Разработка нового для России избирательного законодательства началась в конце 1992 г., сразу после VII Съезда народных депутатов, на котором взаимное отторжение президента и съездовского большинства выявилось в ходе драматического конфликта. Стало ясно, что избранный по сути в другой стране и в другое время Съезд едва ли просуществует срок, отведенный ему действовавшей тогда конституцией и что следующие выборы не за горами. Требовались новая концепция парламента (во всяком случае, не громоздкая и неэффективная двухэтажная конструкция Съезд - Верховный Совет, введенная законодательством 1988 - 1989 гг.) и новый избирательный закон. Первая была вчерне подготовлена рабочей группой Конституционной комиссии Съезда (в виде двухпалатного парламента, обе палаты которого должны были избираться всеобщим голосованием: нижняя - пропорционально численности избирателей, верхняя - на основе равного представительства регионов - субъектов Федерации). Второй в то время существовал только "в чернильнице" - в головах нескольких депутатов и экспертов, образовавших инициативную группу и приступивших к разработке нового избирательного закона. Инициативная группа была создана и действовала в рамках депутатской фракции "Согласие ради прогресса", ядро которой год спустя стало одним из инициаторов создания "ЯБЛОКА".

Политическая ситуация в стране быстро накалялась, выборы могли быть объявлены со дня на день - надо было торопиться. Первый, еще достаточно черновой эскиз закона о выборах в обе палаты парламента был подготовлен к началу весны 1993 г. Поскольку разработчики не знали, кто и каким образом будет вводить закон, готовился он в двух версиях.

Одна из них, ориентированная на структуры тогдашнего Верховного Совета и учитывавшая давление его Комитета по делам местного самоуправления (которому почему-то была поручена подготовка избирательного законодательства), главный вопрос - быть ли избирательной системе в России привычной, чисто мажоритарной, с избранием всех депутатов в одномандатных округах или же смешанной, с партийно-пропорциональным компонентом - решала в двух вариантах, выбор из которых должен был сделать Верховный Совет. У нас нет сомнений, что в этом случае он был бы сделан в пользу мажоритарного варианта. Вторая, однозначно выстроенная вокруг смешанного варианта, была передана в структуры президентской администрации и впоследствии одобрена в принципе на Конституционном совещании летом 1993 г.

Вплоть до осени шла гонка: инициативная группа работала без выходных и отпуска, дорабатывая оба варианта, и каждую последующую редакцию передавала в соответствующие государственные структуры. Одна из последних редакций (хотя и не самая последняя) легла в основу президентских положений о выборах в Государственную Думу и Совет Федерации, опубликованных вслед за памятным Указом 1400 от 21 сентября 1993 г. Это был ухудшенный вариант по сравнению с оригинальным текстом, но в ходе напряженных обсуждений, происходивших в те сентябрьские дни в Кремле, удалось восстановить ряд существенных исходных положений и, в частности, соотношение 225 : 225 мандатов в Государственной Думе по пропорциональной и мажоритарной системе, которое в ранее опубликованном президентском варианте выглядело как 150 : 300. Впоследствии высокопоставленные лица из президентской администрации не раз высказывали сожаление, что поддались тогда нашему давлению, но дело было сделано, и паритет двух составляющих избирательной системы поныне остается одной из ее важнейших характеристик.

