, что ни ст. 125 Конституции РФ, ни ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ не называют федеральные конституционные законы в качестве предмета конституционного контроля, в том числе в рамках конкретного нормоконтроля по жалобам граждан. Это, однако, не исключает возможности их проверки в порядке конституционного судопроизводства, поскольку конституционное понятие "федеральный закон" имеет расширительное значение и включает в свое содержание в том числе федеральный конституционный закон, что было неоднократно подтверждено в практике Конституционного Суда РФ, принимавшего к рассмотрению обращения о проверке конституционности положений федеральных конституционных законов.
К примеру, при оценке жалобы Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Водоканал", в которой среди прочих нормативных актов оспаривался Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Конституционный Суд РФ исходил из того, что проверка по данному обращению соответствующего Федерального конституционного закона в принципе возможна, хотя сама по себе жалоба была признана недопустимой по иным основаниям <1>. Оно и понятно, поскольку в противном случае достаточно большой массив важных законов конституционного уровня, напрямую затрагивающих права и свободы граждан, оставался бы вне сферы влияния судебного конституционного контроля. Поэтому обращения в Конституционный Суд с требованием признать не соответствующим Конституции РФ такой подход, когда жалобы на федеральные конституционные законы признаются допустимыми, оставляются Судом без удовлетворения.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. N 255-О.
Вместе с тем вопрос о допустимости проверки федеральных конституционных законов в качестве специального в конституционно-судебной практике не решался, в связи с чем в начале 2007 г. при рассмотрении Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности ряда положений Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде РФ было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу, поскольку ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ о Конституционном Суде РФ не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд РФ осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.
Рассмотрев данное ходатайство, Конституционный Суд РФ не нашел оснований для его удовлетворения, четко сформулировав при этом свой подход в отношении допустимости конституционно-судебной проверки федеральных конституционных законов в условиях действующего конституционно-правового регулирования.
Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, Конституция РФ не допускает существования нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции РФ не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 2 ст. 4, ст. 10, 15 и 18, ч. 1 и 2 ст. 118, ст. 120).
Положения ст. 125 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда РФ являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции РФ, а также в ее ст. 71 (п. "а"), 90 (ч. 3) и другого термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы.
Принимаемые на основе и во исполнение Конституции РФ федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции РФ, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом РФ при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов. При этом из ст. 118, 120 и 125 - 128 Конституции РФ, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.
3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
по конституционным жалобам в защиту прав
местного самоуправления
Под конституционное понятие "законы" (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ) подпадают также законы субъектов РФ <1>, включая их конституции (уставы) как основные законы субъектов РФ.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. N 11-П // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3498; Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г. N 98-О // ВКС РФ. 2002. N 1; Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. N 8-О // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1311.
Региональное законодательство, как уже отмечалось, составляет один из важных блоков нормативного массива правового регулирования местного самоуправления: в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ субъекты Российской Федерации обладают достаточно обширными нормотворческими полномочиями в данной сфере. Такое значение регионального законодательства о местном самоуправлении сохраняется и в условиях нового ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., который хотя и сузил регулятивную компетенцию субъектов РФ в сравнении с предыдущим федеральным законодательством, но не исключил (и исходя из Конституции РФ не мог исключить!) их право принимать в сфере местного самоуправления правовые акты прямого действия в соответствии с федеральным законодательством.
Отнесение региональных законов, включая конституции (уставы) субъектов РФ, к конституционному понятию "закон" важно еще и потому, что на конституционные жалобы граждан в этом случае не распространяется предусмотренное п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ ограничение юрисдикции Конституционного Суда РФ по проверке на соответствие Конституции РФ лишь тех законов и иных нормативных актов субъектов РФ, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Конституционная жалоба гражданина (или запрос суда) может быть связана с проверкой на соответствие Конституции и такого закона субъекта РФ, который принят в порядке ст. 73 Конституции РФ, т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Так, например, 2 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ принял уже упоминавшееся Постановление по делу о проверке конституционности положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе". В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, в частности, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта РФ об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ (ст. 12, ст. 130 и ч. 1 ст. 131) и ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48).
Из сказанного ясно, что при признании федеральным законодателем возможности введения отзыва должностного лица местного самоуправления решение вопроса о введении или невведении на территории того или иного субъекта РФ данной формы непосредственного народовластия является прерогативой соответствующего субъекта РФ, т.е. входит в состав его исключительной компетенции.
При этом, как подчеркивается в данном Постановлении, в силу ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ и действующего законодательства обжалованию в судебном порядке подлежат любые юридически значимые действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва. В процедуре же конституционного судопроизводства в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в системном единстве с ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов РФ), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан.
Особой разновидностью законов субъектов РФ как предмета конституционного контроля являются их конституции (уставы) <1>. С учетом весьма существенной специфики юридической природы данных актов этот вопрос был предметом специального рассмотрения Конституционного Суда РФ, в том числе с точки зрения допустимых форм, способов судебного нормоконтроля относительно данного вида актов субъектов РФ.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. N 2-П // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 627; Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 1998 г. N 53-О // ВКС РФ. 1998. N 4.
Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Государственный Совет Республики Татарстан и Верховный Суд Республики Татарстан обратились в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности ряда положений ГПК РСФСР и ГПК РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
Заявители утверждали, что в силу ст. 5 (ч. 2), 66 (ч. 1 и 2), 118 (ч. 2), 125 (п. "б" ч. 2) и 126 Конституции РФ конституции и уставы субъектов РФ как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов РФ, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов РФ и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.
Для разрешения поставленных заявителями вопросов Конституционный Суд РФ обратился к проблеме особенностей юридической природы конституций (уставов) субъектов РФ, отметив при этом, что конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства.
По смыслу ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 1, 3 - 5, 15, 71 - 73 и 76 конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредительными по своему характеру, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения РФ и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов РФ служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.
Конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов РФ на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер.
Особенности конституций (уставов) субъектов РФ как учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов РФ. Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ.
При проверке конституций (уставов) субъектов РФ - в силу их прямой нормативной связи с Конституцией РФ - основополагающим критерием является их соответствие Конституции РФ. По смыслу положений ст. 5, 66, 71 - 73, 76 и 125 Конституции РФ выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.
В связи с этим Конституционный Суд РФ признал содержащуюся во взаимосвязанных п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР и во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, 2 и 3 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3).
3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
конституционной жалобы: нерешенные вопросы сохраняются
По смыслу взаимосвязанных положений п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76, ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115 Конституции РФ с учетом их толкования, выработанного в практике Конституционного Суда РФ, правовое регулирование вопросов местного самоуправления может осуществляться нормативными актами Правительства РФ, изданными на основании и во исполнение федерального закона.
Вместе с тем ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, закрепляя институт конституционной жалобы, не называет постановления Правительства РФ в качестве возможного предмета таких жалоб. Следовательно, по общему правилу Конституция РФ не предполагает проверку постановлений Правительства РФ в порядке конкретного конституционного контроля. Но как быть в том случае, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве? Речь идет о таких нормативных актах Правительства РФ, которые приняты во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ непосредственно федеральным законом по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе; именно на основании такого уполномочия Правительство РФ в этом случае непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование).
Эти вопросы стояли перед Конституционным Судом РФ при выработке Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П <1>. В данном Постановлении Суд указал, что, поскольку в силу ст. 125 (п. "а" ч. 2) Конституции РФ проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ возложена на Конституционный Суд РФ, он правомочен проверять такие акты и на предмет их соответствия положениям ч. 1 ст. 15, ст. 114 и 115 Конституции РФ, в том числе требованию о том, что нормативные акты Правительства РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство РФ непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства РФ невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства РФ, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403.
При этом Конституционным Судом РФ разрешается вопрос о соответствии Конституции РФ как самого закона, так и постановления Правительства РФ, без применения которого невозможно и применение закона. Следовательно, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд РФ в силу ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, ст. 96, 97, 101 и 103 ФКЗ о Конституционном Суде РФ может признать допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ.
Такой подход - небесспорный в теоретическом плане (достаточно сказать о проблеме допущения в этом случае первичного правового регулирования актами органов исполнительной власти) - в правоприменительной практике породил конкуренцию юрисдикции между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ: поскольку всякий нормативный правовой акт Правительства РФ связан с законом, должен быть принят, как это прямо закреплено в ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение федерального закона, сталкиваясь с необходимостью проверки того или иного постановления Правительства РФ, Верховный Суд РФ со ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П зачастую отказывается от рассмотрения дел об оспаривании соответствующих нормативных правовых актов, указывая, что их проверка может быть осуществлена лишь в рамках конституционного судопроизводства.
В то же время в ряде случаев подобная проверка Верховным Судом РФ все же производится, однако без какой-либо специальной аргументации такого подхода. Так, например, в конце 2006 г. Верховным Судом РФ было рассмотрено заявление о признании частично недействующими п. 2 и 5 Постановления Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 23 "Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам", оставленное по итогам рассмотрения без удовлетворения <1>. Вместе с тем указанное Постановление Правительства РФ - хотя это прямо им и не предусмотрено - принято во исполнение, в частности, положений п. 2 ст. 7 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" <2>, в соответствии с последним если согласно условиям особого режима закрытого административно-территориального образования в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними соответствующими предприятием, министерством или ведомством, в том числе за счет средств, выделяемых Правительством РФ на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия на строительство органам местного самоуправления в местах предполагаемого расселения. При этом граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилье по сложившимся в данном регионе ценам за один квадратный метр жилой площади либо обеспечиваются жильем по установленным нормам на новом месте жительства в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Однако, как следует из содержания принятых Верховным Судом РФ решений, вопрос о том, возможна ли проверка законности соответствующих нормативных положений постановления Правительства РФ вне связи с оценкой их конституционности, Верховным Судом РФ не решался.
--------------------------------
<1> См.: решение Верховного Суда РФ от 12 октября 2006 г. N ГКПИ06-973 // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика"; Определение Верховного Суда РФ от 12 декабря 2006 г. N КАС06-464 // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика".
<2> ВВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.
Не ставя под сомнение законность и обоснованность данных решений, нельзя не заметить следующее. Различная правоприменительная практика по вопросу о допустимости заявлений об оспаривании нормативных актов Правительства РФ, равно как и отсутствие понятных для всех субъектов права критериев разграничения подведомственности по данного рода спорам, недопустима с точки зрения конституционных принципов правовой определенности и юридической безопасности, обеспечения судебной защиты прав и свобод граждан на началах равенства и справедливости. Последние предполагают, в частности, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч. 1 ст. 47 Конституции РФ).
Раскрывая смысл данного конституционного положения, Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что в силу Конституции РФ подсудность дел (и, очевидно, их подведомственность. - Н.Б.) должна определяться законом, закрепляющим критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяли бы, в каком конкретно суде подлежит рассмотрению то или иное дело. Это позволило бы суду и участникам процесса избежать неопределенности в данном вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством правоприменительного решения, используя дискреционное полномочие правоприменительного органа или должностного лица, т.е. определять подсудность дела не на основании закона <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 марта 1998 г. N 9-П // СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1459; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. N 3-П // СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 867; Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2006 г. N 3-П // СЗ РФ. 2006. N 16. Ст. 1775; Определение Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. N 45-О // СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2211; Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 г. N 443-О // СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 406.
Исходя из этого, а также с учетом того, что оценка конституционности, очевидно, не может подменять собой проверку законности нормативного правового акта, в настоящее время существует острая потребность в научно-теоретической разработке проблемы разграничения компетенции между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ в сфере нормоконтроля актов Правительства РФ. Понимая сложность, многогранность, многоаспектность затронутой проблематики и не ставя перед собой задачу выработки завершенной модели нормативного урегулирования в данной области общественных отношений, представляем необходимым обратить внимание, по крайней мере, на следующие моменты, характеризующие содержание и пределы полномочий Конституционного Суда РФ, которые, вероятно, должны быть учтены в правовом регулировании.
Во-первых, наличие прямой нормативной связи федерального закона и постановления Правительства РФ безусловно предполагает их неразрывное, системно единое правовое регулирование конкретной сферы общественных отношений. Поэтому принятие Конституционным Судом РФ к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод постановлением Правительства РФ возможно - и это подтверждается критериями допустимости конституционной жалобы, установленными ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и конкретизирующими ее положениями ФКЗ о Конституционном Суде РФ, - только при условии одновременного применения в деле заявителя и оспариваемого постановления Правительства РФ, и федерального закона, которым Правительство РФ было уполномочено к осуществлению соответствующего нормотворчества.
Во-вторых, делегирование полномочий должно быть осуществлено в конституционно допустимой форме, а именно по общему правилу федеральным законом.
В-третьих, делегирование полномочий должно быть осуществлено в строгом соответствии с конституционными принципами наделения Правительства РФ нормотворческой компетенцией. Федеральный законодатель должен точно установить объем передаваемых Правительству РФ полномочий, критерии, условия и пределы их осуществления, в наиболее общем плане вытекающие из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости, которые предъявляют к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.
В-четвертых, Конституционным Судом РФ должна быть оценена конституционность (а не законность!) реализации делегированных полномочий. Последняя в данном случае понимается не как осуществляемое Правительством РФ правоприменение, а как основанное на бланкетной норме федерального закона подзаконное нормотворчество, в рамках которого следует соотносить принятые Правительством РФ нормативные акты в первую очередь с конституционным принципом разделения властей и принципом допустимости ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом.
Правительство РФ, осуществляя нормативную регламентацию общественных отношений исходя из предоставленных ему законодателем полномочий, не вправе выходить за пределы таких полномочий и тем самым подменять собой законодателя. Иное означало бы вмешательство Правительства РФ в исключительные прерогативы законодательной власти.
3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
Конституционному Суду неподведомственна
Перечень нормативных правовых актов, попадающих в сферу конституционной оценки по индивидуальным жалобам граждан или запросам судов, носит ограничительный характер, в том числе в соотношении с актами, обжалуемыми в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в порядке абстрактного нормоконтроля. Из этого исходит в своей практической деятельности и Конституционный Суд РФ. Например, Конституционный Суд РФ не уполномочен проверять конституционность уставов муниципальных образований, в связи с чем при поступлении обращений об оспаривании положений соответствующих нормативных актов Суд принимает "отказные" определения.
Решением Судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда и Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ были оставлены без удовлетворения как необоснованные жалобы гражданина С.Ф. Киринского на нарушение его избирательных прав при проведении выборов в городские органы местного самоуправления в городе Самаре. Заявитель требовал назначить на территории Ленинского района города Самары выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
В своей жалобе в Конституционный Суд РФ гражданин С.Ф. Киринский оспаривал конституционность ряда законов Самарской области, а также положения ст. 2, 3 и 6 Устава города Самары от 30 апреля 1996 г. и решения Самарской губернской Думы о его регистрации. Заявитель полагал, что данные нормативные акты как не предусматривающие создания внутригородских муниципальных образований в числе территорий, на которых в Самарской области осуществляется местное самоуправление, нарушают его конституционные права: право на участие в местном самоуправлении и право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления - и, следовательно, противоречат ст. 12, 130 - 133 Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 174-О.
Конституционный Суд РФ указал, что проверка конституционности таких нормативных актов, как уставы муниципальных образований, не отнесена к его компетенции. Поэтому в силу п. 1 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о Конституционном Суде РФ жалоба С.Ф. Киринского в части, касающейся проверки конституционности положений Устава города Самары и решения Самарской губернской Думы о его регистрации, не может быть принята к рассмотрению ввиду неподведомственности поставленного вопроса Конституционному Суду РФ.
Аналогичное решение было принято Конституционным Судом РФ и по жалобам гражданина М.Я. Ковалева.
В своих жалобах в Конституционный Суд РФ гражданин М.Я. Ковалев оспаривал конституционность устава муниципального образования "город Тихорецк" Краснодарского края по порядку опубликования и введения в действие, полагая, что нарушены его права, закрепленные в ст. 15 (ч. 3) Конституции РФ, а также просил отменить решения судов общей юрисдикции, принятые по его заявлениям.
В решении по данному обращению Суд указал, что согласно ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод правомочен проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Проверка муниципальных правовых актов не отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ.
Ограничительный подход к определению круга нормативных актов, могущих быть обжалованными в рамках конституционного судопроизводства, не означает ограничения права каждого на судебную защиту его прав и свобод и тем более не может рассматриваться в качестве его нарушения.
Гражданка А.В. Грищенко обратилась в Конституционный Суд РФ с требованием признать неконституционными положения п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96 и 97 ФКЗ о Конституционном Суде РФ <1>. На основании этих норм Конституционный Суд РФ Определением от 2 ноября 1995 г. отказал в принятии к рассмотрению ее жалобы. По мнению А.В. Грищенко, положения Федерального конституционного закона, не допускающие обращения в Конституционный Суд РФ граждан, их объединений с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод иными, кроме закона, нормативными актами, ограничивают конституционное право на судебную защиту прав и свобод, гарантированное ст. 46 (ч. 1 и 2), 47 (ч. 1), 53 и 56 (ч. 3) Конституции РФ.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. N 56-О // СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2803.
Сопоставив положения ст. 46 (ч. 2), 118 (ч. 2), 120 (ч. 2) и 125 (ч. 4) Конституции РФ, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что иные акты, кроме законов, подлежат обжалованию в других судах в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ и законами. Из этого исходит ст. 3 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>. Согласно этой статье суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
--------------------------------
<1> ВВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.
Эта же проблема - могут ли быть предметом конституционно-судебной проверки нормы актов местного самоуправления - возникла на предварительной стадии решения вопроса о допустимости жалобы по ранее упоминавшемуся "Тверскому делу" <1>. В частности, высказывалось мнение, что заявители в лице глав города Твери и Тверской городской Думы, поставив вопрос о конституционности норм федерального законодательства, фактически просили подтвердить в процедуре конституционного судопроизводства конституционность акта органа местного самоуправления, определявшего порядок и размер оплаты за пользование дошкольными муниципальными учебными заведениями в городе Твери. Однако само содержание принятого по итогам рассмотрения данного дела Постановления свидетельствует об обратном: предметом запроса по данному делу явились нормы Федерального закона N 122-ФЗ, хотя их прямое действие распространяется в том числе на уровень муниципального нормотворчества и правоприменения.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.
3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
нормативный правовой акт
По общему правилу конституционной жалобой может быть оспорен нормативный правовой акт, который не отменен и не утратил силу до начала рассмотрения дела Конституционным Судом РФ. Если же нормативный акт утрачивает силу в процессе рассмотрения дела Конституционным Судом, это является основанием для прекращения производства по делу.
Статья 43 ФКЗ о Конституционном Суде РФ допускает возможность обжалования даже утративших юридическую силу актов, но только лишь в том случае, если действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан.
Определением Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. N 11-О <1> гражданке И.Е. Ивановой со ссылкой на ч. 2 ст. 43 ФКЗ о Конституционном Суде РФ было отказано в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение ее конституционных прав ч. 2 ст. 108 ГК РСФСР, утратившей силу с 1 января 1995 г., т.е. до обращения заявительницы в Конституционный Суд РФ.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Законодательство".
Полагая, что применением ч. 2 ст. 43 ФКЗ о Конституционном Суде РФ были нарушены ее конституционные права, предусмотренные ст. 18, 45 и 46 Конституции РФ, что, в свою очередь, создало препятствия в защите прав, закрепленных ст. 21 (ч. 2), 35 и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ, И.Е. Иванова обратилась в Конституционный Суд РФ с требованием признать оспариваемую норму не соответствующей Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 1998 г. N 112-О // ВКС РФ. 1998. N 5.
Разрешая данное дело, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что оспариваемая норма не распространяется на случаи, когда оспариваемый акт утрачивает силу еще до обращения заявителя в Конституционный Суд РФ, - ФКЗ о Конституционном Суде РФ вообще не предусматривает проверку конституционности таких актов.