С самого начала работы Государственной Думы первого созыва встала задача: заменить президентские положения, по которым проводились выборы в Государственную Думу и Совет Федерации в 1993 г. и правовой статус которых был, мягко говоря, небесспорен, - законами, принятыми в соответствии с Конституцией, и вместе с тем - создать основы избирательного законодательства, действующего на всех выборах, которые предстояло проводить как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. К решению этой задачи изначально обозначились два подхода. Фракция "ЯБЛОКО" выдвинула идею Избирательного кодекса и принялась за его разработку. К осени 1994 г. этот объемистый документ был подготовлен и внесен в Государственную Думу. Он включал в себя общую часть - своего рода основы избирательного законодательства, обязательные для всех выборов, и специальные разделы, регулировавшие федеральные выборы (Государственной Думы, Совета Федерации и президента) и общероссийский референдум. В проекте Кодекса нашли обстоятельное развитие идеи, которые не смогла или не успела реализовать инициативная группа еще в 1993 г.: гарантия прав избирательных объединений, выступающих на выборах, независимость избирательных комиссий от администрации, гласность и прозрачность их деятельности, разнообразные формы общественного контроля за проведением выборов и подведением их итогов и т. д.

Однако и сама идея Избирательного кодекса, и ее конкретная реализация в тексте проекта вызвали резкое неприятие (по разным мотивам) со стороны практически всех участников законодательного процесса. Президентская администрация стремилась, исходя из итогов выборов 1993 г., вернуть мажоритарную систему или, по крайней мере, снизить долю депутатов, избираемых по партийным спискам. Центризбирком яростно противился общественному контролю за деятельностью избирательных комиссий, четкой регламентации их обязательств перед избирателями, участниками избирательного процесса. Фракции Государственной Думы руководствовались разными мотивами и оспаривали разные положения "яблочного" проекта, но все они с подозрением и ревностью относились к неуемной, как им казалось, активности нашей фракции, насчитывавшей всего 27 депутатов. И даже деятельность подкомитета по избирательному законодательству, в формальных рамках которого работали "яблочные" депутаты, направлялась и контролировалась лицами, отвергавшими наши инициативы.

В противовес Избирательному кодексу были подготовлены в Центризбиркоме и внесены от имени президента отдельные законы о выборах Государственной Думы, президента, о федеральном референдуме. Проект Избирательного кодекса "ЯБЛОКА" был поставлен на голосование и отвергнут большинством Государственной Думы. Еще до этого после долгих споров был принят компромиссный рамочный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В рабочих группах, где представители "ЯБЛОКА" были в меньшинстве, в согласительных комиссиях (поскольку даже утверждавшиеся в Думе законы натыкались на вето то Совета Федерации, то президента) шла упорная, изнурительная борьба вокруг многих десятков спорных положений.

На этом этапе мы ставили перед собой двоякую задачу: сохранить основы избирательной системы, действовавшей на выборах 1993 г. (в первую очередь - на выборах в Государственную Думу), и максимально насытить не нами внесенные законопроекты нормами из нашего проекта Избирательного кодекса. Действовать приходилось в условиях усиливавшегося цейтнота: за кадром маячила стремительно приближавшаяся дата назначения выборов Государственной Думы 1995 г., а в кулуарах муссировались истерические страшилки: не будут к сроку приняты законы - выборы вновь пройдут по президентским указам. В этих условиях надо было, имея за собой лишь скромное меньшинство гарантированных голосов в Думе, находить точки соприкосновения с оппонентами, договариваться о компромиссах и в то же время - защитить принципиальные позиции. В этом "перетягивании каната" были свои достижения и свои потери.

Нам удалось, опираясь на реальные интересы большинства депутатов (сказалось то, что удалось отстоять в 1993 г. паритетный принцип формирования Думы по округам и партийным спискам), ценой некоторых частных уступок отстоять базовые принципы избрания нижней палаты: смешанную избирательную систему, указанный паритет, 5-процентный барьер, отсекающий от участия в распределении "списочных" мандатов маловлиятельные партии. В законодательство были введены некоторые нормы, гарантирующие гласность, прозрачность выборов и общественный контроль за их проведением (к сожалению, не по полной нашей программе).