Вместе с тем признание законодателем нормативного акта утратившим силу имеет такие же правовые последствия, как и признание Конституционным Судом РФ какого-либо акта не соответствующим Конституции РФ, поскольку именно путем лишения юридической силы устраняются неконституционные нормы и, следовательно, обеспечивается защита конституционных прав граждан.
Настаивая на признании не соответствующей Конституции РФ отмененной законодателем нормы, заявительница фактически исходит из того, что решение Конституционного Суда РФ могло бы способствовать пересмотру ее гражданско-правового спора в судах общей юрисдикции. Однако в таком случае конституционное судопроизводство использовалось бы как средство судебной защиты, заменяющее судопроизводство по гражданским, уголовным или административным делам, что по смыслу ст. 118, 125 и 126 Конституции РФ не может быть признано допустимым.
Конституционная жалоба, несмотря на кажущееся первоначальное сходство с жалобой административной, ей не тождественна, более того, эти жалобы имеют ряд принципиальных отличий, связанных в первую очередь с характером спорного правоотношения. Административная жалоба связана с оспариванием публично-властных обязывающих действий или решений должностных лиц или органов государственной власти на предмет их соответствия законам; конституционная жалоба направлена на активизацию проверки конституционности актов определенного круга законотворческих органов. Отсюда вытекает необходимость установления различных процедур судебного разбирательства для каждой из названных жалоб, а равно и последствий рассмотрения соответствующих дел. В связи с этим уже упоминавшийся нами принцип разделения юрисдикции исключает возможность рассмотрения и разрешения дел в рамках административной жалобы.
Приведенная правовая позиция получила подтверждение в ряде решений Конституционного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 20 октября 2005 г. N 395-О // Архив КС РФ. 2005; Определение Конституционного Суда РФ от 24 ноября 2005 г. N 433-О // Архив КС РФ. 2005; Определение Конституционного Суда РФ от 20 июня 2006 г. N 227-О // Архив КС РФ. 2006; Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. N 329-О // Архив КС РФ. 2006.
Одновременно оспариваемый закон должен быть применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. При этом не имеет значения, каково содержание решений, принятых по делу судом, и рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями <1>. Более того, правоприменение не обязательно должно быть связано с судебным порядком рассмотрения дела. Законодатель не связывает возможность конституционной оценки закона с обязательным его применением в суде, поэтому критерий допустимости конституционной жалобы в этой части связан с применением или реальной возможностью применения закона любым правоприменительным органом.
--------------------------------
<1> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. М., 2001. С. 239.
Рассматривая требование о применении или о реальной возможности применения обжалуемого закона в конкретном деле, следует уяснить содержание категории "конкретное дело". В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом РФ в Определении от 5 июля 2002 г. N 187-О <1>, по смыслу ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, а также ст. 96 и 97 ФКЗ о Конституционном Суде РФ конкретным делом является то, в котором судом или иным правоприменительным органом в установленной юрисдикционной и иной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона, устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства.
--------------------------------
<1> Архив КС РФ. 2002.
При этом Конституционный Суд РФ исходит из того, что положения ст. 96 и п. 2 ст. 97 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, устанавливающие требования, при соблюдении которых жалоба гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод может быть признана допустимой, лишь воспроизводят и конкретизируют положения Конституции РФ, закрепляющие пределы и условия осуществления Конституционным Судом РФ правомочий по защите прав граждан. Проверка их конституционности фактически означала бы оценку положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, чего Конституционный Суд РФ делать не вправе <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определения Конституционного Суда РФ: от 17 февраля 2000 г. N 23-О // Архив КС РФ. 2000; от 26 июня 2003 г. N 237-О // Архив КС РФ. 2003; от 18 декабря 2003 г. N 484-О // Архив КС РФ. 2003; от 22 января 2004 г. N 16-О // Архив КС РФ. 2004; от 22 апреля 2004 г. N 115-О // Архив КС РФ. 2004; от 24 февраля 2005 г. N 80-О // Архив КС РФ. 2005.
3.5. Решения Конституционного Суда РФ -
источник муниципального права
3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
Суда как источника муниципального права
В юридической литературе до настоящего времени продолжаются дискуссии о юридической природе решений Конституционного Суда РФ. Весьма широким является спектр существующих точек зрения по данному вопросу, включающий как отрицание за решениями Конституционного Суда РФ значения источников права в силу того, что они, по мнению сторонников такого подхода, не создают и не могут создавать новых норм права (А.Д. Бойков, В.С. Нерсесянц), так и обоснование за ними особой юридической силы, позволяющей сделать вывод о том, что решения Конституционного Суда являются источниками права (Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Л. Лазарев, О.В. Лучин, Б.С. Эбзеев); одновременно отмечается порой общность решений Конституционного Суда РФ с судебным прецедентом как особым источником права (В.А. Кряжков, В.Л. Лазарев) либо предлагается рассматривать их обязательность и другие юридические свойства решений Конституционного Суда РФ как особых источников права в рамках преюдициального значения (Т.Г. Морщакова).
При всем уважении к различным мнениям следует признать вполне реальной в нынешних условиях правовой глобализации тенденцию, связанную со сближением современных правовых систем, в частности, общего и континентального права, что проявляется также во взаимопроникновении и взаимообогащении соответствующих им систем источников права. В рамках этой тенденции следует рассматривать и тот факт, что российская правовая система испытывает все более активное прецедентное влияние решений Европейского суда по правам человека, как и национальных судов в лице прежде всего Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также правотворческое (но не прецедентное!) влияние Конституционного Суда РФ. Сегодня вряд ли есть основания для сомнений в возможности и необходимости отнесения решений Конституционного Суда к источникам права, включая муниципальное.
О природе решений Конституционного Суда РФ как источников права свидетельствует и практика решения вопроса, связанного с идентификацией юридических характеристик решений органов конституционного контроля субъектов РФ, в региональном законодательстве, что значимо и для предмета нашего рассмотрения в силу принципиального единства природы решений Конституционного Суда РФ и решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Так, например, ст. 37 Закона Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. "О нормативных и иных правовых актах" <1>, регулирующая вопросы опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливает, кроме прочего, порядок опубликования и вступления в силу постановлений Конституционного суда Республики Адыгея (ч. 5). Еще более определенно вопрос о природе актов органа конституционного контроля субъекта РФ решен в Республике Дагестан. Статья 3 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" <2> прямо предусматривает следующее. Нормативными правовыми актами Республики Дагестан являются не только Конституция Республики Дагестан, законы Республики Дагестан, нормативные постановления Народного Собрания Республики Дагестан, нормативные указы и постановления Государственного Совета Республики Дагестан, нормативные постановления Правительства Республики Дагестан, нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, но и нормативные постановления Конституционного Суда Республики Дагестан, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с настоящим Законом.
--------------------------------
<1> Советская Адыгея. 1998. 16 окт.
<2> Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. N 4. Ст. 1050.
К источникам муниципального права относятся, естественно, не все решения Конституционного Суда РФ, а прежде всего те постановления и определения, которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативных правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ и др., или дают толкование тех положений Конституции, которые имеют значение для уяснения смысла, значения отдельных норм и институтов муниципального права.
Определяя юридическую природу решений Конституционного Суда РФ как источников муниципального права, следует учитывать, что Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля. В соответствии с конституционной системой разделения властей это обстоятельство нередко расценивается как препятствие для признания его решений источником права. В основе такого подхода лежит высказанная еще Г. Кельзеном нормативистская позиция, согласно которой единственным источником права является нормативный правовой акт; правосудие же, пусть даже и конституционное, не предназначено в системе разделения властей для создания норм права. Вряд ли, однако, это соответствует сегодняшним правовым реалиям: разделение властей вовсе не предполагает возможности осуществления правотворческой деятельности только законодательными органами. Подтверждением этого является признание нормотворческой функции органов исполнительной власти, включая так называемое делегированное законодательство.
Конечно, роль Конституционного Суда в правотворчестве довольно специфична, что объясняется его юрисдикционной природой, предполагающей прежде всего применение конституционных норм, их истолкование, в том числе в системных взаимосвязях с проверяемыми и иными нормами отраслевого законодательства. На этом основании некоторые авторы делают вывод, что Конституционный Суд не создает новых норм, а выступает лишь в роли некоего "блюстителя юридической строгости правовой системы, института, в определенной мере сдерживающего и дисциплинирующего законодательную и исполнительную власть в их правотворческой деятельности", "раздвигает или уточняет содержание сформулированного в Конституции нормативного установления исходя из его буквы и смысла в целях наиболее точного понимания и единообразного применения толкуемого конституционного положения". В итоге решения Конституционного Суда рассматриваются лишь в качестве источника науки конституционного права, не носящего свойств правовой нормативности <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Богданова Н.А. Конституционный Суд РФ в системе конституционного права // ВКС РФ. 1997. N 3. С. 64 - 65.
Между тем деятельность Конституционного Суда РФ играет значительную роль не только в развитии конституционно-правовой науки, но и в становлении и развитии современного российского конституционализма, Конституции РФ и конституционного законодательства, а посредством этого и муниципального права. Признавая ту или иную норму неконституционной, Конституционный Суд лишает ее юридической силы (ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), т.е. отменяет ее. Уже отсюда следует, что соответствующее решение Конституционного Суда не лишено свойств нормативного акта, направленного, как известно, на установление либо изменение, отмену правовых норм или на изменение сферы их действия.
Вместе с тем данный способ конституционно-судебного воздействия на правовую систему не является единственным. В связи с этим интересно обратить внимание на предложенное А.Н. Верещагиным видение конституционно-судебного правотворчества. Когда суд лишает силы определенную норму, это зачастую ведет к ее автоматической замене другой нормой. При этом характер вновь появившейся нормы отражает природу той, которая была отменена с позиций своего рода "нормативной симметрии", когда нормы определенных типов коррелируют друг с другом: например, отмененные запретительные нормы порождают возникновение дозволительных и наоборот <1>. При кажущемся признании в данном случае "позитивности" конституционно-судебного правотворчества более детальный ее анализ обнаруживает признание первично-превалирующего "негативного" начала в конституционном контроле, ведь именно отмена юридической нормы посредством признания ее неконституционной инициирует (и только!) указанную "нормативную симметрию" в рамках законодательного процесса. Кроме того, в предложенных суждениях речь, очевидно, идет лишь об одном из способов конституционно-судебного контроля в рамках предоставленных Конституционному Суду РФ полномочий, а именно об оценке конституционности оспариваемого нормативного правового акта.
--------------------------------
<1> См.: Верещагин А.Н. Судебное правотворчество в России. Сравнительно-правовые аспекты. М., 2004. С. 105.
Между тем функции Конституционного Суда РФ не исчерпываются данным способом реализации конституционного контроля; они включают, например, конституционное истолкование норм отраслевого законодательства и основанную на этом (как, впрочем, и сложившейся правоприменительной практике) их конституционную "рихтовку", т.е. доведение отраслевого законодательства посредством его истолкования без вторжения в букву закона до уровня требований конституционных принципов и ценностей, должных получать воплощение в соответствующей сфере отраслевого правового регулирования. А это уже вопрос не корреляции, а корректировки нормативной правовой среды. И такую корректирующую функцию относительно нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти, а также сложившейся правоприменительной практики (включая практику органов судебной власти) осуществляет Конституционный Суд РФ.
Нередко Суд выступает и "позитивным законодателем", формулируя правовые позиции нормативного характера, имеющие общеобязательный характер и повышенную юридическую силу. Например, Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П, от 16 октября 1997 г. N 14-П, от 15 января 1998 г. N 3-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П и др. содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся, например, к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан и др.
Говоря о юридических свойствах решений Конституционного Суда РФ, позволяющих рассматривать их в качестве источников муниципального права, следует учитывать следующее.
Во-первых, признание решений Конституционного Суда РФ источниками права не может выводиться только лишь из восприятия их в качестве разновидности источников судебной практики. Решения Конституционного Суда РФ являются обязательными для всех правоприменителей не в силу прецедентного их значения, а по своей внутренней природе, в силу собственных юридических характеристик как акта конституционного контроля: после принятого Конституционным Судом РФ решения невозможно рассмотрение аналогичных дел (что характерно для прецедентов) каким бы то ни было юрисдикционным органом, включая и сам Конституционный Суд РФ.
Во-вторых, являясь актами правосудия (хотя и конституционного) и уже в силу этого обладая определенными характеристиками правоприменительного акта, решения Конституционного Суда РФ одновременно приобретают черты нормативного правового акта. Причем нормативную энергию соответствующие документы Конституционного Суда РФ получают не в результате нормотворческой деятельности в ее классическом проявлении, а по итогам осуществления конституционного судебного контроля как особой формы государственно-властной деятельности.
В-третьих, при решении вопроса о юридической силе решений Конституционного Суда РФ как источника права следует учитывать, что они стоят выше федеральных законов. Решениями же, равными по юридической силе конституционным нормам, можно считать лишь акты толкования норм Конституции, что подтверждается в том числе и усложненным порядком принятия таких решений - большинством не менее двух третей от общего числа судей (ч. 4 ст. 72 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). Акты же конституционной оценки и тем более конституционной интерпретации норм отраслевого законодательства занимают как бы промежуточное, буферное положение между Конституцией РФ и актами законодательства, т.е. они стоят выше федеральных законов, но ниже самой Конституции РФ.
В-четвертых, решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не требуют дополнительного подтверждения другими государственными органами и не подлежат обжалованию. Данная характеристика непосредственно вытекает из Конституции РФ и не может быть изменена или модифицирована федеральным законодателем. В связи с этим изменения, внесенные в ФКЗ о Конституционном Суде РФ 15 декабря 2001 г., общий смысл которых заключается в создании механизма изменения или отмены акта, признанного не соответствующим Конституции РФ, посредством принятия государственным органом, к компетенции которого относится соответствующий вопрос, не могут рассматриваться как каким-либо образом влияющие на непосредственность решений Конституционного Суда РФ. Оставляя за рамками анализа нормативно- и организационно-правовые недостатки такого решения законодателя, отметим, что психологически оно создает у правоприменителя некую иллюзию "рекомендательности" решений Конституционного Суда, реализация которых может восприниматься как зависящая целиком от усмотрения государственных органов, осуществляющих полномочия в сфере нормотворчества <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 90 - 94.
В этой связи не случайно, что несмотря на то что нормативное предписание о непосредственном действии решений Конституционного Суда РФ имеет прямое законодательное закрепление в ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, Конституционный Суд РФ неоднократно как в мотивировочной, так и - особенно - в резолютивной части своих решений специально обращал внимание на соответствующую конституционно обусловленную норму <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П // СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3200; Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.
Что же касается процедуры обжалования судебных решений, то законодатель вправе, исходя из Конституции РФ и международных договоров Российской Федерации, принимать во внимание особенности того или иного вида судопроизводства, а также место соответствующего суда в судебной системе. Конституционный Суд РФ как орган конституционного правосудия не устанавливает фактические обстоятельства, исследование которых отнесено к компетенции других правоприменительных органов. При рассмотрении дел в любой из установленных ФКЗ о Конституционном Суде РФ процедур ему принадлежит исключительное право официального, а потому обязательного для всех правоприменителей решения. Следовательно, сам статус Конституционного Суда РФ не предполагает обжалование принимаемых им решений. Иное не соответствовало бы его природе как органа конституционного контроля. Вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ и международными договорами РФ гражданином могут быть использованы для защиты своих прав межгосударственные органы, в частности, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Наконец, в-пятых, решения Конституционного Суда РФ подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях органов государственной власти России, а также субъектов Федерации, которых оно касается. Это требование действующего законодательства, получающее подтверждение также в правовых позициях Конституционного Суда РФ.
Данные характеристики не только раскрывают нормативную природу решений Конституционного Суда РФ, но и позволяют сделать вывод о том, что эти акты способны в большей мере, нежели все остальные нормативные правовые акты, развивать заложенные в Конституции идеи и принципы, внедрять их в правоприменительную и правотворческую практику развития местного самоуправления и всей системы российской государственности.
Нормативная роль решений Конституционного Суда РФ в муниципальном праве подчеркивается и тем обстоятельством, что в ряде случаев органы местного самоуправления, принимая те или иные нормативные акты, прямо указывают на их связь с решением Конституционного Суда РФ. Так, например, п. 4.8 Положения о порядке и условиях бесплатной приватизации жилищного фонда в г. Таганроге, утвержденного решением городской Думы г. Таганрога от 27 сентября 2001 г. <1>, предусматривает следующее. Коммунальные квартиры, комнаты в коммунальных квартирах подлежат приватизации в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П <2>, Федеральным законом от 20 мая 2002 г. N 55-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <3>. Решение городского Собрания города Южно-Сахалинска от 27 июня 2002 г. "О Временном положении об обязательных отчислениях от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, произведенных до 1 января 2003 г., для пожарной охраны начинается словами "на основании Определения Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г. N 82-О ...городское Собрание решило..." <4>. Как следует из преамбулы решения городской Думы города Иркутска от 20 мая 2004 г. "О границах муниципального образования "Город Иркутск" <5>, оно принималось с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ по вопросу о формах подлежащего учету мнения населения при решении вопроса об изменении границ территории, в которой осуществляется местное самоуправление, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П, Определениях Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 195-О и от 10 июля 2003 г. N 289-О.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
<2> СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603.
<3> СЗ РФ. 2002. N 21. Ст. 1918.
<4> Южно-Сахалинск. 2002. 5 июля.
<5> Иркутск. 2004. 4 июня.
Однако это лишь одна сторона юридической природы решений Конституционного Суда как источников муниципального права. Вторая заключена в том, что нормативность данных актов проявляется в единстве с их доктринальным значением.
3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
единства нормативных и доктринальных начал
Нормативность и доктринальность - это не две самостоятельные характеристики решений Суда. Они существуют в единстве, что дает некое новое, интегральное качество данного вида актов - их нормативно-доктринальную природу. Это означает, что, во-первых, нормативные начала решений Конституционного Суда, обладая высокой степенью информационно-правовой насыщенности и обобщенности, способностью отражать посредством своих конституционно-интерпретационных характеристик высшие конституционные ценности на основе выявленного в решении Суда баланса государственных (публичных) и частных интересов, воплощая в себе сплав концептуальных научно-теоретических подходов с реальной практикой современного конституционализма и международно-правовой регламентацией, во многом приобретают признаки конституционной доктрины. Во-вторых, заложенные в решениях Конституционного Суда аксиологические оценки, идеи и принципы, сформулированные на основе Конституции РФ и опосредующие отношение органа конституционного контроля к юридическому оформлению муниципальных отношений и муниципальной практике, придают доктринальным началам решений Конституционного Суда качества их общеобязательности, нормативной доктринальности. В этом, кстати, кроются глубинные характеристики конституционного правосудия как фактора модернизации российской государственности <1>, здесь находятся истоки генерирования и развития посредством конституционного правосудия конституционной идеологии, что не противоречит требованиям ч. 2 ст. 13 Конституции РФ ("Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной"), хотя - попутно будет отмечено - данное конституционное положение нуждается в специальном конституционно-судебном толковании.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. 2005. N 11. С. 15 - 22.
Нормативно-доктринальной природой решений Конституционного Суда предопределяется двойственное назначение данных актов в системе источников муниципального права и правовой системе в целом.
Решения Конституционного Суда РФ являются источником конституционного права, и в этом качестве они всегда содержат нормативную энергию (негативного либо позитивного характера), ориентированную на сферу конституционного регулирования. И несмотря на то что в силу своих полномочий Конституционный Суд "решает исключительно вопросы права" (ч. 3 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), его решения как нормативно-доктринальные источники конституционного права, обладая прежде всего правовым содержанием, воплощают в себе и политические начала. Имеется в виду, что при оценке на конституционность норм отраслевого законодательства приходится решать соответствующие вопросы, например, с точки зрения не только сущего, но и должного, руководствуясь при этом, прежде всего, конституционными принципами и ценностями как носителями не только формально-юридических, но и политических, нравственно-этических императивов общества и государства. В этом смысле решения Конституционного Суда - безусловный источник конституционного права: они обладают конституционной природой в силу своих собственных характеристик независимо от предмета конституционного контроля и в данном качестве всегда являются - в единстве с Конституцией - конституционными источниками права <1>. Одновременно в этом проявляется важная закономерность развития современного конституционализма, связанная с расширением "конституционно-правового разнообразия", усилением элементов политизации и социализации в конституционном праве <2>.