Серьезное поражение мы потерпели, когда определялся порядок формирования Совета Федерации. Сначала был принят довольно демократический закон, предусматривавший всенародное избрание сенаторов (по два от каждого субъекта Федерации), как это происходило в 1993 г. Правда, накануне вынесения Конституции 1993 г. на референдум, когда Конституционное совещание уже завершило свою работу, в текст соответствующей статьи Основного закона рукой президента была внесена правка: в Совет Федерации от каждого субъекта должны входить два представителя "по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". Однако мы нашли решение, учитывающее президентскую поправку, но сохраняющее демократический принцип: выдвигают кандидатов указанные органы (при этом были особо оговорены права меньшинства), а избирает народ. Когда же этот закон был президентом отклонен, Дума вместо того, чтобы преодолевать вето, поддавшись прямому политическому шантажу (не будет закона о формировании Совета Федерации - не будет верхней палаты - сама Дума, представляющая лишь часть парламента, лишится легитимности), уступила нажиму и утвердила иной порядок, грубо попирающий конституционный принцип разделения властей, сделавший Совет Федерации, по сути, "палатой начальников", не приспособленной к систематической парламентской работе. Чуть забегая вперед, нелишне отметить, что Дума следующего созыва, спохватившись, когда поезд уже ушел, направила запрос в Конституционный Суд: насколько принятый способ формирования Совета Федерации соответствует разделению властей и другим основополагающим принципам Конституции? Однако Конституционный Суд не захотел быть крайним в опасном споре и не без лукавства ответил: вы законодатели, меняйте закон, если вы с ним не согласны...

Уже под занавес, летом и осенью 1995 г. нами было сделано несколько попыток провести отдельный закон об общественном контроле за проведением выборов, подсчетом голосов и об опубликовании результатов выборов, восполняющий пробелы утвержденного избирательного законодательства. Закон был принят Думой, отклонен Советом Федерации, несколько раз ставился на преодоление вето, но собрать заветные 300 голосов (один раз не хватило всего 4 голоса) так и не удалось. Закон блокировали фракция Жириновского и депутатские объединения, непосредственно связанные с исполнительной властью.

Чтобы уяснить, сколь реальны были возможности не вообще общественного, но хотя бы парламентского контроля над избирательными комиссиями по действовавшему в то время законодательству, нелишне привести один характерный эпизод. Как известно, объявленные итоги референдума 1993 г., утвердившего новую Конституцию, вызывали серьезные сомнения: действительно ли явилось необходимое число избирателей. Представители "ЯБЛОКА" и "Демвыбора России" в Центризбиркоме сообщили, что утверждение итоговых протоколов по выборам и референдуму было осуществлено тогдашним председателем Центризбиркома кулуарно, вне официального заседания комиссии. Чтобы внести необходимую ясность, требовалась детальная информация по голосованию на референдуме, содержавшаяся в протоколах территориальных избирательных комиссий. Соответствующий запрос от имени Государственной Думы по инициативе депутатов

"ЯБЛОКА" был направлен в Центризбирком. Ответ не заставил себя долго ждать: Дума получила подборку уже опубликованных агрегированных данных. Тогда мы направили вторичный запрос, в котором разъяснялось, что присланные данные нас не могут удовлетворить и что Дума рассчитывает получить более подробную информацию. Ответ был столь же краток, сколь и циничен: Центризбирком сообщал, что никакой другой информацией не располагает. Мы направили третий запрос, в котором в предельно вежливой форме излагалось, почему мы не верим ответу Центризбиркома: проверка и суммирование данных по голосованию на референдуме могли осуществляться лишь с использованием той информации, которую запрашивала Дума. На этот раз Центризбирком вообще не удостоил депутатов ответом...

Если такое творилось в центре, при свете юпитеров федеральных СМИ, можно себе представить, что позволяли себе чиновники на местах. Избирательные законы, наскоро подготовленные, плохо состыкованные друг с другом, прошедшие горнило многочисленных согласований с не всегда достаточно компетентными, но всегда четко осознающими собственный интерес людьми, от которых зависело прохождение законов, нуждались в серьезной корректировке. Этим мы и занялись в Государственной Думе следующего созыва.