--------------------------------
<1> Очевидно, что понятия "источник конституционного права" и "конституционные источники права" в данном случае не совпадающие, во многом разноуровневые категории.
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Конституция - основа правовой системы // Конституция и законодательство / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. По материалам международной научно-практической конференции. Москва, 29 октября 2003 г. М., 2003. С. 35; Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 720 - 723.
В то же время с учетом предмета конкретных дел решения Конституционного Суда РФ выступают источниками муниципального, как и других отраслей, права, обеспечивая "сцепку" собственно конституционно-правовых норм и норм законодательства о местном самоуправлении, создают нормативное единство, основанное на выявленной в процессе рассмотрения дела объективной взаимосвязи конституционных и муниципальных правоотношений. Основу такого единства составляет выявляемый Конституционным Судом РФ баланс конституционных ценностей, что, в свою очередь, способствует конституциализации не только законодательства о местном самоуправлении, но и соответствующей сферы социальной действительности.
В конкретном проявлении это обеспечивается различными способами влияния конституционного правосудия на правовое развитие общества и государства. Каждый из них по-своему отражает нормативно-доктринальные начала в процессе проникновения конституционных норм, принципов и ценностей в букву и дух законодательства о местном самоуправлении. Соответственно, можно говорить о преобладающем значении в том или ином способе нормативных либо доктринальных начал, что, однако, не исключает того, что в конечном счете они проявляются в единстве.
Это, во-первых, конституционно-интерпретационное обоснование нормативного содержания категорий и институтов муниципального права (о чем уже говорилось выше), введение в теорию и практику российского конституционализма новых конституционных категорий и понятий. Очевидно, что здесь весьма рельефно проявляется интеграция нормативности и доктринальных конституционных начал.
Во-вторых, влияние нормативно-доктринальных начал актов конституционного правосудия на муниципальную сферу обеспечивается посредством обоснования конституционной природы соответствующих отношений, попадающих в сферу регулирования оспариваемых норм отраслевого законодательства.
В-третьих, нормативно-доктринальные начала присутствуют в процессе выявления конституционного содержания в конкретных институтах отраслевого законодательного регулирования и, соответственно, расширения "присутствия" конституционных начал в отраслевых правоотношениях.
В-четвертых, в рамках нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право обеспечивается конституциализация правового (специального) статуса субъектов муниципальных правоотношений, углубляются и расширяются его нормативные характеристики.
В-пятых, в этом же русле реализации полномочий конституционного правосудия происходит внедрение в национальную правовую систему и в систему муниципального права норм и принципов международного права, в результате чего также происходит приращение нормативного и конституционно-доктринального потенциала национального правового регулирования местного самоуправления.
В признании решений Конституционного Суда РФ в качестве нормативно-доктринальных источников права, включая право муниципальное, - ключ к преодолению крайних позиций, которые, с одной стороны, определяют их значение лишь как носителей теоретически значимых идей, принципов, конституционных доктрин как источников науки конституционного права и, с другой стороны, рассматривают решения Конституционного Суда исключительно в нормативно-правовой плоскости <1>, причем чаще всего лишь как источников конституционного права.
--------------------------------
<1> См.: Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2006. С. 186.
3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
решений Конституционного Суда
Юридическая природа решений Конституционного Суда как источников права непосредственно связана с получающими отражение в них правовыми позициями <1>. Именно правовые позиции, с одной стороны, придают решениям Конституционного Суда юридические (нормативные правовые) качества источников права, а с другой - предопределяют конституционно-доктринальную природу данного вида правовых источников, что порой, при недостаточном учете особенностей этого нового для нас явления правовой жизни, становится причиной сомнений в правомерности отнесения судебных актов к источникам права. Поэтому для понимания решений Конституционного Суда РФ в качестве источников муниципального, как и других отраслей, права анализ научной проблемы его правовых позиций имеет принципиальное значение.
--------------------------------
<1> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. С. 54 - 72; Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 3. С. 81 - 85; Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М., 1999; Кряжкова О.Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: теоретические основы и практика реализации судами России. М., 2006. С. 24 - 28.
Подчеркнем особо: в правовой позиции Конституционного Суда отражается суть, нормативно-доктринальная квинтэссенция принятого решения. Однако источником права является не сама по себе правовая позиция, а решение Конституционного Суда, в котором она сформулирована <1>.
--------------------------------
<1> Для автора настоящей книги данный подход явился следствием уточнения, развития его собственной позиции, представленной в более ранних работах. См., напр.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. С. 134 - 140.
Что собой представляет правовая позиция Конституционного Суда? Как "извлечь" ее нормативно-доктринальный эквивалент из решения Конституционного Суда? Это вопросы, имеющие не только теоретическое, но прежде всего практическое значение.
Выяснение подлинного смысла любого решения Конституционного Суда РФ и его правовой позиции невозможно без учета того обстоятельства, что решение как нормативно-доктринальный источник права - это единый, целостный акт конституционного правосудия, внутренняя структура и содержание которого подчинены логике концептуально-теоретических и конституционно-правовых доводов и аргументов; в своей взаимосвязи они определяют содержание итогового вывода, составляют суть решения по делу. Соответственно, было бы ошибочным интерпретировать выраженную в постановлении правовую позицию в качестве простой совокупности обособленных положений, равно как и возводить на уровень самостоятельных правовых позиций Конституционного Суда каждое отдельное положение постановления. Правовая позиция Конституционного Суда РФ - это некая основополагающая или, по крайней мере, одна из важных правовых идей, сформулированных им по итогам рассматриваемого дела, которая может быть выражена в концентрированном виде как в качестве отдельного положения, так и (чаще всего) представляющая собой сквозную идею, характеризующуюся единой предметно-целевой направленностью и едиными доктринально-конституционными началами, находящимися, как правило, в логическом соподчинении с резолютивной частью итогового решения Конституционного Суда.
Соответственно, можно выделить основные характеристики правовых позиций как весьма своеобразных носителей нормативно-доктринальных начал решений Суда, благодаря чему последние приобретают качества источников муниципального права. Так, в правовых позициях проявляется их концептуальный в своей основе характер, в связи с чем не просто дается ответ о конституционности конкретной правовой нормы (по принципу "да или нет"), но и предлагаются доктринальные по уровню конституционно-правовые решения рассматриваемых Судом проблем.
Одновременно следует обратить внимание и на такое свойство правовых позиций, как их юридическая обязательность. Правовые позиции Конституционного Суда РФ, как и его решения в целом, обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). Это неоднократно подтверждалось и самим Конституционным Судом РФ. Так, В Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П Конституционный Суд РФ указал, что его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ <1>. В Постановлении от 23 ноября 1999 г. N 16-П <2> Судом особо отмечается, что выявленный им при проверке конституционности нормативных положений их конституционно-правовой смысл является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике. А в Определении от 8 октября 1998 г. N 118-О <3> прямо говорится о том, что положения мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на котором основаны выводы Конституционного Суда РФ, сформулированные в резолютивной части этого же постановления, отражают правовую позицию Конституционного Суда РФ и также носят обязательный характер.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
<2> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6363.
<3> Архив КС РФ. 1998.
Уже в силу этого вряд ли можно согласиться с попытками деления правовых позиций Конституционного Суда РФ на юридически обязательные (например, те, которые сформулированы в решениях о толковании Конституции РФ, а также содержатся в резолютивной части иных решений Суда) и на правовые позиции, имеющие рекомендательный, ориентирующий характер. Действительно, в общем массиве правовых позиций Конституционного Суда РФ возможно выстраивание определенной иерархической системы, где приоритет принадлежит, как отмечалось, правовым позициям о толковании Конституции РФ.
Некоторые же правовые позиции могут в большей степени выступать, например, в качестве ориентира (критерия) для законодателя, но и в этом случае они не утрачивают свойство юридической обязательности. И законодатель, сохраняя право на дискретность при принятии решения в рамках законодательного процесса, в то же время не может преодолеть юридическую силу постановления о признании акта неконституционным повторным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ).
Важно, что данное свойство (юридическая обязательность) правовых позиций распространяется и на сам Конституционный Суд РФ. Однако это не означает, что правовые позиции не могут уточняться. Статья 73 ФКЗ о Конституционном Суде РФ устанавливает, что в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принятия решения, не соответствующего правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание. Такой ситуации в работе Конституционного Суда РФ пока не возникало. Вместе с тем практика свидетельствует, что при выявлении конституционного смысла ряда положений, в том числе муниципального законодательства, правовые позиции углубляются и обогащаются.
Объективности ради следует признать, что в юридической науке нет единства мнений по вопросу об общеобязательности правовых позиций Конституционного Суда РФ для законодателя и правоприменителя, и это отнюдь не способствует конституционализации отраслевого законодательства, укреплению конституционной законности. В определенной мере это связано еще с одной особенностью правовых позиций - это их итогово-обобщающий характер. Они лежат в основе решений Конституционного Суда, хотя по своему объему содержание решений (постановлений, определений) заметно шире, богаче и не сводится только к сформулированным в них правовым позициям. Правовые позиции определяют внутренний смысл решений Суда, составляют юридическую квинтэссенцию принятого судебного решения.
С этим связана также оценочная, аксиологическая природа правовых позиций, в которых получает выражение отношение Конституционного Суда к конкретной правовой норме, составляющей предмет запроса. Главным в этом случае является ответ на вопрос о конституционности рассматриваемой Судом нормы. Вместе с тем правовая позиция - это не только итоговый вывод, содержащийся в резолютивной части решения. Мотивировочная часть решения нередко содержит не менее важные правовые позиции, усиливающие значение решений как источников права. Более того, без глубокого проникновения в содержание мотивировочной части решения Суда невозможно адекватное реальному значению понимание конституционно-правовых выводов, содержащихся в резолютивной части.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ есть результат истолкования конкретных положений законодательства, итог выявления конституционного смысла рассматриваемых положений. Тем самым обеспечивается своего рода конституционная доводка норм муниципального права без дисквалификации, признания неконституционной той или иной нормы, но при этом преодолевается ее конституционно-правовая неопределенность. В конечном счете это проявление специфической формы правотворчества, так как с помощью конституционного истолкования: а) уточняется, корректируется смысловое значение нормативного содержания статьи закона; б) преодолевается коллизия между несколькими нормами путем поиска баланса содержащихся в них конкурирующих конституционных ценностей; в) выявляются системные, иерархические связи и зависимость между отдельными нормами правовых институтов конкретной отрасли права; г) придается новое, современное содержание норме "доконституционного" закона и т.д.
Важно обратить внимание также на общий характер правовых позиций Конституционного Суда. Это свойство состоит не только в том, что выраженная в решении Суда правовая позиция распространяется на всех субъектов права на всей территории России. Наряду с данным свойством общности (или - что несколько иное, но также относится к данной характеристике - обобщенности) правовая позиция Суда носит общий характер еще и в том плане, что она распространяется не только на тот конкретный случай, который стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. Внешне это сближает правовую позицию Конституционного Суда с судебным прецедентом. Но это лишь внешнее сходство, если иметь в виду, что под "аналогичными случаями" в конституционном правосудии подразумеваются прежде всего аналогичные правовые нормы, получившие оценку в рамках правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так, признание неконституционной нормы закона о местном самоуправлении одного субъекта РФ распространяется на аналогичные нормы регионального законодательства о местном самоуправлении всех других субъектов, что получило прямое подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ. Например, признав в своем Определении от 14 января 2003 г. N 21-О положения, согласно которым, в частности, исключается возможность избрания главы муниципального образования гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не соответствующими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ одновременно напомнил, что сформулированная правовая позиция распространяется на организацию местного самоуправления во всех субъектах РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 21-О // ВКС РФ. 2003. N 3.
При этом само содержание решений Конституционного Суда РФ, сформулированные в них правовые позиции служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющихся такими же исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования: телеологического, систематического, исторического, логического и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 249-О // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374.
Если возникнет сомнение, насколько соответствующую норму муниципального права можно рассматривать как аналогичную признанной неконституционной, этот вопрос может быть решен в суде общей юрисдикции. Однако суд общей юрисдикции, признав норму закона аналогичной той, которая является неконституционной, может признать ее лишь недействующей, что не влечет дисквалификацию этой нормы, она в этом случае не может применяться, но сохраняет свое "присутствие" в правовой системе; недействительной же, т.е. утратившей юридическую силу, эта норма может быть признана лишь Конституционным Судом РФ. Эта правовая позиция, заключающаяся в том, что утрата законом юридической силы возможна лишь в результате признания его неконституционным (кроме решения об этом самого законодательного органа), была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В связи с этим нередки случаи, когда суды общей юрисдикции и арбитражные суды, приходя в процессе судебного разбирательства к выводу о том, что оспариваемые нормы аналогичны ранее признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, приостанавливают производство и обращаются с запросом в Конституционный Суд РФ в целях их дисквалификации <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О.
Соответственно, в дефинитивном плане правовые позиции Конституционного Суда РФ могут быть представлены как аргументированные, получающие обоснование в процедуре конституционного правосудия нормативно-доктринальные выводы, установки и оценки по вопросам права в рамках решения Конституционного Суда, принятого по итогам рассмотрения конкретного дела.
3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
по вопросам муниципального права, их природа
Специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционно-судебного правосудия на муниципальное право является формулирование Конституционным Судом РФ по итогам рассмотрения дела рекомендаций законодателю (как федеральному, так и региональному), которые, хотя и не имеют непосредственно обязывающего значения для нормотворческих органов, ориентируют их на последовательную и систематическую реализацию конституционных принципов и норм в текущем законодательстве. Следовательно, непринятие во внимание, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций может привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым создать угрозу нарушения конституционных прав и свобод.
Как отмечалось, рекомендации законодателю представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Нельзя не учитывать, что предписываемые законодателю рекомендации могут быть сформулированы с большей или меньшей степенью конкретности, что определяет степень дискреции законодателя при реализации соответствующих указаний.
Так, в качестве примера достаточно общей рекомендации, по существу рекомендации-пожелания, можно привести выраженную Конституционным Судом РФ в Определении от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П следующую позицию. Реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия.
Напротив, в Определении от 1 марта 2007 г. N 129-О-П <1> Конституционный Суд РФ дал совершенно конкретные императивные указания органам местного самоуправления Республики Карелия, обязав их, наряду с органами государственной власти Республики, урегулировать вопрос об обеспечении мер социальной поддержки в виде бесплатного пользования квартирами с отоплением и освещением медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения, проработавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет и в настоящее время являющихся пенсионерами, с учетом требований Федерального закона N 122-ФЗ и правовых позиций Конституционного Суда РФ о недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм, в том числе в социальной сфере, как и произвольного отказа государства от выполнения своих публично-правовых обязательств.
--------------------------------
<1> Архив КС РФ. 2007. N 4.
Оценивая реализацию законодателем обращенных к нему рекомендаций Конституционного Суда РФ, приходится констатировать, что данный процесс не имеет устойчивого характера. Наряду с тем что законодатель чаще всего достаточно активно включается в процесс конституциализации в соответствии с рекомендациями Конституционного Суда РФ, известны и противоположные ситуации, когда законодатель в течение длительного времени не реализует обращенные к нему рекомендации. К примеру, в Определении от 10 июля 2003 г. N 289-О Конституционный Суд РФ указал, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта РФ о местном самоуправлении. В то же время, как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О <1>, закрепляя порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, законодатель субъекта РФ должен учитывать, что реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта РФ, поэтому не соответствуют Конституции РФ нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Между тем во многих субъектах РФ в настоящее время отсутствуют не только общие законодательные акты, касающиеся организации местного самоуправления, но и законы, регулирующие названный в приведенном определении вопрос. В результате из-за возможности совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц субъекта РФ может создаваться угроза подмены административно-территориальными преобразованиями изменений в области территориальной организации местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2514.
В контексте рассматриваемой проблематики примечателен запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ к Председателю Правительства РФ "О необходимости принятия Правительством Российской Федерации мер по внесению изменений в законодательство Российской Федерации во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации" <1>. Было указано, что на момент направления запроса оставались не исполненными более 10 решений Конституционного Суда РФ, хотя, справедливости ради, следует отметить, что приведенный в запросе перечень неисполненных решений Суда не являлся исчерпывающим.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 1 июля 2005 г. N 2057-IV ГД // СЗ РФ. 2005. N 28. Ст. 2853.
Отмечая позитивный характер названного парламентского запроса, нельзя, однако, не обратить внимание и на то обстоятельство, что исполнение решений Конституционного Суда - как предполагающее реализацию в силу ч. 1 ст. 15 Конституции РФ самой Конституции - является обязанностью всех органов публичной власти. Следовательно, законодательное определение Правительства РФ как специального субъекта, ответственного за инициирование законодательного процесса в связи с необходимостью исполнения того или иного постановления или определения федерального органа конституционного правосудия, является лишь дополнительной гарантией соблюдения конституционного правопорядка и не исключает обязанности федерального законодателя - при бездействии Правительства РФ или затягивании им внесения в Государственную Думу проекта соответствующего закона - самостоятельно принять меры к исполнению решения Конституционного Суда РФ.
Таковы основные характеристики решений Конституционного Суда как особого источника муниципального права, воплощающего в себе как нормативные, так и конституционно-доктринальные начала. Конституционный Суд может многое, но не все. Важным принципом органа конституционного контроля должно быть самоограничение <1>. В особой мере это касается его взаимоотношений с законодательной властью и связанной с этим опасности вторжения Суда в сферу ее компетенции.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. С. 304 - 305.
Названные свойства решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ предопределяют необходимость выработки механизма, обеспечивающего их последовательную реализацию как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Решение этой задачи требует в первую очередь проведения полномочными подразделениями Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента РФ совместной с Конституционным Судом РФ инвентаризации правовых позиций, сформулированных высшим органом конституционного контроля РФ за период его деятельности, в том числе по вопросам местного самоуправления. Результатом такой учетно-обобщающей деятельности должно стать создание оперативно обновляемого общенационального электронного информационно-правового регистра правовых позиций Конституционного Суда РФ, который был бы доступен должностным лицам всех органов государственной власти и местного самоуправления, что особенно актуально сегодня, в преддверии существенного (двукратного!) увеличения числа муниципальных образований на территории Российской Федерации.
3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
невозможна эффективная конституционная защита
прав местного самоуправления
Юридическим следствием решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционным нормативного правового акта или его отдельных положений, в том числе с учетом смысла, который им придан сложившейся правоприменительной практикой, является утрата соответствующими правовыми актами юридической силы (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ такие акты не могут применяться и реализовываться какими-либо субъектами права, правоприменительными, в том числе судебными, органами: акт, признанный неконституционным, является недействительным и, стало быть, недействующим. И такое полномочие является исключительной прерогативой Конституционного Суда РФ. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды, как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П, вправе признавать закон лишь не действующим, не подлежащим применению.
Одним из ключевых вопросов с точки зрения конституционной защиты прав граждан в рамках исполнения решений Конституционного Суда РФ является вопрос о моменте утраты актом, признанным не соответствующим Конституции РФ, юридической силы.
Положение ч. 6 ст. 125 Конституции РФ об утрате юридической силы признанных неконституционными актов или их отдельных положений получило конкретизацию в нормах ФКЗ о Конституционном Суде РФ, предусматривающих, что, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ (ч. 4 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, в ред. от 15 декабря 2001 г.).
Однако ни Конституция РФ, ни ФКЗ о Конституционном Суде РФ не содержат прямых указаний о моменте утраты нормативным актом или отдельным его положением, признанным неконституционным, юридической силы. Часть 1 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, закрепляя общие характеристики юридической силы решений Конституционного Суда РФ, среди которых окончательность, невозможность обжалования, вступление решения в силу немедленно после провозглашения, со всей определенностью конкретизирует лишь момент вступления решения Конституционного Суда РФ в силу.
Вместе с тем в ст. 80 ФКЗ о Конституционном Суде РФ (в ред. от 15 декабря 2001 г.) предусмотрен порядок приведения законов и иных нормативных актов органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также их должностными лицами в соответствие с Конституцией РФ в связи с принятием решения Конституционного Суда РФ. Так, в случае если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании:
а) Правительство РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ обязано внести в Государственную Думу проект нового закона (федерального или федерального конституционного), ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений (дополнений) в закон, признанный неконституционным в отдельной его части; указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке;
б) Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ обязаны отменить нормативный акт соответственно Президента РФ или Правительства РФ, принять новый нормативный акт либо внести изменения (дополнения) в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;
в) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта Федерации, отменяет признанный неконституционным закон субъекта Федерации, принимает новый закон субъекта Федерации или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения (дополнения) в закон субъекта Федерации, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит соответствующий законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ;
г) высшее должностное лицо субъекта Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяет признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;
д) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции РФ договор между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, договор между органами государственной власти субъектов Федерации, не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносят в соответствующий договор изменения (дополнения) или прекращают действие договора.
При этом в отношении законодательного (представительного) органа и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации законодатель в названной статье предусмотрел и специальные меры ответственности (федерального принуждения) в случае неприведения в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ своих нормативных правовых актов в установленный срок.
Содержание элементов процедуры применения конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также их высших должностных лиц подлежит толкованию в процессе правоприменительной практики федеральных органов государственной власти, а при возникновении споров материально-правового или процессуального характера при применении этой процедуры - судами. Конституционный Суд РФ при рассмотрении отнесенных к его компетенции дел дает конституционное истолкование положений о такой ответственности.
Применительно к иным субъектам, названным в ст. 80 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, каких-либо специальных последствий неисполнения решений Конституционного Суда РФ не предусмотрено; они подпадают под действие общей нормы ст. 81 данного Федерального конституционного закона, согласно которой неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом.
Вместе с тем очевидно, что применение мер ответственности к целому ряду субъектов, указанных в соответствующей статье, является по меньшей мере проблематичным. Достаточно вспомнить о конституционно закрепленной неприкосновенности Президента РФ и строго очерченном перечне оснований для реализации мер конституционно-правовой (никакой иной в данном случае и не может быть) ответственности в отношении Государственной Думы. Данная юридическая ситуация осложняется тем обстоятельством, что для федерального законодательного процесса, связанного с приведением нормативного регулирования в соответствие с решением Конституционного Суда РФ, установлен единственный обязывающий срок - срок внесения Правительством РФ в Государственную Думу проекта закона об отмене (изменении, дополнении) законодательного акта, признанного противоречащим Конституции РФ. Иными словами, федеральный законодатель как в силу объективных причин, вытекающих из сущности парламентского процесса, так и руководствуясь политико-конъюнктурными соображениями, имеет возможность не спешить с принятием конституционализирующего акта.
Неотъемлемым контекстом данных рассуждений выступает возможность неоднозначных интерпретаций целевой направленности нормативных положений ст. 80 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, которые могут быть восприняты и таким образом, что якобы законодателем в рамках нового регулирования установлен общий порядок введения решения Конституционного Суда РФ в действие, предполагающий, что до принятия указанными государственными органами и должностными лицами решения об отмене нормативного акта (договора) или отдельных его положений, признанных неконституционными, они действуют, сохраняют юридическую силу, а утрачивают ее лишь в момент вступления в силу соответствующего решения государственного органа или должностного лица об их отмене.
При таком истолковании рассматриваемые положения противоречили бы, во-первых, ст. 125 (ч. 6) Конституции РФ, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции РФ; во-вторых, самому ФКЗ о Конституционном Суде РФ, его ст. 6 об обязательности решений Конституционного Суда РФ; в-третьих, положениям ст. 79 (ч. 1 и 2) ФКЗ о Конституционном Суде РФ, предусматривающим, что его решения вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, а также ч. 4 ст. 79, согласно которой до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ, ведь в этом случае признанный неконституционным нормативный акт не применяется, недействителен, исключен из правовой системы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. С. 91 - 92.
С приведенной позицией можно согласиться, но лишь в том случае, если удастся обосновать, что Конституция РФ и названные положения ФКЗ о Конституционном Суде РФ, закрепляя последствия принятия Конституционном Судом РФ того или иного решения, отождествляют момент вступления решения Конституционного Суда РФ в силу с моментом введения его в действие. В противном случае необходимо уяснить пределы усмотрения законодателя при выборе конкретных способов регулирования порядка введения решений Конституционного Суда РФ в действие, которые не противоречили бы самому существу судебного конституционного контроля.
Следует напомнить, что Конституция РФ в ст. 125 не определяет конкретного момента вступления решения Конституционного Суда РФ в силу. В то же время, как следует из п. 12 ст. 75 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, в решении Конституционного Суда РФ в зависимости от особенностей рассматриваемого вопроса и принятого по нему решения могут содержаться сведения в том числе о порядке вступления решения в силу, а также о порядке, сроках и особенностях его исполнения и опубликования.
Из соответствующих положений Конституции РФ и ФКЗ о Конституционном Суде РФ в их системной взаимосвязи следует, что момент утраты юридической силы нормативного акта, признанного неконституционным полностью или в части, может совпадать, а может и не совпадать с моментом вступления решения Конституционного Суда РФ в силу. Иными словами, следует различать такие юридические факты, как вступление решения Конституционного Суда РФ в силу (немедленно после провозглашения) и введение решения Конституционного Суда РФ в действие. Это означает, что законодатель, не выходя за рамки конституционных установлений, принципиально допускает возможность такого положения, при котором в течение определенного периода - с момента вступления решения в силу до момента введения его в действие - признанные неконституционными положения нормативного правового акта продолжают действовать, порождают правовые последствия.
Однако по смыслу п. 12 ст. 75 во взаимосвязи с ч. 1 и 3 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ несовпадение момента вступления решения Конституционного Суда РФ в силу и момента утраты юридической силы нормативным правовым актом, признанным не соответствующим Конституции РФ, может иметь место лишь при наличии в решении Конституционного Суда РФ специального указания на порядок вступления решения в силу и на особенности его исполнения, т.е. указанные моменты могут не совпадать только по инициативе самого Конституционного Суда РФ, но не какого-либо иного субъекта государственной власти <1>. Это может быть связано, например, со спецификой той сферы общественных отношений, которые регулируются признанным неконституционным (полностью или частично) нормативным правовым актом и которыми обусловливаются неблагоприятные последствия немедленного прекращения действия признанных неконституционными положений. Об этом свидетельствует и практика Конституционного Суда РФ, основывающаяся на том, что решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные правовые акты утрачивают юридическую силу, как общее правило, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как и нормативные акты правотворческого органа, и, следовательно, такое же, как и нормативные акты, общее значение. Такая правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом РФ, в частности, в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125 - 127 Конституции РФ <2>. Она получила подтверждение и в иных решениях Конституционного Суда, в том числе напрямую связанных с конституционной защитой прав и свобод человека и гражданина <3>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря по Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 7-П по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой Международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" // ВКС РФ. 2004. N 4.
<2> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
<3> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 г. N 2-П.
Исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина, Конституционный Суд РФ может определить особенности реализации ч. 3 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного Суда РФ, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечить стабильность правоотношений в интересах субъектов права <1>. Очевидно, что это связано с теми ситуациями, когда немедленная утрата юридической силы признанными неконституционными положениями и отсутствие правового регулирования соответствующих отношений (правовой вакуум) могут породить более существенные негативные последствия, нежели продолжение действия правовых норм, признанных неконституционными.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 мая 2000 г. N 101-О // ВКС РФ. 2000. N 6.
Причем Конституционный Суд РФ, реализуя предоставленные ему полномочия по определению особенностей введения в действие принятого решения, равно как и органы государственной власти РФ, обязанные осуществить правовое регулирование в соответствии с решением Конституционного Суда РФ, не свободны в своих действиях от требований Конституции РФ, определяющих основы правопорядка. Так, установление Конституционным Судом РФ особенностей вступления в силу принятого им решения должно отвечать требованиям определенности, ясности, основываться на необходимости обеспечения баланса конституционно значимых интересов. Одновременно органы государственной власти Российской Федерации, на которые возложена обязанность по приведению правового регулирования в соответствие с принятым Конституционным Судом РФ решением, должны исходить из необходимости поддержания доверия граждан к правосудию и деятельности органов государственной власти РФ, а также из общеправового принципа исполнимости судебных решений.
Названные требования предполагают, что Конституционный Суд РФ, устанавливая особый порядок исполнения вынесенного решения в части отложения момента утраты признанными неконституционными положениями юридической силы, имеет возможность указать разумный срок, в течение которого законодателю надлежит урегулировать соответствующие отношения и, во всяком случае, по истечении которого нормы, признанные не соответствующими Конституции РФ, утрачивают юридическую силу. В случае же отсутствия в решении Конституционного Суда РФ специальной оговорки о сроке введения его в действие законодатель должен в разумный срок исполнить решение Конституционного Суда РФ.
В отсутствие же специально определенного Конституционным Судом РФ срока исполнения принятого им решения (если тем не менее содержится оговорка о порядке его вступления в силу) следует исходить из того, что нормы, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, сохраняют действие вплоть до урегулирования федеральным законодателем данных отношений в соответствии с решением Конституционного Суда РФ.
Вместе с тем для заявителя, обратившегося в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля, принятие Конституционным Судом РФ решения, в том числе и определения с "позитивным" содержанием, во всяком случае влечет пересмотр компетентными органами того дела, которое послужило поводом для обращения в Конституционный Суд РФ. Это прямо вытекает из взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 79 и ч. 2 ст. 100 ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Иными словами, для такого заявителя соответствующие постановление и определение Конституционного Суда РФ вступают в силу с момента их принятия.
Проблемным, однако, остается вопрос о том, с каким моментом следует связывать вступление определения Конституционного Суда РФ в силу для иных заинтересованных лиц: является ли таковым момент принятия определения, как и в случае с заявителем по делу, или момент официального опубликования соответствующего определения?
Казалось бы, верным следует признать первый из названных вариантов, поскольку установление для всех заинтересованных лиц, включая заявителя по конкретному делу, одного и того же момента вступления определения в силу представляется наиболее адекватным способом реализации принципа равенства, закрепленного в ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ. Однако более детальное рассмотрение существа вопроса свидетельствует о недостатках такой модели в первую очередь как раз с точки зрения равноправия.
Действительно, заявитель и иные заинтересованные лица получают доступ к содержанию принятого Конституционным Судом РФ решения в различном порядке: заявителю определение направляется в обязательном порядке как стороне по конкретному делу; иным же субъектам его содержание может стать известно лишь после его опубликования. Признание при таких условиях вступления определения в силу с момента его принятия означало бы, что в течение определенного периода времени (с момента принятия и до официального опубликования) субъекты права, на которых распространяется принятое решение, должны были бы привести свою юридическую активность в соответствие с содержанием определения, к которому они по объективным причинам не имеют доступа. Не способствуют разрешению данной проблемы и положения ст. 78 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, которые, прямо обязывая Конституционный Суд РФ направлять к публикации, а официальные издания органов государственной власти РФ, субъектов РФ, которых касается принятое решение, незамедлительно публиковать постановления и заключения Конституционного Суда РФ (ст. 78), в то же время не содержат предписаний, касающихся столь же незамедлительного опубликования определений Конституционного Суда РФ.
Таким образом, установление для всех заинтересованных лиц в качестве момента вступления определения Конституционного Суда РФ момент его принятия ставило бы юридические возможности таких лиц (в течение периода, когда определение еще официально не опубликовано) в зависимость от их субъективных возможностей получить доступ к содержанию вынесенного решения, а также от произвольного усмотрения лиц, получивших текст решения (неофициальное опубликование, обнародование через Интернет или информационно-правовые базы данных), что тем самым нарушало бы конституционный принцип равенства.
Наиболее адекватным с точки зрения Конституции РФ могло бы стать такое законодательное решение данной проблемы, при котором вступление определения Конституционного Суда РФ в силу связывалось бы с моментом его официального опубликования при одновременном закреплении обязательности опубликования определений Конституционного Суда РФ в строго определенные, достаточно ограниченные сроки после их принятия, в официальных источниках органов государственной власти Российской Федерации (Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации, Собрании законодательства Российской Федерации, а наиболее важных - и в "Российской газете"), а также субъектов РФ, с которыми решение связано.
3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
власти и свободы в системе местного самоуправления
Осуществляя конституционный контроль в муниципально-правовой сфере, Конституционный Суд РФ в силу своих конституционных функций обеспечивает не только соответствие правового регулирования местного самоуправления и муниципальной практики принципам и нормам Основного Закона, но и решает задачи более высокого порядка, связанные с наиболее полным выражением в действующей системе институтов муниципальной демократии конституционных ценностей, прежде всего ценностей власти и свободы, в их гармоничном сочетании и диалектической взаимосвязи.
Действительно, в системе разделения властей Конституционный Суд РФ является уникальным публично-властным субъектом, призванным находить оптимальный баланс между централизацией и децентрализацией, властью и свободой, публичными и частными интересами во всех сферах их социально-правового бытия и всех формах выражения, включая экономико-правовые и социально-политические интересы, экономическую и политическую власть; Суд обязан защищать личность, общество и государство от необоснованных посягательств, поддерживать состояние защищенности и безопасности конституционно-правового статуса всех и каждого субъекта социальных и правовых отношений. Такой подход непосредственно вытекает из конституционных полномочий и функций Конституционного Суда РФ как единственного органа, могущего толковать Конституцию РФ и оценивать на ее основе действующее правовое регулирование и правоприменительную практику, а следовательно, и обладающего возможностью взвешивать воплощенные в тех или иных анализируемых конституционных и законодательных нормах и институтах конституционные ценности. Это подтверждается и положениями ст. 1 и 3 (ч. 1) ФКЗ о Конституционном Суде РФ, согласно которым защита основных прав и свобод человека и гражданина является, наряду с защитой основ конституционного строя, обеспечением верховенства и прямого действия Конституции РФ, основной целью деятельности Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Особым образом обнаруженная функциональная ориентация федерального конституционного правосудия проявляется применительно к муниципальным правоотношениям, которые воплощают глубинную сущностную взаимосвязь конституционных ценностей власти и свободы и тем самым предполагают настоятельную необходимость повышенного уровня воздействия на них конституционно-правовых механизмов гармонизации и уравновешивания зачастую конкурирующих соответствующих сущностных начал местного самоуправления.
С конституционно-правовой точки зрения местное самоуправление имеет, как отмечалось, сложную, комплексную природу и многоуровневые проявления, заключая в себе характеристики и конституционно-правового статуса личности, и конституционного института гражданского общества, и института публичной власти. Названные характеристики местного самоуправления находятся в подвижном, динамическом состоянии; между ними существует известное напряжение, коллизионные проявления. Ведь, с одной стороны, свобода личности в системе муниципальных отношений невозможна вне эффективной публичной власти, а с другой - чрезмерное усиление публично-властных начал в местном самоуправлении создает реальную угрозу бюрократизации, отчуждения гражданина от участия в решении вопросов местного значения и тем самым вырождения местного самоуправления в местное администрирование, где индивид оказывается по существу в положении объекта властного воздействия.
Отсюда со всей очевидностью вытекает, что конфликтующая с властью свобода нуждается в "покровительстве" со стороны самой власти, в публично-властном обеспечении прав и свобод человека и гражданина в системе местного самоуправления. Неограниченная, неконтролируемая свобода неизбежно порождает анархию и произвол, который отличается от произвольного вмешательства публичной власти в сферу автономии личности лишь тем, что носит неорганизованный, неупорядоченный характер. Отсутствие властных ограничителей свободы особенно опасно в условиях переходных периодов общества, когда социальная доминанта связана с изменениями политической и экономической систем, что чаще всего сопровождается разрушительными, а не созидательными тенденциями. Соответственно, в этом случае и сама по себе свобода воспринимается в своей основе в негативном аспекте - как запрещение вмешательства в автономию личности ("свобода от..."), а не в позитивном - как ответственная самореализация, сообразующаяся с общественным интересом, пользованием социальным благом ("свобода для..."). Так, например, чрезмерная либеральность федерального законодательства о местном самоуправлении в период до проведения реформы 2003 г., выражавшаяся, в частности, в минимальном объеме правового регулирования муниципальных отношений (фактически, в установлении начал правового регулирования) и обилии диспозитивных и альтернативных норм, привела к тому, что муниципалитеты оказались неспособны выработать самостоятельные юридические подходы к организации публичных дел, находящихся в пределах их ведения. Это, в свою очередь, обусловило существенные (компенсаторные) вмешательства в муниципальные дела со стороны региональных властей (также, кстати, на основе предоставленной им "по умолчанию" федеральным законодателем свободы усмотрения).
В этом плане все полномочия Конституционного Суда РФ по осуществлению нормоконтроля и разрешению компетенционных споров, официальному толкованию Конституции РФ, как и все виды обращений в Конституционный Суд РФ, включая запросы Президента или Правительства РФ, парламента в лице его отдельных палат или одной пятой депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации), высших органов судебной власти, в сфере местного самоуправления непосредственно или в конечном счете направлены на обеспечение оптимального и гармоничного сочетания (равновесия) конституционных ценностей власти и свободы, публичных и частных интересов в муниципальных правоотношениях.
Разрешая конкретные дела о конституционности оспариваемых законодательных положений и тем более осуществляя непосредственное толкование Основного Закона, Конституционный Суд РФ раскрывает содержание конституционных норм о местном самоуправлении, оценивает проверяемые положения муниципального законодательства в их системной взаимосвязи, одновременно утверждая на основе конституционных императивов верховенства и прямого действия Конституции РФ (ст. 15) непосредственность действия и самих по себе прав и свобод человека и гражданина в области местного самоуправления (ст. 18) - как для законодателя, так и для всех правоприменителей.
В этом плане Конституционный Суд РФ не только призван обеспечивать достижение баланса власти и свободы, создавать условия для конституционно-правовой оптимизации муниципальной власти, с одной стороны, и для эффективной защиты муниципально-правового статуса личности - с другой, но Суд играет активную роль в формировании новых доктринальных подходов к институтам публичной власти и основных прав и свобод человека и гражданина на уровне муниципальных правоотношений, а в конечном счете, и в утверждении приоритетов конституционных ценностей местного самоуправления. Таким образом, в практике конституционного правосудия практически всегда присутствуют власть и свобода, права и свободы человека и гражданина - в рамках как конкретного, так и абстрактного нормоконтроля.
Анализ решений Конституционного Суда РФ как выражения баланса власти и свободы в местном самоуправлении предполагает более глубокое погружение в отдельные институты муниципального права, имея в виду, что названные конституционные ценности, находящиеся в тесной корреляции с конституционно-правовыми характеристиками природы местного самоуправления, пронизывают всю систему институтов муниципальной демократии, включая институты муниципальной собственности как экономическое выражение муниципальной демократии, социально-территориального равноправия, прав и свобод граждан как важнейшего института муниципальной демократии. В наиболее же обобщенном виде конституционные ценности власти и свободы в местном самоуправлении могут быть представлены и раскрыты в системе связей политической и экономической власти на муниципально-правовом уровне ее реализации.
